Fall 3: Parteienfinanzierung - tappe

StaatsR II AG
Dr. Henning Tappe
Lösungsvorschlag:
Frage 1: Verfassungsmäßigkeit der Änderungen
Geplante Änderungen sind verfassungsmäßig,
wenn
• weder die Änderung des § 18 ParteiG – die
Verteilung der Mittel im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung (A.) –
• noch die noch die Einfügung des § 24a ParteiG – Verschärfung der Rechenschaftspflichten (B.) – gegen das Grundgesetz verstoßen.
In Betracht kommt in beiden Fällen allein ein
Verstoß gegen Art. 21 GG.
A) § 18 ParteiG
Vorüberlegung:
Was ist die streitentscheidende Norm?
¾ Art. 21 GG regelt verfassungsrechtliche Stellung der Parteien.
¾ Parteien sind rechtlich in einem Übergangsbereich zwischen Staat und Gesellschaft angesiedelt.
S. 1
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Art. 21 GG = drei Gewährleistungen:
- Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes (Abs. 1 S. 1),
- Freiheit der Gründung und der Betätigung
(Abs. 1 S. 2),
- Chancengleichheit (gefolgert aus Freiheit der
Gründung, S. 2, im Mehrparteiensystem),
o Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG,
o Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 38 GG.
Welcher Regelungsbereich ist betroffen?
→ Mischung aus:
• „Mitwirkung des Volkes“ (Abs. 1 S. 1)
= Verankerung in der Gesellschaft und
• „Freiheit“ (Abs. 1 S. 2) = Staatsferne
• sowie in einem zweiten Schritt:
Chancengleichheit
S. 2
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Regelungsgehalt der Änderungen?
Bisherige Bestimmung: § 18 ParteiG a.F.
- § 18 Abs. 1 S. 1 ParteiG:
o ermöglicht staatliche Teilfinanzierung
Parteien finanzieren sich
ƒ einerseits durch staatliche Gelder
ƒ andererseits durch „private“ Mittel
(d.h. Mitgliedsbeiträge, Mandatsbeiträge und Spenden).
- § 18 Abs. 1 S. 2 ParteiG:
o bindet staatliche Teilfinanzierung
ƒ einerseits an den Erfolg bei den
Wählern (Europa-, Bundestags- und
Landtagswahlen)
ƒ andererseits an die anderweitig erzielten Einnahmen.
- § 18 Abs. 5 S. 1 ParteiG:
o bindet Höhe der staatlichen Teilfinanzierung an Summe der selbst erwirtschafteten Einnahmen
(§ 24 Abs. 4 Nr. 1-7 ParteiG)
= relative Obergrenze.
→ entspricht der „Mischstellung“ der Parteien
S. 3
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I) Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG: Freiheit und Staatsferne
Änderungen des § 18 ParteiG könnten gegen
die in Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG garantierte Freiheit
der Parteien verstoßen.
1.) Vereinbarkeit einer staatlichen Parteienfinanzierung („ob“) mit Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG
Fraglich, ob es überhaupt zulässig ist, Parteien
mit staatlichen Mitteln zu finanzieren
a) „Schutzbereich“ des Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG
→ Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ≠ Grundrecht („Mischstellung“), kann aber ähnlich geprüft werden.
Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG garantiert
• freie Gründung der Partei.
Vom „Schutzbereich“ (bzw. Gewährleistungsumfang) umfasst ist aber auch die folgende
• freie Betätigung der Partei
(vgl. Art. 9 GG)
• Freie Betätigung = Freiheit von staatlicher
Beeinflussung.
→ hier [+]
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b) Beeinträchtigung?
Begünstigung = Beeinträchtigung?
• Parteien erhalten „größere Freiheit“
• „Begünstigung“ ≠ Schranke der Parteienfreiheit.
Aber: staatliche Finanzierung kann zur Abhängigkeit der Parteien führen,
„staatstragende“ Parteien könnten tendenziell
bevorzugt werden.
BVerfGE 20, 56 [99]:
•
Willensbildung muss sich vom Volk zu den
Staatsorganen, nicht umgekehrt von den
Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen.
•
Staatsorganen ist es grundsätzlich verwehrt,
sich in Bezug auf den Prozess der Meinungsund Willensbildung des Volkes zu betätigen,
•
Prozess muss ‚staatsfrei’ bleiben
S. 5
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c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung („ob“)?
Parteien haben Aufgaben im Staat
• Auswahl der Kandidaten für die Wahlen der
Parlamente,
• Formierung der politischen Auffassungen
für eine „antagonistische politische Auseinandersetzung“,
• Kontrolle der Staatsorganisation,
• informative Verbindung zur Wählerschaft
• Ausgleich der Gruppeninteressen
Aufgaben → (finanzielle) Bedürfnisse
dauerhafte Diskrepanz zwischen Aufgaben und
Finanzausstattung wäre schädlich.
Gewährung finanzieller Unterstützung?
• nicht außerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums.
• besondere Bedeutung der Parteien für die
Wahlen
o z. B. gerechtfertigt, notwendige Kosten
eines angemessenen Wahlkampfes zu
ersetzen (BVerfGE 20, 56 [114 f.]).
o Kosten können pauschaliert werden
(BVerfGE 24, 300 [335]).
Aber: Eingriff / Freiheitsbeschränkung
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→ Auswirkungen auf Art und Weise („Wie“)
BVerfGE 20, 56 [102]:
•
Völlige / überwiegende Deckung des Geldbedarfs aus öffentlichen Mitteln mit GG
nicht zu vereinbaren.
•
Staatsorgane würden auf Prozess der Meinungs- und Willensbildung einwirken.“
BVerfGE 85, 264 [287]:
•
Staatsfreiheit erlaubt nur Teilfinanzierung
der allgemeinen Tätigkeit der politischen
Parteien aus staatlichen Mitteln.
•
untersagt Einflussnahme des Staates auf die
Willensbildung in den Parteien und damit
auf den Prozess der politischen Willensbildung insgesamt.
•
Gefahr mittelbarer Einflussnahme durch finanzielle Leistungen ist durch die Art und
Weise zu begegnen, in der der Staat solche
Leistungen an die Parteien erbringt.
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2.) Verfassungsrechtliche Vorgaben („wie“)
a) Streichung der relativen Obergrenze des § 18
Abs. 5 S. 1 ParteiG a. F. könnte verfassungswidrige Ausgestaltung sein.
Abwägung:
legitimes Interesse an der finanziellen Unterstützung der Parteien ↔
verfassungsrechtliches Gebot der Staatsferne
→ praktische Konkordanz
- Parteifinanzierung darf nicht zu Abhängigkeit führen;
- staatliche Parteifinanzierung darf nur Teilfinanzierung darstellen,
- Vorrang: Eigenfinanzierung
Hier:
- Gefahr (Parteiaustritte), dass staatliche Finanzierung > Eigenfinanzierung
→ Abhängigkeit vom Staat
- Staatsfreiheit erfordert
• Gewährleistung der Unabhängigkeit
• Bewahrung des Charakters als frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen
Bereich wurzelnde Gruppe
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• Parteien müssen politisch, wirtschaftlich
und organisatorisch auf die Zustimmung
und Unterstützung der Bürger angewiesen bleiben.
• Öffentliche Mittel dürfen den einzelnen
Parteien das Risiko des Fehlschlagens ihrer Bemühungen um eine hinreichende
Unterstützung in der Wählerschaft nicht
nehmen
- Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteienwird durch die Gewährung finanzieller Zuwendungen verletzt,
• „wenn durch sie die Parteien der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die finanzielle Unterstützung ihrer Aktivitäten durch
ihre Mitglieder und ihnen nahestehende
Bürger zu bemühen. Wird dies außer acht
gelassen, laufen die Parteien Gefahr, sich aus
ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung zu lösen“ (vgl. BVerfGE 73, 40 [88]; BVerfGE 85,
264 [287]).
Hier soll die Streichung der relativen Obergrenze gerade dazu führen, dass staatliche Mittel
unabhängig von der Höhe der eingeworbenen
Mittel (Spenden etc.) fließen.
→ Streichung der relativen Obergrenze ist verfassungswidrig.
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b) Abkoppelung der staatl. Zuwendungen von
• absoluten Beträgen (pro Stimme, § 18 Abs. 3
Nr. 1 u. 2 ParteiG a.F.) und
• eigenen Mitteln (i. S. d. § 18 Abs. 3 Nr. 3)
→ relative Verteilung eines Gesamtbetrages
→ nur Bundestagswahl
Auch hier:
Lockerung der gesellschaftlichen Verwurzelung
• Extremfall: 100 000 Stimmen
• keine „Verwurzelung“
• aber: Verteilung d. Fixbetrages quotal.
• Beschränkung auf Bundestagswahl → keine
Berücksichtigung regionaler Besonderheiten
• Auch bei Vorbereitung anderer Wahlen fallen Wahlkampfkosten an, deren Übernahme im staatlichen Interesse sein kann.
Auch diese Änderung berücksichtigt das Gebot
d. gesellschaftlichen Verwurzelung nicht hinreichend und verstößt daher gegen das Gebot der
Staatsferne (Art. 21 Abs. 1 S. 1 u. 2 ParteiG).
S. 10
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II) Verstoß gegen Art. 21 I i. V. m. Art. 3 I GG –
Chancengleichheit der Parteien?
Zugleich könnte Beschränkung auf Bundestagswahl das verfassungsrechtliche Gebot der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 i. V. m.
Art 3 Abs. 1 GG) verletzen.
1) Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte
- Regelung bedeutet Förderung in unterschiedlicher Höhe
2) Keine Rechtfertigung durch sachliche
Gründe
- staatliche Leistungen müssen sich am Wahlerfolg orientieren
- wohl [+]: Höhe der staatlichen Förderung ist
abhängig vom Wahlerfolg bei BT-Wahl
- Aber: Chancen kleinerer Parteien müssen
gewahrt werden
• durch Nicht-Berücksichtigung Gefahr,
dass kleinere Parteien (wenige Stimmen
auf Bundesebene / größeres Gewicht im
EP oder in LTen), benachteiligt werden
• Förderung der Parteien ist Bundessache
(Art. 21 Abs. 3 GG)
II. Ergebnis: Verstoß gegen Art. 21 Abs. 1 S. 2 u.
Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG.
S. 11
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B) Änderung der Rechenschaftspflicht
Verstoß gegen„Parteienprivileg“, Art. 21 Abs. 2?
I) Reichweite der Gewährleistung
• Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG:
• allein BVerfG entscheidet über Verfassungswidrigkeit von Parteien.
• Art. 21 Abs. 2 GG = einzige Schranke
- Andere politische Organe dürfen Partei nicht
als verfassungswidrig behandeln, solange
keine Entscheidung des BVerfG vorliegt und
Partei mit allgemein erlaubten Mitteln arbeitet („Sperrwirkung“ des Art. 21 Abs. 2 GG).
II) Eingriff
- Verstoß gegen neue Rechenschaftspflicht =
Verlust der staatlichen Teilfinanzierung
- Partei würde ohne Entscheidung des BVerfG
(Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG) wie verfassungswidrige
Partei behandelt.
S. 12
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III) Rechtfertigung
- Ausnahmen nur, wenn konkrete Verstöße
- Hier: Flugblätter mglw. strafbar
- Aber: Rechenschaftspflicht gerechtfertigt?
Geforderter Nachweis der Verwendung wird
so kaum zu erbringen sein
= Beweislastumkehr
- Rechenschaftspflicht hätte zur Folge, dass
• Partei wie verfassungswidrige Partei behandelt würde
• „Kaltes Verbot“
- Vereinzelte rechtswidrige Aktionen?
• Wiederholungsgefahr?
• konkrete Anhaltspunkte?
- Sperrwirkung d. Art. 21 Abs. 2 GG verbietet
staatliche Bekämpfung einer nicht verbotenen politischen Partei
- gewährleistet Recht zur freien Betätigung.
IV) Ergebnis: Neue Rechenschaftspflicht über die
Nicht-Verwendung staatlicher Mittel für verfassungsfeindliche Ziele verstößt gegen das Parteienprivileg und ist somit verfassungswidrig.
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Frage 2: Klage der NPD
Eine Klage der NPD vor dem BVerfG ist nur dann
zu befürchten, wenn sie zulässig ist.
Vorüberlegung:
Mögliche Verfahrensarten: Art. 93 Abs. Abs. 1
- Nr. 1: Organstreitverfahren
- Nr. 2: Abstrakte Normenkontrolle (Nr. 2a:
ANK wg. Art. 72 Abs. 2)
- Nr. 3: Bund-Länder-Streit / Nr. 4: sonstige
föderale Streitigkeiten
- Nr. 4a: Verfassungsbeschwerde (Nr. 4b: VB
von Gemeinden)
- Nr. 5: sonstige Fälle, z.B.: Art. 100 GG (konkrete Normenkontrolle); Art. 21 Abs 2 GG
(Parteiverbotsverfahren); Art. 41 Abs. 2 GG
(Wahlprüfungsverfahren)
Normenkontrolle?
Keine präventive Normenkontrolle
Danach abstrakte Normenkontrolle? – Weder
Bundes- oder Landesregierung noch ein Drittel
der Abgeordneten des Bundestages (Art. 93
Abs. 1 Nr. 2 GG).
S. 14
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„Partei“ = Schnittstelle zwischen
Staat und Gesellschaft:
→ Verfassungsbeschwerde oder Organstreit?
Was gilt bei Rechten aus Art. 21 GG?
Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens
Klage der NPD gegen die Gesetzesänderungen
könnte als Organstreitverfahren zulässig sein.
1. Zuständigkeit
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Abs. 1 Nr. 5, 63 ff.
BVerfGG.
2. Antragsberechtigung bzw. Parteifähigkeit
a) Antragsteller
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG: „andere Beteiligte“,
wenn sie „durch dieses GG oder in der GO eines
obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten
ausgestattet sind“.
aa) Partei kann als „Staatsorgan“ behandelt
werden, wenn sie Rechte aus Art. 21 („Status“)
geltend macht.
§ 63 BVerfGG steht nicht entgegen
keine „Teile“ der genannten Organe,
→ aber verfassungskonforme Auslegung
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bb) Parteifähigkeit bezieht sich nur auf Durchsetzung der spezifischen Mitwirkungsrechte aus
Art. 21 GG
(a) Änderungen der Parteifinanzierung
keine gesetzesausführende Verteilung
sondern Gesetz, nach dem die Verteilung der
Mittel erfolgen soll
Entscheidung über die Verteilung der Finanzmittel erfolgt durch das Gesetz
→ Organstreitverfahren statthaft
NPD = (insoweit) antragsberechtigt.
(b) Änderung der Rechenschaftspflicht
Eingriff erfolgt nicht unmittelbar durch das Gesetz,
→ erst durch Entscheidung des B-Präs. (Behörde)
(falscher Rechenschaftsbericht?)
Aber: Verstoß kommt in seiner Wirkung einem
Parteiverbot gleich (s.o.).
→ Organstreitverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG,
§ 13 Nr. 5 BVerfGG) statthaft.
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b) Antragsgegner
Bundestag = oberstes Bundesorgan (Art. 93 I
Nr. 1, § 63 BVerfGG)
3. Streitgegenstand, § 64 Abs. 1 BVerfGG
Gesetz = Maßnahme des AG,
4. Antragsbefugnis, § 64 I BVerfGG
schlüssige Behauptung einer Rechtsverletzung
Hier [+], s.o. Frage 1)
5. Rechtschutzbedürfnis
Solange Gesetz noch nicht beschlossen und verkündet → keine unmittelbare Rechtsverletzung
→ kein Rechtsschutzbedürfnis
Erst mit Verkündung des Gesetzes. (Erst ab diesem Zeitpunkt wäre ein Antrag zulässig).
6. Form und Frist
§ 64 Abs. 3 BVerfGG → sechs Monate
nach Bekanntwerden (= Verkündung)
Form: §§ 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG
Antrag der NPD wäre zulässig.
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