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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium
Prof. Dr. Roland Rixecker
Fallbesprechung 13: „Der Kampf um die Kanzlerschaft“
Verfassungsprozessrecht, Verfassungsrecht UNI-N.013 (WS 08/09)
Sachverhalt
Eine Woche vor der bevorstehenden Bundestagswahl will das ZDF am vorletzten Freitag
vor dem Wahltag unter dem Titel „Der Kampf um die Kanzlerschaft“ eine 90-minütige
Fernsehdiskussion mit den Spitzenkandidaten der beiden großen Volksparteien
veranstalten. Die Bundeskanzlerin und der Kanzlerkandidat sollen die Chance haben, auf
Fragen ausgewählter Journalisten hin ihr Konzept für den Fall darzulegen, dass sie nach
einem Wahlsieg der sie tragenden Partei zum Regierungschef gewählt werden. Bis zur
Wahl finden keine vergleichbaren Diskussionen oder ähnlich publikumswirksame
redaktionelle Beiträge des Fernsehens in Deutschland zu Themen des Wahlkampfs mehr
statt.
Mit dem Beginn des Wahlkampfs hat auch eine der kleineren Parteien (F-Partei,
organisiert als nicht eingetragener Verein), die in den Umfragen kurz vor der
Fernsehdiskussion bei 7 % der Zweitstimmen liegend, ihren Spitzenkandidaten W zum
Kanzlerkandidaten ausgerufen und dafür ein großes Medienecho erhalten. Die F-Partei
vertritt die Auffassung, W müsse als Kanzlerkandidat schon aus Gründen der
Chancengleichheit ebenfalls zur Fernsehdiskussion eingeladen werden. Auf ein
entsprechendes Schreiben hin lehnt der Intendant des ZDF eine Einladung des W ab.
Das redaktionelle Konzept der Sendung sei ganz auf die Befragung der beiden einzig
aussichtsreichen Kanzlerkandidaten ausgelegt, die persönlich in einer „Duellsituation“
aufeinandertreffen sollten. Eine Einladung des W sei mit diesem Konzept nicht zu
vereinbaren. Die redaktionelle Verantwortung für die Gestaltung des Programms trage das
ZDF im Rahmen seiner Programmautonomie allein. Im Übrigen sei eine abgestufte
Berücksichtigung der Parteien nach ihrem jeweiligen Gewicht mit dem
Gleichheitsgedanken verträglich. Schließlich sei vier Wochen vor der Wahl mit W zu einer
attraktiven Sendezeit ein „Sommerinterview“ geführt worden, in welchem er sich exklusiv
und ausführlich habe präsentieren können, ganz abgesehen davon, dass die F-Partei der
sonstigen politischen Berichterstattung vor und während des Wahlkampfs entsprechend
ihrem politischen Gewicht angemessen vertreten gewesen sei.
Mit dieser Antwort gibt sich die F-Partei nicht zufrieden. Das Sommerinterview sei kürzer
gewesen als die potentielle Redezeit während des Kandidatenduells. Zudem gebe das
Duell im Gegensatz zu den Sommerinterviews den Kandidaten die Möglichkeit, sich in
direkter Auseinandersetzung mit ihren jeweiligen Kontrahenten in Szene zu setzen. Da es
sich bei dem Kandidatenduell um den letzten gewichtigen Beitrag der Medien zu Themen
des Wahlkampfs vor der Wahl handele, werde F auch nicht mehr die Chance haben, nach
dem Kandidatenduell zu reagieren auf Aussagen während des Kandidatenduells.
Weil die F-Partei die Einladung des W in jedem Fall erreichen will, klagt sie zunächst in
der Hauptsache vor dem zuständigen Verwaltungsgericht. Zugleich beantragt sie den
Erlass einer einstweiligen Anordnung, der das ZDF verpflichten soll, den W zu dem
Kandidatenduell einzuladen. Nachdem die F-Partei mit dem Eilantrag drei Wochen vor
dem Sendetermin des Kandidatenduells endgültig vor dem VG und dem OVG gescheitert
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ist, erhebt sie unverzüglich Verfassungsbeschwerde beim BVerfG und beantragt den
Erlass einer einstweiligen Anordnung. Wie wird das BVerfG über beide Anträge
entscheiden?
Das Bundespresseamt plant, am Samstag nach dem Kandidatenduell unter dem Titel
„Informationen
der
Bundesregierung“
eine
vierseitige,
reich
bebilderte
Hochglanzbroschüre mit den „Highlights“ des „Kandidatenduells“ in einer Auflage von
mehreren Millionen Exemplaren zu publizieren, die interessierten Organisationen, vor
allem den Kampagnezentralen der großen Volksparteien zur Verfügung gestellt werden
soll. Die Äußerungen von Kanzlerkandidatin und Kanzlerkandidat sollen in etwa den
gleichen Raum einnehmen.
Ist dieses Vorhaben verfassungsrechtlich zulässig?
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Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium
Prof. Dr. Roland Rixecker
Fallbesprechung 13: „Der Kampf um die Kanzlerschaft“
Gliederungsskizze und Bearbeitungshinweise (UNI-N.013 WS 08/09 – Stand 01/09)
Probleme des Falles
o Verfassungsbeschwerdefähigkeit politischer Parteien
o Erschöpfung des Rechtswegs, Voraussetzungen einer einstweiligen Anordnung
nach § 32 BVerfGG, Recht einer politischen Partei auf Chancengleichheit, Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG
Leseempfehlung: BVerfG NJW 2002, 2939 mit Anmerkung Volkmann, JZ 2003, 366
1. Aufgabe:
Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde.
A. Zulässigkeit
I. Eröffnung des Verfassungsrechtswegs
Sie ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, §§ 13 Nr. 8 a, 90 ff BVerfGG.
II. Beschwerdefähigkeit
Bearbeiterinnen und Bearbeiter müssen erörtern, dass politische Parteien, die ihrem
verfassungsrechtlichen Status gegenüber obersten Verfassungsorganen geltend
machen, im Organstreitverfahren – und nur dort – parteifähig sind. Werden indessen
Akte anderer Träger hoheitlicher Gewalt – von Rundfunkanstalten beispielsweise –
angegriffen, werden die um ihre verfassungsmäßigen Rechte streitenden politischen
Parteien als beschwerdefähig im Verfassungsbeschwerdeverfahren angesehen, weil
sie als frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen nicht
gleichfalls zur grundrechtsgebundenen Staatsgewalt zu rechnen sind.
III. Beschwerdegegenstand
Die Weigerung des ZDF, W zu dem Kandidatenduell einzuladen, stellt einen Akt
mittelbarer Staatsgewalt dar. Zugleich richtet sich die Beschwerde gegen die den
vorläufigen Rechtsschutz verweigernden Entscheidungen der Verwaltungsgerichte.
IV. Beschwerdebefugnis
Die F-Partei muss behaupten, durch den beschwerdegegenständlichen Akt in einem
ihrer Grundrechte verletzt zu sein und eine solche Verletzung muss möglich
erscheinen.
Fraglich ist folglich, ob die F-Partei überhaupt Träger von beschwerdefähigen
Grundrechten ist.
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Einen schweren Fehler würde es darstellen, wenn Bearbeiterinnen und Bearbeiter die
Verfassungsbeschwerde allein auf Art. 21 GG stützen würden. die Vorschrift enthält
kein Grundrecht. Allerdings lässt das BVerfG politische Parteien die Berufung auf
Grundrechte – vor allem ein Grundrecht auf Chancengleichheit, das aus Art. 3 Abs. 1
GG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG hergeleitet wird – zu.
Durch die angegriffenen Akte öffentlicher Gewalt ist die F-Partei auch selbst,
gegenwärtig und unmittelbar betroffen.
V. Erschöpfung des Rechtswegs
Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss ein Beschwerdeführer zunächst alle zur
Verfügung
stehenden
und
zumutbaren
Möglichkeiten
fachgerichtlichen
Rechtsschutzes ausschöpfen. Hier hat die F-Partei nicht bis zu der Entscheidung der
Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Hauptsache abgewartet. Allerdings ist das Verfahren
des vorläufigen Rechtsschutzes ein gegenüber dem Verfahren in der Hauptsache
eigenständiger Rechtsweg. Jedoch scheidet eine Verfassungsbeschwerde gegen
Entscheidungen in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mangels Erschöpfung
des in der Hauptsache zur Verfügung stehenden Rechtsweges unter dem
Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde aus, wenn ausschließlich
Grundrechtsverletzungen gerügt werden, die sich nicht spezifisch auf das Eilverfahren
beziehen. Das gilt allerdings wiederum nicht bei Identität der im vorläufigen und im
Hauptsacheverfahren zu entscheidenden Rechtsfragen. Auch die anzunehmende
Dauer des Verfahrens in der Hauptsache kann zur Unzumutbarkeit der Ausschöpfung
des Rechtswegs in der Hauptsache führen.
Da das Grundrecht der F-Partei durch die Entscheidungen im Eilverfahren endgültig
vereitelt zu werden droht, weil mit einer Entscheidung in der Hauptsache nicht bis zum
Sendetermin zu rechnen ist, und weil auch von einer Identität der wesentlichen
Rechtsfragen auszugehen ist, ist von der Erfüllung der Voraussetzungen des § 90
Abs. 2 Satz 1 BVerfGG auszugehen.
Bearbeiterinnen und Bearbeiter, die die Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 1
BVerfGG als nicht erfüllt ansehen müssen annehmen, dass jedenfalls ein schwerer
und unabwendbarer Nachteil im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 2, 2. Alternative BVerfGG
vorliegt. In solchen Fällen steht auch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache
einer Entscheidung nicht entgegen.
VI. Beschwerdefrist
Von der Einhaltung der Monatsfrist (§ 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG) für die Einlegung
und Begründung der Verfassungsbeschwerde ist auszugehen.
B. Begründetheit der Verfassungsbeschwerde
Die Verfassungsbeschwerde der F-Partei ist begründet, wenn die von ihr angegriffenen
Akte sie in einem ihrer Grundrechte verletzen. In Betracht kommt eine Verletzung des
Rechts auf Chancengleichheit.
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I. Rechtsgrundlage des Rechts auf Chancengleichheit
Weder Art. 21 GG noch Art. 38 GG noch das Demokratieprinzip gewähren einer
politischen Partei Grundrechte. Im Bereich der Grundrechte kommt daher als
Ansatzpunkt allein Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht, der im Lichte der Parteienfreiheit und
des Grundrechts auf Freiheit und Gleichheit der Wahl zu interpretieren ist.
Allerdings wird vereinzelt vertreten, dass eine öffentlich-rechtlich Rundfunkanstalt zur
Wahrung des Grundrechts der Chancengleichheit einer politischen Partei nicht
verpflichtet ist. Jedoch vermag eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt im Rahmen
der Wahrnehmung ihr übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben auch die
Wahlchancen einer politischen Partei nachhaltig zu beeinflussen. Vor solchen nicht zu
rechtfertigenden Beeinflussungen durch Grundrechtsverpflichtete muss eine politische
Partei geschützt werden.
II. Berührung des Schutzbereichs und Eingriff
Das Grundrecht auf Chancengleichheit einer politischen Partei geht über die
Anforderungen eines bloßen Willkürverbotes hinaus und verlangt grundsätzlich eine
formale Gleichbehandlung aller politischen Parteien, soweit nicht andere
verfassungsrechtliche Normen Differenzierungen erlauben oder gebieten. Allerdings
werden solche Differenzierungen, wie sich aus den Art. 20 Abs. 1, 21 Abs. 1, 38 Abs.
1 GG ergeben soll, angenommen. Die Chancengleichheit der Parteien im Hinblick auf
Wahlen verlangt von Trägern öffentlicher Gewalt Neutralität gegenüber Parteien und
ihren Anhängern. Die vorgefundene Wettbewerbslage darf nicht beeinflusst werden
und die bestehenden Unterschiede dürfen durch sie weder nivelliert noch vergrößert
werden. Das gestattet eine nach der jeweiligen Bedeutung der Parteien abgestufte
Beteiligung an redaktionell gestalteten wahlrelevanten Sendungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks.
III. Rechtfertigung
Aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, auf den sich auch eine öffentlich-rechtliche
Rundfunkanstalt berufen kann, folgt der Schutz der Programmautonomie vor
staatlicher Einflussnahme auf Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung der Programme. Die
Rundfunkfreiheit gewährleistet demnach prinzipiell auch das Recht einer
Rundfunkanstalt, die Teilnehmer an einer wahlbezogenen Diskussion nach Ermessen
selbst zu bestimmen. Auch dadurch wird der strenge formale Gleichheitsmaßstab
gelockert.
Je näher allerdings eine einzelne Sendung am Wahlzeitpunkt liegt und je bedeutender
die Sendung im Hinblick auf die Wahl ist, desto mehr muss sich das an sich
Differenzierungen rechtfertigende redaktionelle Konzept am Prinzip der
Chancengleichheit messen lassen. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten dürfen ein
redaktionelles Konzept, das die Erfolgsaussichten von Beteiligten am Wahlwettbewerb
nachhaltig mindern kann, nicht ohne Rücksicht auf diesen Umstand durchsetzen. Dem
wird insoweit nur Genüge getan, wenn eine bei einer konkreten Sendung nicht
berücksichtigte Partei im Gesamtprogramm angemessen berücksichtigt wird.
Insoweit müssen Bearbeiterinnen und Bearbeiter bedenken, dass dem
Kandidatenduell eine herausgehobene Bedeutung zukommt. Denn es handelt sich um
die letzte redaktionell gestaltete Sendung des ZDF vor der Wahl. Das redaktionelle
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Konzept beinhaltet dabei eine Personalisierung und Fokussierung auf die
Spitzenkandidaten der großen Volksparteien. Eine solche Ungleichbehandlung
verstößt nicht als solche gegen ein abgestuftes Konzept der Gleichheit. Vielmehr
korrespondiert es der herausgehobenen Stellung, die der von der Mehrheit im
Bundestag getragene künftige Bundeskanzler als Inhaber der Richtlinienkompetenz in
der politischen Praxis hat. Eine realistische Chance im Hinblick auf die Kanzlerschaft
haben nur die Kanzlerkandidatinnen und Kanzlerkandidaten der großen Volksparteien.
Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die Sendung als letzte redaktionell gestaltete
Sendung vor der Bundestagswahl aufgrund des Sendetermins und des redaktionellen
Zuschnitts von ganz erheblichem publizistischem Gewicht ist und einen dem
entsprechenden Einfluss auf das Wählerverhalten haben kann. Das kann erforderlich
machen, diese hervorgehobene Präsentation durch die übrige Berichterstattung
zugunsten der kleineren Parteien und ihrer Spitzenkandidaten zu kompensieren. Ob
die Gestaltung des Sommerinterviews eine solche Kompensation enthält, ist allerdings
fraglich. Bearbeiterinnen und Bearbeiter können insoweit unterschiedliche Ergebnisse
vertreten. Sie können zur Auffassung gelangen, das Sommerinterview sei keine
Kompensation aufgrund seines anders gearteten redaktionellen Konzepts und der
kürzeren Dauer der Möglichkeit zur Präsentation. Sie können auch vertreten, dass die
herausgehobene Darstellung der Auseinandersetzung der Spitzenkandidaten der
großen Parteien eine Differenzierung rechtfertigt, weil auf diese Weise das
gegebene Kräfteverhältnis und die besondere Bedeutung der allein chancenreichen
Kanzlerkandidatinnen und Kanzlerkandidaten zum Ausdruck gebracht würden.
2. Aufgabe
Bearbeiterinnen und Bearbeiter müssen sich mit den Voraussetzungen des Erlasses einer
einstweiligen Anordnung auseinandersetzen. Sie sollten insoweit darlegen, dass es nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf die Erfolgsaussichten
in der Hauptsache – der Verfassungsbeschwerde – ankommt, sondern dass es allein um
eine Abwägung geht. Die Grundsätze dieser Abwägung sollten sie darstellen und fragen
können: Welche Nachteile entstünden der F-Partei, wenn ihr Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung keinen Erfolg hätte, sie aber in der Hauptsache obsiegen würde
und welche Nachteile entstünden dem ZDF, wenn die einstweilige Anordnung erlassen,
die Verfassungsbeschwerde aber zurückgewiesen würde. Bearbeiterinnen und Bearbeiter
sollten allerdings vorausschicken, dass eine solche Abwägung nicht stattfindet, wenn die
Verfassungsbeschwerde offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist. Als
Ergebnis der Abwägung sind unterschiedliche Einschätzungen vertretbar, da es in jedem
Fall zu einem tatsächlichen „Verlust“ des jeweiligen Grundrechts – des Rechts auf
Chancengleichheit oder der Programmfreiheit – kommen wird. Da allerdings viel dafür
spricht, dass die F-Partei im Programm des ZDF eine annähernd gleiche Kompensation
erhalten hat, kann sich die Waage im Rahmen der einstweiligen Anordnung allerdings zu
ihren Lasten neigen.
Aufgabe 3:
Bearbeiterinnen und Bearbeiter müssen sich die Frage nach der Rechtsgrundlage der
geplanten Publikation (Kompetenz zur Öffentlichkeitsarbeit) stellen. Sie sollten sodann
erkennen, dass eine Publikation über das „Kandidatenduell“ von vornherein keine
Aufgabe der Bundesregierung sein kann, die sich ja nicht zur Wiederwahl stellen darf.
Wer das übersieht, muss zumindest erkennen, dass die Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit
eindeutig überschritten sind (Wahlkampfnähe, Darstellung lediglich der beiden Personen.
reklamehafte Aufmachung).
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