Zweckbindung der staatlichen Parteienfinanzierung des Landes
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Zweckbindung der staatlichen Parteienfinanzierung des Landes Salzburg – zur Verwendungsmöglichkeit für Initiativen außerhalb der Partei DDr. Hubert Sickinger Rückfragen bzw. Korrespondenz: [email protected] 0699-19 71 48 74. Institut für Konfliktforschung Lisztstr. 3 A-1030 Wien 1 Inhalt: 1. DieFragestellung _____________________________________________________________ 2 2. Staatliche Parteienförderung als zweckgebundene Subvention _______________________ 3 2.1 Die bundes- und landesgesetzlichen Vorgaben ___________________________________________ 3 2.2 „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ _________________________________________ 4 2.3 Prüfkompetenz und Prüfkriterien des Rechnungshofs ______________________________________ 5 3. Schlussfolgerungen für die Verwendung von Mitteln der Salzburger Parteienförderung außerhalb der Partei ____________________________________________________________ 7 3.1 Primat: Verwendung der Fördermittel durch die Partei selbst oder ihr rechtlich nahestehender Organisationen _______________________________________________________________________ 7 3.2 Verwendungszweck: Mitwirkung an der politischen Willensbildung __________________________ 7 3.3 Transparente vertragliche Vereinbarung, Sicherstellung der Mittelverwendung _________________ 7 3.4 Beschränkung auf das Bundesland Salzburg _____________________________________________ 8 3.5 Zusammenfassung _________________________________________________________________ 8 4. Zitierte Literatur _____________________________________________________________ 8 1. DieFragestellung Bis 2013 bestand der Aufteilungsschlüssel der Parteienförderung des des Bundeslandes Salzburg aus einem für jede Partei gleichen Sockelbetrag sowie Zusatzbeträgen für jedes Mandat im Salzburger Landtag sowie gleich hohen Beträgen auch für jedes von der Partei besetzte Bundesratsmandat. Die Salzburger Grünen kritisierten diese (nur in Salzburg geübte) Einbeziehung auch von Bundesratsmandaten seit ca. einem Jahrzehnt und forderten wiederholt deren Abschaffung. Durch eine Novelle des Salzburger Parteienförderungsgesetzes im September 20131 wurde der Verteilungsschlüssel der Parteienförderung allerdings dahingehend geändert, dass die bisherige Förderung „für Bundesräte“ nun auf die Landtagsmandate verteilt wurde. Die Grünen Salzburg kündigten daraufhin an, diese ihnen aus dem früheren „Bundesrats-Fördertopf“ zugute kommende Parteienförderung politischen Projekten im Sinne der BürgerInnen zukommen zu lassen. Im Folgenden wird im Auftrag der Salzburger Grünen untersucht, ob und unter welchen Voraussetzungen eine derartige Verwendung von Parteienförderungsmitteln des Landes Salzburg rechtlich zulässig ist. 1 Gesetz, mit dem das Salzburger Parteienförderungsgesetz geändert wird, LGBl. 82/2013. 2 2. Staatliche Parteienförderung als zweckgebundene Subvention 2.1 Die bundes- und landesgesetzlichen Vorgaben In der juristischen Fachliteratur ist seit jeher unbestritten, dass die bundes- und landesgesetzlich geregelte staatliche Parteienfinanzierung zweckgebunden ist. Die praktischen Konsequenzen waren bis 2012 allerdings mangels detaillierter gesetzlicher Vorgaben (anders als bei der ebenfalls zweckgebundenen Förderung der Parteiakademien auf Bundesebene), nur formaler Kontrollbestimmungen (die sich in Bestätigungsvermerken von Wirtschaftsprüfern über die korrekte Mittelverwendung erschöpften) und mangelnder Nachprüfbarkeit durch Bund und Länder gering. Seit der Neuregelung der Parteienfinanzierung durch das PartG 20122 (und die nachfolgenden Anpassungen der Parteienförderungsgesetze der Länder)3 wurden die Regeln allerdings neu gefasst: Die Verfassungsbestimmung des § 3 PartG 2012 legt fest: Parteienförderung § 3. (Verfassungsbestimmung) Bund, Länder und Gemeinden können politischen Parteien für ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung in Bund, Ländern und Gemeinden jährlich Fördermittel zuwenden. Dazu dürfen den politischen Parteien, die in einem allgemeinen Vertretungskörper vertreten sind, insgesamt je Wahlberechtigem zum jeweiligen allgemeinen Vertretungskörper mindestens 3,10 Euro, höchstens jedoch 11 Euro gewährt werden. Die Länder können ihre Förderungen innerhalb der doppelten Rahmenbeträge regeln, um auch die Mitwirkung an der politischen Willensbildung auf Bezirks- und Gemeindeebene sicherzustellen. Für die Ermittlung der Anzahl der Wahlberechtigten ist jeweils auf die bei der letzten Wahl zum allgemeinen Vertretungskörper Wahlberechtigten abzustellen. (…) Aus dieser bundesverfassungsrechtlichen Vorgabe ergibt sich zumindest zweierlei: 4 Die staatliche Förderung ist für die „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ zweckgebunden; Die – zweckgebundenen – staatlichen Subventionen dürfen nur für die „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ auf der Ebene – also im Bund (einschließlich den bundesweiten Europaparlamentswahlen), im jeweiligen Land oder auf Bezirks- und Gemeindeebene – verwendet werden, auf der bzw. für die sie ausbezahlt werden. Den Landesparteien erlaubt dies, sofern das jeweilige Land auch zumindest einen Teil des für Gemeindehaushalte vorgesehenen „Förderkorridors“ in Anspruch nimmt, auch Transfers für Bezirks- und/oder Gemeindezwecke. 2 Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 – PartG), BGBl. I 56/2012. 3 Siehe als Überblick Sickinger 2013, 170-208. 4 Siehe Zögernitz/Lenzhofer 2013, 66 f.; Sickinger 2013, 141 f., 3 In den meisten Landesgesetzen findet sich keine ausdrückliche Regelung, dass die aus dem Landeshaushalt und aus Gemeindebudgets ausbezahlten Mittel nur im jeweiligen Bundesland verwendet werden dürfen. In Salzburg geht dies hingegen klar aus § 1 S.PartfördG5 hervor: §1 Den im Salzburger Landtag vertretenen politischen Parteien (Landtagsparteien) sind für ihre Tätigkeit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung im Land und in den Salzburger Gemeinden einschließlich der Sicherstellung des personellen und sachlichen Aufwandes auf Antrag Förderungsmittel des Landes nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Abschnittes zuzuwenden. Die Mittel aus der Salzburger Parteienförderung dürfen somit – bereits aufgrund der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben, aber auch aufgrund der ausdrücklichen landesgesetzlichen Zweckwidmung – nur für Zwecke der Mitwirkung an der politischen Willensbildung im Bundesland Salzburg ausgegeben werden. 2.2 „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ ersetzte ab Juli 2012 auf Bundesebene die bisherige Zweckbindung der (Bundes-)Zuwendungen nach dem alten Parteiengesetz (§§ 2-2b) für „Öffentlichkeitsarbeit“ (§ 2 PartG alt) bzw. „Wahlwerbungskosten“ §§ 2a, 2b PartG alt). Der Bundesverfassungsgesetzgeber 2012 reagierte damit auf bisherige Zweifel, ob die staatlichen Mittel auch für interne Parteiarbeit oder allgemeinen Personal- und Sachaufwand der Parteien verwendet werden durften.6 Bis 2012 enthielt das Salzburger Parteienförderungsgesetz in § 1 die Zweckwidmung „für Zwecke der politischen Bildung und der Öffentlichkeitsarbeit einschließlich der Sicherstellung des personellen und sachlichen Aufwands“; die Ausweitung auf die „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ und die ausdrückliche Einschränkung auf das Bundesland Salzburg erfolgte 20127 als Anpassung an die neuen bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben. Eine nähere Definition von „Mitwirkung an der politischen Willensbildung“ enthalten weder das PartG noch das S.PartfördG,8 deutlich wird vor allem die Intention, die bisherigen (als artifiziell eingeschätzten) zu engen bzw. zu spezifischen Zweckbindungen der direkten Parteienförderung zu beseitigen. Derartige Abgrenzungsprobleme hatten sich etwa gezeigt, als 5 § 1 Salzburger Parteienförderungsgesetz – S.PartfördG idF. LGBl. 84/2012. 6 Siehe etwa: Rechnungshof 2000, 3, 6-8; Sickinger 2009, 238 f.; Lenzhofer 2009, 112 7 LGBl. 84/2012. 8 Auch in den Ausschussberichten zum PartG 2012 (1844 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XXIV. GP) wird darauf nicht näher eingegangen, im Bericht zur Novelle des S.PartfördG 2012 (Nr 157 der Beilagen zum stenographischen Protokoll des Salzburger Landtages. 5. Session der 14. Gesetzgebungsperiode, S. 3) wird nur knapp darauf verwiesen, dass angesichts der neuen bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben des § 3 PartG die bisherige Zweckwidmung zu beschränkt gewesen sei. 4 der Rechnungshof die Mittelverwendung der Bundesparteien in den Jahren 1995-1998 geprüft hatte.9 Nach der Intention des Gesetzgebers (und der nunmehrigen Beschränkung der jährlich ausbezahlten Parteienförderung auf Parteien, die in Parlamenten und Gemeinderäten vertreten sind) umfasst politische Willensbildung aber offenkundig sowohl die (politische Vorbereitung der) Willensbildung staatlicher Organe durch die Partei, als auch die Willensbildung in der Partei und in der Bevölkerung. Sowohl Ausgaben für die Parteiorganisation, die Öffentlichkeitsarbeit und Wahlwerbung sind davon jedenfalls erfasst. Erfasst ist somit im Wesentlichen das gesamte gesetzlich vorgesehene Tätigkeitsspektrum einer politischen Partei;10 lediglich Ausgaben, welche mit politischer Tätigkeit nichts zu tun haben (etwa unternehmerische Aktivitäten ohne genuin politischen Bezug) dürfen nicht aus Mitteln der staatlichen Parteienförderung finanziert werden.11 2.3 Prüfkompetenz und Prüfkriterien des Rechnungshofs Die (bundes- und landesgesetzlich geregelte) Parteienförderung ist eine zweckgebundene Subvention. Anders als bei der Verwendung der Parteienförderung auf Bundesebene (nach § 4 PartFörG)12 sieht das S.PartfördG keine ausdrückliche Verpflichtung zur Testierung der widmungsgemäßen Verwendung der Landesförderungen durch die Wirtschaftsprüfer der Partei und Nachweis der Mittelverwendung im Rechenschaftsbericht vor (eine derartige Verpflichtung zur gesonderten Testierung und Rechenschaftspflicht besteht in Salzburg gemäß § 11 S.PartfördG nur für die Landtagsklubs). Die Verwendung der Mittel aus der Salzburger Parteienförderung unterliegt allerdings der Überprüfung durch den Rechnungshof (des Bundes) und den Salzburger Landesrechnungshof. Eine derartige Überprüfung – nämlich der Verwendung der staatlichen Parteienförderung durch die Bundesparteiorganisationen – fand bislang erst einmal (für die Jahre 1995-1998) und auf ausdrücklichen Antrag des Nationalrats statt. Der Rechnungshof hielt in seinem 2000 veröffentlichten Prüfbericht allerdings fest, dass er gemäß § 13 Abs. 3 RHG13 auch ohne derartiges Verlangen des Nationalrats (realpolitisch, da alle Klubs zustimmten, also de facto 9 Rechnungshof 2000, 3, 6-8. 10 Vgl. § 1 Abs. 2 PartG: „Eine politische Partei ist eine dauernd organisierte Verbindung, die durch gemeinsame Tätigkeit auf eine umfassende Beeinflussung der staatlichen Willensbildung, insbesondere durch die Teilnahme an Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern und dem Europäischen Parlament, abzielt und deren Satzung beim Bundesministerium für Inneres hinterlegt ist“. Siehe auch die in § 5 Abs. 5 PartG in den Rechenschaftberichten vorgesehenen Ausgabepositionen. 11 So zutreffend Zögernitz/Lenzhofer 2013, 66 f. 12 Bundesgesetz über Förderungen des Bundes für politische Parteien (Parteien-Förderungsgesetz 2012 – PartFörG, BGBl. I 2012/57. 13 Bundesgesetz über den Rechnungshof (Rechnungshofgesetz 1948 – RHG), BGBl. 144/1948 idgF. 5 auf Einladung durch die Parteien selbst) für eine derartige Prüfung der Mittelverwendung zuständig sei14 – was gemäß § 15 Abs. 3 RHG auch für eine mögliche Überprüfung der Parteienförderungen der Länder durch den RH gilt. Analog hat gemäß § 6 Abs. 1 lit. f Salzburger Landesrechnungshofgesetz 199315 auch der Salzburger Landesrechnungshof im Rahmen der Überprüfung der widmungsgemäßen Verwendung und Wirksamkeit der vom Land gewährten finanziellen Förderungen und Subventionen auch die Kompetenz zur Überprüfung der Verwendung der Salzburger Parteienförderung durch die Parteien. Der RH leitete aus seiner Prüfzuständigkeit folgerichtig auch die Konsequenz ab, dass seine Prüfkriterien (Gesetzmäßigkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit) – welche für die staatliche Verwaltung und auch die staatliche Subventionsvergabe gelten – auch für die Mittelverwendung durch die Parteien gelten müssen. Daraus leitete der RH noch eine zweite Konsequenz ab: „In Ansehung der Bestimmung des § 2 Abs 1 des Parteiengesetzes, derzufolge jeder politischen Partei für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit auf ihr Verlangen Förderungsmittel des Bundes zuzuwenden sind, hat sich die Öffentlichkeitsarbeit nach Ansicht des RH unmittelbar auf die jeweilige politische Partei zu beziehen. Die Weitergabe von Mitteln an andere Empfänger als im Organisationsstatut der jeweiligen politischen Partei genannte Teilorganisationen ohne hinreichende Gewähr, dass die hingegebenen Mittel widmungsgemäß für Zwecke der Öffentlichkeitsarbeit im Sinne des Parteiengesetzes verwendet werden, hielt der RH wegen der rechtlichen Selbständigkeit dieser Empfänger für bedenklich. Der RH empfahl den überprüften politischen Parteien, künftig mit nahe stehenden, jedoch rechtlich selbständigen Organisationen schriftliche Vereinbarungen bezüglich der von den Bundesparteien finanzierten Öffentlichkeitsarbeit zu treffen.“16 Eine ähnliche – in diesem Fall regelmäßige – Linie vertritt der RH in seinen ca. zweimal pro Jahrzehnt durchgeführten Prüfungen eines eigenständig (mit strikterer Zweckbindung) geregelten Bereichs der Parteienfinanzierung, nämlich der Parteiakademien. Auch hier kritisierte der RH regelmäßig (neben einer wenig sparsamen Mittelverwendung oder Verwendungen, welche in Wirklichkeit eher der Übernahme von Kosten der jeweiligen Mutterpartei dienten) auch, wenn Parteiakademien die ihnen aufgetragene „staatsbürgerliche Bildungsarbeit“ nicht selbst durchgeführt hatten, sondern beispielsweise Veranstaltungen Dritter (nicht nur der Partei) finanziert hatten. Auch hier hielt der RH fest, dass der konkrete 14 Rechnungshof 2000, 4-5. 15 LGBl. 35/1993 idgF. 16 Rechnungshof 2000, 9. 6 Nutzen für die Akademie für den Förderderungszweck bei Kooperationen jedenfalls klar dokumentierbar sein muss.17 3. Schlussfolgerungen für die Verwendung von Mitteln der Salzburger Parteienförderung außerhalb der Partei 3.1 Primat: Verwendung der Fördermittel durch die Partei selbst oder ihr rechtlich nahestehender Organisationen Empfänger der staatlichen Parteienförderung ist die politische Partei, in Falle der Salzburger Parteienförderung die Landesparteiorganisation. Völlig unproblematisch ist daher nur die Mittelverwendung durch die Partei selbst (auf Landes-, Bezirks und Gemeindeebene). In der Praxis aller Parteien unterstützen diese allerdings (in unterschiedlichem Ausmaß) Vorfeldorganisationen (etwa Jugend- und Studentenorganisationen) bzw. in der Terminologie des PartG 2012 (§ 2 Z 3) „nahestehende Organisationen“ – diese sind über die Statuten durch Mitbestimmungsrechte mit der Partei verbunden.18 Allerdings erfolgt dies nicht notwendigerweise aus der staatlichen Parteienfinanzierung, da zumindest Großparteien auch über andere Einkünfte verfügen. Berücksichtigt man die Prüfpraxis bzw. Rechtsauslegung des Rechnungshofs, sind bei der korrekten Verwendung von Förderungen für Zwecke außerhalb der Partei mehrere Gesichtspunkte zu beachten: 3.2 Verwendungszweck: Mitwirkung an der politischen Willensbildung Der Begriff „politische Willensbildung“ ist per se diffus. Klar ist wohl vor allem, dass es sich um eine Förderung politischer Ziele der Partei handeln muss. In diesem Zusammenhang ist etwa denkbar, dass außerhalb der Partei angesiedelte politische oder soziale Initiativen öffentliche Meinungsbildung im Sinne der Zielsetzungen der Partei betreiben. In einer breiteren Interpretation könnte auch argumentiert werden, dass eine Förderung bestimmter Initiativen (dies könnte auch soziale Belange betreffen) als Werbung für die Partei bewertet werden könnte. Letztlich ist dies eine politische Entscheidung der Partei selbst, die gesetzliche Zweckbindung legt eher die engere Interpretation nahe. 3.3 Transparente vertragliche Vereinbarung, Sicherstellung der Mittelverwendung Um den Förderungszweck (auch gegenüber dem staatlichen Subventionsgeber) sicherzustellen, ist bei Verwendung durch Dritte jedenfalls eine schriftliche Vereinbarung (Vertrag) erforderlich, in der die Verwendung der Mittel und die Verpflichtung des 17 Vgl. ausführlicher Sickinger 2009, 260-263. 18 Ausführlicher: Eisner u.a. 2012, 32-34; Sickinger 2013, 37 f.; Zögernitz/Lenzhofer 2013, 44 ff. 7 Empfängers zur Abrechnung nach Abschluss des Projekts geregelt werden muss. Relativ unproblematisch sind Weiterleitungen an „nahestehende Organisationen“ im Sinne des Parteienrechts (§ 2 Z. 3 PartG), da diese von vornherein rechtlich mit der Partei verbunden sind – sofern die Verwendung im Sinne des Förderzwecks (politische Willensbildung) sichergestellt ist. Vergaben „nach außen“ (außerhalb des auch juristisch definierten Parteiumfeldes) können im Wesentlichen mit Öffentlichkeitsarbeit für die Partei selbst bzw. für konkrete thematische Prioritäten der Partei begründet werden. Dies bedeutet notwendigerweise auch, dass diese Förderung entsprechend öffentlich erfolgt und durch die Partei aktiv bekannt gemacht wird. 3.4 Beschränkung auf das Bundesland Salzburg Die Mittel aus der Salzburger Parteienförderung dürfen aufgrund der ausdrücklichen Zweckwidmung jedenfalls nur im Bundesland Salzburg verwendet werden. Eine Förderung von demokratiepolitischen Initiativen oder Sozialinitiativen außerhalb Salzburgs scheidet damit (ungeachtet eines möglichen Werbewerts für die Partei als Geldgeber) aus. 3.5 Zusammenfassung Eine Weiterleitung von Mitteln aus der staatlichen Parteienförderung an Dritte erscheint rechtlich durchaus möglich. Demokratiepolitisch wäre auch schwer zu argumentieren, warum eine Verwendung für Zwecke innerhalb der Partei oder für Werbemittel notwendigerweise „besser“ sei als eine Verwendung für eine Förderung bürgerschaftlichen, demokratiepolitischen oder sozialen Engagements. Welche Projekte (bei begrenzten Mitteln) tatsächlich förderungswürdig sind, ist letztlich eine politische Entscheidung der Partei. Zu beachten sind in diesem Zusammenhang allerdings die beschriebenen Voraussetzungen: die Zweckwidmung der staatlichen Mittel für die politische Willensbildung im Bundesland Salzburg, eine transparente – auch öffentlich bekannt gemachte – vertragliche Regelung samt nachträglicher Kontrolle der Mittelverwendung und (im Sinne einer rechtlich jederzeit möglichen, wenngleich im Lichte der bisherigen Praxis wenig wahrscheinlichen) möglichen Überprüfung durch Rechnungshöfe des Bundes oder Landes auch ein effizienter Mitteleinsatz (also eine nachvollziehbare Kosten-Nutzen-Relation für die Partei). 4. Zitierte Literatur Eisner, Christian/Michael R. Kogler/Andreas Ulrich (2012). Recht der politischen Parteien. Kommentar. Parteiengesetz, Parteien-Fördergesetz, GRECO-Empfehlungen und Bericht, Wien. 8 Rechnungshof (2000). Sonderbericht des Rechnungshofes: Finanzierung der politischen Parteien und parlamentarischen Klubs, III/37 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XXI. GP. Sickinger, Hubert (2009). Politikfinanzierung in Österreich, Wien. Sickinger, Hubert (2013). Politisches Geld. Parteienfinanzierung und öffentliche Kontrolle in Österreich, Wien. Zögernitz, Werner/Stephan Lenzhofer (2013). Politische Parteien – Recht und Finanzierung, Wien. 9
