B. Das Demokratieprinzip und seine Ausgestaltung III. Die

Wiss. Mitarbeiterin Bärbel Junk
Wintersemester 2008/2009
B. Das Demokratieprinzip und seine Ausgestaltung
III. Die Rechtsstellung der politischen Parteien im GG
Grundsätzlich erfolgt die „Rückkopplung“ zwischen Parlament und Volk durch die
Wahlen.
Wie Art. 39 I S. 1 GG zeigt, finden Wahlen aber nur alle vier Jahre statt. Politische Parteien
sollen die dadurch entstehende Lücke der Mitarbeit der Bürger am demokratischen Verfahren
schließen.
Die Idee ist, dass Bürger sich freiwillig zu politischen Handlungseinheiten
zusammenschließen mit dem Ziel der Beteiligung an der Willensbildung in den
Staatsorganen.
1. Der Parteienbegriff
Eine Partei ist also ein Verbund von Bürgern mit dem Ziel der politischen Willensbildung
und Willensäußerung durch Teilnahme an Wahlen zu den Parlamenten.
Historischer Hintergrund: Das Parteiwesen nimmt seinen Ursprung im „Vormärz“,
d.h. in der Zeit vor der Revolution von 1848. Es geht aus von den studentischen
Verbindungen (Burschenschaften) die sich – trotz staatlicher Verfolgung –
zusammenschließen um Fragen des Staats- und Verfassungsrechtes untereinander
auszutauschen und zu diskutieren. Der Parteibegriff wird für diese Gruppierungen
erstmals gebraucht, nachdem sich diese zunächst losen Verbände in der
Paulskirchenversammlung
(z.
B
„Donnersberg“,
„Café
Milani“
etc.)
zusammengeschlossen hatten, um ihre Positionen besser durchsetzen zu können.
Parteien im Grundgesetzes: Art. 21 I GG:
„Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“.
Parteibegriff des Bundesverfassungsgerichts: BVerfGE 20, 56 (100 f.):
„Art. 21 GG hat die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die
politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den Rang einer
verfassungsrechtlichen Institution erhoben Die Parteien gehören jedoch nicht zu den
obersten Staatsorganen. Sie sind vielmehr frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen
Bereich wurzelnde Gruppen, dazu berufen, bei der politischen Willensbildung des Volkes
mitzuwirken und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken.
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Die politischen Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich
durch ihre Beteiligung an den Wahlen mit, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden
könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen den Einzelnen und dem Staat,
Instrumente, durch die der Bürgerwille auch zwischen den Wahlen verwirklicht werden kann,
"Sprachrohr" des Volkes. Sie stellen, sofern sie die Regierung stützen, die Verbindung
zwischen Volk und politischer Führung her und erhalten sie aufrecht.
Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam.
Sie sind als Mittler beteiligt am Prozess der Bildung der öffentlichen Meinung. Sie sammeln
die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und
Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie und versuchen, ihnen auch im Bereich der
staatlichen Willensbildung Geltung zu verschaffen.
In der modernen Massendemokratie üben die politischen Parteien entscheidenden Einfluss auf
die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Sie beeinflussen die Bildung des
Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken,
und zwar insbesondere durch Einflussnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von
Parlament und Regierung“.
Eine weitere Definition des Parteibegriffs findet sich auch in Art. 191 EG:
„Politische Parteien auf europäischer Ebene sind wichtig als Faktor der Integration in der
Union. Sie tragen dazu bei, ein europäisches Bewusstsein herauszubilden und den politischen
Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen.“
Entscheidende Merkmale des Parteibegriffs sind daher:
(1) Vereinigung von Bürgern
(2) zur Formulierung eines politischen Willens
(3) gerichtet auf die Teilnahme an Wahlen zu den Parlamenten
Ausreichend sind aber nicht schon seltene Treffen einiger weniger Personen (so z. B.
politische Zirkel, lose Versammlungen etc...) oder bloße Bürgerinitiativen und solche
Organisationen, die sich nur an Kommunalwahlen1 beteiligen. Die Partei muss vielmehr eine
eigene, verfestigte Struktur haben; sie muss an die Öffentlichkeit mit ihren Zielen herantreten
und so die Ernsthaftigkeit ihrer Zielsetzung unter Beweis stellen.
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Wahlen zu den Gemeinderäten, Stadträten, Verbandsgemeinderäten und Kreistagen
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Ganz ähnlich formuliert daher auch § 2 I des deutschen Parteiengesetzes (PartG)
Parteien als:
§ 2 I PartG: „Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich
des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der
Vertretung des Volkes...mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen
Verhältnisse, insbesondere nach dem Umfang und der Festigkeit ihrer Organisation, nach der
Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende
Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.
2. Die Rechtsstellung der Parteien nach dem Grundgesetz
Art. 21 I GG:
Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist
frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die
Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft
geben.
a) Freiheit der Parteigründung und Betätigung als Partei
Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG lautet: „Die Gründung von Parteien ist frei“.
Das heißt:
(1) staatliche Eingriffe in den Gründungsvorgang, die Satzungsaufstellung, die
Organisation der Mitglieder etc. sind von vorneherein unzulässig.
(2) Die Parteien haben einen Anspruch darauf, bei Wahlen privilegiert mit Hilfe von
Kommunikationsmitteln im öffentlichen Straßenraum auf ihre Positionen
aufmerksam zu machen (Sondernutzungserlaubnis für Informationsstände etc.) und
öffentliche Einrichtungen zu nutzen.
b) Gleichheit der Parteien
Art. 21 I GG „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“
Art. 38 I GG „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner,
unmittelbarer, gleicher und geheimer Wahl gewählt.“
Art. 3 I GG „Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich“
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(1) Gleichbehandlung der Parteien bei Wahlen (Art. 21 I i.V.m. Art. 38 I GG)
Die Parteien, die für die Wahlen, d.h. den „höchsten“ demokratischen Vorgang kandidieren,
müssen insbesondere bei der Ausgestaltung des Wahlrechts streng gleich behandelt werden.
Für die Gleichbehandlung der Parteien bei Wahlen wird Art. 21 I i.V.m. Art. 38 I GG
zitiert. Grund: Obwohl nirgendwo ausdrücklich steht, dass Parteien gleich behandelt werden
müssen, ergibt sich dies jedenfalls dem Sinn nach aus Art. 38 I GG. Denn eine Wahl kann
nicht „gleich“ sein, wenn einzelne Parteien dabei bevorzugt behandelt werden.
(2) Gleichbehandlung von Parteien außerhalb anstehender Wahlen (Art. 21 I i.V.m. Art. 3
I GG)
Auch außerhalb von Wahlen müssen Parteien durch den Staat gleich behandelt werden. Dies
wird aus Art. 21 I iVm Art. 3 I GG hergeleitet, wonach der Staat grundsätzlich zur
Gleichbehandlung verpflichtet ist.
Art 38 I GG ist im bloßen Umfeld von Wahlen nämlich nicht anwendbar, er betrifft nur den
Wahlvorgang selbst (streitig), daher findet der allgemeine Gleichbehandlungssatz des Art. 3 I
GG Anwendung.
Art. 38 I GG ist also ein „spezielles Gleichbehandlungsgebot“ für Wahlen. Art. 21 I i.V.m.
Art. 3 I GG stellt demgegenüber die „allgemeine Gleichbehandlung“ der Parteien dar. Da
speziellere Normen allgemeinen Regelung vorgehen (lex specialis), wird die allgemeine
Norm nicht mehr zitiert.
(3) Bedeutung der Unterscheidung zwischen Art. 21 I iVm Art. 38 I GG und Art. 21 I iVm
Art. 3 I GG
(a) Behandlung der Parteien im Zusammenhang mit Wahlen
Bei Wahlen müssen die Parteien streng formal gleich behandelt werden. Dies heißt, dass
Abweichungen zwingender, verfassungsrechtlicher Gründe bedürfen.
vgl. Streit um die Fünf-Prozent-Klausel (Fall 1)
vgl. Streit um die Grundmandatsklausel (Fall 2)
vgl. Streit um die Überhangmandate (Fall 3)
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So wird die Geltung der 5%-Klausel aus dem Demokratieprinzip selbst gerechtfertigt. Ein
zwingender Grund von der formalen Gleichheit abzuweichen sei gegeben, da die Klausel die
Handlungsfähigkeit der Parlamente sicherstellen wolle. Die Einschränkung folgt aus
dem Demokratieprinzip selbst, die fünf Prozent Klausel ist erforderlich, damit Demokratie
auf Dauer stabil funktioniert.
Die Grundmandatsklausel wurde daraus gerechtfertigt, dass Parteien, die drei
Direktmandate erringen, über eine „besondere Legitimation im Volk“ verfügen. Das
Parlament müsse in einer Demokratie aber „integrierenden Charakter“ haben. Insbesondere
müssten wichtige Anliegen der Bevölkerung darin vertreten sein. Auch hier folgt die
Einschränkung aus dem Demokratieprinzip. Ein demokratischer Staat muss alle
„wichtigen Anliegen“ der Bürger auch in seinem Parlament widerspiegeln.
Das Demokratieprinzip ist aber eine „Staatsfundamentalnorm“, es genießt besonderen Schutz.
Daher ist es geeignet, die „Gleichheit der Parteien“ bei Wahlen zu beschränken.
(b) Behandlung der Parteien im Übrigen
Außerhalb der Wahl selbst, d.h. im Wahlkampf, greifen dagegen nur Art. 21 I GG iVm Art. 3
I GG ein. Es gilt nur ein allgemeines Gleichbehandlungsgebot.
Abweichungen bedürfen nicht „verfassungsrechtlich“ zwingender Gründe sondern es kann z.
B. nach der politischen Bedeutung der Parteien differenziert werden.
Bsp.: Angebot an Plakatfläche im Wahlkampf, Wahlwerbesendungen etc...
c) Das sog. „Parteienprivileg“, Art. 21 II GG:
Art. 21 II GG: „Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger
darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu
beseitigen oder den Bestand der BRD zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage
der Verfassungswidrigkeit entscheidet das BVerfG.“
Art. 21 II GG ist abschließend, d.h. nur unter den in Art. 21 II GG genannten
Gründen kann eine Partei nur durch das BVerfG verboten werden (sog.
Parteienprivileg).
Das BVerfG fasst unter dem Begriff der freiheitlich-demokratischen Grundordnung eine
Reihe von verfassungsrechtlichen Positionen zusammen:
• Achtung der Menschenrechte, v.a. des Rechts auf Leben und freie Entfaltung der
Persönlichkeit (also v.a. Art. 1 I GG und Art. 2 I GG)
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•
•
Volkssouveränität
Gewaltenteilung
•
•
•
Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
Mehrparteiensystem
•
•
Chancengleichheit politischer Parteien
Recht auf Opposition
Solange eine Partei nicht vom Bundesverfassungsgericht verboten wurde, darf
niemand ihre Verfassungswidrigkeit gegen sie anführen.
ACHTUNG: Dies heißt nicht, dass die Partei verfassungsfeindliche Kundgebungen
durchführen darf oder sonst gegen Gesetze verstoßen kann (z. B. Verbreitung der sog.
„Auschwitzlüge“). Die staatlichen Gesetze gelten ebenso für Parteien wie für alle anderen
Vereinigungen.
Das Verfahren des Parteiverbotes ist geregelt in § 43 BVerfGG. Antragssteller können sein:
(1) Der Bundestag
(2) Die Bundesregierung
(3) Der Bundesrat
(4) Die Landesregierungen für Parteien, deren Organisation nur in einem Land tätig ist.
c) Sonderproblem: Das NPD – Verbotsverfahren (vgl. Michaelis, Oliver in: NVwZ 2003,
943 ff. „Einstellung des NPD Verbotsverfahrens“)
August 2001: Gemeinsamer Antrag von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung zu einem
Verbot der NPD; während des Verfahrens stellt sich heraus, dass maßgebliche Teile des NPD
Vorstandes durch Mitglieder des Verfassungsschutzes „unterwandert“ waren.
Besondere Vorschrift: § 15 IV S. 1 BVerfGG – eine dem Antragsgegner nachteilige
Entscheidung bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des zuständigen Senates
Ein Senat beim Bundesverfassungsgericht besteht aus 8 Richtern (§ 2 II BVerfGG), demnach
müssen 6 Richter die Eröffnung des Hauptverfahrens befürworten. Denn schon durch das
Hauptverfahren entstehen Rechtsbeeinträchtigungen der Partei (Gefährdung der Reputation
bei den Wählern).
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BVerfG: Soll dem Antrag auf ein Parteiverbot stattgegeben werden, muss sicher sein, dass der
parteiinterne Meinungsaustausch nicht durch staatliche Einrichtungen nachteilig beeinflusst
wird. Wird ein Verbotsantrag zu wesentlichen Teilen auf nachrichtendienstliche Erkenntnisse
von Parteimitgliedern der NPD gestützt, die Kontakt zu staatlichen Behörden haben, so ist
nicht sicher, welcher Sphäre das vorgelegte Tatsachenmaterial zuzuordnen ist.
Das Verfahren war einzustellen.
d) Die Parteienfinanzierung
Die Parteien nehmen eine Mittlerstellung zwischen Bürger und Staat ein. Die Freiheit ihrer
politischen Betätigung ist besonders geschützt.
Parteien finanzieren sich in erster Linie durch die Beiträge ihrer Mitglieder und Spenden.
Seit jeher beteiligt sich der Staat auch an ihrer Finanzierung. Dies ist allerdings unter dem
Aspekt der Gleichbehandlung der Parteien und der Unabhängigkeit der Parteien nicht
unbedenklich.
Freiheit der Parteien bedeutet nämlich auch, dass die Partei nicht in Abhängigkeiten geraten
darf, d.h.
(1) eine Abhängigkeit vom Staat durch staatliche Parteienfinanzierung darf nicht
entstehen.
(2) die Partei darf auch nicht in Abhängigkeit von privaten Spendern geraten. So ist z. B.
eine steuerliche Begünstigung von Spenden an Parteien unzulässig, wenn diese Spenden einen
gewissen Betrag überschreiten, sonst würden Parteien mit finanzkräftigen Spendern Gefahr
laufen, in private Abhängigkeit zu geraten (hierin läge auch ein Verstoß gegen die Gleichheit
der Parteien, denn Parteien für die „Unterschichten“ würden nicht in den Genuss von
Großspenden kommen).
Das BVerfG hat in seiner Rechtsprechung Grundsätze zur staatlichen Parteienfinanzierung
aufgestellt
(1) Unmittelbare Leistungen an Parteien sind verfassungsrechtlich (staatliche Neutralität)
nicht grundsätzlich unzulässig. Sie dürfen auch außerhalb von Wahlkämpfen erfolgen, da
die Partei eine „staatliche Aufgabe“ erfüllt (Mitwirkung an der politischen Willensbildung)
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(2) Parteien dürfen nicht vom Staat voll finanziert werden. Dies würde den Eindruck
erwecken, dass die Parteien in besonderer Nähe zum Staat stünden und so die Eingliederung
der Parteien in die Bevölkerung gefährden.
(3) Staatliche Leistungen müssen sich nach dem Erfolg der Parteien in den Wahlen
bemessen. Eine erfolgsunabhängige Finanzierung ist verfassungswidrig. Ein Mindestquorum
von 0, 5 % der Stimmen als Anspruchsvoraussetzung ist zulässig.
(4) Spenden an Parteien dürfen nur in einer Höhe steuerlich begünstigt werden, wie Sie von
einem „durchschnittlichen“ Einkommensbezieher (bis 3.300 €) erreicht werden können. Für
Spenden über 50. 000 € trifft die Partei eine Offenlegungspflicht
Beispiel: CDU Parteispendenskandal 1999
Die staatliche Parteienfinanzierung ist in §§ 18 ff. PartG geregelt. Sie unterteilt sich in
unmittelbare und mittelbare Finanzierung:
Die unmittelbare Finanzierung besteht aus einem Wählerstimmenanteil, wonach die
Parteien 0,85 € (bzw. 0,70 € ab 4 Mio. Stimmen) pro abgegebene Stimme erhalten und einem
Zuwendungsanteil, wonach die Parteien für Spenden von natürlichen Personen bis zu einer
Höhe von 3300 € pro Person und Jahr 0,38 € je Euro erhalten.
Die mittelbare Finanzierung besteht in einer steuerlichen Privilegierung von privaten
Zuwendungen. So haben natürliche Personen die Möglichkeit Spenden bis zu einer Höhe von
3300 € steuerlich abzusetzen.
e) Die innere Organisation der Parteien
Parteien sind Vermittler zwischen Volk und Staat. Sie sind eine „Institution des
Verfassungslebens“. Aus der Parteifreiheit (Parteiautonomie) folgt, dass die Parteien
grundsätzlich in der Gestaltung ihrer inneren Ordnung frei sind.
Die Grundrechte gelten im Verhältnis Partei – Mitglied nicht unmittelbar. Die Partei ist kein
Staatsorgan und keine Staatsgewalt, sie gehört nicht zu den durch Art. 1 III GG gebundenen
Instanzen.
Die Partei ist insbesondere in den Bedingungen für die Aufnahme neuer Mitglieder
weitgehend frei. Gleiches gilt für den Parteiausschluss. (siehe dazu die Fälle 5 und 6)
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f) Der Rechtsweg zu den Gerichten in Streitigkeiten, die Parteien betreffen
Parteien sind ihrer Rechtsnatur nach privatrechtliche Vereine. Streitigkeiten innerhalb der
Partei werden daher als „bürgerliche Rechtsstreitigkeit“ vor den „ordentlichen Gerichten“
(§ 13 Gerichtsverfassungsgesetz) ausgetragen.
Bsp.: A möchte Mitglied der CDU werden, die dies ablehnt. A sei für seine nationale
Gesinnung bekannt. A findet, seine Gesinnung „gehe niemanden etwas an“
Würde das Gericht dem A Recht geben, dann bliebe der Partei nur übrig, den Rechtsweg zu
beschreiten und gegebenenfalls nach Art. 93 I Nr. 4 a GG mit der Verfassungsbeschwerde
das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Die Partei wird hier nicht anders behandelt, als der
„normale Bürger“.
Für das Verhältnis der Parteien zum Staat gilt grundsätzlich, wie für jeden Bürger auch der
§ 40 Abs. S. 1 VwGO: In allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht
verfassungsrechtlicher Art ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. D.h. Streitigkeiten mit
dem Staat sind vor den Verwaltungsgerichten auszutragen.
Bsp.: Die Gemeinde Trier verweigert einer Partei den Zugang zur öffentlich zugänglichen
Stadthalle mit der Begründung, sie vertrete Positionen, die dem Land Rheinland-Pfalz
schaden würden.
Die Partei müsste den Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten beschreiten und
gegebenenfalls mit der Verfassungsbeschwerde das Bundesverfassungsgericht anrufen. Die
Partei wird auch hier nicht anders behandelt als der normale „Bürger“.
Eine Ausnahme bilden die Fälle, in denen die Parteien als Organe des Verfassungslebens
in ihrer Rechtsstellung beschränkt werden. Hier sind sie im sog. „Organstreitverfahren“2
vor dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93 I Nr. 1 GG antragsberechtigt. Dies ist
immer dann der Fall, wenn ihr Status nach Art. 21 I GG in Frage steht
Bsp.: Das Parteispendenrecht soll reformiert werden. An der Finanzierung sollen nur noch
solche Parteien beteiligt werden, die in mindestens zwei Bundestagswahlen hintereinander
über mindesten 5 % der Stimmen verfügten. Die X – Partei, die erst bei einer Wahl 5 %
erreicht hatte, sieht sich in ihrer Existenz gefährdet.
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Organstreitverfahren = Streit zwischen Verfassungsorganen
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Hier kann die Partei mit dem „Organstreit“ ihren ganz besonderen Status als „Instanz des
Verfassungslebens“ und „Quasi – Staatsorgan“ geltend machen.
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