Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik
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SCHRIFTENREIHE UMWELT NR. 385 Ökonomie Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL SCHRIFTENREIHE UMWELT NR. 385 Ökonomie Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Synthese von Forschungsprojekten zu den Wechselwirkungen zwischen Wirtschaft und Umwelt Herausgegeben vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL Bern, 2005 Herausgeber Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) Das BUWAL ist ein Amt des Eidg. Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Zitierung BUWAL (Hrsg.) 2005: Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik. Synthese von Forschungsprojekten zu den Wechselwirkungen zwischen Wirtschaft und Umwelt. Schriftenreihe Umwelt Nr. 385. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, Bern. 40 S. Begleitung BUWAL: Vizedirektor Dr. Bruno Oberle, Vizedirektor Dr. Gérard Poffet, Dr. Hans-Peter Fahrni, Dr. Arthur Mohr, Franz-Sepp Stulz Externe: Prof. Dr. Beat Bürgenmeier (Universität Genf), Dr. George Ganz (BPUK), Urs Näf (economiesuisse), Marie-Thérèse Niggli (seco) Gestaltung Ursula Nöthiger-Koch, 4813 Uerkheim Titelfoto Emanuel Ammon/AURA Bezug BUWAL Dokumentation CH-3003 Bern Fax +41 (0) 31 324 02 16 [email protected] www.buwalshop.ch Bestellnummer / Preis: SRU-385-D / CHF 10.– (inkl. MWSt). Diese Publikation ist auch in französischer Sprache erhältlich (SRU-385-F). © BUWAL 2005 2 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Inhaltsverzeichnis 1 2 3 Abstracts 5 Vorwort 7 Zusammenfassung 9 Warum Forschungsarbeiten zu Umwelt und Wirtschaft? Konfliktfelder Themenabgrenzung Was kostet und was nützt Umweltschutz der Gesamtwirtschaft? Umweltschutz korrigiert ein Marktversagen Das BIP – eine unvollständige Grösse Umweltschutz ist ein Wirtschaftsfaktor Und wenn das Geld für andere Zwecke ausgegeben würde? Und wenn man in der Vergangenheit keinen Umweltschutz betrieben hätte? Umweltschutzmassnahmen fördern Innovationen 11 13 13 16 16 17 18 18 19 19 19 4 Globalisierung und nationale Umweltpolitik 21 5 Verursacherprinzip: Ungedeckte Milliarden Konsequente Durchsetzung des Verursacherprinzips 22 Entkopplung: Löst oder erhöht Wirtschaftswachstum die Umweltprobleme? Nullwachstum oder Wachstum als Lösung? Die Entkopplung findet nur zum Teil statt – und eine Trendwende ist nicht in Sicht Entkopplung kommt nicht automatisch zustande Konsum: Die Rolle von Umweltpräferenzen Inhaltsverzeichnis 8 14 14 14 15 … und den Unternehmen? Meist sind Umwelt-Vorschriften nicht der entscheidende Faktor für die Standortwahl Ein Beispiel: Chemische Industrie Profitierende Branchen Umweltqualität für den Wohnort von Kaderleuten Interessen der Unternehmen 6 7 18 9 Lässt sich über Finanzmärkte Umweltschutz fördern? Wer kann was tun – Beispiele Es gibt zwar Hindernisse und Grenzen ... … aber die Einflussmöglichkeiten werden bedeutender Elemente einer wirksamen und effizienten Umweltpolitik Grundprinzipien beachten Wachstum von Umweltbelastung entkoppeln Instrumentenmix: Marktwirtschaftliche Instrumente ausbauen Verursacherprinzip durchsetzen Innovations- und Technologiepolitik Finanzmärkte als Hebel einsetzen Wirkungen regelmässig überprüfen – und damit steigern 32 32 33 34 35 35 35 35 36 36 37 37 Ausblick: Ökologie und Ökonomie bedingen sich gegenseitig 38 Literaturverzeichnis 39 25 27 27 27 29 30 3 Abstracts E Keywords: Costs, benefits, market economy, resources, environmental economics, polluter-pays principle D Stichwörter: Kosten, Nutzen, Marktwirtschaft, Ressourcen, Umweltökonomie, Verursacherprinzip F Mots-clés: Coûts, utilité, économie de marché, ressources, économie de l’environnement, principe de causalité I Parole chiave: costi, benefici, economia di mercato, risorse, economia ambientale, principio di causalità Abstracts The interdependencies between the environment and the economy were investigated in a research project comprising six different studies. The emphasis was placed on the overall economic context and long-term aspects. In the present report, the most important findings are summarized. The “Outlook” section considers how economic and environmental policy can be framed in a coordinated and mutually beneficial manner. Die Interdependenzen zwischen Umwelt und Wirtschaft wurden im Rahmen eines Forschungsprojekts mit sechs verschiedenen Teilstudien untersucht. Im Vordergrund standen die volkswirtschaftlichen Zusammenhänge und die langfristigen Aspekte. Der vorliegende Synthesebericht fasst die wichtigsten Ergebnisse zusammen. Im Ausblick wird dargelegt, wie Wirtschafts- und Umweltpolitik partnerschaftlich und für beide nutzbringend auszugestalten sind. Les interactions entre l’environnement et l’économie ont été examinées dans le cadre d’un projet de recherche subdivisé en six études thématiques. L’étude a porté en premier lieu sur les interactions économiques et sur les perspectives à long terme. Le présent rapport de synthèse résume les résultats principaux. Le chapitre consacré aux perspectives indique comment la politique économique et la politique de l’environnement doivent être conçues dans un objectif de bénéfice réciproque. Nell’ambito di un progetto di ricerca suddiviso in sei studi parziali sono state esaminate le interazioni tra ambiente ed economia. L’analisi si è concentrata in primo luogo sui nessi economici e sugli aspetti a lungo termine. Il presente rapporto di sintesi riassume i risultati più importanti e, nel capitolo dedicato alle prospettive, illustra in che modo la politica economica e quella ambientale debbano essere il frutto di una collaborazione e condurre a benefici comuni. 5 Vorwort Umwelt und Wirtschaft sitzen im gleichen Boot. Ohne intakte Umwelt gibt es keinen Wohlstand. Die natürlichen Ressourcen sind eine unverzichtbare Grundlage für die Wirtschaft. Umgekehrt ist eine gesunde Wirtschaft die unerlässliche Voraussetzung für die effektive Umsetzung von Umweltschutzmassnahmen. Dennoch sind wirtschafts- und umweltpolitische Anliegen nicht immer einfach unter einen Hut zu bringen. Vertiefte Kenntnisse der gegenseitigen Wechselwirkungen sind deshalb unverzichtbar. Seit Jahren setzt das BUWAL bei der Ausgestaltung der Umweltpolitik auf Kooperation mit der Wirtschaft und wo immer möglich auf die Nutzung der Marktmechanismen, im Wissen, dass nur so wirksamer und kosteneffizienter Umweltschutz möglich ist. In sechs Teilstudien haben unabhängige Forschungsinstitute und Expertenbüros die Interdependenzen zwischen Umwelt und Wirtschaft untersucht. Die Ergebnisse gilt es nun zu nutzen, im Interesse einer umweltverträglichen Wirtschaft und einer effizienten Umweltpolitik. Der vorliegende Bericht fasst die wichtigsten Erkenntnisse aus den Expertenberichten aus der Sicht des BUWAL zusammen. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft Dr. Bruno Oberle Vizedirektor BUWAL Vorwort 7 Zusammenfassung Wirtschaftliches Gedeihen ist auf Dauer nur im Einklang mit der Umwelt möglich. Umweltpolitik kann mit der Schonung natürlicher Ressourcen einen wichtigen Beitrag zum Wohlstand leisten. Verschiedene Studien, die im Auftrag des BUWAL durchgeführt wurden, zeigen wichtige Zusammenhänge zwischen Wirtschaft und Umwelt auf. Umweltpolitik ist volkswirtschaftlich bedeutsam Der wirtschaftliche Nutzen der Umweltschutz-Anstrengungen äussert sich in der verbesserten Lebensqualität und den vermiedenen Kosten. Ein Beispiel: Zwischen 1970 und 2002 konnten rund 16 Mrd. Franken Gesundheitsschäden durch Luftverschmutzung vermieden werden. Das Verursacherprinzip und damit die Kostenwahrheit sind zwar besser durchgesetzt als früher, aber noch längst nicht vollständig. Die gesamte Deckungslücke beträgt mindestens 9.7 Mrd. Franken. Allein die Entsorgungs- und Vorsorgekosten werden noch immer rund zur Hälfte – im Umfang von über 2.2 Mrd. Franken – von der öffentlichen Hand aus Steuergeldern und nicht von den Verursachenden bezahlt. Die Umweltbelastung wird daher faktisch nach wie vor subventioniert. Ideal wäre es, wenn die Wirtschaft wachsen würde, ohne dass zugleich die Umweltbelastung zunähme. Eine solche Entkopplung hat bisher wohl in einigen Umweltbereichen stattgefunden, nicht aber zum Beispiel beim Energieverbrauch oder bei den Siedlungsflächen. Die Literatur zeigt klar, dass die Entkopplung nicht von selbst, sondern nur mittels einer aktiven Umweltpolitik zu erreichen ist. Die Hebelwirkung der Finanzmärkte für die Umwelt wurde bisher noch zu wenig genutzt. So bewegt sich der Anteil nachhaltiger Anlagen in Europa noch immer im einstelligen Prozentbereich. Durch ihre Anlagepolitik können beispielsweise Pensionskassen dazu beitragen, dass Umweltrisiken und Umweltvorteile angemessen in den Aktienkursen zum Ausdruck kommen. Umweltschutz ist auch ein Wirtschaftsfaktor und schafft Arbeitsplätze: Sein Beitrag zum BIP beläuft sich auf rund 6.7 Mrd. Franken. Das entspricht rund 61’000 Vollzeit-Arbeitsplätzen. Würde man das Geld statt für Umweltschutz anders ausgeben, wäre die Wertschöpfung nicht höher, die Beschäftigung aber um 13’000 Vollzeitstellen tiefer. Ökonomische Grundsätze für die Umweltpolitik Zusammenfassung Die Umweltpolitik kann ihren Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung leisten, indem sie • die natürlichen Lebensgrundlagen sichert und wichtige Ressourcen schont, • auf langfristigen Zielen und im Voraus absehbaren Massnahmen aufbaut, • die marktwirtschaftlichen Massnahmen verstärkt (also richtige Preissignale und damit für Konsumenten und Unternehmen die richtigen Anreize setzt, ihnen aber zugleich Freiräume in der Wahl ihrer Mittel lässt), • Innovationen in der Umwelttechnik und deren Verbreitung fördert und Umweltaspekte vermehrt in die Technologiepolitik einbringt, 9 • den kantonalen Vollzug besser abstimmt, um Doppelspurigkeiten und Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Kantonen zu vermeiden, • internationale Abkommen anstrebt, insbesondere bei grenzüberschreitenden Umweltproblemen, und bei nationalen Umweltmassnahmen die internationalen Handelsabkommen beachtet, • auf den Finanzmärkten die Berücksichtigung ökologischer Aspekte fördert und hiermit dazu beiträgt, Risiken besser zu erkennen, Innovation auszulösen und gleichzeitig die Reputation der Finanzmarktakteure zu verbessern, • die Effizienz von Umweltmassnahmen systematischer überprüft und die Massnahmen – auch aus wirtschaftlicher Sicht – optimiert. Der vorliegende Synthesebericht fasst die wichtigsten Erkenntnisse und Schlussfolgerungen der sechs Teilstudien zusammen. Diese wurden bewusst aus einer gesamtwirtschaftlichen und langfristigen Optik erstellt. Aktuell politisch intensiv diskutierte Fragen wie Verbandsbeschwerderecht, Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vollzug des Umweltrechts waren nicht Gegenstand dieser Studien. 10 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik 1 Warum Forschungsarbeiten zu Umwelt und Wirtschaft? Die Umweltpolitik wird verstärkt an ihren wirtschaftlichen Auswirkungen gemessen Sind wirtschaftlicher Fortschritt und Umweltschutz Gegensätze – oder bedingen sie sich gegenseitig? Diese Frage steht immer wieder im Zentrum von politischen und wissenschaftlichen Diskussionen. Verschiedene Gründe haben das BUWAL veranlasst, zu diesem Thema Forschungsarbeiten zu lancieren: • Das Bewusstsein, dass Wirtschaftswachstum für die Schweiz ein Schlüsselfaktor in der Entwicklung darstellt, ist gewachsen.1 • In letzter Zeit wurden zahlreiche Forschungsarbeiten im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Umwelt durchgeführt, aber es fehlte an einer konzisen Aufbereitung, welche diese Erkenntnisse auch für ein breiteres Publikum nutzbar macht und neue Impulse für die Umweltpolitik geben kann. • Im März 1999 wurde ein Postulat von Ständerat Renzo Respini (CVP) überwiesen. Er ersuchte «den Bundesrat, eine Untersuchung über die wirtschaftliche Wirksamkeit der Umweltpolitik in unserem Land durchzuführen und sowohl das Parlament als auch die Öffentlichkeit in geeigneter Weise darüber zu informieren». Umwelt Staat/ Politik Kapitaleinkünfte, Löhne Schadstoffbelastung Produkte Nutzung von Rohstoffen, Boden, Umweltressourcen Unternehmen Konsumausgaben Wirtschaft Abgabe von Restund Schadstoffen (Æ externe Kosten) Haushalte Abb. 1: Wichtigste Wechsel- Ausländische Wirtschaft wirkungen Umwelt – Wirtschaft. 1 Vgl. z.B. EIDG. VOLKSWIRTSCHAFTSDEPARTEMENT (2002). 1 Warum Forschungsarbeiten zu Umwelt und Wirtschaft? 11 Zentrale Fragestellungen der Untersuchungen Das BUWAL hat deshalb sechs Forschungsarbeiten lanciert, welche zentrale Fragen der Wechselwirkungen zwischen Umwelt und Wirtschaft ausleuchten. 1. Wie beeinflusst die Umweltpolitik das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigung? 2. Welche Bedeutung hat das Wirtschaftswachstum für die Umwelt: positiv oder zumindest neutral im Sinne einer Entkopplung – oder als Verstärker der Umweltbelastungen? 3. Welche Bedeutung hat die Globalisierung für die Umwelt und die Umweltpolitik? Was kann die Schweiz im internationalen Rahmen (z.B. in der WTO) tun, und wie weit kann sie eine eigenständige Umweltpolitik verfolgen? 4. Welche Bedeutung hat der Finanzsektor (Aktienmärkte, Pensionskassen, Anlagefonds usw.) für die Umwelt? Ist die Förderung von nachhaltigen Finanzanlagen ein geeignetes Mittel der Umweltpolitik? 5. Wo ist das Verursacherprinzip als grundlegendes wirtschaftliches Steuerungsund Ordnungsprinzip verletzt? Welches sind die Auswirkungen, die Gegenmassnahmen und deren Folgen? 6. Wie lässt sich die bisherige Umweltpolitik evaluieren, insbesondere bezüglich Kosten-Wirksamkeit? Jede Studie beleuchtet somit einen Teilaspekt der komplexen Wechselwirkungen zwischen Umwelt und Wirtschaft. Alle Teilstudien liegen in der Verantwortung der jeweiligen Autorinnen und Autoren und brauchen sich nicht mit der Haltung des BUWAL zu decken. Der vorliegende Synthesebericht fasst die wichtigsten Erkenntnisse und Schlussfolgerungen zusammen und stellt damit auch die Zusammenhänge und Querbezüge her. Teilstudien (Forschungsinstitute/Expertenbüros) 1. Auswirkungen des Umweltschutzes auf BIP, Beschäftigung und Unternehmen (Infras/Fraunhofer Institut für Systemtechnik und Innovationsforschung) 2. Wachstum und Umweltbelastung: Findet eine Entkopplung statt? (Fachhochschule Solothurn/Ernst Basler & Partner) 3. Wettbewerb und Umweltpolitik in einer globalisierten Wirtschaft (B,S,S) 4. Finanzmärkte und Umwelt (BHP Brugger & Partner/onValues) 5. Konsequente Umsetzung des Verursacherprinzips (Econcept/Infras) 6. Machbarkeitsstudie «Evaluation der bisherigen Umweltpolitik» (Interface Politikstudien) 12 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Konfliktfelder Nutzungskonflikte Im Spannungsbereich zwischen Umwelt und Wirtschaft werden gegenwärtig verschiedene, emotional belastete Konflikte ausgetragen: Hier stehen die Betreiber von Flugplätzen und mit ihnen die Flugreisenden der Forderung von Anwohnerinnen und Anwohnern nach Ruhe gegenüber. Dort sehen sich Investoren bei der Planung eines Einkaufszentrums mit Einsprachen von Umweltorganisationen konfrontiert, welche verkehrstechnische Vorkehrungen durchsetzen wollen. Ähnlich intensive Debatten werden um die Errichtung von Mobilfunkantennen oder die Umsetzung der Partikelfilterpflicht geführt. Der vorliegende Synthesebericht hat nicht den Anspruch, die konkreten Fragen zu beantworten, die sich aus diesen Konflikten ergeben. Diesem Zweck dienen andere, spezifische Arbeiten des BUWAL. Hingegen sollen einige grundlegende Zusammenhänge aufgezeigt werden, welche hinter diesen Nutzungskonflikten stehen. Themenabgrenzung Kein Anspruch auf Vollständigkeit Die Teilstudien und damit auch das vorliegende Synthesepapier gehen bewusst von einer gesamtwirtschaftlichen und langfristigen Betrachtungsweise aus: Es geht um die volkswirtschaftlichen Auswirkungen des Umweltschutzes auf die Gesamtwirtschaft, nicht um Einzelfälle, kurzfristige Effekte oder um eine rein betriebswirtschaftliche Optik. Aus diesem Grund waren folgende, ebenfalls wichtige Themen nicht Gegenstand der Arbeiten: • Aktuell politisch stark diskutierten Fragen wie Verbandsbeschwerderecht, Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vollzug des Umweltrechts wurden in den Teilstudien nur gestreift. Diese Themen werden zurzeit auf Bundesebene bearbeitet und sind nicht Gegenstand dieses Berichts. • Die soziale Dimension der Umweltpolitik wurde mit den vorliegenden Arbeiten nicht untersucht. Um die Verteilungswirkungen von Umweltmassnahmen zu analysieren, müsste untersucht werden, wie sich der Nutzen eines Umweltguts auf die Bevölkerung verteilt, wer welche Kosten der Umweltmassnahmen trägt, und, im Fall von marktwirtschaftlichen Instrumenten, wem die Rückverteilung von Abgabeerträgen bzw. die Erstzuteilung von Verschmutzungsrechten zugute kommt. • Nicht vertieft untersucht wurde das Thema Vereinfachung/Abstimmung des Vollzugs. Zurzeit laufen diesbezüglich Projekte für die Branchen Textil und Bau. 1 Warum Forschungsarbeiten zu Umwelt und Wirtschaft? 13 2 Was kostet und was nützt Umweltschutz der Gesamtwirtschaft? Umweltschutz korrigiert ein Marktversagen So klar der Auftrag zum Umweltschutz auch in der Verfassung und im gesellschaftlichen Bewusstsein verankert ist, aus der Sicht der Wirtschaft wird der Umweltschutz auf den ersten Blick vor allem als Kostenfaktor wahrgenommen. Externe Kosten führen zu Marktversagen Nun hat die Marktwirtschaft als Funktionsprinzip zwar viele Stärken, aber sie versagt dort, wo Eigentumsrechte nicht klar zugeordnet sind und so genannte externe Kosten entstehen. Ein Beispiel: Die Atemluft kann nicht wie eine Ware gekauft und verkauft werden. Und natürlich hat niemand ein ausschliessliches Nutzungsrecht an der frischen Luft. Wer also Luft zu verschmutzen beabsichtigt, braucht sich als Nachfrager nicht mit einem Anbieter über den Preis zu einigen. Die Folgen sind klar: Wenn die Umwelt und die natürlichen Ressourcen keinen richtigen Preis haben, so werden sie übermässig genutzt. Umweltschutz ist also nötig, um ein Marktversagen zu korrigieren, das auch in der traditionellen Lehrbuchökonomie unbestritten ist.2 Das BIP – eine unvollständige Grösse Umweltgüter finden nicht Eingang in die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, solange für sie kein Preis bezahlt wird Die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und damit das Bruttoinlandprodukt (BIP) sind unvollständig: Einerseits wird der Verbrauch an Umweltgütern nicht erfasst, anderseits werden auch Kosten für die Linderung von Umweltbelastungen und die Beseitigung von Schäden als gesamtwirtschaftliche Leistung erfasst.3 Je mehr Umweltschäden eine Volkswirtschaft reparieren muss, desto höher erscheint ihr BIP. Seit längerem werden von internationalen Organisationen wie der UNO, der Weltbank oder Eurostat Konzepte für ein «Öko-Sozialprodukt» entwickelt. Es ist allerdings bisher nicht möglich und wohl auch kaum sinnvoll, eine einzige Kennzahl zu bestimmen; vielmehr geht die Tendenz in die Richtung, die Beziehungen zwischen Wirtschaft und Umwelt mit verschiedenen Zusatzinformationen zur volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (Satellitenkonti, Indikatoren) auszudrücken. Das Bundesamt für Statistik verfolgt in seinem Projekt «UWEKO»4 weitgehend diese Linie. 2 Eine der Möglichkeiten, der Umwelt einen Preis zu geben, sind Lenkungsabgaben. So verteuert die Lenkungsabgabe auf flüchtige organische Verbindungen (VOC) diese für die Ozonbildung («Sommersmog») mitverantwortlichen Stoffe. 14 3 Vgl. ausführlich dazu Abschnitt 2.3 in: OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. (2005). 4 http://www.statistik.admin.ch. Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Kann der Wert der Natur berechnet werden? In einigen Bereichen ist es gelungen, die Umweltbelastung auch in Geldwerten auszudrücken (z.B. Gesundheitsschäden durch die Luftverschmutzung), wenn auch mit grossen Unsicherheiten. Interessant wäre es aber auch, den Wert der Natur als Rohstoff und Produktionsgrundlage beziffern zu können, denn dieser Wert fehlt heute in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Es ist bisher erst in Ansätzen gelungen, solche Werte zu ermitteln, z.B. mit der Umweltökonomischen Gesamtrechnung (UGR) in Deutschland.5 Dabei konnten allerdings das Naturvermögen und die Naturnutzung bislang monetär nicht quantifiziert werden. Umweltschutz ist ein Wirtschaftsfaktor Relevanz der Umweltschutzmassnahmen für die Wirtschaft Trotz der erwähnten grundsätzlichen Vorbehalte: Die Frage stellt sich, wie sich Umweltschutz in den volkswirtschaftlichen Kennzahlen niederschlägt. In einer Teilstudie6 wurden für die Schweiz mit einem Input-Output-Modell folgende Grössen berechnet: • Der wirtschaftliche Wert7 der Umweltschutzmassnahmen von Privaten und Unternehmen beläuft sich auf rund 6.7 Mrd. Franken (rund 1.6% des BIP). Damit verbunden sind 61’000 Vollzeitstellen (rund 1.9% der Gesamtbeschäftigung). • Zählt man die wirtschaftlichen Folge-Effekte, d.h. die Verwendung der Arbeitsund Kapitaleinkommen des Ökosektors, dazu, so wird die wirtschaftliche Bedeutung des Ökosektors auf 17.1 Mrd. Franken (4% des BIP) geschätzt. • Zudem exportiert die Schweiz Umweltschutzgüter im Wert von rund 1.4 Mrd. Franken pro Jahr, was weiteren rund 12’500 Vollzeitstellen entspricht (ohne Folge-Effekte). 5 6 STATISTISCHES BUNDESAMT (2003), Umweltnutzung und Wirtschaft, z.B. S. 9 f. Quelle für die gesamten folgenden Aussagen in diesem Abschnitt: ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005). 7 in der Schweiz erbrachte Wertschöpfung, inkl. Vorleistungen. 2 Was kostet und was nützt Umweltschutz der Gesamtwirtschaft? 15 Tabelle 1: Volkswirtschaftliche Bedeutung von in der Schweiz ergriffenen Umweltschutzmassnahmen Zahlen für 2002, ohne Berücksichtigung der wirtschaftlich positiven Auswirkungen der Umweltschutzmassnahmen selbst (z.B. auf Gesundheit, Standortqualität usw.) Wertschöpfung (BIP) Franken Umweltschutzmassnahmen in der Schweiz Umweltschutzmassnahmen und Folgeeffekte in der Schweiz Export von Umweltgütern (ohne Folgeeffekte) 8 Beschäftigung (Vollzeitstellen) % BIP Anzahl % Gesamtbeschäftigung 6.7 Mrd. 1.6% 61’000 1.9% 17.1 Mrd. 4.0% 145’000 4.5% 1.4 Mrd. 0.3% 12’500 0.4% Zahlreiche ausländische Studien kommen für andere Länder zu vergleichbaren Ergebnissen, was die Schweizer Modellrechnungen erhärtet. Und wenn das Geld für andere Zwecke ausgegeben würde? Vergleich mit Situation ohne Umweltschutzmassnahmen Gäbe es keine Umweltvorschriften, so würde ein grosser Teil des Geldes anders ausgegeben: Wäre das BIP dann höher? Die umfangreichen Modellrechnungen zeigen, dass die Wertschöpfung praktisch genau gleich hoch wäre, weil ähnliche Multiplikatorwirkungen ausgelöst werden. Allerdings läge die Beschäftigung ohne Umweltschutzmassnahmen rund 0.4% (13’000 Stellen) tiefer, da der Ökosektor etwas überdurchschnittlich arbeitsintensiv ist.9 Umweltschutzmassnahmen, die an die Stelle anderer Ausgaben treten, schaffen also netto 13’000 Vollzeitstellen. Damit ist auch klar: Umweltschutzmassnahmen zeigen in den Modellrechnungen keine Wachstumseinbussen, sie sind für das BIP neutral, erhöhen die Beschäftigung leicht und verbessern die Handelsbilanz geringfügig. Und wenn man in der Vergangenheit keinen Umweltschutz betrieben hätte? Beispiele für wirtschaftlichen Nutzen des Umweltschutzes 16 Dabei bilden die oben erwähnten Modellrechnungen den eigentlichen Zweck der Umweltpolitik noch gar nicht ab: Uns vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu schützen und die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten.10 Zahlt sich dieser Schutz wirtschaftlich aus? Verschiedene untersuchte Beispiele belegen, dass Umweltschutzmassnahmen langfristig positive wirtschaftliche Effekte haben: • In der Luftreinhaltung konnten grosse Erfolge erzielt werden. Mit einer Luftbelastung auf dem Niveau von 1970 wären die Gesundheitskosten im Jahr 2002 rund eine Milliarde Franken höher (0.2% des BIP), wie INFRAS/ISI (2005) schätzen. In der Zeit von 1970 bis 2002 konnten total rund 16 Mrd. Franken Gesundheitskosten vermieden werden.11 8 Quelle: ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005). 9 Quelle: ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005). 10 USG, Art. 1. 11 ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005, Abschnitt 7.3.2.). Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik • Besonders deutlich werden die wirtschaftlichen Vorteile eines vorsorgenden Umweltschutzes am Beispiel der Abfalldeponien. Die Sanierung von rund 4000 Standorten wird in den nächsten 25 Jahren total rund 5 Mrd. Franken kosten.12 Die Deponie Kölliken musste nach sieben Jahren Betrieb bereits wieder geschlossen und später für 100 Mio. Franken saniert werden, wobei bis 2012 nochmals fast 450 Mio. Franken für den Rückbau aufgewendet werden müssen. Damit belaufen sich die Sanierungskosten auf rund 1100 Franken pro Tonne, viel mehr als was eine fachgerechte Behandlung von Anfang an gekostet hätte. • Insgesamt zeigt sich, dass Umweltpolitik zwar zunächst zu steigenden Ausgaben von Haushalten, Unternehmen und der öffentlichen Hand führt. Diese Ausgaben lohnen sich aber meistens, denn andernfalls werden die Lebens- und Wirtschaftsgrundlagen massiv beeinträchtigt, und die späteren Sanierungen kosten noch wesentlich mehr. Umweltschutzmassnahmen fördern Innovationen Umweltschutz und Innovation Auch wenn die Zusammenhänge zwischen Umweltmassnahmen und Innovationen besonders komplex und umstritten sind, lässt sich zumindest sagen: Umweltschutzmassnahmen fördern Innovationen, also neue Technologien, Prozesse und Organisationsformen. Dies gilt besonders für marktwirtschaftliche Instrumente (z.B. Lenkungsabgaben), die keine bestimmte Technologie vorschreiben, sondern ökonomische Anreize zur Verbesserung setzen. Hingegen sind reine «Nachsorgemassnahmen» (End-of-Pipe-Massnahmen wie z.B. Kläranlagen) in der Regel wenig produktiv und können andere, innovativere und produktivere Investitionen verdrängen. Insgesamt tragen die Innovationseffekte zum Wirtschaftswachstum bei. Eine interessante Frage in diesem Zusammenhang ist, unter welchen Bedingungen die Firmen eines «Vorreiter-Landes» von einem Innovationsvorsprung gegenüber dem nachziehenden Ausland profitieren können. Dieser Effekt ist unter dem Namen «First Mover Advantage» bekannt: Wenn ein Land mit strengen Umweltschutzmassnahmen voran geht, kann dies für Unternehmen im internationalen Konkurrenzkampf zwar ein Standortnachteil sein. Ziehen aber andere Länder nach, kann der Vorreiter daraus auch Vorteile erwirtschaften: Die Unternehmen können aufgrund ihrer Erfahrung die Umwelttechnologien exportieren. Bedingung ist allerdings, dass die einheimische Wirtschaft im fraglichen Sektor innovativ ist und konkurrenzfähige Exporte anbieten kann. Verschiedene Analysen kommen zum Schluss, dass die Schweiz recht gute Voraussetzungen dafür mitbringt. Es ist aber schwierig, im Voraus abzuschätzen, ob diese Effekte auch wirklich eintreten. 13 12 13 BUWAL (2002). Vgl. ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005, Abschnitt 4); KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. (2005, Abschnitt 3.2.2 f). Siehe auch JOCHIMSEN/KIRCHGÄSSNER (1995), und HÄBERLI R. et al. (2002 S. 183) sowie WEDER R. (1999). 2 Was kostet und was nützt Umweltschutz der Gesamtwirtschaft? 17 3 … und den Unternehmen? Was für die Gesamtwirtschaft gut ist, ist noch lange nicht gut für jede Branche und jedes Unternehmen. Wie sehen Kosten und Nutzen der Umweltpolitik aus der Unternehmenssicht aus? Meist sind Umwelt-Vorschriften nicht der entscheidende Faktor für die Standortwahl Umweltkosten und Standortwahl Vorschriften und Abgaben der Umweltpolitik sind für die betroffenen Unternehmen mit Kosten verbunden. Diese fliessen in den Standortentscheid von Unternehmen und die Exportpreise der Schweizer Produkte mit ein. Wie stark fallen Umweltkosten im globalen Wettbewerb ins Gewicht? Zahlreiche Studien zeigen, dass die Umweltschutzmassnahmen in der Regel nur sehr geringe zusätzliche Produktionskosten auslösen, verglichen mit anderen Kostenkategorien. Deshalb lässt sich bisher auch kein Einfluss der Umweltregulierungen auf die Handelsströme nachweisen.14 Auch eine generelle Tendenz zur Verlagerung von Unternehmen in Länder mit weniger strengen Umweltvorschriften lässt sich nicht belegen. Dies liegt daran, dass neben den Kosten des Umweltschutzes auch Nutzen anfallen (Innovationen, neue Absatzmöglichkeiten, Imagevorteile, wie sich z.B. für die Nahrungsmittel- und Tabakindustrie der Niederlande15 nachweisen lässt). Nichtsdestoweniger wird es auch künftig wichtig sein, die Auswirkungen von Umweltgesetzen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen zu beachten. Ein Beispiel: Chemische Industrie Wichtig ist der Vergleich mit der direkten Konkurrenz 18 Genauer untersucht wurde die chemische Industrie als Beispiel für eine Branche, in der besonders hohe Umweltschutzkosten anfallen (ca. 2–3% des Gesamtaufwandes, bei den Investitionen sogar ca. 15%).16 Relevant sind allerdings die Kosten im Vergleich zu den direkten Konkurrenten. Bei der Herstellung von Pharmazeutika und Pflanzenschutzmitteln unterliegen heute die meisten Konkurrenten ähnlichen Umweltstandards. Anders sieht es in der Farbenchemie aus, wo auch Schwellenländer als Konkurrenten auftreten. Hier sind die Unterschiede bei Lohn- und Sozialkosten allerdings viel wichtiger als die Unterschiede in den Umweltstandards. Bei strategischen Entscheiden und insbesondere der Standortwahl spielen deshalb die Umweltkosten höchstens eine untergeordnete Rolle. Der Druck zu umweltfreundlichem Verhalten kommt überdies nicht nur vom Staat, sondern auch von lokalen (oder international vernetzten) Interessengruppen, so dass multinationale Firmen mit Rücksicht auf ihr Image für sich selbst oft strengere Umweltauflagen setzen als die lokalen Vorschriften. 14 KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. (2005, Abschnitt 4.3.3), sowie dort angeführte Literatur 15 SANCHEZ T. (2000), zitiert in KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. (2005, Abschnitt 3.3.3). 16 KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. (2005, Abschnitt 4.4.2). Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Profitierende Branchen Landschaft als «Rohstoff» des Tourismus Betriebliche KostenSparpotenziale Vom Umweltschutz profitiert nicht nur der Ökosektor im engeren Sinn (Umweltschutz-Güter und -Dienstleistungen, siehe Kapitel 3). Der Tourismus ist ein Beispiel für eine Branche, die besonders vom «Rohstoff» einer intakten Umwelt lebt. Insgesamt profitiert der Tourismus eindeutig von fortschrittlichen Umweltschutzmassnahmen, auch wenn im Einzelfall lokale Einschränkungen der touristischen Nutzung eine Güterabwägung erfordern. Immer wieder wird festgestellt, dass eine Umwelt- und Energie-Optimierung in einem Unternehmen auch betriebliche Effizienzsteigerungspotenziale zu Tage fördert: Ausschuss und Leerläufe werden vermieden, Kosten gespart. Beispielsweise sind die Kosten für den Aufbau eines Umweltmanagementsystems (ISO 14 000) nach durchschnittlich 2.2 Jahren amortisiert.17 Umweltqualität für den Wohnort von Kaderleuten Umweltqualität trägt zur Attraktivität der Schweiz bei Für viele Firmen, vor allem wertschöpfungsstarke Dienstleistungsfirmen, ist die Lebensqualität ein wichtiger Standortfaktor, denn die hohe Lebensqualität erleichtert es, gut qualifizierte und motivierte Mitarbeitende zu finden. Dabei ist die Umweltqualität ein zentrales Element, wie verschiedene Standortratings belegen.18 Interessen der Unternehmen Unternehmerische Freiräume und Planungssicherheit 3 … und den Unternehmen? Aus Sicht der Unternehmen ist nicht jede Umweltschutzmassnahme gleich zu beurteilen. Ihren Interessen kommt entgegen, wenn Umweltschutzmassnahmen19 • Freiheit in der Wahl der Mittel lassen; daher sind marktwirtschaftliche Instrumente wie z.B. Lenkungsabgaben oder handelbare Zertifikate i.d.R. gegenüber Geboten und Verboten vorzuziehen; • frühzeitig angekündigt werden und Übergangsfristen gewähren; die Berechenbarkeit und die Langfristigkeit der Umweltpolitik sind wichtig, damit langfristige Investitionsentscheide richtig getroffen und getätigte Investitionen auch amortisiert werden können; • in Zusammenarbeit mit den betroffenen Branchen festgelegt werden; häufig lassen sich durch einen kooperativen Rahmen Vorteile für Umwelt und Wirtschaft herausholen; • abgeschöpfte Mittel (z.B. bei Lenkungsabgaben) wieder in die Wirtschaft zurückfliessen lassen (wie z.B. bei der CO2-Abgabe – die Steuerbelastung sollte insgesamt nicht erhöht werden); • die Wettbewerbsfähigkeit nicht verschlechtern und keine Handelshemmnisse schaffen; 17 DYLLICK T., HAMSCHMIDT J.(2000, S. 79). 18 KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. (2005, Abschnitt 4.4.1.). 19 Vgl. ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005, Abschnitt 8.2). 19 • international koordiniert und harmonisiert werden; • im Vollzug so organisiert sind, dass zwischen den Kantonen keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen; • im Vollzug effizient gestaltet werden. 20 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik 4 Globalisierung und nationale Umweltpolitik Keine Handelsdiskriminierung unter Vorwand des Umweltschutzes Bei der Formulierung der Umweltpolitik ist auf die Kompatibilität mit internationalen Abkommen, denen die Schweiz angehört, zu achten. Dazu zählen insbesondere die Umweltabkommen der UNO. Supranationale Lösungen sind bei grenzüberschreitenden und globalen Umweltproblemen anzustreben. Sie stossen auch bei der Wirtschaft auf gute Akzeptanz, sofern sie Wettbewerbsnachteile verhindern können. Eigenständige Lösungen sind insbesondere im nationalen Umweltbereich möglich, wenn dadurch keine Wettbewerbsnachteile für inländische Hersteller bzw. Anbieter und im Aussenhandel keine Handelshemmnisse entstehen.20 In Bezug auf den Aussenhandel setzt das WTO-Abkommen folgende Grenzen: • Die Umweltschutzmassnahmen müssen notwendig und geeignet sein, um wichtige Umweltschutz-Ziele zu erreichen. Es soll die den Handel am wenigsten beschränkende Massnahme gewählt werden. • Die Massnahmen dürfen nicht den Zweck oder die Wirkung haben, die inländischen Hersteller zu bevorzugen oder gar abzuschotten. Ebenso wenig darf zwischen verschiedenen Exportländern diskriminiert werden. • Massnahmen, welche dem Schutz der einheimischen Umwelt dienen und deshalb an den tatsächlich schädigenden Eigenschaften eines Produkts anknüpfen, sind tendenziell weniger problematisch als Massnahmen, welche unabhängig von Produkteigenschaft oder Herstellungsart den Handel beschränken und damit besonders extraterritorial wirken. • Auch für Subventionen gilt der Grundsatz der Nichtdiskriminierung: Ausländische Unternehmen müssen die gleichen Chancen haben, die Subventionen zu erhalten, wie Inländer. Bis vor wenigen Jahren galt die Schweiz im Umweltschutz generell als europäische Vorreiterin, d.h. Umweltmassnahmen wurden hierzulande oft früher ergriffen als in unseren Nachbarländern (Beispiele: Katalysator, phosphatfreie Waschmittel). Heute gilt die EU als umweltpolitisch fortschrittlich. Es ist nun häufiger, dass die Schweiz auf die Regelungen im EU-Raum aufbaut, um die dort gemachten Vorarbeiten zu nutzen und nicht ohne Grund unterschiedliches Recht zu schaffen (Beispiel: AbgasNormen für Autos). Angesichts der Grösse des EU-Binnenmarktes ist dieses Vorgehen für die schweizerische Volkswirtschaft sinnvoll. 20 Vgl. Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse (THG). 4 Globalisierung und nationale Umweltpolitik 21 5 Verursacherprinzip: Ungedeckte Milliarden Das Verursacherprinzip ist allgemein anerkannt und im Umweltschutzgesetz festgelegt.21 Es ist eine Voraussetzung dafür, dass in einer Marktwirtschaft auch die Umweltnutzung und -belastung ihren Preis bekommt, denn was unter dem wahren Preis zu haben ist, wird übermässig genutzt. Betroffene, Steuern, künftige Generationen Abgaben Abgaben Steuern Abgaben Abb. 2: Abgaben Die drei Stufen des Verursacherprinzips, Gebühren dessen Kostenbestandteile und deren Finanzie- Steuern Steuern Steuern Haushalte Unternehmen rung (grobschematisch, Grössenverhältnisse nur Kosten externe Kosten Reparatur-/ VermeidungsKosten Verwaltungskosten Finanzierung nach Verursacherprinzip Internalisierung (Abgaben, Zertifikate usw.) FinanzierungsAbgabe Gebühren od. FinanzierungsAbgabe Subventionen abschaffen oder Gebühren, Abgaben staatl. Entsorgung Gebühren privater Umweltschutz Haushalte, Unternehmen Verursacherprinzip im weiteren Sinn Finanzierung heute im mittleren Sinn Verursacherprinzips im engeren Sinn Drei Stufen des Das Verursacherprinzip hat genau genommen drei Stufen (siehe auch Abb. 2): • Im engeren Sinn bedeutet es, dass die Kosten für die Umweltschutzmassnahmen (z.B. Filter, Entsorgung) von den Verursachern und nicht vom Staat bezahlt werden und dass auf direkte Subventionen verzichtet wird. • Im mittleren Sinn gehören auch die staatlichen Kosten dazu, insbesondere die Kosten für vorbeugende und kontrollierende Massnahmen, für Reparaturen und Sanierungen sowie die Verwaltungskosten. • Das Verursacherprinzip im weiteren Sinn berücksichtigt auch die Folgekosten der noch verbleibenden Umweltschäden, also die externen Kosten. illustrativ) Deckungslücke führt zu falschen Anreizen 22 • Alle ungedeckten Kosten zeigen das Ausmass des Marktversagens und sind mit Wohlfahrtsverlusten verbunden: Solange diese Kosten nicht von den Verursachern bezahlt werden, sind die Anreize zur Vermeidung nicht richtig gesetzt, und die Kosten werden von den Betroffenen und der Allgemeinheit getragen. • In einer der Teilstudien22 wurde erstmals für die Schweiz der Versuch unternommen, eine umfassende Gesamtbilanz zu erstellen; allerdings waren die Datengrundlagen teilweise noch unvollständig, wie Tabelle 2 zeigt. 21 USG, Art. 2. 22 Vgl. OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. (2005). Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Tabelle 2: Überblick über die verfügbaren Studien zu externen Kosten in der Schweiz 23 Umwelt-/Schadensbereiche Industrie, Gewerbe, DL Infrastruktur xx Staus xx x übrige Bereiche Störfälle Unfälle x Lärm x Risiken Abfälle x xx Boden xx x x Energie Klima Wasser x Luft Natur und Landschaft x Verkehr Emissionen Wasser Rohstoffe Ressourcen-Verbrauch Tätigkeiten Verursacher x xx xx x x Priv. Haushalte Landwirtschaft x x x xx: Bereich gut abgedeckt; x: Bereich teilweise abgedeckt; schattierte Bereiche identifizieren Lücken bei der Quantifizierung von externen Kosten; leere Bereiche sind Zusammenhänge, die bereits anderswo enthalten sind (z.B. Luftverschmutzung private Haushalte enthalten in Energie und Verkehr). Kenntnisstand bezüglich externer Koste Die Auswertung der Studien zeigt, dass die externen Kosten in den Bereichen Energie und Verkehr relativ gut quantifiziert sind. Im Verkehrsbereich sind die Verursacher (Personen-/ Güterverkehr, Strasse/Schiene) bekannt, die Kosten können zugeordnet werden. Im Energiebereich ist dies weniger der Fall. Datenlücken existieren in den Umweltbereichen Abfälle, Wasser- und Bodenverschmutzung. Tabelle 3: Schätzung der Umweltkosten und ihr Deckungsgrad in Mio. Franken für 2001 Ausgaben Ausgaben Untern./HH/Landw. Öffentl. Hand (exkl. Gebühren) A Gewässerschutz B Gebühren durch allg. Steuermittel finanziert C D=B–C Externe Kosten Min. E Max. F 24 Internalisierung Deckungslücke G Min. H=D+E–G Max. I=D+F–G 681 1’782 1’130 652 391 475 9 1’034 1’119 24 27 2 25 386 454 9 402 469 Abfallwirtschaft 530 1’500 1’081 418 0 0 0 418 418 Klima 460 117 9 107 2’495 6’769 413 2’189 6’463 1’361 117 14 103 3’260 7’230 519 2’844 6’814 41 536 23 512 998 1’568 138 1’372 1’942 335 443 128 315 1’323 3’526 221 1’417 3’620 0 63 11 52 0 0 0 52 52 3’432 4’583 2’400 2’184 8’853 20’022 1’308 9’729 20’898 Bodenschutz Luftreinhaltung Lärmschutz Natur und Landschaft Umweltforschung Total 23 Quelle: OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. (2005, Tabelle 1). 24 Quelle: OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. (2005, Tabelle 2). 5 Verursacherprinzip: Ungedeckte Milliarden 23 Deckungslücken in allen Umweltbereichen 24 Die Ergebnisse können wie folgt zusammengefasst werden: • Die höchsten Ausgaben der öffentlichen Hand fallen in den Bereichen Abwasserreinigung und Abfallwirtschaft an. Diese Ausgaben werden zu einem grossen Teil, aber noch nicht ganz über Gebühren gedeckt. Die heute bekannten externen Kosten (Folgekosten der Umweltschäden) sind zwar gering, aber diese wurden in vielen Bereichen (z.B. Grundwasser) noch gar nicht untersucht. • Unternehmen, Haushalte und Landwirtschaft setzen fast die Hälfte ihrer gesamten Umweltausgaben (ohne Gebühren) für die Luftreinhaltung ein. Rund 40% der Ausgaben werden in den Bereichen Abwasserreinigung und Abfallwirtschaft getätigt. • In den Bereichen Klima, Luftreinhaltung, Lärmschutz und Naturschutz bestehen noch wesentliche externe Kosten: – Beim Klima fallen insbesondere die externen Kosten des Energieverbrauchs ins Gewicht. – Bei der Luftreinhaltung beinhalten die externen Kosten vor allem die Gesundheitskosten aufgrund der Luftverschmutzung durch den Verkehr und den Energieverbrauch. – Die berücksichtigten externen Kosten beim Lärmschutz stammen ausschliesslich aus dem Verkehr. – Zu den wichtigsten externen Kosten beim Naturschutz zählen diejenigen des Verkehrs durch Beeinträchtigung von Landschaftsbildern und Flächenverbrauch für Pflanzen und Tiere sowie die externen Kosten in der Landwirtschaft durch die Zerstörung natürlicher Lebensgrundlagen (Fauna, Flora, Artenvielfalt). – Die Problematik des steigenden Ressourcenverbrauchs, insbesondere beim Boden, wird in den Studien zu den externen Kosten erst vereinzelt berücksichtigt. • Die Ergebnisse zeigen, dass praktisch in allen Bereichen noch Deckungslücken bestehen: – Rund 2.2 Mrd. Franken gibt die öffentliche Hand für den Umweltschutz ohne entsprechende Beiträge der Verursacher aus. – Die heute bezifferbaren externen Umweltkosten betragen mindestens 8.9 Mrd. Franken; davon sind erst 1.3 Mrd. Franken internalisiert, was eine Internalisierungslücke von mindestens 7.6 Mrd. Franken ergibt. – Insgesamt ergeben sich heute bezifferbare ungedeckte Umweltfolgekosten von rund 9.7 bis 20.9 Mrd. Franken. – Somit ist das Verursacherprinzip nicht erfüllt. Die grössten Deckungslücken bestehen eindeutig beim Klima, der Luftreinhaltung und dem Naturschutz. Dies liegt an den hohen externen Kosten in diesen Bereichen. • Externe Kosten von Grossrisiken (z.B. Kernkraftwerke, Chemieunfälle, Gentechnologie) wurden nicht in die Schätzungen einbezogen, weil die verfügbaren Datengrundlagen dazu keine gesicherten Aussagen zulassen und zusätzlich noch nicht gelöste methodische Probleme bei der Monetarisierung von Risiken bestehen. Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Konsequente Durchsetzung des Verursacherprinzips Fortschritte bei der Umsetzung des Verursacherprinzips Ein möglicher Ansatz zur Durchsetzung des Verursacherprinzips ist die klare Zuweisung von Eigentumsrechten oder die Neuregelung der institutionellen Ressourcenregimes (vgl. Kasten). Der klassische Ansatz ist die Erhebung von verursachergerechten Abgaben; ein Bereich, in dem in den letzten Jahren Fortschritte erzielt wurden. Zu nennen sind beispielsweise:25 • die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe, die seit Anfang 2001 erhoben wird; • die Lenkungsabgabe auf VOC (Abgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen, die beispielsweise in Farben und Lacken enthalten sind und zum Sommerozon beitragen); • die starke Verminderung der Steuergelder, die für die Abwasserreinigung eingesetzt werden (erhöhte, verursachergerechte Gebühren; in verschiedenen Kantonen wird auch eine Abwasserabgabe eingesetzt); • die Kehrichtsackgebühren; • vorgezogene Entsorgungsgebühren für Batterien und Glas. Diese Beispiele zeigen, dass einerseits Finanzierungsprobleme mit marktwirtschaftlichen Instrumenten gelöst werden konnten, anderseits auch spürbare Anreiz- und Lenkungseffekte erreicht wurden (z.B. verstärktes Umsteigen auf umweltfreundliche Lastwagen, verbessertes Recycling dank Kehrichtsackgebühr). 25 Vgl. auch BUWAL (2002), Mohr A. (2004). 5 Verursacherprinzip: Ungedeckte Milliarden 25 Nutzungsrechte für natürliche Ressourcen26 Der Ansatz der Zuteilung von Nutzungsrechten Nicht nur Vorschriften und Abgaben sind Elemente des Umweltschutzes, auch die Rahmenbedingungen, die Zuweisung der Eigentumsrechte an den Ressourcen und die Institutionen (z.B. Rechtssystem, politisches System) sind wichtig. Auf dieser Überlegung basiert das Konzept der institutionellen Ressourcenregimes. Das Konzept will im Kern die Eigentums- und die Nutzungsrechte an Umweltressourcen neu regeln und z.B. maximale Nutzungskontingente festlegen. Zentrales Element dieser Ressourcenpolitik sind also Nutzungsbeschränkungen zu Lasten der Eigentümer, die diese veranlassen sollen, Ressourcenübernutzungen zu unterlassen. Die Möglichkeiten der ökologischen Grobsteuerung mittels institutioneller Ressourcenregimes sind bisher noch wenig erforscht. Beispiele sind etwa in den folgenden Bereichen denkbar: Landschaft: Einführung von bisher fehlenden ausdrücklich definierten Eigentumstiteln an der Landschaft (z.B. mehr oder weniger eng umschriebene Zutrittsrechte zu Naturdenkmälern zu Gunsten von erholungssuchenden Personen, die keine unbegrenzten Nutzungsrechte an den entsprechenden Bodenparzellen innehaben). Diese Eigentumstitel würden Rechte und Pflichten an der Nutzung und am Schutz der Ressource Landschaft für die verschiedenen Gruppen regeln. Da bisher ein explizites regulatives System fehlt, setzen sich tendenziell die eigentumsrechtlich definierten Verfügungs- und Nutzungsrechte gegenüber den öffentlichen Interessen am Schutz und an der langfristigen Entwicklung parzellenübergreifender Landschaftselemente durch. Ein institutioneller Ansatzpunkt der Politik würde bedeuten, dass die bestehenden Eigentums- und Nutzungsrechte so verändert werden, dass die Interessen der Allgemeinheit gewahrt bleiben. Ansatzpunkte wären raumplanerische Instrumente, Nutzungs- und Bewirtschaftungsvorgaben und marktwirtschaftliche Instrumente. Wasser: Vergabe von Konzessionen für die Wassernutzung gegen Bezahlen einer Nutzungsgebühr (Wasserzins). Nutzungsbeschränkungen in Sinne von Restwassermengen bei der Energieproduktion. Diese Instrumente sind seit langer Zeit üblich und könnten daher evtl. als Vorbild für andere Bereiche dienen. Wald: Die Waldnutzung ist öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich geregelt. Das Betreten des Waldes ist in der Schweiz für alle möglich (open access). Ausserdem besteht für alle das Recht, Beeren und Pilze zu sammeln, für die Jagd besteht ein Staatsregal (Staatseigentum). Die Holznutzung ist direkt an das Waldeigentum gebunden und dem/der EigentümerIn vorbehalten. Die Veräusserungs- und Teilungsrechte des Schweizer Waldes wurden durch öffentliche Politiken mit der Zielsetzung eingeschränkt, eine ökonomische Waldnutzung und -pflege im öffentlichen Interesse zu ermöglichen. Boden: Klare Zuteilung von Eigentumsrechten inklusive Nutzungsbeschränkungen im Allgemeininteresse für Eigentümer. Eine Kombination mit einer Mengensteuerung über Bodenzertifikate ist denkbar. Klima: Die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls kennen das Instrument der handelbaren Emissionsrechte. 26 Quellen: Überblick bei OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. (2005, Abschnitt 5.1.4). Grundlagen z.B. bei: KNOEPFEL P., KISSLING-NÄF I., VARONE F. (2001) sowie bei KISSLING-NÄF I., VARONE F. (2000) 26 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik 6 Entkopplung: Löst oder erhöht Wirtschaftswachstum die Umweltprobleme? Nullwachstum oder Wachstum als Lösung? Gelingt uns Wirtschaftswachstum bei sinkender Umweltbelastung? • Lange Zeit wurde die Meinung vertreten, Wirtschaftswachstum schade der Umwelt, weil sich mit steigender Wirtschaftsleistung auch die Umweltbelastung erhöhe. In den siebziger Jahren wurde daraus die Forderung nach Nullwachstum abgeleitet, später wurde eine «Entkopplung» von Wirtschaftswachstum und Umweltbelastung postuliert und entsprechend «qualitatives» oder «nachhaltiges» Wachstum anvisiert. • Aber auch die umgekehrte Argumentation hat seit den neunziger Jahren Beachtung gefunden – sozusagen eine automatische Entkopplung: Zwar steige zunächst mit dem Wirtschaftswachstum auch die Umweltbelastung, doch ab einem bestimmten Punkt stehe mit höherem Wohlstand mehr Geld und Know-how zur Verfügung, um die Umweltbelastung zu senken.27 Was für die Schweiz wirklich stimmt, hat eine Teilstudie untersucht.28 Die Entkopplung findet nur zum Teil statt – und eine Trendwende ist nicht in Sicht Tabelle 4 zeigt, dass die Umweltbelastung in vielen Bereichen trotz Steigerung des Bruttoinlandprodukts (BIP) tatsächlich abgenommen hat, z.B. bei einigen Luftschadstoffen und in vielen Gewässern (absolute Entkopplung). In einigen Umweltbereichen nimmt aber die Belastung weiterhin zu: Etwas weniger stark als das BIP steigen z.B. die CO2-Emissionen (relative Entkopplung), ähnlich stark wie das BIP nehmen die Siedlungsflächen zu, und gar stärker als das BIP wachsen der Bruttoenergie- und der Kunststoffverbrauch. Eine Trendanalyse in der Teilstudie zeigt, dass vor allem in den Bereichen Klima, Artenvielfalt und Materialverbrauch auch künftig keine automatische Entkopplung erwartet werden kann, während in anderen Bereichen (Luftbelastung) weitere Fortschritte in Sicht sind. 27 Diese Hypothese wird auch «Umwelt-Kuznets-Kurve» genannt, in Anlehnung an die «KuznetsKurve», welche postuliert, dass Wirtschaftswachstum zunächst eine ungleiche Einkommensverteilung fördere, dann aber zusehends zu einer gleichmässigeren Einkommensverteilung beitrage. 28 BINSWANGER M., BELTRANI G., JOCHEM A., SCHELSKE O. (2005). 6 Entkopplung: Löst oder erhöht Wirtschaftswachstum die Umweltprobleme? 27 Tabelle 4: Entkopplung in der Schweiz (seit 1970) Umweltbereich bzw. Indikator T³yp* 29 Relative Entkopplung (geringere Zunahme als BIP) Absolute Entkopplung (Abnahme seit 1970) P P P Ja Ja Ja, deutlich Nein Nein Ja Umweltbereich Klima Emissionen von CO2 Emissionen von N2O Emissionen von CH4 Umweltbereich Luft Emissionen von CO Emissionen von SO2 Emissionen von NOx Emissionen von NMVOC Immissionen von SO2 Immissionen von NO2 Immissionen von PM10 Immissionen von Ozon Umweltbereich Wasser Trinkwasserverbrauch P P P P S S S S Ja, deutlich Ja, deutlich Ja Ja, deutlich Ja, deutlich Ja, deutlich Ja, aber Immissionen steigen seit 2001 Nein Ja Ja Weniger stark als bei anderen Stoffen Ja Ja, deutlich Ja, deutlich Ja, aber Immissionen steigen seit 01 Nein D Gewässerqualität Seen S Ja Ja, bei den meisten Seen deutlich, bei anderen weniger (z.B. Sempacher See) Ja Ja, bei einigen Seen weniger starke Reduktionen (z.B. Sempacher See) Gewässerqualität Flüsse S Ja, vorwiegend wenn BIP-Wachstum (exemplarisch) BOD-Emissionen S Ja Anschluss an ARA R Ja Umweltbereich Materialverbrauch, Stoffe, Abfälle Verbrauch von Kies D Ja, aufgrund Strukturwandel Verbrauch von Zement D Ja, aufgrund Strukturwandel Verbrauch von Kunststoff D Nein Wiederverwertungsquote R Ja Umweltbereich Energie Bruttoenergieverbrauch P Nein Endenergieverbrauch P Nein Erneuerbare Energien R Ja Umweltbereich Lärm Lärmbelastung durch S Aussage nicht sinnvoll Strassenverkehr Anzahl Flugbewegungen D Nein Umweltbereich Boden, Landschaft, Biodiversität Verbrauch von Ja, aber Wirksamkeit der Mittel ist stärker und D Pflanzenschutzmitteln wird nicht ausgewiesen Gering Ja Ja Geringfügige Verbrauchsreduktion Ja Nein Ja Nein Nein Ja Keine Fortschritte zwischen 1980 und 1985 Nein Ja, aber Wirksamkeit der Mittel ist stärker und wird nicht ausgewiesen Verbrauch von Düngemitteln D Ja: Phosphor und Reinkalidünger Nein: Verbrauch von Reinstickstoff Ja: Phosphor und Reinkalidünger Nein: Verbrauch von Reinstickstoff Entwicklung Siedlungsflächen S Nein Nein Veränderung rote Listen I Nein Nein Geschützte Flächen R (Ja), Aussage nicht sinnvoll Ja * Indikatortyp: D: Driving-Force (Treiber), P: Pressure (Belastung), S: State (Zustand), I: Impact (Wirkung) oder R: Response (gesellschaftliche Reaktionen). Bei den R-Indikatoren bedeutet «Entkopplung: Ja»: Der Indikator stieg stärker als das BIP. 29 Quelle: Angepasst aus: BINSWANGER M., BELTRANI G., JOCHEM A., SCHELSKE O. (2005, Zusammenfassung, Tabelle A). 28 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Entkopplung kommt nicht automatisch zustande Zusammenspiel von Einflussfaktoren Eine breite Analyse der Literatur30 zeigt es klar: Die Entkopplung kommt nicht automatisch durch höhere Einkommen zustande, sondern ist von vielen Faktoren abhängig. Eine Rolle spielen zum Beispiel: • die Bevölkerungszahl und die Änderung der Lebensstile (Nachfrage nach bestimmten Gütern, Nachfrage nach Umweltqualität) • die Verfügbarkeit von Technologien und ihr tatsächlicher Einsatz (technischer Fortschritt) • die Energie- und Materialintensität eines Sektors • der Strukturwandel hin zu einer Dienstleistungsgesellschaft (samt der Verlagerung der landwirtschaftlichen und industriellen Produktion ins Ausland) • die Preisentwicklung (Beispiel: Erdöl-Preisschock) Damit wird deutlich, dass sowohl die Angebotsseite (Produktion) als auch die Nachfrageseite (Konsum) einer Volkswirtschaft bedeutsam sind. Auf der Produktionsseite muss Wachstum nicht zwangsläufig mit höherem Umweltverbrauch verbunden sein (z.B. wenn das Wachstum über den Wert der Produkte statt über deren Menge stattfindet, oder wenn das Wachstum bei den Dienstleistungen statt den physischen Produkten stattfindet). Auf der Konsumseite führt ein höheres Einkommen tendenziell zu einer höheren Wertschätzung für Umweltbelange (Nachfrage nach Umweltgütern). Gleichzeitig ist auch mehr Einkommen vorhanden für umweltbelastenden Konsum. Abbildung 3 zeigt am Beispiel Energie ein einfaches Modell zur Aufgliederung («Dekomposition») der Bestimmungsfaktoren von Umweltbelastung. Abb. 3: SchadstoffAusstoss Bestimmungsfaktoren der Umweltbelastung: = Aktivitäten x EnergieEffizienz x Emissionsfaktoren Beispiel Energie Die Zunahme wirtschaftlicher Aktivitäten wie Wohnen, industrielle Produktion oder Verkehr führt grundsätzlich zu Mehremissionen. Dieser Effekt kann nur im günstigen Fall durch verbesserte Nutzungseffizienz (z.B. bessere Auslastung) und technische Effizienz wettgemacht werden. Anhand konkreter Beispiele (vgl. Abb. 4) kann gezeigt werden, dass in vielen Bereichen das Wirtschaftswachstum den Konsum oder die Produktion so stark gesteigert hat, dass der technische Fortschritt nicht ausreichte, um insgesamt eine Reduktion der Umweltbelastung zu erzielen (Beispiel CO2-Ausstoss des Personenverkehrs). Hingegen konnte beispielsweise beim Energieverbrauch der privaten 30 Vgl. Literaturanalysen in der erwähnten Teilstudie sowie in LIEB C. (2002) und LIEB C. (2005). 6 Entkopplung: Löst oder erhöht Wirtschaftswachstum die Umweltprobleme? 29 Haushalte eine Reduktion der CO2-Emissionen erreicht werden, obschon die Wohnfläche zunahm. In gewissen Sektoren nahmen sogar sowohl die Aktivitäten als auch die spezifischen Umweltbelastungen zu (z.B. Flächennutzung pro Person). Abb. 4: mehr Wohnfläche bessere Gebäude bessere Technik / Brennstoffe -4% Haushalte (1990-2000) CO2-Aus- -3% = stoss gesenkt Personenverkehr (1990-2000) CO2-Ausstoss erhöht Strassengüterverkehr (1970-2000) NOx-Aus-+21% = stoss erhöht Verkehrszunahme+177% x Strasse gewinnt Mark- x tanteile +63% Technik stark verbessert-73% Flächenverbrauch Haushalte (1985-1997) Flächen- +28% = nutzung erhöht mehr Einwoh- x ner/-innen +9% weniger Personen pro x Haushalt +8% Fläche pro HH nimmt zu Baustoffe (1985-2000) Materialver- = brauch steigt Wirtschaftswachstum+70% x Bauintensität Materialintensider Wirtschaft x tät d. Bauwirt-36% sch. steigt +12% sinkt Aufgliederung der Fakto- +8% +21% +14% Verkehrs= zunahme +12% x x -12% Strasse behält Markt+0% anteil x x Technik leicht verbessert -4% +8% Positive Prozentangaben zeigen eine Zunahme der Umweltbelastung resp. einen Beitrag zur Zunahme der Umweltbelastung durch den jeweiligen Faktor ren der Umweltbelastung 31 (Beispiele) Lesehilfe: Der CO2-Ausstoss der privaten Haushalte konnte zwischen 1990 und 2000 um 3% auf 97% des Niveaus von 1990 gesenkt werden. Dies obwohl im gleichen Zeitraum die Wohnfläche um 14% auf 114% zugenommen hat. Der Wachstumseffekt konnte hier durch bessere Gebäude (Reduktion des spezifischen Energieverbrauchs um 12% auf 88%) und bessere Technik (Reduktion des Schadstoff32 ausstosses pro Energieeinheit um 4% auf 96%) knapp überkompensiert werden. Die mathematisch korrekte Gleichung lautet: 97% = 114% x 88% x 96%. Die Analysen der Teilstudie kommen zum Schluss, dass nur durch eine gezielte, möglichst innovationsfreundliche Umweltpolitik eine Entkopplung zu schaffen ist. Die Entkopplung tritt also in den allermeisten Fällen nicht von selbst – also nicht ohne umweltpolitische Massnahmen – ein. Konsum: Die Rolle von Umweltpräferenzen In manchen Märkten erfreuen sich umweltfreundlich Produkte wachsender Beliebtheit. Erfreuliche Tendenzen zeigen sich etwa beim Ökostrom oder im Lebensmittelmarkt. So durchbrach im Jahr 2002 der Umsatz mit Bioprodukten die Milliardengrenze, nach einem Wachstum von 13%.33 31 Quelle: Eigene Darstellung; Beispiele aus BINSWANGER M., BELTRANI G., JOCHEM A., SCHELSKE O. 32 Die Multiplikationszeichen in der Abbildung sind nicht «mathematisch», sondern sinngemäss zu 33 Quelle: Bio Suisse (2003). (2005, Kapitel 3). verstehen. 30 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Kann die Entkopplung also durch gestärktes Umweltbewusstsein der Konsumenten erreicht werden? Begrenzte Marktanteile Ein Blick auf die Umsatzzahlen macht skeptisch: Der Marktanteil des Ökostroms ist auch nach einem spektakulären Wachstumsschub erst bei 4.6% des schweizerischen Stromverbrauchs,34 der Marktanteil von Bioprodukten am gesamten Lebensmittelmarkt erst bei 4%, auch wenn Kenner noch ein grosses Wachstumspotenzial vermuten.35 Beim privaten Autokauf scheint der Nachfragetrend weniger in Richtung Treibstoffeinsparungen und Luftreinhaltung als vielmehr zu mehr Komfort, Sicherheit und Leistung zu gehen. So werden die Autos seit 1990 immer schwerer und die Motoren immer stärker.36 Bio-Produkte nützen nicht Für die meisten Märkte scheint es unrealistisch, dass sie jemals von den ökologisch führenden Produkten beherrscht werden. Warum? Wer «grüne» Produkte kauft, verspricht sich zwar Vorteile davon wie gesündere Nahrung, ein besseres Gewissen oder tiefere Treibstoffkosten. Viele Vorteile des ökologisch bewussten Konsums kommen indes anderen Konsumenten zugute: Von der besseren Umweltqualität – etwa einer vielfältigen Landschaft, gesunden Luft oder dem Klimaschutz – profitieren auch jene, die auf konventionelle Produkte gesetzt haben. Die Kosten/NutzenAbwägung der einzelnen Konsumenten ist deshalb unvollständig, weil sie die externen Effekte gegenüber andern nicht in ihren Kaufentscheid einbeziehen. Deshalb ist es zentral, dass Externalitäten internalisiert werden und sich so in den Preisen der Produkte widerspiegeln (vgl. Kapitel «Verursacherprinzip»). Die Konsumenten zu sensibilisieren ist zwar wichtig, und Labels können einen wertvollen Beitrag dazu leisten, dies ist aber kein Ersatz für die Internalisierung. nur den Bio-Konsumenten 34 Quelle: AEE (2004, S. 4). 35 Quelle: RICHTER, T. (2004, S. 19). 36 Quelle: NZZ Online (13.12.2004). 6 Entkopplung: Löst oder erhöht Wirtschaftswachstum die Umweltprobleme? 31 7 Lässt sich über Finanzmärkte Umweltschutz fördern? Die Strategien der Unternehmen richten sich nicht zuletzt nach den Kriterien der Finanzmärkte und damit der Anleger, denn sie wollen sich Kapital beschaffen und ihre Börsenkurse steigern. Grosse Anleger wie z.B. Pensionskassen, aber auch die Anlagefonds und Anlageberater haben als Aktionäre oder über die Finanzmärkte einen Einfluss darauf, welche Entscheide die Unternehmen treffen. Abbildung 5 gibt einen Überblick darüber, wer via Kapitalmärkte Einfluss auf die Unternehmenspolitik nimmt. Umwelt RatingAgenturen Unternehmungen (Kreditnehmer/Kapitalnehmer) Eigentümer / Kunden „Treuhänder“ / Dienstleister Consultants Pensionskassen (VorsorgeEinrichtungen) Vermögensverwalter Banken Politik (Rück-) Versicherungen Medien Stiftungen u.a. institutionelle Investoren Private Anleger AufsichtsBehörden Forschung Versicherte öffentl. Diskurs Abb. 5: Akteure und ihr Einfluss Einfluss via Kapitalanlage (=Pfeile) auf den Finanz- Einfluss auf Unternehmenspolitik märkten Direkter Einfluss auf Umwelt Einfluss via Informationen i.w.S. 37 Wer kann was tun – Beispiele Handlungsmöglichkeiten im Finanzsektor • Versicherungen beachten bei der Prämienfestlegung von Sach- und Haftpflichtversicherungen vermehrt die Umweltrisiken. • Banken achten bei der Kreditvergabe auf Umweltrisiken sowie auf die Nachhaltigkeit von Projekten und Unternehmen. • Banken, Versicherungen und Pensionskassen legen ihr Vermögen nach ökologischen Kriterien an und üben ihre Stimmrechte an den Generalversammlungen nach einer Strategie aus, die auch ökologische Aspekte umfasst. • Banken bieten aktiv umweltorientierte Anlagefonds an (und verbessern ihre Informations- und Rating-Systeme). 37 Angepasst nach: BRUGGER E. A., GEELHAAR M., JABERG M., KNOEPFEL I., FURRER B. (2005, Abbildung in Abschnitt 2.1.). 32 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik • Pensionskassen und Sammelstiftungen bieten ihrer Kundschaft umweltorientierte Vorsorgepläne resp. Anlage-Varianten an und profilieren sich als umweltbewusste Partner. Nachhaltige Anlagen mit konkurrenzfähigen Renditen38 Zahlt es sich langfristig aus, wenn Unternehmen besonders ökologisch und sozial verträglich handeln? Wenn ja, dann müssten auch die Börsenkurse solcher Unternehmen langfristig stärker steigen als der Durchschnitt. Mit diesem Grundgedanken sind in den letzten Jahren viele Anlagefonds entstanden, die ihre Anlagen nach den Kriterien einer Nachhaltigen Entwicklung auswählen, also nebst den wirtschaftlichen Renditeaussichten auch die Umwelt- und Sozialkriterien mitberücksichtigen. Verschiedene Vergleiche zeigen, dass solche «Sustainability Funds» in den letzten Jahren weder deutlich besser noch deutlich schlechter abgeschnitten haben als herkömmliche Fonds; umweltverträgliche Unternehmen haben aber tendenziell geringere Kursschwankungen (Risiken), und umweltverträgliche Branchen sind insgesamt tendenziell rentabler als andere. Ein möglicher Grund liegt in der aufwändigeren Informationsbeschaffung und der eingeschränkten Diversifikationsmöglichkeit solcher Fonds. Falls sich aber in Zukunft die Umwelt- und Sozialbestimmungen verschärfen oder das Umweltbewusstsein zunimmt, könnten solche Fonds die Nase vorn haben. Es gibt zwar Hindernisse und Grenzen ... Finanzmärkte «denken» kurzfristig: Gute Quartalsergebnisse werden noch häufig stärker gewichtet als die meist langfristig ausgerichteten Verbesserungen im Umweltbereich. Zudem ist es sehr schwierig, die Umweltleistungen eines Unternehmens zu bewerten, vor allem mit Blick auf die Zukunft. Finanzdienstleister vermitteln zwischen Anlegern und Unternehmen Ganz allgemein dürfen von den Finanzmärkten auch keine ökologischen Wunder erwartet werden, denn letztlich sind sie Vermittler von Informationen zwischen Anlegern und Unternehmen. Diese Vermittler sind an die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen (Renditeerwartungen) gebunden. Langfristig betriebswirtschaftlich unrentabler Umweltschutz kann auch von den Finanzmarkt-Akteuren nicht durchgesetzt werden. Letztlich bestimmt die Umweltpolitik, wie viel Umweltschutz gefordert ist, und die Finanzmärkte können in einer engen, aber bedeutsamen Bandbreite mit guter Information dafür sorgen, dass sich die langfristigen wirtschaftlichen Vorteile einer umweltgerechter Unternehmensstrategie auch in Aktienkursen und Versicherungsprämien niederschlagen. 38 Quelle: BRUGGER E. A., GEELHAAR M., JABERG M., KNOEPFEL I., FURRER B. (2005, Abschnitt 2.2) 7 Lässt sich über Finanzmärkte Umweltschutz fördern? 33 … aber die Einflussmöglichkeiten werden bedeutender Verschiedene Faktoren, deren Gewicht sich in nächster Zeit noch verstärken dürfte, erhöhen die Bedeutung der Umwelt auf den Finanzmärkten: Langfristiger Trend zugunsten umweltbewusster Finanzmärkte • Die Öffentlichkeit fordert bessere Rechenschaft über die Unternehmenstätigkeit. • Wer Umweltsünden riskiert oder begeht, riskiert auch seinen Ruf und damit seinen Marktwert. • International wird eine gute Unternehmensführung (Corporate Governance) immer wichtiger, und dazu gehört auch ein seriöser Umgang mit Umweltbelastungen und -risiken. • Innovationen spielen im globalen Wettbewerb eine grosse Rolle, und diese können in vielen Fällen auch die Umweltperformance verbessern. • Die Gesellschaft, aber auch Versicherungen und Grossanleger werden sich der ökologischen Risiken (Klima, Altlasten) immer stärker bewusst. Schon bisher beachteten Banken, Versicherungen und Börse vor allem die Umweltrisiken stark. Noch am Anfang der Entwicklung ist der Einfluss über die Ausübung von Aktionärsrechten. In allen Einflussbereichen kann künftig noch ein grosses Potenzial an Einflussmöglichkeiten ausgeschöpft werden. 34 Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik 8 Elemente einer wirksamen und effizienten Umweltpolitik Die verschiedenen Teilstudien haben zahlreiche Wege skizziert, die zu einer wirksamen und effizienten Umweltpolitik beitragen können. Grundprinzipien beachten Langfristige Ziele, flexible Umsetzung Die Umweltpolitik muss langfristig ausgerichtet und für die Unternehmen berechenbar sein. Sie sollte entsprechend langfristige Ziele formulieren. Die einzelnen Massnahmen müssen auf die Kosten und die wirtschaftliche Tragbarkeit Rücksicht nehmen, das heisst in der Regel möglichst viele Freiheiten lassen, wie ein Betrieb die Ziele erfüllen will, im Vollzug für den Betrieb einfach sein und ihm genügend Zeit lassen, damit er Investitionen abschreiben resp. rechtzeitig planen kann. Der Vollzug muss so organisiert bzw. abgestimmt sein, dass wettbewerbsverzerrende Unterschiede zwischen den Kantonen möglichst gering gehalten werden können. Für Unternehmen, die im harten internationalen Wettbewerb stehen, ist zudem die internationale Harmonisierung wichtig. Wachstum von Umweltbelastung entkoppeln Wachstum bei sinkendem Umweltverbrauch als Ziel Die Umweltbelastungen müssen nicht nur langsamer als das Wirtschaftswachstum zunehmen, sondern auch absolut vermindert werden. Dieses Entkopplungsziel setzt voraus, dass die Emissionen bzw. die Umweltinanspruchnahme dauerhaft sinken und das Wirtschaftswachstum gleichzeitig möglichst ungebremst bleibt. Die Umweltpolitik muss also in den vom Wachstum dominierten Umweltbereichen, wie z.B. Klima, Natur und Landschaft sowie Materialverbrauch, besonders wirksam sein, d.h. der technische Fortschritt und Strukturwandel (inkl. Umsteige-Effekt im Verkehr) müssen in einem solchen Ausmass forciert werden, dass sie den Wachstumseffekt überkompensieren. Konsum und Produktion sollen dabei nicht gebremst, sondern vielmehr in eine umweltgerechte Richtung gelenkt werden. Die nachfolgend beschriebenen Massnahmen, wie z.B. marktwirtschaftliche Instrumente und Innovationsförderung, liegen voll auf dieser Linie. Instrumentenmix: Marktwirtschaftliche Instrumente ausbauen Wichtige Rolle finanzieller Anreize Grundsätzlich sollte die Umweltpolitik der Wirtschaft die grösstmögliche Flexibilität erhalten. Dies bedeutet, dass weiterhin ein Mix von verschiedenen Instrumenten eingesetzt wird, wobei die marktwirtschaftlichen Massnahmen tendenziell ausgebaut werden sollten, weil sie marktkonforme Anreize setzen und einen effizienten Umweltschutz sichern. Beispiele wie die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe, die VOC-Abgabe oder einige kantonale Abwasserabgaben zeigen, dass sich die Instrumente auch in der Praxis bewähren. In vielen Bereichen (z.B. Gifte) sind aber auch weiterhin Ge- und Verbote unerlässlich. Freiwillige Massnahmen, wie Zielvereinbarungen, Branchenvereinbarungen usw., können in Teilbereichen sinnvoll und auch wirksam sein, sofern auch Sanktionen möglich sind. Allerdings zeigen die Erfahrungen, dass der Verhandlungsaufwand 8 Elemente einer wirksamen und effizienten Umweltpolitik 35 gross und die Zielerreichung teilweise schleppend ist (Beispiel: Absenkung des Treibstoffverbrauchs von Personenwagen). Besonders für grenzüberschreitende Umweltprobleme sind internationale Abkommen meist ein guter Lösungsansatz. Sie verhindern mögliche wirtschaftliche Nachteile für Vorreiterländer und können durch klare Signale grosse Innovationsanreize setzen (Paradebeispiel: Protokoll von Montreal zum Schutz der Ozonschicht, das ein Verbot für die ozongefährdenden FCKW-Gase brachte39). Für alle Instrumente gilt, dass sie möglichst einfach und transparent ausgestaltet werden müssen. Dieser Anspruch steht oft in Konflikt mit dem Bedürfnis, mittels Ausnahmeregelungen Härtefälle zu vermeiden und damit die Akzeptanz zu verbessern. Verursacherprinzip durchsetzen Deckungslücke verringern Das Verursacherprinzip ist immer noch in vielen Bereichen nicht erfüllt. In der entsprechenden Teilstudie40 werden deshalb eine Reihe von Massnahmen vorgeschlagen: • In den Bereichen Gewässerschutz, Bodenschutz, Abfallwirtschaft, Luftreinhaltung und Lärmschutz müssen staatliche Massnahmen konsequent verursachergerecht finanziert werden, z.B. mittels Gebühren. • Die stärkere Finanzierung von Verwaltungs-, Vollzugs-, Kontroll- und Reparaturkosten könnte ebenfalls durch die Erhebung/Erhöhung von Gebühren (falls die Kosten den Verursachenden individuell zuteilbar sind) oder von Finanzierungsabgaben erfolgen. • Zur Internalisierung der externen Kosten, die vor allem im Klimaschutz, in der Luftreinhaltung, im Lärmschutz und im Bereich Natur und Landschaft besonders hoch sind, werden in der Teilstudie folgende Massnahmen vorgeschlagen: – CO2-Abgabe oder Abgabe auf nicht-erneuerbaren Energieträgern – Verkehrsleistungsabhängige Abgaben auch im Personenverkehr (Road Pricing) – Bodennutzungszertifikate – Während in einzelnen Bereichen entscheidungsreife Projekte vorliegen (CO2Abgabe), sind in anderen Bereichen zunächst die konkreten Umsetzungsmöglichkeiten eines verstärkten Einsatzes von marktwirtschaftlichen Instrumenten zu prüfen. Innovations- und Technologiepolitik Rahmenbedingungen für Innovationen 36 Der technische Fortschritt kann sowohl wirtschaftliche als auch ökologische Verbesserungen bringen. Es gibt aber Hindernisse auf dem Weg zu Innovationen, wie z.B. Risikoscheu und Informationsunvollkommenheiten.41 Der Staat hat verschiedene Möglichkeiten: 39 KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. (2005, Abschnitt 4.2). 40 Vgl. OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. (2005). 41 Vgl. ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. (2005, Abschnitt 8.2). Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik • Forschung und Technologieprojekte fördern; • Nachfrage nach ökologischen Innovationen durch klare Rahmenbedingungen fördern (z.B. langfristige Ankündigung von verschärften Umweltzielen); • Entwicklung und Verbreitung von Innovationen fördern (Technologietransfer, Innovations-Netzwerke, Cluster-Förderung); • Lead-Märkte schaffen, die einen Markttest für innovative Produkte (z.B. energieeffiziente Haushaltgeräte) ermöglichen. • Die Innovationspolitik sollte daher verstärkt mit der Umweltpolitik gekoppelt werden, damit Aktionsfelder bestimmt werden können, die für die wirtschaftliche und die ökologische Innovation zugleich Vorteile versprechen. Finanzmärkte als Hebel einsetzen Ansatzpunkte Anlagepolitik, Transparenz und Rahmenbedingungen Der Bund hat gemäss Teilstudie42 verschiedene Möglichkeiten, die Hebelwirkung der Finanzmärkte auch für die Umwelt auszunutzen: • Als Anleger kann er sich für eine umweltgerechte Anlagepolitik einsetzen. • Weiter kann er mithelfen, die Transparenz aller Finanzmarktakteure zu verbessern, z.B. durch Förderung der Einhaltung von Standards der Umweltberichterstattung und -ratings von Unternehmen oder von Risikobeurteilungssystemen von Versicherungen, oder durch bessere Information der Pensionskassen über ihre Anlage- und Stimmrechtspolitik. • Als Gesetzgeber kann er zudem Anreize schaffen, damit Nachhaltigkeit vermehrt in den Finanzmärkten berücksichtigt wird. Auch Rahmenbedingungen, die den CO2-Emissionshandel ermöglichen, gehören dazu. Wirkungen regelmässig überprüfen – und damit steigern Kosten-Wirksamkeit überprüfen In einigen Umweltbereichen sind die Wirkungen der umweltpolitischen Massnahmen gut belegt. Es fehlt hingegen an Evaluationen (systematischen Wirksamkeitsstudien) beispielsweise in den Bereichen Landschaftsschutz, Lärm, Naturschutz, Biodiversität und zu Instrumenten wie dem Haftungsrecht und den Vereinbarungen. Auch wurden die zahlreichen Subventionen, die potenziell negative Umwelteffekte haben könnten, bisher kaum untersucht. Zudem fehlt es generell an Evaluationen zur Effizienz (Kosten-Wirksamkeit) von umweltpolitischen Massnahmen. In der entsprechenden Teilstudie43 wird vorgeschlagen, dass systematisch die wichtigsten Massnahmen evaluiert werden. Solche Evaluationen sind in der Bundesverfassung vorgesehen (Art. 170) und haben sich z.B. in der Energiepolitik bewährt, um die Wirksamkeit der Politik zu steigern. Zugleich können sie auch dazu dienen, die wirtschaftlichen Auswirkungen zu untersuchen und zu optimieren. 42 BRUGGER E. A., GEELHAAR M., JABERG M., KNOEPFEL I., FURRER B. (2005). 43 MAUCH C., BALTHASAR A. (2005). 8 Elemente einer wirksamen und effizienten Umweltpolitik 37 9 Ausblick: Ökologie und Ökonomie bedingen sich gegenseitig Standortgunst erhalten Beitrag der Wirtschaftspolitik Beitrag der Umweltpolitik 38 Die verschiedenen Teilstudien haben gezeigt: Umwelt und Wirtschaft sitzen im gleichen Boot; ohne intakte Umwelt ist auch der Wohlstand gefährdet. Zwar stellen sich aus kurzfristiger Optik immer wieder Fragen der Güterabwägung, und auch langfristig ist es nicht einfach, das optimale Niveau von Umweltschutz festzulegen. Auch kann nicht verhindert werden, dass für einzelne Unternehmen oder Teile von Branchen im Rahmen des ökologischen Strukturwandels Anpassungskosten entstehen. Aber langfristig und aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ist es klar: Die Standortgunst muss mit möglichst geringen Kosten erhalten werden, und dazu gehört auch, dass die intakte Umwelt mit effizienten Massnahmen – besser vorausschauend als nachsorgend – erhalten bleibt. Oder, um es auf zwei einfache Nenner zu bringen: • Eine umweltschonende Wirtschaftspolitik bedeutet: – die Umwelt verstärkt in der Technologiepolitik zu berücksichtigen, – die ungedeckten Umweltkosten nicht auszublenden, sondern sie vermehrt den Verursachern anzulasten, was die Kosten für die Allgemeinheit senkt und richtige Anreize setzt, – über Wirtschaftswachstum die nötigen Mittel und Spielräume für Haushalte, Unternehmen und öffentliche Hand für Investitionen in den Umweltschutz zu schaffen. • Die Umweltpolitik kann zur volkswirtschaftlichen Effizienz beitragen, indem sie – die natürlichen Lebensgrundlagen und wichtige Ressourcen erhält, – auf langfristigen Ziele und im Voraus absehbaren Massnahmen aufbaut, – die marktwirtschaftlichen Massnahmen verstärkt und damit den Konsumenten und Unternehmen zur Erfüllung der Ziele die nötigen Anreize setzt und Freiräume lässt, – Innovationen in der Umwelttechnik und deren Verbreitung fördert, – bei grenzüberschreitenden Umweltproblemen internationale Abkommen anstrebt und bei nationalen Umweltmassnahmen die internationalen Handelsabkommen beachtet, – auf den Finanzmärkten ökologische Aspekte verstärkt fördert und hiermit dazu beiträgt, Innovation zu fördern, die Reputation der Finanzmarktakteure zu verbessern und Risiken besser zu erkennen, – die Effizienz von Umweltmassnahmen systematisch überprüft und die Massnahmen – auch aus wirtschaftlicher Sicht – optimiert. Wirtschaftliche Dimensionen der Umweltpolitik Literaturverzeichnis Teilstudien des Projekts «Umwelt und Wirtschaft» BINSWANGER M., BELTRANI G., JOCHEM A., SCHELSKE O. 2005: Wachstum und Umweltbelastung: Findet eine Entkopplung statt? Teilstudie 2 im Rahmen des Projektes «Umwelt und Wirtschaft» des BUWAL, Bern. BRUGGER E. A., GEELHAAR M., JABERG M., KNOEPFEL I., FURRER B. 2005: Finanzmärkte und Umwelt. Teilstudie 4 im Rahmen des Projektes «Umwelt und Wirtschaft» des BUWAL, Bern. ITEN R., PETER M., WALZ R., MENEGALE S., BLUM M. 2005: Auswirkungen des Umweltschutzes auf BIP, Beschäftigung und Unternehmen. Teilstudie 1 im Rahmen des Projektes «Umwelt und Wirtschaft» des BUWAL, Bern. KÄGI W., SIEGRIST S., SCHÄFLI M. 2005: Wettbewerb und Umweltpolitik in einer globalisierten Wirtschaft. Teilstudie 3 im Rahmen des Projektes «Umwelt und Wirtschaft» des BUWAL, Bern. MAUCH C., BALTHASAR A. 2005: Machbarkeitsstudie «Evaluation der bisherigen Umweltpolitik». Teilstudie 6 im Rahmen des Projektes «Umwelt und Wirtschaft» des BUWAL, Bern. OTT W., BAUR M., ITEN R., VETTORI A. 2005: Konsequente Umsetzung des Verursacherprinzips. Teilstudie 5 im Rahmen des Projektes «Umwelt und Wirtschaft» des BUWAL, Bern. Literaturverzeichnis 39 Andere AEE 2004: Der Markt für Ökostrom und weitere Stromprodukte aus erneuerbaren Energien in der Schweiz im Jahre 2003. Zürich. BIO SUISSE 2003: Bio-Umsatz in der Schweiz durchbricht Milliardengrenze: Zusammenfassender Medientext, 25.3.2003, Frick BUWAL 2002: Umwelt Schweiz 2002: Politik und Perspektiven, Bern. DYLLICK, T., HAMSCHMIDT J. 2000: Wirksamkeit und Leistungen von Umweltmanagementsystemen. Eine Untersuchung von ISO 14001-zertifizierten Unternehmen in der Schweiz, Zürich. EIDGENÖSSISCHES VOLKSWIRTSCHAFTSDEPARTEMENT 2002: Der Wachstumsbericht. Determinanten des Schweizer Wirtschaftswachstums und Ansatzpunkte für eine wachstumsorientierte Wirtschaftspolitik. Grundlagen der Wirtschaftspolitik Nr. 3D, Studienreihe des Staatsekretariats für Wirtschaft – Leistungsbereich «Wirtschaftliche Grundlagen», Bern. HÄBERLI R., GESSLER R., GROSSENBACHER-MANSUY W., LEHMANN POLLHEIMER D. 2002: Vision Lebensqualität: Nachhaltige Entwicklung – ökologisch notwendig, wirtschaftlich klug, gesellschaftlich möglich. Synthesebericht des Schwerpunktprogramms Umwelt, Zürich. JOCHIMSEN M., KIRCHGÄSSNER G. (Hrsg.) 1995: Schweizerische Umweltpolitik im internationalen Kontext. Themenhefte SPP Umwelt, Basel. KISSLING-NÄF I., VARONE F. (Hrsg.) 2000: Institutionen für eine nachhaltige Ressourcennutzung: innovative Steuerungsansätze am Beispiel der Ressourcen Luft und Boden. Chur/Zürich. KNOEPFEL P., KISSLING-NÄF I., VARONE F. 2001: Institutionelle Regime für natürliche Ressourcen. Boden, Wasser und Wald im Vergleich. Basel/Genf/München. LIEB C. 2002: The Environmental Kuznets Curve – A Survey of the Empirical Evidence and of Possible Causes. Discussion Paper 391, Universität Heidelberg. LIEB C. 2004: Possible Causes of the Environmental Kuznets Curve. A Theoretical Analysis. European University Studies Nr. V/3040, Bern. MOHR A. 2004: Umweltpolitik Schweiz: Der Beitrag der Ökonomie. in: SCHALTEGGER C. & SCHALTEGGER S. (Hrsg.) (2004), Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Festschrift für R.L. Frey, Zürich, S. 603–618. NZZ ONLINE 13.12.2004: Komfort geht vor Ökologie: Trend zu starken und schweren Autos. RICHTER T. 2004: Mit Premium-Produkten Wechselkäufer gewinnen. In: Ökologie & Landbau 3/2004, S. 17–19. SANCHEZ T. 2000: The Effect of Environmental Policy on International Performance: An Empirical Analysis. Dissertation Universität St.Gallen, Bamberg. STATISTISCHES BUNDESAMT 2003: Umweltnutzung und Wirtschaft. Bericht zu den Umweltökonomischen Gesamtrechnungen, Wiesbaden. THG 1995: Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse (THG) vom 6. 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