Klimawandel und Umwelt

KLIMAWANDEL UND UMWELT
Die Bekämpfung des Klimawandels ist einer der wichtigsten Punkte auf der Umweltagenda
der EU, der auch für andere Bereiche wie Energie, Verkehr, Landwirtschaft und
regionale Entwicklung zunehmend an Bedeutung gewinnt. Das Ziel der EU-Klimapolitik
ist die Begrenzung des globalen Temperaturanstiegs auf 2° C gegenüber dem
durchschnittlichen Temperaturniveau vor der Industrialisierung. Die EU hat sich verpflichtet,
die Treibhausgasemissionen bis 2020 um mindestens 20 % gegenüber 1990 zu senken,
die Energieeffizienz um 20 % zu steigern und den Anteil der erneuerbaren Energiequellen
am Endverbrauch auf 20 % zu erhöhen. Bis 2030 sollen weitere ambitionierte Ziele
verwirklicht werden. Ein wichtiges Instrument zur Bekämpfung des Klimawandels ist das
Emissionshandelssystem der EU (ETS).
RECHTSGRUNDLAGE UND ZIELE
In Artikel 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) wird die
Bekämpfung des Klimawandels zu einem ausdrücklichen Ziel der EU-Umweltpolitik erklärt.
HINTERGRUND
A.
Globale Erwärmung
Prognosen zufolge wird es ohne zusätzliche Maßnahmen zur Emissionssenkung bis zum
Ende dieses Jahrhunderts zu einem Anstieg der weltweiten Durchschnittstemperatur um
1,1 °C bis 6,4 °C kommen. Gemäß dem kürzlich veröffentlichten fünften Bericht der
IPCC (Zwischenstaatliche Sachverständigengruppe über Klimaänderungen) sei es sehr
wahrscheinlich, dass die globale Erwärmung vom Menschen verursacht wurde. Aktivitäten
der Menschen, die zum Klimawandel beitragen, sind u.a. der Einsatz fossiler Brennstoffe,
die Rodung von Wäldern und die Landwirtschaft, die zur Emission von Kohlendioxid (CO2),
Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O) und Fluorkohlenstoffen führen. Diese Treibhausgase
absorbieren die von der Erdoberfläche abgegebene Wärme, verhindern, dass sie ins Weltall
entweichen kann, und verursacht somit die Erderwärmung.
B.
Die Auswirkungen des Klimawandels
Die globale Erwärmung führte und führt zu extremeren Wettererscheinungen (etwa
zu Überschwemmungen, Dürren, heftigen Regenfällen, Hitzewellen und Waldbränden),
Problemen bei der Wasserversorgung, dem Abschmelzen der Gletscher und dem Anstieg des
Meeresspiegels, Veränderungen bei der Verbreitung oder sogar zum Aussterben von Tieren und
Pflanzen, Pflanzenkrankheiten und Schädlingsbefall, Mangel an Nahrung und Frischwasser,
verstärktem fotochemischen Smog, der gesundheitliche Probleme verursacht, und löst
Migrationsbewegungen aus, da die Menschen vor diesen Gefahren fliehen. Wissenschaftlichen
Erkenntnissen zufolge nähme die Gefahr unumkehrbarer und folgenschwerer Veränderungen
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im Falle eines Anstiegs der Erderwärmung um mehr als 2 °C gegenüber dem Temperaturniveau
vor der Industrialisierung erheblich zu.
C.
Die Kosten der Maßnahmen im Vergleich zu den Kosten von Untätigkeit
Dem 2006 von der britischen Regierung veröffentlichten Stern-Bericht zufolge würden sich die
Kosten für die Bekämpfung der Erderwärmung auf jährlich 1 % des globalen BIP belaufen,
während die Kosten der Untätigkeit mindestens 5 %, im schlimmsten Fall sogar bis zu 20 % des
globalen BIP betragen könnten. Somit müsste nur ein geringer Prozentsatz des globalen BIP
in eine kohlenstoffarme Wirtschaft investiert werden, und die Bekämpfung des Klimawandels
würde ihrerseits zur Verbesserung der Gesundheit, zu einer größeren Energiesicherheit und zur
Eindämmung anderer Schäden führen.
D.
Anpassung an den Klimawandel
Die Maßnahmen für eine Anpassung an den Klimawandel reichen von sanften und
kostengünstigen Maßnahmen (Gewässerschutz, Fruchtfolge, trockenheitsresistente Sorten,
staatliche Planung und Sensibilisierung der Öffentlichkeit) bis hin zu kostspieligen
Schutz- und Umsiedlungsmaßnahmen (Anhebung von Deichen, Umsiedlung von
Häfen und Industrieanlagen sowie von Bewohnern aus tief liegenden Küsten- und
Überschwemmungsgebieten). Im April 2013 wurde eine EU-Strategie zur Anpassung an den
Klimawandel (KOM(2013)0216) ins Leben gerufen, um eine bessere Koordinierung und
einen verbesserten Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und die Aufnahme
entsprechender Überlegungen in alle betroffenen Politikbereiche der EU zu fördern.
ERGEBNISSE
A.
Internationale Klimapolitik – das Kyoto-Protokoll und weitere Schritte
In dem 1997 unterzeichneten Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten
Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) verpflichten sich die Vertragsparteien, die
Emissionen der nachstehend genannten sechs Treibhausgase zu verringern: Kohlendioxid,
Methan, Distickstoffoxid, teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (HFKW), perfluorierte
Kohlenwasserstoffe (FKW) und Schwefelhexafluorid (SF6).
In Durban (2011) haben die Parteien eine Verlängerung des Kyoto-Protokolls bis 2020
vereinbart und mit der Arbeit an einer neuen internationalen Vereinbarung begonnen,
mit der die globale Erwärmung auf 2 °C über dem durchschnittlichen Temperaturniveau
vor der Industrialisierung begrenzt werden soll. Im Rahmen der sogenannten „DohaÄnderung“ (2012) des Kyoto-Protokolls hat sich die EU dazu verpflichtet, ihre Emissionen
im zweiten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls um 20 % gegenüber den Werten
von 1990 zu reduzieren – ein Ziel, das sie mit einem Rückgang um 19 % 2013 fast
erreicht hat. Im „Klima-Aktionsplan von Lima“ von 2014 wird für 2015 eine internationale,
rechtsverbindliche und ehrgeizige Vereinbarung gefordert, die sich in ausgewogener Art und
Weise u.a. mit der Reduzierung, Anpassung, Finanzierung, der technologischen Entwicklung
und dem Technologietransfer sowie dem Aufbau von Kapazitäten und der Transparenz von
Maßnahmen und Unterstützung befasst. Zum ersten Mal würden alle 195 Vertragsstaaten der
UN-Klimakonvention vereint, womit dem Grundsatz der gemeinsamen, aber differenzierten
Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten der einzelnen Länder entsprochen würde.
Die zentralen Punkte für die EU in den internationalen Klimaverhandlungen sind ehrgeizige
und rechtsverbindliche Ziele, robuste Mechanismen zur Überwachung, Multilateralismus und
Orientierung an wissenschaftlichen Erkenntnissen.
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B.
Bemühungen um die Bekämpfung des Klimawandels innerhalb der EU
In ihrem Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 hat sich die EU dazu verpflichtet,
bis 2030 die Treibhausgasemissionen um mindestens 40 % gegenüber 1990 zu senken, die
Energieeffizienz um 27 % zu steigern (die veranschlagte Zielvorgabe soll 2020 überprüft
werden) und den Anteil der erneuerbaren Energiequellen am Endverbrauch auf 27 % zu erhöhen.
Der Fahrplan der EU für den Übergang zu einer CO2-armen Wirtschaft bis 2050 sieht eine
langfristige Reduzierung der Treibhausgasemissionen um 80 % vor.
Der Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 verfolgt die „20-20-20“-Ziele weiter,
die 2007 von den EU-Staats- und Regierungschefs für 2020 festgelegt wurden: eine Senkung
der Treibhausgasemissionen um 20 %, eine Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien
am Endenergieverbrauch auf 20 % und eine Verringerung des Primärenergieverbrauchs der
EU um 20 % (alles im Vgl. mit 1990). Diese Initiative ist als Klima- und Energiepaket
bekannt und wurde in vier verbindliche Legislativmaßnahmen gegossen: das reformierte
Emissionshandelssystem der EU, die Entscheidung zur Lastenverteilung, die Richtlinie
Erneuerbare Energien und die Richtlinie über Kohlenstoffabscheidung und -lagerung (CCS).
1.
Das Emissionshandelssystem der EU (ETS) (Richtlinie 2009/29/EG, zur Änderung der
Richtlinie 2003/87/EG) ist der erste und zurzeit größte internationale Markt für den Handel
mit Kohlenstoff-Verschmutzungsrechten und stellt ein wichtiges politisches Instrument der
EU zur Bekämpfung des Klimawandels dar. Es wurde 2005 mit dem Ziel eingeführt, die
Einhaltung der Zusagen der EU unter dem Kyoto-Protokoll zu ermöglichen. Inzwischen
war es Gegenstand umfassender Reformen. Es beruht auf dem „Cap-and-Trade“-Prinzip:
es wird ein „Cap“ (Grenzwert) für die gesamten Treibhausgasemissionen festgelegt, die
von den über 11 000 Anlagen (Fabriken, Kraftwerken usw.) ausgestoßen werden können,
die Teil des Systems sind. Jede Anlage erwirbt oder erhält „Verschmutzungsrechte“,
die von den Mitgliedstaaten ausgegeben werden. Diese Zertifikate – die jeweils einer
Tonne CO2 entsprechen – können mit anderen Anlagen gehandelt werden, sofern sie
nicht verwendet werden. Im Laufe der Zeit wird die Anzahl der Zertifikate schrittweise
reduziert. Da der Preis der Zertifikate momentan zu niedrig ist um Anreize für Investitionen
in Innovationen zur Reduzierung des Ausstoßes von Kohlenstoff zu setzen, ergreift die
EU Maßnahmen zur Anpassung des ETS. Nach einem „backloading“ (vorübergehendes
Einfrieren der Versteigerungen eines Teils der CO2-Emissionsrechte) hat die Kommission
eine „Markstabilitätsreserve“ vorgeschlagen, um dem strukturellen Überschuss an
Verschmutzungsrechten entgegenzuwirken, indem die Zahl der versteigerten Zertifikate
automatisch angepasst wird. 2012 wurde das ETS auf die Luftfahrt ausgedehnt. Nach
massivem internationalen Widerstand hatte die EU zunächst „die Uhr angehalten“ und
die Anwendung des ETS auf Interkontinentalflüge für ein Jahr ausgesetzt (bis Ende April
2014). Die 38. Vollversammlung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) hat
sich anschließend bereiterklärt, bis 2016 einen weltweiten marktbasierten Mechanismus
für die internationale Luftfahrt auszuarbeiten, der 2020 starten könnte. Nach schwierigen
Verhandlungen haben das Parlament und der Rat einen Kompromiss vereinbart, mit dem
die Aussetzungsmaßnahme bis Ende 2016 verlängert werden soll.
2.
Emissionen aus Sektoren, die nicht ins ETS aufgenommen wurden, wie etwa der
Straßenverkehr, Abfall, Landwirtschaft und Gebäude, sind Gegenstand der Entscheidung
über die Lastenverteilung (406/2009/EG). Um eine durchschnittliche Reduktion des
Treibhausgasausstoßes dieser Sektoren um 10 % zu erreichen, wurden bis 2020 für jeden
Mitgliedstaat verbindliche jährliche Ziele zur Senkung der Emissionen festgelegt.
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3.
Mit der Richtlinie Erneuerbare Energien (2009/28/EG) soll bis 2020 sichergestellt werden,
dass erneuerbare Energien wie Biomasse, Wind, Wasserkraft und Solarenergie mindestens
20 % des Gesamtenergieverbrauchs der EU für Stromerzeugung, Verkehr, Heizung
und Kühlung decken. Als Teil dieses Gesamtziels wurde für jeden Mitgliedstaat ein
verbindliches Minimalziel festgelegt, das darin bestand, den Anteil der erneuerbaren
Energien beim Energieverbrauch für Verkehr auf mindestens 10 % zu erhöhen. Der
verbindliche Charakter dieses Ziels setzt jedoch voraus, dass die „Herstellung auf
nachhaltige Weise erfolgt“ und „Biokraftstoffe der zweiten Generation kommerziell zur
Verfügung“ stehen.
4.
Mithilfe der Technologie zur Abscheidung und Lagerung von Kohlendioxid
(Richtlinie 2009/31/EG) wird CO2 aus atmosphärischen Emissionen (aus
Industrieprozessen) abgeschieden, komprimiert und zu einem Standort verbracht, der zur
Lagerung geeignet ist. Laut der UN-IPCC können mit dieser Technologie 80-90 % der
CO2-Emissionen aus mit fossilen Brennstoffen betriebenen Kraftwerken erfasst werden.
Die EU hat einen Regelungsrahmen geschaffen, um diese neue Technologie zu vermarkten
und zu fördern. Die Einführung der vorgesehenen Pilotprojekte in Europa war allerdings
schwieriger als zunächst erwartet, insbesondere wegen der hohen Kosten.
In der Verordnung (EG) Nr. 443/2009 werden Standards für die CO2-Emissionen von neuen Pkw
festgelegt. Das von neu zugelassenen Pkw zu erreichende Ziel liegt bei durchschnittlich 130g
CO2/km für 2015 und wird ab 2021 auf 95g/km gesenkt werden. Um für die Wirtschaft Anreize
für Investitionen in neue Technologien zu schaffen, sind ferner Begünstigungen (sogenannte
„super-credits“) vorgesehen, wobei die umweltfreundlichsten Fahrzeuge jedes Herstellers
als mehr als ein Fahrzeug gewichtet werden, wenn die durchschnittlichen CO2-Emissionen
berechnet werden. Eine gleichartige Verordnung für leichte Nutzfahrzeuge ist in Kraft und
wurde erst kürzlich entsprechend überarbeitet. Darüber hinaus gibt es eine Strategie zur
Senkung der CO2-Emissionen von schweren Nutzfahrzeugen. Um die Maßnahmen zur Senkung
der CO2-Emissionen zu unterstützen, wird mit der Richtlinie 1999/94/EG sichergestellt, dass
Informationen zum Kraftstoffverbrauch und damit Informationen zu den CO2-Emissionen neuer
Personenkraftwagen, die in der EU verkauft oder vermietet werden, den Verbrauchern zur
Verfügung gestellt werden, damit sie eine bewusste und fundierte Entscheidung treffen können,
wenn sie einen Neuwagen erwerben.
Der internationale Schiffsverkehr ist das einzige Verkehrssystem, das bis jetzt noch nicht in die
Bemühungen der EU um die Reduzierung der Treibhausgasemissionen aufgenommen wurde.
Auf EU-Ebene belaufen sich die Treibhausgasemissionen des Schiffsverkehrs allerdings auf
4 % der gesamten Treibhausgasemissionen – Tendenz stark steigend. Als erste Maßnahme
zur Emissionsreduzierung wird derzeit über Vorschriften zur Einführung eines EU-weiten
Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfsystems für CO2-Emissionen von Schiffen
debattiert.
Nach dem Verbot von Fluorchlorkohlenwasserstoffen (FCKW) in den 1980er Jahren, um
dem Abbau der Ozonschicht entgegenzuwirken, werden heute in einer Reihe industrieller
Anwendungen wie Klima- und Kühlanlagen fluorierte Gase verwendet, die die Ozonschicht
nicht beeinträchtigen. Dennoch können diese ein Treibhauspotential aufweisen, das bis zu
23 000 Mal höher liegt als das von CO2. Die EU hat deshalb Maßnahmen ergriffen, um
den Einsatz von fluorierten Gasen zu kontrollieren und ihren Einsatz in neuen Klimaund Kühlanlagen bis 2022-2025 einzuschränken. Sie ist somit Vorreiter beim schrittweisen
weltweiten Verzicht auf diese Verbindungen.
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ROLLE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
Am 5. Februar 2014 hat das Parlament in seiner Antwort auf den Vorschlag der Kommission für
einen Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 ein sichtbares Zeichen gesetzt und drei
verbindliche Ziele gefordert (ehrgeizigere Ziele als die, auf die man sich letztendlich geeinigt
hat): die Reduzierung der Binnentreibhausgasemissionen um mindestens 40 % im Vergleich zu
1990; die Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energiequellen am Endenergieverbrauch auf 30 %
und die Steigerung der Energieeffizienz um 40 %.
In seiner Entschließung im Vorfeld der UN-Klimakonferenz in Warschau 2013 hat das
Parlament seinem Wunsch Ausdruck verliehen, dass die noch zu treffende internationale
Vereinbarung für den Zeitraum nach 2020 darauf abzielen sollte, „die weltweiten CO2Emissionen bis 2050 schrittweise ganz zu beseitigen“, und dass das „derzeitige Stückwerk
verbindlicher und unverbindlicher Regelungen im Rahmen der VN-Klimakonvention und
dem Kyoto-Protokoll durch das Übereinkommen für die Zeit nach 2020 zu einem einzigen,
umfassenden und kohärenten Regelwerk zusammengefasst werden muss, das für alle Parteien
verbindlich ist“, wobei Verantwortlichkeiten gemeinsam, aber differenziert wahrzunehmen sind.
In dieser Entschließung hat sich das Parlament sehr kritisch zur „Erschließung von hochgradig
treibhausgasintensiven unkonventionellen fossilen Brennstoffen wie Ölsand“ geäußert und sich
für ein Auslaufen der staatlichen Förderung für die Entwicklung unkonventioneller fossiler
Brennstoffe im Allgemeinen ausgesprochen. Es hat sich außerdem für eine Abgabe auf die
CO2-Emissionen des internationalen Luft- und Seeverkehrs ausgesprochen und seine Forderung
nach einem internationalen Instrument bekräftigt, mit dem weltweite Reduktionsziele für den
Seeverkehr festgelegt werden.
Hinsichtlich der Treibhausgasemissionen des Luftverkehrs ist es dem Parlament gelungen, den
Zeitraum für die Ausnahme von interkontinentalen Flügen aus dem ETS der EU beträchtlich
zu verkürzen. Ferner hat es klare Kriterien festgelegt, die erfüllt werden müssen, damit
eine internationale Regelung auf Akzeptanz stößt (de facto-Reduzierung der Treibhausgase;
diskriminierungsfreier Ansatz). Ferner ist es dem Parlament erstmals gelungen, die Auflage
durchzusetzen, dass die EU-Mitgliedstaaten darüber berichten müssen, wie sie die Mittel aus
dem Handel mit Verschmutzungsrechten verwenden.
Im Zusammenhang mit der Überarbeitung der Richtlinie Erneuerbare Energiequellen war das
Parlament bestrebt sicherzustellen, dass die Erzeugung von Biokraftstoffen ökologisch und
sozial nachhaltig ist und nicht zu einer Entwaldung oder einem Anstieg der Lebensmittelpreise
führt (die sogenannte indirekte Landnutzungsänderung (iLUC)). Das Parlament hat bis 2020
eine Begrenzung von Biokraftstoffen der ersten Generation, die aus als Lebensmitteln nutzbaren
Pflanzen gewonnen werden, auf 6 % des Endverbrauchs im Verkehrssektor (zurzeit gilt
eine 10 %-Grenze) gefordert und sich für einen zügigen Wechsel hin zu fortschrittlichen
Biokraftstoffen aus Seegras und bestimmten Abfällen stark gemacht.
Während der Verhandlungen mit dem Rat über fluorierte Gase hat sich das Parlament
für ein vollständiges Auslaufen klimaschädlicher F-Gase in verschiedenen neuen Sektoren
ausgesprochen, in denen sichere, energieeffiziente und kostengünstige Alternativen verfügbar
sind. Unter anderem ist ein Verbot von F-Gasen in neuen gewerblich genutzten Kühlanlagen
ab 2022 vorgesehen.
In einer Aktualisierung zu den CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und Kleinlastwagen
forderte das Parlament die schnellstmögliche Einführung des von der UN festgelegten globalen
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Testzyklus, um bei der Messung der CO2-Emissionen einem realistischen Fahrbetrieb Rechnung
zu tragen.
Tina Ohliger
07/2015
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