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Universität Potsdam Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Professur: Politisches System der Bundesrepublik Deutschland Diplomarbeit zum Thema: Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit durch oppositionelle Parteien anhand der Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion in der Zeit von 1969-1982 Bearbeitungszeitraum: 04. März – 05. Juli 2005 vorgelegt bei: Prof. Dr. Jürgen Dittberner Karl-Marx-Straße 67 14482 Potsdam Zweitgutachter: Prof. Dr. Herbert Döring August-Bebel-Straße 89 14482 Potsdam vorgelegt von: Claudia Martina Buhl Hainholzweg 28 16928 Pritzwalk Tel.: 0163 2946557 E-Mail: [email protected] Diplom: Politikwissenschaft Matrikelnummer: 130189 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Danksagung Diese Diplomarbeit ist meinen Eltern, Renate Helene und Günter Manfred Buhl, für ihre überaus großzügige ideelle sowie finanzielle Unterstützung gewidmet. 2 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Inhaltsverzeichnis Seitenzahl ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ............................................................................................. 5 1 EINLEITUNG ................................................................................................................... 7 1.1 1.2 Thema und Eingrenzung.......................................................................................... 8 Literatur und Forschungsstand ............................................................................ 11 2 KONSTITUIERUNGEN VON VERFASSUNGSGERICHTSBARKEITEN ....................... 13 3 DAS VERFASSUNGSGERICHT DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND ............. 17 3.1 3.2 3.3 4 Institutionalisierung in der Bundesrepublik ......................................................... 18 Verfassungsrechtliche Grundlagen ...................................................................... 20 Aufbau und Funktionsweisen des BVerfG ........................................................... 21 INSTRUMENTALISIERUNG DER BUNDESVERFASSUNGSGERICHTSBARKEIT DURCH OPPOSITIONSPARTEIEN ............................................................................... 27 4.1 Das BVerfG im Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik ..................... 28 4.2 Verfassungsrechtliche Bestimmung der Opposition........................................... 33 4.3 Formell-rechtliche Antragsmöglichkeiten der Opposition beim BVerfG ............ 35 4.3.1 Organstreitverfahren nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG ........................................... 36 4.3.2 Abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG ................................. 40 4.3.3 Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 3 GG .............................. 41 4.3.4 Andere Antragsmöglichkeiten ............................................................................. 43 4.4 Zwischenbilanz: Bedeutung der Instrumentalisierung durch die Opposition ... 45 5 INSTRUMENTALISIERUNG DES BVERFG DURCH DIE CDU/CSU-BUNDESTAGSFRAKTION IN DER OPPOSITIONSPHASE 1969-1982 ................................................ 50 5.1 Methodische Vorgehensweise .............................................................................. 54 5.2 Die Auswahl der Untersuchungsobjekte .............................................................. 56 5.3 Statistische Auswertung der abgeschlossenen Verfahren ................................. 56 5.4 Inhaltliche Auswertung der abgeschlossenen Verfahren ................................... 61 5.4.1 Organstreitverfahren........................................................................................... 63 5.4.1.1 BVerfGE 45, 1 ...............................................................................................63 5.4.1.1.1 Anlass des Verfahrens .............................................................................64 5.4.1.1.2 Entscheidung des BVerfG........................................................................64 5.4.1.1.3 Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ....................66 5.4.2 Abstrakte Normenkontrollverfahren .................................................................... 67 5.4.2.1 BVerfGE 39, 1 ...............................................................................................68 3 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.4.2.1.1 Anlass des Verfahrens .............................................................................70 5.4.2.1.2 Entscheidung des BVerfG........................................................................71 5.4.2.1.3 Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ....................72 5.4.2.2 BVerfGE 48, 127............................................................................................74 5.4.2.2.1 Anlass des Verfahrens .............................................................................75 5.4.2.3 BVerfGE 79, 311............................................................................................84 5.4.2.3.1 Anlass des Verfahrens .............................................................................85 5.4.2.3.2 Entscheidung des BVerfG........................................................................86 5.4.2.3.3 Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ....................87 5.5 Zwischenfazit: Instrumentalisierung durch die CDU/CSU-Fraktion.................... 88 6 VERGLEICH DER INSTRUMENTALISIERUNG ZWISCHEN DER SPD- UND DER CDU/CSU-FRAKTION DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES IN DER JEWEILIGEN OPPOSITIONSPHASE .................................................................................................. 92 6.1 6.2 6.3 Darstellung der Verfahrenseingaben der SPD-Bundestagsfraktion ................... 93 Darstellung der Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion .......... 96 Vergleich der Nutzung des BVerfG als Kontrollorgan ......................................... 96 7 FAZIT: INSTRUMENTALISIERUNGSTENDENZEN DES BVERFG DURCH PARTEIEN IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND ........................................................... 100 8 ZUSAMMENFASSUNG UND BEWERTUNG DER ERGEBNISSE .............................. 107 9 ANHANG ..................................................................................................................... 112 EHRENWÖRTLICHE ERKLÄRUNG ................................................................................. 126 4 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS Abb. Abbildung AKZ Archivkennzeichen (Archiv für Christlich-Demokratische Politik, St. Augustin) Art. Artikel BGBl. Bundesgesetzblatt BL Bundesland BRD Bundesrepublik Deutschland BReg Bundesregierung BT Bundestag BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichtes BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz B90/Grüne Bündnis 90/Die Grünen CDU Christlich-Demokratische Union CSU Christlich-Soziale Union DDR Deutsche Demokratische Republik DRiG Deutsches Richtergesetz FDP Freie Demokratische Partei GG Grundgesetz GOBReg Geschäftsordnung der Bundesregierung GOBT Geschäftsordnung des Bundestages i. S. d. im Sinne des i. V. m. in Verbindung mit KDVG Kriegsdienstverweigerungsgesetz KPD Kommunistische Partei Deutschlands MdB Mitglied des Deutschen Bundestages MdL Mitglied eines Landtages 5 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Opp Opposition PartG Parteiengesetz PDS Partei des demokratischen Sozialismus SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands StGBl. Staatsgesetzblatt (der Republik Österreich) StGB Strafgesetzbuch StrRG Strafrechtsreformgesetz UdSSR Union der sozialistischen Sowjetrepubliken WAV Wirtschaftliche Aufbauvereinigung WpflG Wehrpflichtgesetz WRV Weimarer Reichsverfassung ZDG Zivildienstgesetz 6 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 1 EINLEITUNG „Wahrlich, wer immer die absolute Autorität besitzt, irgendein schriftlich festgelegtes oder mündlich überliefertes Recht auszulegen, der ist in jeder Hinsicht der Schöpfer des Rechts, und nicht die Person, die es zuerst niedergeschrieben oder ausgesprochen hat.“1 Benjamin Hoadley (1676-1761), Bischof der Diözesen Winchester und Bangor Das Privileg der höchsten verbindlichen Interpretation des Rechts, insbesondere des Verfassungsrechts und der daraus folgenden Garantie der Verfassung obliegt der Verfassungsgerichtsbarkeit, welche in der Bundesrepublik Deutschland mit dem Bundesverfassungsgericht institutionalisiert worden ist. Das Bundesverfassungsgericht stellt eine grundlegende neue Institution im System des deutschen Verfassungsrechts dar. Trotz dieser neuartigen Einrichtung der Verfassungsgerichtsbarkeit sind verfassungsgeschichtliche Wurzeln in der historischen Entwicklung Deutschlands erkennbar. Deshalb kann die Institutionalisierung des Bundesverfassungsgerichtes zu Recht als entwicklungsgeschichtlicher Abschluss einer stabilen rechtsstaatlichen Demokratie bezeichnet werden2. Seit Beginn seiner Tätigkeit im Jahre 1951 hat sich das bundesrepublikanische Verfassungsgericht als herausragendes Instrumentarium des Grundrechtsschutzes sowie als Garant des verfassungsrechtlichen Ordnungssystems bewährt. Die weitaus meisten verfassungsgerichtlichen Urteilsentscheidungen ergehen dabei zu 96% auf Verfassungsbeschwerden, welche von einzelnen Bundesbürgern initiiert wurden und zu 3%3 auf Klagevorlagen von Richtern der ordentlichen bundesdeutschen Jurisdiktion. Obgleich dieser Verfahrensvielfalt durch nichtparlamentarische Antragsteller resultieren diejenigen für die Bewahrung der Verfassungskonformität wichtigsten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes, die bedingt durch die medienwirksame Darstellung auch von der Bevölkerung wahrgenommen werden, oftmals aus Verfassungsklagen der Opposition. Aufgrund der durch das Verfassungsprozessrecht gegebenen Zugangsberechtigungen zu verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten ist es der Opposition in unterschiedlichen Konstellationen möglich, ihre Kontrollfunktion gegenüber der Regierung und der sie 1 2 3 zitiert: Sener, Atalay (1999): Hauptunterschiede zwischen dem deutschen und dem amerikanischen System der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 1 Scholz, Rupert (2001): Fünfzig Jahre Bundesverfassungsgericht, S. 6 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001b): Das Bundesverfassungsgericht als verlängerter Arm der Opposition? Eine Bilanz seit 1951, S. 34 7 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ tragenden Mehrheit mittels des kompetenzmächtigen Prüforgans Bundesverfassungsgericht effektiv zu verstärken. Während die jeweilige Regierung die Überantwortung von verfassungsrechtlich kontroversen Sachverhalten an das Bundesverfassungsgericht als Beschränkung ihrer Machtausübung interpretiert, erhält die Opposition diesbezüglich eine zusätzliche Chance. Deshalb muss die Regierung bei politisch besonders strittigen Themen im Parlament damit rechnen, dass die Opposition diese Sachvorgänge mit verfassungsrechtlichen Argumentationsführungen zur Überprüfung bezüglich der Verfassungshomogenität an das Bundesverfassungsgericht übergibt, um dadurch in möglicher Konsequenz eigene Politikkonzepte und Rechtspositionen durchzusehen. 1.1 Thema und Eingrenzung Ist der zuvörderst in der Einleitung beschriebene Sachverhalt ein theoretisches Konstrukt, dass der Opposition zur Verfügung steht, um bei gegebener Notwendigkeit die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsakten durchzusetzen oder wird das Bundesverfassungsgericht bewusst durch die Parlamentsminderheit zur Vorteilsnahme instrumentalisiert? Darum gilt es zu untersuchen, inwiefern die bundesparlamentarische Minorität, vornehmlich die CDU/CSU-Fraktion in ihrer ersten Oppositionsphase, in Ausübung ihrer Kontrollfunktion die politische Auseinandersetzung mit der Regierung auf die Ebene des Bundesverfassungsgerichtes verlagerte. Deswegen wird diese vorliegende Arbeit zum Thema „Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit durch oppositionelle Parteien anhand der Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion in der Zeit von 1969-1982“ insbesondere diesen Sachverhalt analysieren. Parallel zur Themeneingrenzung impliziert der Titel ebenso die zentralen Thesen dieser Diplomarbeit. Diese Behauptungen lauten: Für die parlamentarische Minderheit existieren verfassungsrechtliche Grundlagen, welche es der Opposition grundsätzlich ermöglichen, das Bundesverfassungsgericht zweckdienlich zu instrumentalisieren! Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion instrumentalisierte in ihrer ersten Oppositionsphase von 1969-1982 ausdrücklich das Bundesverfassungsgericht zur Durchsetzung eigener politischer und rechtlicher Konzepte! 8 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Zur Beweisdarlegung der formulierten Thesen und für die Strukturierung der Argumentationsführung ist die Arbeit in 6 Hauptkapitel untergliedert, welche ab dem Kapitel 4 jeweils für sich eine abgeschlossene Begründung darstellen. 9 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Beginnend werden zunächst die internationalen Konstituierungen von Verfassungsgerichtsbarkeiten beschrieben, um die unterschiedlichen, aber besonders die gemeinsamen Beweggründe zu benennen, aufgrund derer entsprechende Gerichte etabliert wurden. Ebenso wird damit verdeutlicht, welchen Einfluss das Bundesverfassungsgericht mit seinen spezifischen Charakteristiken auf die Entwicklung und Errichtung von Verfassungsgerichtsbarkeiten in anderen Staaten ausübte. Folgend wird das bundesrepublikanische Verfassungsgericht mit seinen Besonderheiten ausführlich erläutert. Dabei wird zum einen die Institutionalisierung in Deutschland erörtert, wobei Bezug auf die historisch-bedingten Eigenheiten des bundesrepublikanischen Verfassungsgerichtes genommen wird. Weiterhin werden innerhalb dieses Kapitels zum anderen die verfassungsrechtlichen Grundlagen sowie der Aufbau und die Funktionsweisen des Bundesverfassungsgerichtes beschrieben, um die bedeutende Stellung des Gerichtes im System der staatlichen Gewalten zu dokumentieren. Nach den beiden hinführenden Kapiteln wird mit den folgenden Kapiteln versucht, die aufgestellten Thesen zu beweisen oder eventuell auch zu widerlegen. Dazu wird zuerst detailliert das Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik beschrieben, in welchem sich das Bundesverfassungsgericht befindet. Sodann wird ausgehend von einer verfassungsrechtlichen Bestimmung der Opposition im Staatsgefüge in den einzelnen Unterkapiteln die zentrale Fragestellung thematisiert, ob der parlamentarischen Minderheit grundgesetzlich normierte Möglichkeiten gegebenen sind, um sich des Bundesverfassungsgerichtes mittels direkter oder indirekter Antragsvollmachten als Kontrollinstrument wirkungsvoll zu bedienen. Die spezielle Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes durch die CDU/CSUBundestagsfraktion in der Oppositionsphase 1969-1982 bildet den thematischen Schwerpunkt der folgenden 3 Kapitel. Anhand der statistischen Auswertung der abgeschlossenen Verfahrenseingaben, die insgesamt von 1969-1982 unionsgeführt initiiert wurden, und der anschließenden inhaltlichen Beurteilung derjenigen Verfassungsklagen, welche die CDU/CSU-Fraktion erwirkte, soll geprüft werden, ob sich eine empirische sowie themenbezogene Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes bestätigen lässt. Mit den 2 abschließenden Hauptkapiteln werden dann die grundsätzlichen verfassungsgerichtlichen Aktivitäten der verschiedenen Oppositionsfraktionen des Deutschen Bundestages aufgezeigt und gegenübergestellt. Von Bedeutung ist diesbezüglich einerseits die Problemstellung, ob Parallelen oder Unterschiede im oppositionellen Verhalten hinsichtlich des Einsatzes des Verfassungsgerichtes als Kontrollorgan zwischen den beiden größten Fraktionen, der CDU/CSU und der SPD, existieren. 10 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Andererseits wird veranschaulicht, in welchem Ausmaß alle je als Opposition im Bundestag vertretenden Fraktionen verfassungsgerichtliche Verfahren veranlassten und ob man daraus Instrumentalisierungstendenzen ableiten kann. Schlussfolgernd werden die sich durch die Argumentationsführung ergebenen Resultate noch einmal explizit zusammengefasst und bewertet. Hervorgehoben wird damit die definitive Aussage und das Endergebnis dieser Diplomarbeit, nämlich, ob man das Bundesverfassungsgericht als oppositionelles Instrumentarium klassifizieren kann und inwiefern die Nutzung des höchsten deutschen Gerichtes durch die Unionsgemeinschaft des Bundestages, aber auch von anderen Oppositionsfraktionen, als Instrumentalisierung zu charakterisieren ist. 1.2 Literatur und Forschungsstand Über die Bedeutung sowie Konstituierung von Verfassungsgerichtsbarkeiten im Allgemeinen und die Verfassungsgerichtsbarkeit der Bundesrepublik Deutschland im Besonderen wird in der wissenschaftlichen Literatur eine umfangreiche Diskussion geführt. Zudem sind die einzelnen Aspekte des Themengebietes „Verfassungsgerichtsbarkeit“ Gegenstand einer Vielzahl rechtswissenschaftlichen, wissenschaftlicher sozialwissenschaftlichen Disziplinen, und so speziell historischen der Forschung. Dementsprechend ist die Anzahl der diesbezüglichen Publikationen sehr umfassend, wobei die Literaturvielfalt zu den unterschiedlichen inhaltlichen Teilbereichen dieser Diplomarbeit äußerst uneinheitlich präsent ist. Ausnehmend Schwerpunkten zahlreich ist ausführliche „Konstituierungen von Forschungsliteratur zu den Verfassungsgerichtsbarkeiten“ thematischen sowie „Das Verfassungsgericht der Bundesrepublik Deutschland“ verfügbar. Während jedoch für den erstgenannten Themenkomplex die Literatur hauptsächlich aus sozialwissenschaftlicher Perspektive, insbesondere aus der Politikforschungsdisziplin „Vergleich und Analyse von Systemen“ vorzufinden ist, existieren zum zweitangeführten inhaltlichen Bereich vorwiegend juristische Fachpublikationen. Besonders ungleichmäßig sind Veröffentlichungen zu den einzelnen Unterpunkten der Kapitel „Instrumentalisierung Oppositionsparteien“ und der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit „Instrumentalisierung des BVerfG durch die durch CDU/CSU- Bundestagsfraktion in der Oppositionsphase 1969-1982“ vorhanden. Ebenso sind nur vereinzelt Publikationen zu den Kapiteln „Vergleich der Instrumentalisierung zwischen der SPD- und der CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages in der jeweiligen Oppositionsphase“ sowie „Instrumentalisierungstendenzen des BVerfG durch Parteien in der Bundesrepublik Deutschland“ erhältlich. 11 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Allein zum Gliederungspunkt „Das BVerfG im Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik“ wurde und wird eine äußerst breite wissenschaftliche Debatte geführt. Dabei ist auffallend, dass diese Erörterungen seit dem Jahre 1975 verstärkt auch durch ehemalige Bundesverfassungsrichter geprägt sind, so u. a. von Ernst Benda und Konrad Zweigert. Indes der eigentliche Forschungsgegenstand dieser Arbeit, die „Instrumentalisierung des BVerfG durch oppositionelle Parteien“, wurde bis jetzt nur äußerst peripher diskutiert. Diesbezüglich veröffentlichte die einzige detaillierte Publikation Klaus Stüwe 1997 mit einer theoretischen Auswertung der oppositionellen Instrumentalisierung und einer statistischen sowie inhaltlichen Analyse von einzelnen Verfahrenseingaben am Bundesverfassungsgericht. Weitere von Klaus Stüwe themenähnlich publizierte Aufsätze des Jahres 2001 in anderen Fachliteraturen sind Aktualisierungen seines Hauptwerkes „Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht. Das verfassungsgerichtliche Verfahren als Kontrollinstrument der parlamentarischen Minderheit“. Allerdings spezielle umfassende Untersuchungen zu den Motiven, welche Parteien bewogen haben, ein entsprechendes Verfahren zu initiieren, und parteiinterne Reaktionen auf die Entscheidungsverkündungen des Bundesverfassungsgerichtes gibt es hingegen noch nicht. Verwendete Primärdokumente für eine eingehende Auswertung der Verfahrensbeantragungen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, um deren Nutzung des Bundesverfassungsgerichtes zu beurteilen, resultieren aus der Originalquellenrecherche im Archiv für Christlich-Demokratische Politik der Konrad-Adenauer-Stiftung e. V. in Sankt Augustin. Dieses Material ist noch nicht hinsichtlich des Themenschwerpunktes der bewussten Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes durch die oppositionelle CDU/CSU-Fraktion in Bezug auf die Beweggründe zu verfassungsgerichtlichen Verfahrenserwirkungen untersucht worden. Für die nachfolgenden Ausführungen wurde die vorhandene und aufgeführte Literatur im Hinblick auf die Fragestellung gründlich geprüft und einer Sekundäranalyse unterzogen. Das Hauptaugenmerk galt dabei dem Forschungsgegenstand, inwiefern die mittels der Literatur theoretisch herausgearbeiteten Grundlagen, welche den Antragstellern grundgesetzlich gegeben sind, um verfassungsrechtlich bedenkliche Vorgänge vom Verfassungsgericht überprüfen zu lassen, von oppositionellen bundesparlamentarischen Fraktionen genutzt wurden, um die aus dieser Minderheitenposition folgende schöpferische Machtlosigkeit auszugleichen. 12 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 2 KONSTITUIERUNGEN VON VERFASSUNGSGERICHTSBARKEITEN „[…] globaler Siegeszug der Verfassungsgerichtsbarkeit […]“4 Rainer Wahl Die Verfassungsgerichtsbarkeit, welche als eines der wichtigsten Instrumente zur Gewährleistung des Vorranges einer Verfassung gilt, hat sich seit Mitte des 20. Jahrhunderts in vielen Staaten der Welt etabliert. Dieser Grundgedanke, der Vormachtstellung einer Verfassung, beruht auf der Idee des Privilegs gewisser grundlegender Gesetze, der „leges fundamentales“, welcher sich im 17. Jahrhundert aufgrund bestimmter historischer Konstellationen insbesondere in Europa und Nordamerika entfaltet hat. Gleichwohl musste das Vorrecht der „leges fundamentales“, aus denen vorbildhaft während des Konstitutionalismus länderspezifische geschriebene Verfassungen resultierten, durch das Prinzip der Gewaltenteilung und spezieller Gerichte geschützt werden, denn die Staatsverfassungen ordnen sowie regulieren das Handeln von Menschen, welches nicht frei von Fehlern und Missbräuchen ist, „besonders wenn es mit Macht verbunden ist“5. Dennoch existierte bis zum Jahre 1945 in nur 4 Staaten eine funktionierende Verfassungsgerichtsbarkeit und zwar in den USA, der Schweiz6 sowie Österreich und Irland7. In den USA wurde als erstem Land eine Verfassungsgerichtsbarkeit im Jahre 1803 nach dem gewaltvollen Independenzkrieg gegründet, in dessen Verlauf sich 13 amerikanische Staaten 1776 für unabhängig erklärten und wodurch England 1783 gezwungen war, die USA als selbständigen Staat anzuerkennen. Mit der amerikanischen Verfassungsgerichtsbarkeit wurde das Modell der integrierten Verfassungsgerichtsbarkeit verwirklicht. Dies bedeutet, dass sie als Funktion fungiert und nicht als eigenständige Institution errichtet wurde, weshalb sie vom obersten Gericht, dem Supreme Court, wahrgenommen wird. Der Supreme Court vereinigt die Tätigkeit der obersten Judikative im Instanzengefüge mit der Bestimmung als Verfassungsgericht in einem einheitlichen Gericht. Die Errichtung einer Verfassungsgerichtsbarkeit in den USA sollte die Sicherung und den Vorrang der ersten entstandenen verfassungsgerichtlichen Strukturen vor der ungerechtfertigten Einflussnahme bewirken. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts ist in Österreich die erste funktionierende selbständige Verfassungsgerichtsbarkeit realisiert worden. Der 1920 nach den Vorstellungen von Hans 4 5 6 7 zitiert: Wahl, Rainer (2001): Das Bundesverfassungsgericht im europäischen und internationalen Umfeld, S. 45 zitiert: Starck, Christian (1986): Vorrang der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit, S.14 Anm.: In der Schweiz gibt es eine auf das Jahr 1874 zurückgehende Tradition der integrierten Verfassungsgerichtsbarkeit. Die bisherige Stellung des Bundesgerichtes ist auch mit der neuen Verfassung, welche am 01.01.2000 in Kraft trat, bewahrt worden. Anm.: Die Verfassung Irlands des Jahres 1937 sah die Errichtung eines Supreme Court nach dem amerikanischen Vorbild vor. 13 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Kelsen gegründete Verfassungsgerichtshof8 ist demnach konträr zum Supreme Court der USA ein eigenständiges und somit institutionell verselbständigtes Gericht (das so genannte österreichisch-deutsche Modell), womit eine kompetenzstarke Verfassungsgerichtsbarkeit kreiert wurde. In Anbetracht des Zusammenbruchs der österreichisch-ungarischen Doppelmonarchie als es galt, die parlamentarische Republik aufzubauen und die Rechtstaatlichkeit fortzuentwickeln, wurde der Verfassungsgerichtsbarkeit als Institution des bürgerlichen Rechtstaates die vornehmliche Aufgabe zuteil, die geschriebene Verfassung zu garantieren sowie die Tätigkeit der staatlichen Organe in dem durch die Verfassung begrenzten Rahmen zu bewahren9. Während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft entstand in Österreich als Konsequenz der neuen Verfassung von 1934 ein Bundesgerichtshof mit Zuständigkeiten, die jenen des Verfassungsgerichtshofes glichen10. Nach der Beendigung der nationalsozialistischen Diktatur und der Wiedererlangung der Handlungsfähigkeit der Republik Österreich wurde noch im Jahre 1945 der Verfassungsgerichtshof mit dem Verfassungsgesetz StGBl. Nr. 196/1945 neu konstituiert. In Folge des 2. Weltkrieges wirkte der kompetenzstarke verselbständigte österreichische Verfassungsgerichtshof vorbildhaft, denn das Grundmodell wurde speziell von den beiden Staaten verwendet, welche den Krieg im Zeichen einer totalitären Diktatur begonnen sowie verloren hatten und alsdann unter der Kontrolle sowie dem Einfluss der 4 Siegermächte des Weltkrieges eine rechtstaatliche Demokratie errichten wollten11. Demgemäß wurde in der Bundesrepublik Deutschland basierend auf dem Grundgesetz von 1949 das Bundesverfassungsgericht im Jahre 1951 errichtet sowie in Italien nach der Verfassung von 1948 als Institution der Verfassungsgerichtsbarkeit im Jahre 1956 der Corte Costituzionale. Mit der Etablierung von kompetenzmächtigen Verfassungsgerichten sollten in der Bundesrepublik und Italien der Fortbestand des neuen demokratischen Systems gewährleistet sowie die rechtstaatlichen Strukturen und Einrichtungen gegen den Missbrauch durch totalitäre Diktaturen geschützt werden. Damit wurden ferner Kontrollmechanismen gegenüber der Regierung und dem Parlament eingeführt. In weiteren westeuropäischen Staaten wie beispielsweise Griechenland (1975), Spanien (1980) und Portugal (1983) wurden eigenständige Verfassungsgerichte gemäß des österreichisch-deutschen Vorbildes nach dem jeweiligen Systemwechsel von der autoritären Diktatur zu einem demokratischen Verfassungsstaat geschaffen. 8 Anm.: Die verselbständigte Verfassungsgerichtsbarkeit der 1. Republik schließt unmittelbar an die Tradition des österreichischen Reichsgerichtshofes an, welcher bereits seit 1867/1868 die Richtigkeit von Verwaltungsmaßnahmen an verfassungsmäßigen Rechten prüfte. 9 vgl. siehe: Ermacora, Felix (1956): Der Verfassungsgerichtshof, S. 76f. 10 vgl. siehe: ebd., S. 83 11 vgl. siehe: Brunner, Georg (1999): Entwicklung der polnischen Verfassungsgerichtsbarkeit in rechtsvergleichender Sicht, S. 20 14 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Gleichermaßen beispielhaft diente das österreichisch-deutsche Verfassungsgerichtsmodell mit entsprechenden länderabhängigen Modifikationen nach dem Niedergang der kommunistischen Herrschaftssysteme in den Staaten Südost- und Osteuropas sowie den Nachfolgestaaten der einstigen UdSSR, denn es schien „nach einer langen Periode der Diktatur und des Unrechts das Bedürfnis nach wirksamen institutionellen Garantien der angestrebten Verfassungsstaatlichkeit besonders stark“12 zu sein. Die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeiten bedeutete für die meisten kommunistischen Staaten nach der politischen Transformation einen Neubeginn, sodass, befreit von ideologischen Beschränkungen Verfassungsgerichten in und nach Beurteilung westeuropäischen von verschiedenen Ländern, vorwiegend Verfassungsgerichtsbarkeiten13 mit weitreichenden Kompetenzen institutionalisiert wurden. Gleiches ist ebenso weltweit zu verzeichnen, denn einerseits wurde die Verfassungsgerichtsbarkeit von vielen Staaten, welche den Herrschaftswechsel von totalitären Regimen zu rechtstaatlichen Staatsordnungen bewältigt hatten, als eines der wichtigsten Instrumente zur Fortführung dieser Strukturen erkannt14, so beispielsweise in Südkorea (1988) und Südafrika im Jahre 1994 nach Beendigung des Apartheid-Systems. Andererseits hat sich zudem auch die Verfassungsgerichtsbarkeit als „adäquater Ausdruck und Schlussstein des Verfassungsstaates“15 bewährt, so dass in vielen Staaten wie Belgien, den Commonwealth-Ländern (Australien, Indien, Kanada) sowie einigen Ländern Lateinamerikas, Afrikas und Ostasien Institutionen der Verfassungsgerichtsbarkeit ohne vorherige Systemtransformation konstituiert worden sind. Dennoch muss ebenfalls erwähnt werden, dass neben Großbritannien, wo kein Verfassungsgericht existent ist, sich in Europa auch Schweden und die Niederlande im Zusammenhang mit der Totalrevision ihrer Verfassung konsequent gegen die Institutionalisierung von Verfassungsgerichtsbarkeiten entschieden haben. Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass anhand der dargestellten Zusammenhänge generelle Gemeinsamkeiten bei der Etablierung von Verfassungsgerichtsbarkeiten erkennbar sind. Bei der Errichtung von Verfassungsgerichtsbarkeiten sind 2 grundsätzliche Tendenzen sichtbar geworden. Zum einen haben Herrschaftstransformationen hin zu demokratischen Rechtstaatlichkeiten die Gründung von Verfassungsgerichten begünstigt und zum anderen 12 zitiert: Brunner, Georg (1999): a. a. O., S. 20 Anm.: Während in Polen (1986 mit dem Trybunal Konstytcyjny, dessen Errichtung eine jener 21 Forderungen der Solidarnosc-Bewegung war) und Jugoslawien auf verfassungsgerichtlichen Strukturen aufgebaut werden konnte, die nach demokratischen Vorgaben erneuert wurden, mussten in den meisten vormals kommunistischen Ländern Verfassungsgerichte neu konstituiert werden: Ungarn (1990), Bulgarien und Russland (1991), weiterhin die Tschechische Republik, Albanien, Rumänien, Kasachstan sowie Mazedonien (1992), Montenegro (1993), Slowenien und Slowakei (1994), ferner Lettland, Ukraine sowie die transkaukasischen Republiken (1996/1997). 14 vgl. siehe: Benda, Ernst/Klein, Eckart (2001): Verfassungsprozessrecht. Ein Lehr- und Handbuch, S. 3 15 zitiert: Wahl, Rainer (2001): a. a. O., S. 45 13 15 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ erwiesen sich Verfassungsgerichte als „Normalbestandteil einer gewaltenbalancierenden Verfassung“16, weshalb sie in vielen Staaten auch ohne Systemwechsel eingeführt wurden. Für fast alle Staaten konnte analog nachgewiesen werden, dass Verfassungsgerichtsbarkeiten etabliert wurden, um u. a. den Vorrang der Verfassung zu garantieren, den Fortbestand der Verfassung und des demokratischen Systems zu gewährleisten, ferner um Kontrollmechanismen gegenüber der Regierung und dem Parlament zu institutionalisieren sowie um die Tätigkeit aller staatlichen Organe in den durch die Verfassung gezogenen Rahmen zu begrenzen17. 16 17 zitiert: Wahl, Rainer (2001): a. a. O., S. 45 vgl. siehe: Zweigert, Konrad (1976): Einige rechtsvergleichende und kritische Bemerkungen zur Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 63ff. 16 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 3 DAS VERFASSUNGSGERICHT DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND „Das Bundesverfassungsgericht ist die einzige völlige Neuschöpfung des Grundgesetzes. Es ist auch die auf der ganzen Welt wohl bekannteste deutsche Einrichtung.“18 Michel Fromont Die mit dem Grundgesetz Institutionalisierung einer vom 23.05.1949 manifestierte mit umfassenden Entscheidung Zuständigkeiten für die ausgestatteten Verfassungsgerichtsbarkeit zählt zu den bedeutendsten Merkmalen19, durch welche die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland geprägt ist. Das Bundesverfassungsgericht ist innerhalb der Gewaltenteilung Bestandteil der Judikative und hat gleichwohl im Vergleich zur übrigen Rechtsprechung einen außerordentlichen Status inne, denn das Gericht ist weder in die ordentliche Jurisdiktion integriert noch ihr übergeordnet20, sondern es ist ein allen anderen Verfassungsorganen gegenüber selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes, was im § 1 BVerfGG gesetzlich normiert wurde. Diese herausragende Stellung des Bundesverfassungsgerichtes wird weiterhin dadurch akzentuiert, als dass es die Institution von höchster Kompetenz für die Interpretation der Verfassung ist. Das impliziert, dass es die letztverbindlichste Instanz bei der Prüfung der Verfassungskonformität darstellt. Mit der „Statusdenkschrift“, welche vom Plenum des Bundesverfassungsgerichtes im Jahre 1952 verabschiedet wurde, hat das Gericht überdies selbst seine außerordentliche Bedeutung als Verfassungsorgan und oberster „Hüter der Verfassung“21 betont. Zurückzuführen ist die Machtfülle und Kompetenzstärke des Bundesverfassungsgerichtes auf die Defizite der in der Weimarer Republik geltenden Reichsverfassung, die dem nationalsozialistischen Herrschaftsregime keine wirksamen verfassungsrechtlichen Beschränkungen entgegensetzen konnte. Resultierend daraus waren die Entfaltung des Rechtstaates, die Konsolidierung einer starken Demokratie sowie die Verhinderung eines Parlamentsabsolutismus22 und die unmittelbare Bindung der staatlichen Gewalten gemäß Art. 1, Abs. 3 GG an die Grundrechte 18 zitiert: Fromont, Michel (1999): Das Bundesverfassungsgericht aus französischer Sicht, S. 493 vgl. siehe: Benda, Ernst/Klein, Eckart (2001): a. a. O., S. 1 20 vgl. siehe: Benda, Ernst (1986): Die Verfassungsgerichtsbarkeit der Bundesrepublik Deutschland, S. 125 21 Anm.: Mit dem Terminus „Hüter der Verfassung“ wird in zahlreichen Literaturen die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichtes als höchste Instanz bei der Verfassungsauslegung beschrieben. 22 vgl. siehe: Reutter, Werner (2001): Das Bundesverfassungsgericht als Teil des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Ein politikwissenschaftlicher Interpretationsversuch, S. 103 19 17 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ bedeutungsvolle Beweggründe bei der Institutionalisierung einer mit weitreichenden Zuständigkeiten versehenen Verfassungsgerichtsbarkeit. Hieraus folgend ist die primäre Funktion des Bundesverfassungsgerichtes jene der Garantie der Gewährleistung, der Sicherheit und des Vorranges der Verfassung. Diese spezielle Bedeutung des Bundesverfassungsgerichtes als verfassungsschützendes Organ wird in den nachstehenden 3 Kapiteln detailliert thematisiert, in dem einerseits die Institutionalisierung des Gerichtes als Verfassungsorgan beschrieben wird sowie andererseits die verfassungsrechtlichen Grundlagen benannt und des Weiteren der Aufbau sowie die Funktionsweisen des Gerichtes ausführlich dargestellt werden. 3.1 Institutionalisierung in der Bundesrepublik Wenngleich das Bundesverfassungsgericht als eine grundlegend neue Einrichtung im demokratischen Institutionensystem der Bundesrepublik charakterisiert werden kann, ist dennoch in Deutschland eine diskontinuierliche Tradition der Etablierung einer Verfassungsgerichtsbarkeit existent, um das staatliche Handeln einer justiziablen Kontrolle durch ein spezielles Gericht, welches die geschriebene Verfassung als oberstes Recht sichern sollte, zu unterziehen. Als „Keimzelle der heutigen Staatsgerichtsbarkeit“23 wird vielfach das 1495 errichtete Reichskammergericht angeführt, das bereits rudimentäre Elemente einer Verfassungsgerichtsbarkeit aufwies. Die Zuständigkeit dieses Reichskammergerichtes beschränkte sich jedoch lediglich auf die gerichtliche Klärung von Streitfragen zwischen souveränen Fürsten, um die Einhaltung von Staatsverträgen zu gewährleisten, welche die Beziehungen zueinander regelten. Folgend24 wurde für den Deutschen Bund basierend auf Art. 60 und 61 der Wiener Schlussakte von 1820 sowie aufgrund des Bundesbeschlusses vom 30.10.1834 ein Bundesschiedsgericht konstituiert, das bei Differenzen zwischen Mitgliedern des Bundes zu entscheiden hatte und für die Auslegung von verfassungsrechtlichen Angelegenheiten innerhalb eines Gliedstaates ermächtigt war. Gleichwohl am bedeutendsten für die spätere Entwicklung der bundesdeutschen Verfassungsgerichtsbarkeit war die nicht in Kraft getretene Paulskirchenverfassung von 1849, denn das in § 125 der Verfassung vorgesehene selbständige Reichsgericht besaß 23 24 zitiert: Lechner, Hans/Zuck, Rüdiger (1996): Kommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, S. 42 Anm.: In der Zeit zwischen dem Reichskammergericht und Bundesschiedsgericht hat es in den verschiedenen deutschen Einzelstaaten entsprechende eigene Regelungen gegeben. So war beispielsweise in der Verfassung von Württemberg ein Staatsgerichtshof vorgesehen und in der Verfassung von Bayern gab es Normen zur Verfassungssicherung; weitere Beispiele und Ausführungen zu diesem Sachverhalt u. a. bei: Scheuner, Ulrich (1976): Die Überlieferung der deutschen Staatsgerichtsbarkeit im 19. und 20. Jahrhundert, S. 2ff. 18 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ weitreichende Kompetenzen hinsichtlich Organstreitigkeiten. Ferner war das Reichsgericht zuständig bei Konflikten zwischen dem Reich und den Einzelstaaten sowie bei Ministeranklagen und Verfassungsbeschwerden, d. h. bezüglich Klagen, welche der deutsche Staatsbürger bei Verletzungen der ihm durch die Reichsverfassung zuerkannten Rechte beim Gericht einreichen konnte. Allerdings ist, nachdem die Verfassung von 1849 nicht gültig wurde, die Idee einer institutionalisierten Verfassungsgerichtsbarkeit bis zum Ende der Weimarer Republik nicht mehr verwirklicht worden. So ist im Kaiserreich gemäß Art. 76, Abs. 2 der Verfassung von 1871 die Aufgabe der Lösung von Streitfällen zwischen den Gliedstaaten durch den Bundesrat, demnach einer politischen Körperschaft, wahrgenommen worden. Regelungen zur Verfassungssicherung hat es indessen nicht gegeben, denn dem Kaiser stand das alleinige verfassungsrechtliche Prüfanrecht25 zu und weiterhin sollten die höchsten Staatsorgane nicht der Kontrolle durch eine Rechtsprechung untergeordnet sein. Konträr dazu wurde mit der Weimarer Reichsverfassung vom 11.08.1919 auf Reichsebene eine neue gerichtliche Institution geschaffen. Der Art. 108 WRV hatte beinhaltet, dass nach Maßgabe eines neu zu verfassenden Reichsgesetzes26 ein Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich errichtet werden sollte, dennoch ein „komplettes Verfassungsgericht verkörperte der Weimarer Staatsgerichtshof dagegen noch nicht“27. Im Wesentlichen waren die Zuständigkeiten des Staatsgerichtshofes auf die Klärung von Konflikten im Reich-Länder-Verhältnis sowie zwischen den einzelnen Ländern beschränkt und hatte weiterhin bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes zu urteilen. Jedoch hatte der Weimarer Staatsgerichtshof nicht die Garantie der Grundrechte gegenüber dem Staat bewirken können und Maßnahmen28 wie Anklagen gegen den Reichspräsidenten, dem Reichskanzler und die Minister, die, obwohl sie im „Gesetz über den Staatsgerichtshof“ verankert waren, durch die politischen Sanktionen infolge der nationalsozialistischen Machtergreifung obsolet wurden. Aufgrund jener Begebenheiten der nationalsozialistischen Herrschaft mit dem Missbrauch der Ämter und staatlichen Institutionen sowie der Missachtung der allgemeinen Menschenrechte war die Etablierung verselbständigten und Ausgestaltung einer Verfassungsgerichtsbarkeit, deren kompetenzstarken, grundlegende institutionell Zuständigkeit der 25 vgl. siehe: Reutter, Werner (2001): a. a. O., S. 105 Anm.: Mit dem „Gesetz über den Staatsgerichtshof“ vom 09.07.1921 sind die Voraussetzungen für die Tätigkeiten und Zuständigkeitsbereiche des Staatsgerichtshofes bestimmt worden. 27 zitiert: Scholz, Rupert (2001): Fünfzig Jahre Bundesverfassungsgericht, S. 7 28 Anm.: Dem Weimarer Staatsgerichtshof fehlten Verantwortlichkeiten wie u. a. die Entscheidung bei Differenzen oder Kompetenzkonflikten zwischen Verfassungsorganen und die allgemeine Kontrolle von Normen bezüglich ihrer Verfassungskonformität. Allerdings existierte gemäß Art. 13 WRV die Kontrolle über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Reichsrecht, doch war darüber nicht der Staatsgerichtshof berechtigt, sondern das Reichsgericht, welchem die ordentliche Gerichtsbarkeit oblag. 26 19 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ universelle Schutz des Grundgesetzes ist, als Konsequenz für die Bundesrepublik aus den Erfahrungen der NS-Diktatur unerlässlich. Begründet dadurch ist das Bundesverfassungsgericht mit seinen weitreichenden Verantwortlichkeiten auch mehrfach als verfassungshistorische Vollendung29 dessen erachtet worden, was mit der Paulkirchenverfassung von 1849 initiiert wurde. 3.2 Verfassungsrechtliche Grundlagen In der Bundesrepublik Deutschland gilt seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes am 23.05.1949 das unumgängliche Primat des Rechts. Dieses Grundgesetz als wertgebundene rechtliche Grundordnung manifestiert die Rechtsnormen für die BRD bezüglich der Gewährung der Grundrechte, der Führung des Staates sowie der Organisation und Zuständigkeitsbereiche der obersten Staatsorgane30. An jene bundesrepublikanischen Fundamentalregeln sind gemäß Art. 20. Abs. 3 GG Exekutive, Judikative wie ebenso Legislative gebunden und alle weiteren gültigen bzw. neu zu kreierenden Gesetze sowie Verordnungen müssen mit den verfassungsmäßigen Grundsätzen konform sein. Zur Sicherung dieser Verfassungshomogenität und als höchstrichterliche Kontrollinstanz gegenüber den staatlichen Organen31 ist in der Bundesrepublik das Bundesverfassungsgericht berufen. Der spezielle Anspruch auf die Institutionalisierung einer Verfassungsgerichtsbarkeit und der Zugehörigkeit zur Judikative ergibt sich aus Art. 92 GG. Dort ist festgelegt, dass die rechtsprechende Gewalt den Richtern anvertraut ist, welche neben den Bundesgerichten und den Gerichten der Länder durch das Bundesverfassungsgericht ausgeübt wird. Ebenfalls unmittelbar aus dem Grundgesetz heraus resultieren die Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichtes, die vornehmlich im Abschnitt IX „Die Rechtsprechung“ normiert sind. Die ausdrückliche Aufzählung der Verantwortlichkeiten durch das Grundgesetz impliziert zugleich, dass sie dadurch vor der willkürlichen Änderung durch die Legislative bewahrt bleiben. Die substantielle und umfangreiche Aufgabenzuweisung ist speziell in den Art. 93, 98, 99 und 100 GG geregelt, wobei besonders der Art. 93, Abs. 1 GG beginnend mit „das Bundesverfassungsgericht entscheidet“ 7 Fallgruppen verfassungsrechtlicher Streitigkeiten auflistet. 29 vgl. siehe: Scholz, Rupert (2001): a. a. O., S. 7 vgl. siehe: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in der Fassung vom 23.05.1949 (BGBl. 1, S. 1), geändert durch Gesetz vom 16.07.1998 (BGBl. 1, S. 1822) 31 Anm.: Eine maßgebliche Garantie für die Freiheit und Rechtstaatlichkeit bietet im parlamentarischen Regierungssystem u. a. das Prinzip der Gewaltenteilung. Da jedoch, wie ebenso in Deutschland, die Regierung häufig mit der Parlamentsmehrheit kooperiert, wodurch die wichtige Kontrollfunktion des Parlamentes gegenüber der Regierung dezimiert ist, bedingte sich auch deshalb eine weitere Kontrollinstitution (neben weiteren in vorangegangenen Kapiteln bereits genannten Gründen). 30 20 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Darüber hinaus sind weitere Kompetenzvollmachten in den Bestimmungen der Art. 18, 21, 41, 61 sowie 126 GG verfügt und zusätzlich ist das Bundesverfassungsgericht laut Art. 93, Abs. 2 GG in den durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen ermächtigt. Obgleich damit im Grundgesetz ein erschöpfender Zuständigkeitskatalog und ebenso die Zusammensetzung des Bundesverfassungsgerichtes niedergelegt sind, schreibt Art. 94, Abs. 2 GG noch ein eigenständiges Bundesgesetz für die generelle Ausgestaltung des Gerichtes vor. Dieses „Gesetz über das Bundesverfassungsgericht“, das mit dem BGBl. 1, S. 243 am 16.04.195132 verkündet wurde und am 17.04.1951 in Kraft trat, konkretisiert wie auch organisiert in 4 Teilen33 die im Art. 94, Abs. 2 GG genannten Vorschriften. Weiterhin hat das Bundesverfassungsgericht als Institution der Verfassungsgerichtsbarkeit einen eigenen verfassungsrechtlichen Status inne, der an Bedeutung den der anderen Bundesorgane gleichgestellt34 ist. Besonderen Ausdruck findet diese Gleichrangigkeit in § 1, Abs. 1 BVerfGG mit der Betonung der Selbständigkeit sowie Unabhängigkeit des Gerichtes gegenüber allen weiteren Verfassungsorganen. Diese verfassungsrechtliche Stellung ist auch noch einmal explizit mit der vom Bundesverfassungsgericht eigens beschlossenen Statusdenkschrift35 hervorgehoben worden. Somit sind die grundlegenden Bestimmungen über die Zugehörigkeit zur Judikative sowie über die Zuständigkeit und Zusammensetzung des Bundesverfassungsgerichtes im Grundgesetz festgelegt, wobei gemäß Art. 94, Abs. 2 GG ein Bundesgesetz die Verfassung, Verfahren und Entscheidungsmodalitäten des Gerichtes noch zusätzlich präzisieren soll. 3.3 Aufbau und Funktionsweisen des BVerfG Mit der Etablierung einer allen weiteren Verfassungsorganen gegenüber selbständigen Verfassungsgerichtsbarkeit, institutionalisiert im Bundesverfassungsgericht, das am 07.09.1951 seine Tätigkeit als oberstes nationales Gericht aufnahm, wurde eine Instanz verwirklicht, „die zu den tragenden Grundlagen der ersten stabilen Demokratie und des ersten stabilen Rechtstaates auf deutschem Boden geworden ist“36. Institutionell-organisatorisch ist das Bundesverfassungsgericht gemäß § 2, Abs. 1 BVerfGG als so genanntes Zwillingsgericht konzipiert, bestehend aus 2 gleichgeordneten Senaten mit jeweils 8 Verfassungsrichtern, welche je speziell zu einem dieser zugehörend gewählt 32 Anm.: Das Gesetz ist hingegen bereits am 12.03.1951 vom Bundespräsidenten Theodor Heuss unterzeichnet worden. 33 Anm.: Diese 4 Teile mit den entsprechenden Abschnitten sind – Teil I „Verfassung und Zuständigkeit“/Teil II „Verfassungsrechtliche Verfahren“/Teil III „Einzelne Verfahrensarten“/Teil IV „Schlussvorschriften. 34 vgl. siehe: Säcker, Horst (1989): Das Bundesverfassungsgericht, S. 30 35 Anm.: Wie bereits in Kapitel 3 beschrieben, ist die Statusdenkschrift eine am 27.06.1952 vom Plenum des Bundesverfassungsgerichtes verabschiedete Denkschrift über die eigene Rechtstellung des Gerichtes. 36 zitiert: Scholz, Rupert (2001): a. a. O., S. 6 21 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ werden. Dabei stellt jeder Senat für sich als eigenständiger Spruchkörper das Bundesverfassungsgericht dar37. Den Senaten des Bundesverfassungsgerichtes sind spezielle Zuständigkeitsbereiche, die im § 14 BVerfGG gesetzlich normiert sind, zugeordnet worden. Dem 1. Senat als Grundrechtssenat sind die Normenkontroll- und Verfassungsbeschwerdeverfahren, vor allem die Grundrechte Art. 1-17 GG betreffend, zugewiesen. Der 2. Senat als Staatsrechtssenat hat vordergründig über die Aufgaben eines Staatsgerichtshofes u. a. hinsichtlich von BundLänder-Verfahren, Organstreitklagen, der Verwirkung von Grundrechten nach Art. 18 GG sowie über die Verfassungswidrigkeit von politischen Parteien oder über Anklagen gegen den Bundespräsidenten zu entscheiden. Aus der Stellung des Bundesverfassungsgerichtes als Verfassungsorgan und oberstes Gericht ergibt sich als Verfassungsgerichtsbarkeit Grundvoraussetzung die für zweckentsprechende die Funktionsfähigkeit Besetzung der der Richterstellen. Basierend auf dem Status des Bundesverfassungsgerichtes als neutrale Instanz in einer gewaltenteilenden Ordnung sollen über die Besetzung des Gerichtes weder die Träger der staatlichen Macht, welche der verfassungsgerichtlichen Kontrollkompetenz unterliegen, noch die an der „staatlichen Macht nicht Beteiligten, die ihre fehlende Kontrollfähigkeit durch die Ingangsetzung verfassungsgerichtlicher Kontrolle kompensieren können“38, allein entscheiden. Das Rechtstaatsprinzip erfordert nämlich eine möglichst objektive Wahl der Verfassungsrichter. Im Art. 94, Abs. 1, Satz 2 GG und § 5, Abs. 1 BVerfGG ist gesetzlich festgelegt, dass die Richter39 eines jeden Senates je zur Hälfte vom Bundestag sowie Bundesrat gewählt werden. Damit ist der Bundesrat nicht nur funktionell auf die Zustimmung zu den Wahlakten beschränkt worden, sondern wurde als eigenständiges Kreationsorgan benannt. Dieses resultiert aus der entscheidenden Bedeutung des Bundesverfassungsgerichtes für die Auslegung des Grundgesetzes und damit verbunden auch für das Verhältnis zwischen Bund und Bundesländern. Gemäß § 2, Abs. 3 BVerfGG werden 3 Verfassungsrichter eines jenen Senates aus der Zahl der Richter an den Gerichtshöfen des Bundes rekrutiert, damit gewährleistet wird, dass in jedem Senat Vertreter der juristischen Praxis weisungsbefugt sind. Mittlerweile wird in Verbindung mit der Regelung des § 5, Abs. 1 BVerfGG so verfahren, dass der Bundesrat in 37 vgl. siehe: Billing, Werner (1995): Bundesverfassungsgericht, S. 106 zitiert: Stüwe, Klaus (1997): Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht. Das verfassungsgerichtliche Verfahren als Kontrollinstrument der parlamentarischen Minderheit, S. 132 39 Anm.: Zu den Wahlvoraussetzungen und Rechtstellung der Richter: nach § 3, Abs. 1, 2 BVerfGG Befähigung zum Richteramt nach DRiG sowie Vollendung des 40. Lebensjahres, des Weiteren nach Art. 94, Abs. 1, Satz 3 GG und § 3, Abs. 3 und 4 BVerfGG eine konsequente Inkompatibilität zwischen Legislative und Exekutive. Das bedeutet, dass Kraft Gesetzes die Zugehörigkeit des Richters zum BVerfG mit der im BT, in der BReg sowie in den entsprechenden Organen eines BL unvereinbar ist. Weiterhin ist die Amtszeit der Richter nach § 4, Abs. 1 BVerfGG auf 12 Jahre begrenzt, wobei eine anschließende oder spätere Wiederwahl ausgeschlossen ist sowie die Richter nach § 4, Abs. 1 BVerfGG i. V. m. § 4, Abs. 3 BVerfGG aus dem BVerfG ausscheiden müssen, wenn das 68. Lebensjahr vollendet worden ist. 38 22 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ jedem Senat einen Berufsrichter und 3 weitere Richter wählt, während der Wahlmännerausschuss des Bundestages je 2 weitere Mitglieder sowie 2 Berufsrichter in jedem Senat bestimmt. 23 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Damit werden die vom Bundestag zu wählenden Verfassungsrichter entgegen dem Wortlaut des Art. 94, Abs. 1, Satz 2 GG nicht direkt, sondern in einem indirekten Wahlverfahren durch einen 12-köpfigen Wahlmännerausschuss bestimmt, der laut § 6, Abs. 2 BVerfGG nach den Regeln der Verhältniswahl zusammengesetzt ist. Dadurch widerspiegelt der Wahlausschuss das Stärkeverhältnis der Fraktionen im Parlament. Dieses impliziert jedoch gleichzeitig, dass aufgrund der geringen Anzahl der Wahlmänner nicht garantiert ist, dass jede Bundestagsfraktion einen Wahlmann in das Gremium entsenden kann. Zur Wahl der Verfassungsrichter sind nach § 6, Abs. 5 BVerfGG 8 von 12 Stimmen (qualifizierte Mehrheit) der Mitglieder des Wahlausschusses erforderlich, was der verfassungsändernden Mehrheit im Parlament entspricht. Durch dieses hohe Quorum soll gesetzlich verhindert werden, dass jene die im Bundestag stellende Mehrheit und die Bundesregierung tragenden politischen Parteien ausschließlich die Kandidaten zu Verfassungsrichtern wählen lassen, die entweder diesen Parteien angehören oder ihnen zumindest nahe stehen, um so durch die Personalentscheidungen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu beeinflussen40. Die vom Bundesrat zu bestimmenden Verfassungsrichter werden gemäß den gesetzlichen Bestimmungen des § 7 BVerfGG im Plenum durch ein direktes Wahlverfahren benannt, wobei allerdings die Entscheidungen hinsichtlich der Kandidatenauswahl durch eine Kommission, bestehend aus den Justizministern und –senatoren der Bundesländer, vorbereitet werden, deren Vorschläge der Bundesrat bisher ausnahmslos angenommen hat. Gewählt für das Amt des Verfassungsrichters durch das Plenum des Bundesrates ist der Bewerber, der auf sich die qualifizierte Bundesratsmehrheit vereinigen kann, wobei im Sinne der Regelung „ad hoc et ad personam“41 entschieden wird. Das bedeutet, dass für denjenigen Kandidaten votiert werden soll, der nach seiner juristisch-fachlichen Qualifizierung sowie nach seiner Persönlichkeit der geeignetste Bewerber für die Funktionsausübung als Richter am Bundesverfassungsgericht ist. Folglich werden in der Bundesrepublik die Verfassungsrichter ausschließlich von den gesetzgebenden Instanzen42 gewählt, welche von Rechts wegen durch das Bundesverfassungsgericht kontrolliert werden sollen. Zugleich ist diese Wahl durch die Organe der Legislative gesetzlich zwingend, um dem Gericht „eine demokratische Legitimation zu verschaffen, die es ermöglicht, im staatlichen Willensbildungsprozess eine aktive Rolle zu spielen“43. 40 vgl. siehe: Trautwein, Thomas (1994): Bestellung und Ablehnung von Bundesverfassungsrichtern, S. 10 zitiert: Schlaich, Klaus/Korioth, Stefan (2001): Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren, Entscheidungen, S. 32 42 Anm.: Jedoch war die Wahl durch Bundestag und Bundesrat schon häufig heftiger Kritik ausgesetzt. Dazu ausführlich im Kapitel: 4.1 Das BVerfG im Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik. 43 zitiert: Brünneck, Alexander von (1992): Verfassungsgerichtsbarkeit in westlichen Demokratien - ein systematischer Vergleich, S. 32 41 24 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die umfassenden Zuständigkeiten, welche dem Bundesverfassungsgericht übertragen wurden, sind grundlegend im Art. 93, Abs. 1 GG normiert und durch § 13 BVerfGG konkretisiert worden. Typologisch lassen sich die verfahrensmäßig und inhaltlich differenten 7 Fallgruppen des Art. 93, Abs. 1 GG und die weiteren in den Art. 18, 21, 41, 61, 98, 99 und 100 GG genannten Verantwortlichkeiten 5 Kategorien zuordnen – 1. Verfassungsstreitigkeiten im engeren Sinn, besonders Organstreitverfahren sowie Bund-Länder-Streitigkeiten. Ferner 2. Normenkontrollverfahren, vor allem abstrakte und konkrete (sog. Richtervorlagen nach Art. 100, Abs. 1 GG) Normenkontrolle und 3. Verfassungsbeschwerden. Des Weiteren 4. quasistrafrechtliche Verfahren der Grundrechtsverwirkung (Art. 18 GG), des Parteienverbotes (Art. 21 GG), der Präsidenten- und Richteranklage (Art. 61 GG und Art. 98, Abs. 2 und 5 GG) wie auch Amtsenthebungen eines Bundesverfassungsrichters und 5. Wahlprüfungsverfahren (Art. 41, Abs. 2 GG). Aus diesen dargestellten Kompetenzbereichen resultiert auch die primäre Funktion des Bundesverfassungsgerichtes, welche der unmittelbare Schutz des Grundgesetzes ist. Die Legitimation dazu erfährt das Bundesverfassungsgericht aus der Begründung des Vorranges des Grundgesetzes als einer dauerhaften, „auf dem Grundkonsens des Gemeinwesens basierenden normativen Ordnung gegenüber aller konstituierten staatlichen Macht“44. Daraus kann abgeleitet werden, dass das Bundesverfassungsgericht dabei den im Grundgesetz formulierten Konsens akzentuieren und bei Streitigkeiten durch Konfliktregulierung diesen bewahren bzw. wiederherstellen soll. Kraft der dem Bundesverfassungsgericht eigenen Aufgabe, dem Verfassungsschutz, ergeben sich daraus für das Gericht nach Werner Billing 4 Funktionsklassifizierungen. Zunächst die Kontroll- und Korrekturfunktion, indem der politische Prozess auf die Einhaltung des ihm von der Verfassung gezogenen Rahmens kontrolliert und bei Verfassungsvergehen bindend korrigiert wird. Weiterhin die Befriedungsfunktion, damit der Grundkonsens und der Rechtsfrieden, der für demokratische Systeme essentiell ist, zwischen den politischen Akteuren bewahrt bleibt. Ferner die Schieds- und Schutzfunktion, besonders bei politischen Minderheiten, denn um aktive Oppositionsarbeit zu gewährleisten, bedarf diese der speziellen Obsorge. Zusätzlich die Integrations- und Edukationsfunktion, weil durch die Tätigkeit und die belehrende Wirkung der verfassungsgerichtlichen Kontrolle zur Garantie der Demokratie sowie zur Bewältigung von Legitimationskrisen beigetragen wird45. Bei diesen Funktionsausübungen wird das Bundesverfassungsgericht aber nicht aus seiner Verantwortlichkeit heraus tätig, sondern stets nur bei Beauftragungen eines in dem jeweiligen Verfahren Antragsberechtigten. 44 45 zitiert: Billing, Werner (1995): a. a. O., S. 105 vgl. siehe: ebd., S. 103 25 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes sind grundsätzlich bindend und unterliegen einerseits der formellen sowie andererseits der materiellen Rechtskraft. Dabei ist die formelle Rechtswirkung insoweit verpflichtend, als dass gegen die verfasste Entscheidung des Gerichtes in einem betreffenden Rechtsverfahren keine weiteren Rechtsmittel eingesetzt werden können. Konträr dazu ist die materielle Rechtskraftwirkung durch objektive, subjektive wie auch zeitliche Grenzen beschränkt, was besagt, dass das Bundesverfassungsgericht seinen Verfügungen obliegt, aber bei der Änderung der Verhältnisse der entsprechenden Rechtslage diese erneut hinsichtlich ihrer Verfassungskonformität abwägen kann bzw. muss. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht Rechtsprechungskompetenz kontrollierend und aufgrund machtbegrenzend seiner auf höchsten die anderen staatlichen Gewalten einwirkt und somit entscheidend den verfassungsmäßigen Prozess der staatlichen Willensbildung beeinflusst wie auch dadurch politische Macht ausübt, ist das Gericht doch nur integraler Bestandteil der Judikative und den anderen Staatsorganen im System der Gewaltenteilung ebenbürtig. 26 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 4 INSTRUMENTALISIERUNG DER BUNDESVERFASSUNGSGERICHTSBARKEIT DURCH OPPOSITIONSPARTEIEN „Das Verfassungsgericht ist immer eine politische Institution, wenn nicht – dann ist es kein richtiges Verfassungsgericht“46 Louis Favoreu Basierend auf dem Status des Bundesverfassungsgerichtes als neutrale Instanz, welche innerhalb ihres Zuständigkeitskataloges keine aktive gestalterische Verantwortlichkeit besitzt, hat das höchste nationale Gericht ebenso keine Befugnisse zur direkten schöpferischen Ausformung der politischen Wirklichkeit. Gleichwohl muss dennoch berücksichtigt werden, dass Verfassungsrecht seinem Wesen nach zugleich politisches Recht ist. Wird beispielsweise die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes in Frage gestellt, welches politisch umstritten ist oder wenn Verfassungsorgane untereinander um Kompetenzabgrenzungen ringen47, dann ist dieser Rechtsfall von Beginn an politisch motiviert. Da es jedoch die vornehmliche Pflicht der Verfassungsgerichtsbarkeit ist, die Beständigkeit sowie die Durchsetzung der Rechtsordnung zu gewährleisten, sind politische Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes nur insofern möglich, als dass sie mit den Bestimmungen des Grundgesetzes konform sind. Dadurch bedingt und aus den unterschiedlichen Obliegenheiten der staatlichen Gewalten resultierend, erkannte das Bundesverfassungsgericht, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit durch funktionelle Grenzen beschränkt ist. Demgemäß hat sich das Bundesverfassungsgericht mit der Entscheidung BVerfGE 36, 1 selbst den Grundsatz des „judicial self-restraint“ auferlegt. Dieser bedeutet nach dem Verständnis des Gerichtes den Verzicht, Politik zu betreiben, daher nicht „in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung einzugreifen“48. Dennoch ist seit dem Bestehen des Bundesverfassungsgerichtes im Jahre 1951 immer wieder nachweisbar geworden, dass die Prüfung der Verfassungskonformität von politischen Aktivitäten im Prozess der staatlichen Willensbildung einer besonderen Kontrolle durch das Gericht unterlag. Davon sind speziell die exekutiven sowie legislativen Handlungen der Regierung und der sie tragenden Parteien betroffen. Bei der Konzeption, Verordnung und Realisierung von verfassungsrechtlich kontroversen Maßnahmen ist es möglich, dass dagegen Verfahrenseingaben beim Bundesverfassungsgericht eingereicht werden. Vornehmlich die parlamentarische Opposition kann durch das Einbringen von Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht ihre kontrollierende Funktion gegenüber der Regierung 46 zitiert nach: Garlicki, Leszek Lech (1996): a. a. O., S. 276 vgl. siehe: Ipsen, Jörn (1999): Staatsrecht I (Staatsorganisationsrecht), S. 220 48 zitiert: BVerfGE 36, 1, S. 14 47 27 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ wahrnehmen, indem deren als bedenklich erachtete Tätigkeiten sowie parlamentarische Mehrheitsentscheidungen der verfassungsgerichtlichen Untersuchung überantwortet werden. Mit dieser Einsetzung des Bundesverfassungsgerichtes versucht die Opposition offenkundig die sich aus ihrer Minderheitenposition ergebenen Schwäche der Regierung49 und parlamentarischen Mehrheit gegenüber zu nivellieren. Diese Instrumentalisierungsmöglichkeiten des Bundesverfassungsgerichtes durch die parlamentarische Opposition werden im Folgenden detailliert erläutert. Dabei wird zunächst ausführlich die Stellung des Bundesverfassungsgerichtes im Spannungsverhältnis zwischen verfassungsgerichtlichem Anspruch und politischer Wirklichkeit beschrieben. Anschließend wird eingehend zum einen die Bedeutung der Opposition im parlamentarischen System dargestellt und zum anderen verdeutlicht, inwieweit die Minderheit das Bundesverfassungsgericht instrumentalisieren kann, um das aus ihrer Position resultierende gestalterische Unvermögen zu kompensieren. Um dieses zu veranschaulichen, werden umfassend die einzelnen formell-rechtlichen Antragsmöglichkeiten der Opposition beim Bundesverfassungsgericht aufgezeigt. Insbesondere soll mit diesem Kapitel demonstriert werden, dass es der Opposition grundsätzlich theoretisch möglich ist, das Bundesverfassungsgericht zur Verstärkung der eigenen Kontrollfunktion einzusetzen. Zudem soll damit ebenso die erste von mir aufgestellte These bewiesen werden, nämlich dass für die parlamentarische Minorität generell verfassungsrechtliche Grundlagen existent sind, welche bewirken können, dass die Opposition das Bundesverfassungsgericht instrumentalisieren kann. 4.1 Das BVerfG im Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik Obgleich das Bundesverfassungsgericht als neutrale Instanz nicht zur unmittelbaren schöpferischen Kompetenzausführung Institutionalisierung zu einem ermächtigt einflussreichen ist, Faktor hat im es sich politischen seit seiner System der Bundesrepublik Deutschland entwickelt. Deshalb ist einer der zentralsten Kritikpunkte, welche gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes hervorgebracht wird, derjenige, dass Politik im Gewand des Rechts ausgeübt wird. Zudem wird in diesem Zusammenhang nicht nur von einer Justizialisierung der Politik gesprochen, sondern von verschiedenen Autoren ist das Bundesverfassungsgericht wiederholt als „Gegenregierung“ sowie „Ersatzgesetzgeber“50 bezeichnet worden. Weiterhin 49 50 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001b): a. a. O., S. 34 vgl. siehe: Reutter, Werner (2001): a. a. O., S. 106f. 28 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ wird beanstandet, dass die bundesrepublikanische Gewaltenteilung hinsichtlich des Bundesverfassungsgerichtes als integrativer Teil der Judikative auf einer asymmetrischen Beziehung51 beruht. Dieses wird damit begründet, dass die Fachgerichte der Judikative vornehmlich die Gesetze interpretieren, welche von der Legislative verabschiedet wurden, weshalb diese prinzipiell bestimmte Rechtssätze noch gesetzlich konkretisieren kann. Konträr dazu ist aber die Legislative sowie Exekutive an die Auslegung des Bundesverfassungsgerichtes nach der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von angezweifelten Gesetzen gebunden. Grundsätzlich wird dem Bundesverfassungsgericht ebenso auch die Politisierung der Rechtsprechung vorgeworfen, indem die philosophischen, ideologischen und politischen Wertüberzeugungen der Verfassungsrichter dem Mehrheitswillen des demokratischlegitimierten Parlamentes übergeordnet werden52 und somit das Handeln der Legislative beeinträchtigt wird. Doch dem Bundesverfassungsgericht wiederum obliegt die Aufgabe, innerhalb der vom Grundgesetz zugewiesenen Verfahren die Verfassung zweifelsfrei auszulegen, weshalb die getroffenen Rechtsentscheidungen aus den Bestimmungen der Verfassung heraus resultieren und darum mit ihr konform sind. Dennoch muss konstatiert werden, dass sich die Politik und das Recht wechselseitig bedingen. Das verfasste Recht ist Ergebnis, Rahmen und Maßstab der Politik und ein essentielles Ziel des politischen Handelns ist es, die Resultate der politischen Entscheidungsprozesse in Rechtssätze umzuwandeln. Demnach stellt das Recht die Gesetzmäßigkeit dar, an dem alle Wertvorstellungen, Konzepte sowie Ergebnisse der Politik sowie ihrer Akteure abzuwägen und zu messen sind. Daraus resultierend werden nach Maßgabe des Rechts diejenigen politischen Grundideen, welche widersprüchlich zu den Verfassungsgrundsätzen sind, von jenen eliminiert, die homogenisieren. Um inhaltliche Kontroversen zu vermeiden, die sich aus diesem Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik ergeben sowie um der Befriedungsfunktion gerecht zu werden, ist das Bundesverfassungsgericht einzig den Verfassungsbestimmungen untergeordnet. Zudem impliziert dieses, dass der Bereich freier politischer Gestaltung, welchen die Verfassung den Staatsorganen überantwortete, ebenso vom Bundesverfassungsgericht akzeptiert werden muss. Diesen Grundsatz der richterlichen Selbstbeschränkung, des „judicial self-restraint“, hat sich das Bundesverfassungsgericht zusätzlich mit der Entscheidung BVerfGE 36, 1 selbst auferlegt. Mit dieser Rechtsprechung wurde ausdrücklich der Verzicht des Bundesverfassungsgerichtes bekräftigt, Politik auszuführen und den verfassungsbegrenzten Bereich freier politischer Entscheidungskompetenzen der anderen Staatsorgane zu respektieren. 51 52 vgl. siehe: Reutter, Werner (2001): a. a. O., S. 109 vgl. siehe: Benda, Ernst/Klein, Eckart (2001): a. a. O., S. 5 29 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Zur Gewährleistung dieses schöpferischen Freiraums durch das Bundesverfassungsgericht existieren in seiner Rechtsprechung Instrumentarien, mit denen der Gestaltungsbereich bewahrt, aber parallel die Bestimmungen des Grundgesetzes durchgesetzt werden. Zu diesen Instrumentarien zählt u. a. die verfassungskonforme Auslegung, mit der ein entsprechendes Gesetz nicht für gegenstandslos erklärt wird, sondern mit einer dem Grundgesetz übereinstimmenden Interpretation, welche alsdann verpflichtend ist, bestehen bleibt. Ferner kann das Bundesverfassungsgericht bei begründeten Bedenken der Legislative eine Übergangsfrist zur Angleichung des beanstandeten Gesetzes an die verfassungsrechtlich notwendigen Gesetzmäßigkeiten gewähren. Darüber hinaus ist es dem Bundesverfassungsgericht ebenso gegeben, den angezweifelten Rechtssatz zunächst für verfassungsgemäß zu erklären, aber für den Sachfall zukünftig eintretender verfassungsrichterlicher Beanstandungen, eine Pflicht zur Nachbesserung53 und Konkretisierung feststellen. Überdies ist das Bundesverfassungsgericht in seiner Funktionsausübung durch den Grundsatz des „judicial self-restraint“ auch insofern begrenzt, indem es einerseits ausschließlich über die Verfassungskonformität entscheiden kann, nicht aber über die Zweckmäßigkeit eines Gesetzes. Andererseits besteht ebenso eine Tätigkeitsbeschränkung des Bundesverfassungsgerichtes infolgedessen, dass es nicht von sich aus aktiv werden darf, sondern einzig aufgrund einer Verfahrensinitiative eines entsprechenden Antragsberechtigten. Prinzipiell können Konflikte, welche sich aus dem beschriebenen Recht-Politik-Spannungsverhältnis ergeben, bei jeder Verfahrensart entstehen. Dennoch äußern sie sich nach Ernst Benda und Eckart Klein am stärksten bei der abstrakten Normenkontrolle54. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gilt insofern als besonders umstritten, weil es durch die Opposition initiiert werden kann, was der unterlegenen Minderheit die Fortführung der politischen Auseinandersetzung mit rechtlichen Mitteln ermöglicht. Vor allem dadurch werden dem Bundesverfassungsgericht politische Kompetenzen überantwortet, aus der die anfangs beschriebene asymmetrische Beziehung innerhalb der Gewaltenteilung resultiert, weil sie eine „Konkurrenz des Verfassungsgerichts mit dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber“55 begründet. Neben diesen kritischen Beanstandungen, welche gegen die Rechtsprechung zielen, richtet sich ein weiterer grundlegender Kritikpunkt gegen die „Politisierung des Bundesverfassungsgerichtes“. Hierbei wird speziell die Ausgestaltung der Wahlprozeduren zum Verfassungsrichteramt durch den Bundestag sowie Bundesrat negativ bewertet. Die verfassungsrechtlichen Regelungen des Berufungsmodus der Verfassungsrichter, d. h. der in den § 6 und 7 BVerfGG normierten Wahlverfahren, sind zum Teil heftiger Kritik 53 vgl. siehe: Benda, Ernst (1986): a. a. O., S.141 vgl. siehe: Benda, Ernst/Klein, Eckart (2001): a. a. O., S. 6 55 zitiert: Habermas, Jürgen (1994): Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, S. 294 54 30 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ ausgesetzt, die dahingehend lautet, dass die Wahl in der Bundesrepublik zu parteipolitisch motiviert ist. Dabei wird zum einen beanstandet, dass über die Wahl, wer Verfassungsrichter wird, wenige Parteipolitiker entscheiden und zum anderen, dass ebenso nur solche Kandidaten Richter am Bundesverfassungsgericht werden könnten, welche entweder einer politischen Partei angehören bzw. einer nahe stünden56. Demgegenüber ist aber zu bemerken, dass die Wahl vom Bundestag und Bundesrat, also politischen Organen, vollzogen wird, weshalb sich eine Nichtbeteiligung der Parteien und damit eine völlige Neutralität bei der Kandidatenauswahl nicht erreichen lassen. Allerdings basierend auf dem gesetzlich vorgeschriebenen 2/3-Mehrheitsquorum im Wahlmännerausschuss des Bundestages ebenso wie im Plenum des Bundesrates ist es den Regierungs- und Oppositionsparteien faktisch unmöglich, Richterstellen ohne die sich die Zustimmung der jeweiligen Gegenseite zu besetzen Aufgrund der daraus folgenden zwingenden Konsensbildung einigten Regierungsmehrheit und die parlamentarische Opposition einerseits bei der Besetzung der Verfassungsrichterstellen auf einen entsprechenden Proporz57, welcher beiden Seiten bestimmte Richterstellen garantiert. Andererseits wurde sich darauf verständigt, dass einige Stellen durch parteipolitisch unabhängige Richterkandidaten eingenommen werden58. Gleichwohl ermöglicht der vom qualifizierten Mehrheitsquorum ausgehende institutionelle Zwang zur Verständigung, dass einseitige politische Einflüsse vermieden werden, um so den durch die parteipolitische Richterwahl drohenden Neutralitätsverlust des Verfassungsgerichtes zu nivellieren und zudem wird eine Tendenz zur ideologischen Mitte erzielt. Durch den Kompromisszwang ist positiv beeinflusst worden, dass zum Bundesverfassungsrichter hauptsächlich Kandidaten gewählt werden, welche parteipolitisch eine gemilderte Partei-/Ideologieauffassung vertreten. Dies trägt zur „Stärkung der Unabhängigkeit des Gerichtes bei, können doch gemäßigtere Verfassungsrichter die für das Amt erforderliche Objektivität glaubhafter vertreten […]“59. Dennoch ist trotz der genannten Vorteile, welche das Proporzsystem und das 2/3Mehrheitsquorum bewirken, kritisch anzumerken, dass kleinere oppositionelle Parlamentsfraktionen aufgrund des Verhältniswahlrechts mit nur sehr wenigen Abgeordneten im Wahlmännerausschuss des Bundestages vertreten sind, keine Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Richterwahl besitzen. Dieses wird vor allem dann deutlich, wenn die Regierungskoalition sowie eine größere Oppositionsfraktion zusammen über die 2/3- 56 vgl. siehe: Trautwein, Thomas (1994): Bestellung und Ablehnung von Bundesverfassungsrichtern, S. 19 Anm.: Das System gegenseitiger Besetzungspräferenzen bedeutet, dass sich CDU/CSU und SPD gegenseitig je 4 Stellen in jedem Senat zugestehen, wobei jeweils 3 Richterstellen mit parteizugehörigen Kandidaten sowie eine mit einem parteiunabhängigen Bewerber besetzt werden. Der parteilose Richteranwärter steht jedoch jeweils einer Partei nahe und erscheint als Vertreter der Jurisprudenz allen politischen Akteuren gleich akzeptabel. Detaillierte Ausführungen zu diesem Sachverhalt bei: Trautwein, Thomas (1994): a. a. O., S. 21ff. 58 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 140 59 zitiert: ebd., S. 151 57 31 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Abstimmungsmehrheit verfügen und somit nicht auf das Votum von kleineren Oppositionsfraktionen angewiesen sind. Diesbezüglich muss das Proporzsystem auch dahingehend differenziert betrachtet werden, weil sich dadurch die Kandidatenvorschläge fast ausschließlich60 auf den Bewerberkreis der beiden Parlamentsfraktionen CDU/CSU und SPD beschränken. Daraus ergibt sich, dass gegebenenfalls fachlich qualifizierte Personen, welche keiner der großen Parteien angehören bzw. in einer Partei sind, die nicht in Koalition mit anderen Parteien die 2/3-Abstimmungs-mehrheit auf sich vereinen kann, von der Berufung zum Bundesverfassungsrichter ausgeschlossen bleiben. Als Konsequenz aus den beschriebenen Nachteilen des Parteienproporzes könnte die verstärkte Wahl von parteilosen Kandidaten für das Amt des Verfassungsrichters dazu beitragen, dass zum einen in der Öffentlichkeit der Eindruck vermieden wird, durch Parteipolitik wäre möglicherweise die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu beeinflussen. Zum anderen erhöht sich dadurch der Personenkreis von hochqualifizierten Bewerbern für das Verfassungsrichteramt, wobei letztendlich fachspezifische Kompetenzen über die Wahl entscheiden würden. Parallel dazu könnte verdeutlicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht kein Repräsentativorgan der Parteien ist61. Gleichzeitig erweist sich der in verschiedenen Formen auftretende Parteieneinfluss auf die Wahl aber als unabdingbar, um den Bundesverfassungsrichtern eine so hohe demokratische Legitimation zu übertragen, dass „sie im Verfassungsleben eine spezifische und aktive Rolle spielen können“62. Demgegenüber muss trotz der Parteizugehörigkeit bzw. der Parteinähe eines Großteils der Bundesverfassungsrichter ausdrücklich ausgesagt werden, dass sie Richter im Sinne des Art. 97 GG sind, was bedeutet, dass sie unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen sind. Dieses impliziert gleichzeitig, dass die Verfassungsrichter ihre parteiliche Mitgliedschaft bzw. Nähe nicht zum Maßstab ihrer richterlichen Entscheidungen machen, sondern dass sie einzig nach den Bestimmungen des Grundgesetzes urteilen dürfen. Resultierend lässt sich aus den Darstellungen schlussfolgern, dass aufgrund der spezifischen Position des Bundesverfassungsgerichtes im Spannungsverhältnis zwischen Recht und Politik die Einwände sowie Vorwürfe hinsichtlich der „Justizialisierung der Politik“ bzw. der „Politisierung der Verfassungsgerichtsbarkeit“ nicht von vornherein zurückzuweisen sind. 60 Anm.: Innerhalb der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ist es der CSU möglich, eine den Unionsparteien zustehende Richterstelle sowie eine neutrale Position zu besetzen. Des Weiteren erhält die FDP, nunmehr auch B90/Die Grünen, als Koalitionspartner der jeweiligen Regierungspartei mit Zustimmung der Opposition eine Richterstelle zugesprochen. 61 Anm.: Die ab dem Jahre 1995 vorgenommenen Neubesetzungen lassen bereits eine gewisse Tendenz zur Wahl parteiloser Richter erkennen. Vergleichend und detailliert zu diesem Themenkomplex bei Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 157f. 62 zitiert: Brünneck, Alexander von (1992): a. a. O., S. 34 32 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Gleichwohl können diese Kritikpunkte jedoch mit Bezugnahme auf die Bestimmungen des Grundgesetzes und der verfassungsgerichtlichen Entscheidungen größtenteils widerlegt werden. Obgleich dieser geschilderter, in der Öffentlichkeit auch wahrgenommener kritischer Einwände, ist es aber auch die Institution, welcher die bundesrepublikanische Bevölkerung das größte Vertrauen entgegenbringt63, da die Überzeugungskraft seiner Urteilsargumentation darauf basiert, dass die Verfassung zweifelsohne ausgelegt wird. Politisch definiert, kennzeichnet der ehemalige Verfassungsrichter Ernst Benda das Bundesverfassungsgericht entgegen aller Kritik als das schwächste Organ der staatlichen Gewalten. In Anlehnung an Max Weber, der politische Macht als die Fähigkeit beschrieb, den eigenen Willen auch gegen den Widerstand anderer durchzusetzen, spricht er dem Bundesverfassungsgericht aus der Definition folgend jegliche politische Stärke ab. Umso bedeutsamer ist es nach Ernst Benda für das Verfassungsgericht, dass das Grundgesetz ihm als der schwächsten Staatsgewalt die verbindliche Auslegung der Verfassung anvertraut hat64. Bezüglich dessen und im Zusammenwirken mit den anderen Staatsorganen wird das Bundesverfassungsgericht seine herausragende Stellung wie ebenso die hohe Autorität nur dann beibehalten können, wenn es sich seiner institutionellen Gerichtsqualität und der materiellen Rechtsnormgebundenheit bewusst bleibt. 4.2 Verfassungsrechtliche Bestimmung der Opposition Entsprechend der definitorischen Deutung des Terminusses „parlamentarische Opposition“65 wird darunter die Position und Haltung derjenigen Abgeordneten verstanden, welche gegenüber der regierenden Mehrheit die unterlegende Minderheit bildet. Diese Begriffsbestimmung muss in Anlehnung an Carlo Schmid noch konkreter formuliert werden und zwar parlamentarische Opposition als die vollständige Integration in den politischen 63 Anm.: Umfrageergebnisse zum Institutionenvertrauen der Bürger 2001 (Infratest dimap). Dazu sollten die befragten Bürger bei einer Reihe von Institutionen und Einrichtungen angeben, wie viel Vertrauen sie in diese haben: sehr großes, ziemlich großes, wenig bzw. gar kein Vertrauen. Dabei gaben die Bürger zu 76% an, dass sie sehr/ziemlich großes Vertrauen in das BVerfG besitzen, während nur 15% wenig/gar kein Vertrauen hatten. (fehlende Werte zu 100%: weiß nicht/keine Angabe). Vergleichend zu den Ergebnissen: Infratest dimap – Vertrauen in Institutionen (Januar 2001) 64 vgl. siehe: Benda, Ernst (1986): a. a. O., S. 141 65 Anm.: Der Begriff geht in seiner Sinngebung auf die Oppositionstheorie von Lord Bolingbroke zurück. Diese im Jahre 1742 aufgestellte Theorie überwand den Dualismus von britischem Gesamtparlament sowie Krone und ging von der Konfrontation zwischen regierungstragender Mehrheit sowie regierungskritischer Minderheit (any part or body of opponents) aus. Die Opposition sollte der Verabsolutierung der Regierungsgewalt entgegenwirken und die „balance of power“ stetig gewähren. Eine ausführliche Darstellung dieses Sachverhaltes bei: Johnson, Nevil (1975): Opposition als Staatseinrichtung und Alternativregierung: Das britische Modell, S. 25ff. 33 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Willensbildungsprozess66, gleichsam eines inhaltlich-korrigierenden und kontrollierenden Gegenparts. Zudem ist die parlamentarische Opposition einerseits durch das Bestreben gekennzeichnet, in der Gegenwart auf die politischen Handlungsabläufe einzuwirken und ist andererseits durch die Zielsetzung motiviert, zukünftig selbst die Regierungsverantwortung allein bzw. in einer Koalition auszuüben. Daraus resultierend können als die elementarsten Funktionen der Parlamentsminderheit Kritikäußerungen, Kontrollprozesse sowie Entwerfen von alternativen Politikvorstellungen und Mitwirken an der allgemeinen Meinungsbildung klassifiziert werden. Eine der Voraussetzungen für die rechtmäßige Wahrnehmung dieser Funktionen durch die parlamentarische Minorität wäre die Konstituierung dieser als Institution im Grundgesetz gewesen. Trotzdem ist die Opposition weder begrifflich noch institutionell im Grundgesetz wie auch der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages unmittelbar erwähnt worden. Indem aber der Parlamentarische Rat bei der Ausgestaltung des Grundgesetztextes die parlamentarische Regierungsform wählte, wird dadurch nicht nur indirekt auf eine verfassungsrechtliche Legitimation der parlamentarischen Opposition67 hingedeutet, sondern durch die Entscheidung für die Parlamentsdemokratie wurde ausdrücklich die Parlamentsminorität als ein Wesensmerkmal dieser Regierungsform anerkannt. Lediglich im Strafgesetzbuch wird konträr zum Verfassungs- und Parlamentsrecht der Bundesrepublik wörtlich der Terminus „parlamentarische Opposition“ angeführt. Aus dem § 92, Abs. 2, Ziffer 3 StGB, der das „Recht auf die Bildung und Ausübung einer parlamentarischen Opposition“ manifestierte, lässt sich auf die strafrechtliche Bestandsgarantie für eine organisierte Parlamentsminderheit schließen. Die explizite Ausformulierung des Statuses, der Rechte und Pflichten der parlamentarischen Opposition oblag jedoch dem Bundesverfassungsgericht, wodurch die konkrete Definition der Berechtigungen sowie Pflichtmäßigkeiten fast ausschließlich auf der 68 verfassungsgerichtlichen Rechtsschöpfung basiert . Bedingt durch den Gerichtscharakter des Bundesverfassungsgerichtes, das somit nur aufgrund von eingebrachten Verfahrensinitiativen tätig werden kann, hat sich die Bestimmung der normativen oppositionellen Grundsätze u. a. infolge von Konkretisierungen des grundgesetzlich Parlaments- und verankerten Parteienrechts Demokratieprinzips ergeben. sowie der Dementsprechend Interpretation des bestätigte das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen vom 23.10.1952 und 17.08.1956, mit denen die Verfassungswidrigkeit der Sozialistischen Reichspartei bzw. der Kommunistischen Partei Deutschlands bewiesen wurde, dass eines der grundlegenden Prinzipien der freiheitlichdemokratischen Grundordnung analog zum § 92, Abs. 2, Ziffer 3 StGB das „Recht auf die verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition“ ist. 66 vgl. siehe: Oberreuter, Heinrich (1996): Opposition, S. 483 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 83 68 vgl. siehe: Schneider, Hans-Peter (1974): Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 208 67 34 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Begründet wurde die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes damit, dass die Parlamentsopposition ihre Legitimation zur Konstituierung aus dem Mehrheitsprinzip erfährt, welches allen politischen Parteien Chancengleichheit garantiert. Bei jenen, der parlamentarischen Opposition zuerkannten Rechten, hat sich das Bundesverfassungsgericht einer These von Klaus Stüwe69 zufolge an den 3 klassischen Funktionen orientiert, welche von der Parlamentarismusforschung hinsichtlich der oppositionellen Funktionszuweisung formuliert worden sind. Vornehmlich mit der Bundesverfassungsgerichtsentscheidung BVerfGE 44, 308 wurden der Parlamentsminderheit die Funktionen der Kritikäußerung und das Einbringen von alternativen Politikvorstellungen übertragen Hierbei sollen eigene politische Auffassungen in den Willensbildungsprozess eingebracht und politische Konzepte der Regierung bzw. Regierungsmehrheit, wenn erforderlich, beanstandet werden. Weiterhin ist in zahlreichen Urteilen des Bundesverfassungsgerichtes die ausdrückliche Kontrollfunktion der Opposition gegenüber der Regierung hervorgehoben worden, weil darin die verfassungsrechtliche Bedeutung des Minderheitenschutzes70 begründet ist. Überdies bekräftigte das Bundesverfassungsgericht, dass speziell die Bestimmungen der Art. 5, 8, 9, 17, 21 und 38 GG das prinzipielle Recht zur freien politischen Betätigung, insbesondere auch für die Opposition, gewähren. Wiederum die Pflichten und Grenzen des oppositionellen Handelns resultieren aus den freiheitlich-demokratischen Grundsätzen, welche von der Verfassung unmittelbar vorgegeben sind. Diesbezüglich ist die parlamentarische Opposition gleichermaßen wie die Regierung und die Regierungsmehrheit in ihrem politischen Wirken an die Verfassungsmäßigkeit gebunden. 4.3 Formell-rechtliche Antragsmöglichkeiten der Opposition beim BVerfG Gemäß den allgemeinen Bestimmungen des § 1, Abs. 2 PartG ist es die Pflicht von Parteien, zum einen die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einzuführen, um damit zum anderen Einfluss auf die Entwicklung im Parlament und gegenüber der Regierung auszuüben. Vorwiegend aus Regierungstätigkeit dieser im Parteiengesetz kontrollierend verfassten einzuwirken sowie Verpflichtung, alternative auf die Politikkonzepte einzubringen, ergibt sich eine machtpolitische Wechselkonstellation zwischen der Regierung und der parlamentarischen Opposition. Zur Wahrnehmung Grundsatzangelegenheiten, 69 70 dieser ist Kontrollfunktion, es der besonders Parlamentsminderheit bei prekären möglich, das vgl. siehe: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 90 vgl. siehe: Schindler, Götz (1983): Die These von der Opposition ohne Alternative im Rahmen der politikwissenschaftlichen Oppositionsforschung, S. 173ff. 35 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Regierungshandeln hinsichtlich Bundesverfassungsgericht Antragsmöglichkeiten der überprüfen zum zu Verfassungskonformität durch lassen. verschiedenen Verfassungsprozessrecht Aufgrund kann von die das Opposition das bundesverfassungsgerichtliche Verfahren wirksam für sich als Kontrollinstrumentarium gegenüber der Regierung und der sie tragenden Mehrheit beanspruchen. Damit ist die parlamentarische Opposition bestrebt, dass aus ihrer Minderheitenposition resultierende Handlungsunvermögen auszugleichen und eigene politische sowie rechtliche Konzepte durchzusetzen. Gleichwohl ist die Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes mit einer Rechtsprechung dieses Gerichtes bestätigt worden. Mit der BVerfGE 2, 143 ist nicht nur das Recht der Opposition, sondern geradezu ihre Pflicht hervorgehoben worden, neben verfassungsrechtlichen auch ebenso politische Divergenzen beim Bundesverfassungsgericht einzubringen. Die Zugangsmöglichkeiten Bundesverfassungsgericht parlamentarische zum für Antragsmöglichkeiten der parlamentarischen Opposition vor dem BVerfG die Organstreitverfahren nach Art. 93, Absatz 1, Nr. 1 GG Opposition begründen sich aus den Regelungen sowie An sich sieht Abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93, Absatz 1, Nr. 2 GG das Bundesregierung Verfassungsprozessrecht kein Landesregierung jedoch Initiativrecht Parlamentsopposition Art. 93, Absatz 1, Nr. 3 GG dem Landesregierung als Antragssteller und -gegner Bundesverfassungsgericht vor, weil sie weder im Grundgesetz noch der 1/3 der Abgeordneten des Bundestages Bund-Länder-Streitverfahren nach der vor Politische Parteien des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes . Einzelne Abgeordnete 2. Senat mit 8 Verfassungsrichtern Grundgesetzes Gruppen 1. Senat mit 8 Verfassungsrichtern des Fraktionen BVerfG Bundesregierung als Antragssteller und -gegner Abb. 1: Claudia Martina Buhl Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages institutionalisiert ist. Dennoch ist unter bestimmten Voraussetzungen die Parteifähigkeit der parlamentarischen Opposition gegeben, insbesondere wenn sie nicht generell auf die Parlamentsminderheit als solche beschränkt, sondern vielmehr im begrifflichen Sinn weiter gefasst wird. Demnach können Initiatoren von einzelnen Bundesverfassungsgerichtsverfahren u. a. ein Drittel der Bundestagsmitglieder, einzelne Abgeordnete, Fraktionen, ferner politische Parteien und Landesregierungen mit parteipolitischem Konsens zur Bundestagsfraktion sein. Deswegen wird im Folgenden detailliert erläutert, welche Antragsberechtigungen für die parlamentarische Opposition sich bei den verschiedenen verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten ergeben. 4.3.1 Organstreitverfahren nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG 36 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die Prozedur des Organstreitverfahrens ist ein kontradiktorisches Verfahren zwischen den obersten Bundesorganen Zuständigkeiten. über Aufgrund Bundesverfassungsgerichtes die der für das ihnen durch die Verfassung unmittelbaren Organstreitverfahren übertragenden Verantwortlichkeit ist eine des wesentliche Voraussetzung für die Garantie der Bestimmungen des Grundgesetzes hinsichtlich der Kompetenzaufteilung zwischen Bundesorganen gegeben. 37 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Da der Anlass des Organstreitverfahrens Differenzen über Organkompetenzen sind und folglich bezüglich der Auslegung des Grundgesetzes entschieden wird, können diese Autoritätskonflikte nicht durch eine einfache Machtausübung, sondern vielmehr nur durch verfassungsrichterliche Rechtsentscheidung beigelegt werden. Nach § 64, Abs. 1 BVerfGG ist eine Verfahrenseingabe nur dann zulässig, wenn der Antragsteller begründet vermitteln kann, dass er oder das Organ, welchem der angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung zugewiesenen Rechten sowie Pflichten verletzt oder gefährdet ist71. Diesbezüglich bedingt sich ein grundgesetzlich geregeltes Rechtsverhältnis zwischen den Konfliktparteien als Maßgabe bei der Ausgestaltung der Organstreitigkeit als kontradiktorisches Verfahren, woraus eine Kompetenzverletzung erst resultieren kann. Als Konsequenz aus diesem bestehenden Rechtsverhältnis ergibt sich die Parteifähigkeit der Antragsstellung beim Bundesverfassungsgericht. Demgemäß sind nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG nur die obersten Bundesorgane oder andere Beteiligte antragsberechtigt, die entweder durch das Grundgesetz oder aufgrund der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Folglich besitzen der Bundespräsident, ferner der Bundestag sowie der Bundesrat wie auch die Bundesregierung und die mit Rechten versehenen Teile dieser Organe einerseits die Parteifähigkeit und können andererseits ebenso Antragsgegner sein. Aus dem Wortlaut des Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG resultierend sind als andere Beteiligte der obersten Bundesorgane u. a. die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat, Bundesminister, weiterhin Ausschüsse sowie Fraktionen und einzelne Abgeordnete des Bundestages antragsbefugt. Zusätzlich ist auch nach § 10, Abs. 4 GOBT eine Gruppe von Abgeordneten ohne Fraktionsstatus parteifähig, sofern der Organstreit die Verletzung oder Gefährdung der geschäftsordnungsmäßigen Rechte beinhaltet. Darüber hinaus ist es entgegen der eindeutigen Bestimmung des § 63 BVerfGG ebenso politischen Parteien72 möglich, Antragssteller im Organstreitverfahren zu sein. Obwohl Parteien keine Staatsorgane sind, beruht der Hintergrund dieser Rechtsprechung auf einer besonders von Gerhard Leibholz73 vertretenen Auffassung, dass das Recht die Spezifika der Parteiendemokratie berücksichtigen müsse74. Deshalb zählen politische Parteien auch zu den „anderen Beteiligten“ i. S. d. Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG. Jedoch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes75 nur insofern, wie ihre Rechte betroffen sind, die sich aus ihrem verfassungsrechtlichem Status ergeben. 71 vgl. siehe: § 64, Abs. 1 BVerfGG sowie weiterhin die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes, BVerfGE 68, 1 72 vgl. siehe: BVerfGE 4, 27 73 Anm.: Prof. Dr. Gerhard Leibholz war von 1951-1968 Richter im 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes 74 vgl. siehe: Ipsen, Jörn (1999): a. a. O., S. 228 38 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Dieser grundgesetzliche Status obliegt dem Art. 21, Abs. 1, Nr. 1 GG, indem im so genannten Parteienartikel normiert ist, dass die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes bestimmt diese Funktion die Nähe zur staatsorganschaftlichen Willensbildung76 und deshalb muss den Parteien das Organstreitverfahren zur Verteidigung dieses Statuses77 gewährt werden. Indessen beschränkt sich die Antragsberechtigung nach Maßgabe des Bundesverfassungsgerichtes auf politische Parteien, welche auf der Ebene des Landes und/oder des Bundes organisiert sowie aktiv tätig sind. Ferner erstreckt sich die Rechtsgewährung des Organstreitverfahrens nur auf die vorparlamentarische Phase, in welcher die Parteien aufgrund von Öffentlichkeitsarbeit wie Wahlkämpfen usw. rege an der politischen Willensbildung beteiligt sind. Obwohl das Organstreitverfahren vom höchsten Gericht als Schutz der Parlamentsminderheit deklariert wurde, welcher „dem parlamentarischen Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffne“78, ist die Parteifähigkeit der Opposition bedingt durch die nicht verfasste Stellung der parlamentarischen Minorität als Instanz im Verfassungsrecht grundsätzlich nicht gegeben. Insofern ist die Initiierung eines Organstreitverfahrens durch die parlamentarische Minderheit lediglich über die Antragsberechtigung der entsprechenden Bundestagsfraktion, Gruppen von Abgeordneten sowie über einzelne parteizugehörige Bundestagsmitglieder und ferner in der vorparlamentarischen Phase durch die politische Partei durchführbar. Über die Parteifähigkeit parlamentarischen der Mehrheit benannten Beteiligten Berechtigten die ihnen können gewährten die nicht an Minderheiten- der sowie Mitwirkungsrechte gegenüber der Regierung und der sie tragenden Parteien einfordern. Damit kann die Möglichkeit der Antragsbefugnis im Organstreitverfahren mit der Schutzfunktion für die parlamentarische Opposition assoziiert werden. Dieses wird noch speziell dadurch verstärkt, als dass das Bundesverfassungsgericht den parlamentarischen Fraktionen und Gruppen zugesteht, in Prozessstandschaft nicht nur eigene Rechte durch das Gericht zuerkennen zu lassen, sondern ebenso Rechte des gesamten Parlamentes geltend zu machen79. 75 vgl. siehe: BVerfGE 44, 125 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 171 77 Anm.: Diese Möglichkeit des Organstreitverfahrens bezieht sich lediglich auf statusrelevante Differenzen mit anderen Verfassungsorganen, denn bezüglich anderer Konflikte sind Parteien beschränkt auf ihre Stellung als Vereinigung von Bürgern laut § 2, Abs. 1 PartG und sind deswegen zur Lösung des entsprechenden Streitfalls auf den Verwaltungsrechtsweg bzw. die Verfassungsbeschwerde angewiesen. 78 zitiert: BVerfGE 90, 286 79 vgl. siehe: Ipsen, Jörn (1999): a. a. O., S. 228 76 39 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 4.3.2 Abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG Das bundesverfassungsgerichtliche Verfahren der abstrakten Normenkontrolle stellt eine objektive Maßnahme zum Schutz der Verfassung dar. Dieses kann explizit aus dem Wortlaut des Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG geschlussfolgert werden, denn bei diesem Rechtsvorgang wird aufgrund von Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln80 über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz bzw. hinsichtlich der Konkordanz von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht, d. h. über die Übereinstimmung mit dem jeweils höherrangigem Recht, entschieden. Daraus ergibt sich, dass der Prüfungsgegenstand der abstrakten Normenkontrolle jede existente Norm81 sein kann, die vom Bund bzw. den Bundesländern erlassen worden ist. Zugleich impliziert die Rechtsgültigkeit des entsprechenden Rechtssatzes, dass eine prophylaktische Normenkontrolle nicht zulässig ist. Resultierend aus der Rechtsnatur der Normenkontrolle wird der Verfahrensgegenstand nach der Initiierung dem Antragssteller entzogen, denn es wird seitens des Bundesverfassungsgerichtes ausnahmslos über die Prüfung einer Norm bezüglich ihrer Grundgesetzkongruenz entschieden. Das bedeutet, dass nicht das subjektive Rechtsschutzinteresse des Verfahrensinitiators maßgebend ist. Dieses objektive Normenkontrollerfordernis berechtigt das Bundesverfassungsgericht gemäß der BVerfGE 1, 396 bei Vorliegen eines öffentlichen Gemeininteresses auch dann über die Verfassungsmäßigkeit des angezweifelten Rechtsgegenstandes zu urteilen, wenn der Antragsteller die betreffende Verfahrensinitiative zurückgenommen hat. Konträr zum Organstreitverfahren ist die abstrakte Normenkontrolle kein kontradiktorisches Verfahren, weshalb es lediglich antragsberechtigte Organe, nicht aber Antragsgegner gibt. Die Befugnis zur Veranlassung einer Normenprüfung beruht auf Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG, wobei der Kreis der Antragsbevollmächtigten erschöpfend angeführt und nicht durch einfaches Gesetz erweiterungsfähig ist. Dementsprechend sind zur Verfahrensinitiierung ausschließlich die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages autorisiert. 80 Anm.: Gleichwohl geht § 76, Abs. 1 BVerfGG über den konkreten Wortlaut des Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG hinaus. Nach dem BVerfGG begründen nicht nur Meinungsverschiedenheiten und Zweifel einen Antrag hinsichtlich der abstrakten Normenkontrollklage. Sie ist nur zulässig, wenn der Antragsteller die entsprechende Norm wegen der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht für nichtig erachtet oder gültig hält, nachdem es ein Gericht, eine Verwaltungsbehörde oder andere Organe wegen angeblicher Verfassungs-/Bundesrechtswidrigkeit nicht angewendet hat. 81 Anm.: Die genauen Prüfungsgegenstände können auf Bundesebene förmliche Bundesgesetze, von Bundesorganen erlassene Rechtsverordnungen sowie von bundesunmittelbaren Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts verfügte Satzungen sein. Auf Länderebene sind dies förmliche Landesgesetze, ferner von Landesorganen verabschiedete Rechtsverordnungen und von landesunmittelbaren Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts beschlossene Satzungen sowie Satzungen der kommunalen Gebietskörperschaften. 40 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Bedingt durch diese verfassungsrechtlichen Bestimmungen kann die parlamentarische Minderheit aufgrund ihres nicht festgesetzten Rechtsstatus im Grundgesetz und der daraus resultierenden nicht erfolgten Erwähnung als Antragsteller im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle vordergründig keine Prüfung eines Rechtssatzes bewirken. Dennoch existieren für die Parlamentsopposition 2 potenzielle Möglichkeiten, um regulär ein abstraktes Normenprüfverfahren anregen zu können. Einerseits kann auf der parlamentarischen Ebene dieses Prüfverfahren von der Oppositionsfraktion im Bundestag initiiert werden, gleichwohl nur, sofern sie über mindestens ein Drittel der Abgeordneten verfügt. Andererseits ist es auf föderaler Ebene den Landesregierungen verfassungsrechtlich gegeben, Prüfungsverfahren der abstrakten Normenkontrolle zu veranlassen. Diesbezüglich ist es möglich, dass eine Oppositionsfraktion des Bundestages infolge von Abstimmungs- und Aushandlungsprozessen mit Unterstützung einer Landesregierung, welche zumeist parteipolitisch identisch mit der Parlamentsminorität ist, ein Kontrollverfahren beantragen kann. Demgemäß kann die parlamentarische Opposition beim abstrakten Normenkontrollverfahren über die 2 beschriebenen Antragsberechtigungen die legislativen Entscheidungen der Regierung bzw. Bundestagsmehrheit hinsichtlich ihrer Verfassungskonformitäten vom Bundesverfassungsgericht überprüfen und gegebenenfalls für nichtig erklären lassen. 4.3.3 Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 3 GG Die föderative Rechtsstreitigkeit des Bund-Länder-Streitverfahrens stellt eines der wesentlichen Fundamente der gegenwärtigen kompetenzstarken Verfassungsgerichtsbarkeit dar. Das ist insofern begründet, als dass die heutige Bundesverfassungsgerichtsbarkeit u. a. in der Herrschaftsausübung und der Aufsicht des Reiches über die Länder, welche in gerichtlicher Weise vorgenommen wurde, verwurzelt ist82. In der bestehenden verfassungsrechtlichen Ausgestaltung des Bund-Länder-Streitverfahrens entscheidet das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93, Abs. 1, Nr. 3 GG bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes sowie der Länder. Darüber hinaus sind in den generellen Wortlaut dieses Grundgesetzartikels noch die speziellen Kompetenzzuständigkeiten des Gerichtes über die Entscheidung bei Differenzen 82 Anm.: detaillierte Darstellung dieses Sachverhaltes in Kapitel 3.1: Institutionalisierung in der Bundesrepublik 41 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ zwischen Bund und Ländern bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder83 sowie bei der Ausübung der Bundesaufsicht84 integriert. Die Bund-Länder-Streitigkeit ist ein kontradiktorisches Verfahren, was einen konkreten Streitgegenstand zwischen 2 Rechtsparteien voraussetzt. Der Rechtsgegenstand, d. h. die fraglichen Rechte und Pflichten, ergeben sich vollständig aus den Bestimmungen der Verfassung. Gleichwohl diese Beschränkungen auf die verfassungsrechtlich festgelegten Berechtigungen und Verpflichtungen nicht im Art. 93, Abs. 1, Nr. 3 GG formuliert sind, resultiert diese Bedingung aus dem Wortlaut des Art. 93, Abs. 1, Nr. 4 GG. Demgemäß ist normiert, dass über Konflikte aufgrund von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern, zwischen den verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes das Bundesverfassungsgericht urteilt, jedoch nur, soweit nicht ein anderer Rechtsweg vorgeschriebenen ist. Die Parteifähigkeit im Bund-Länder-Streit ergibt sich unmittelbar aus dem Inhalt des kontradiktorischen Verfahrens, denn als selbständige Rechtssubjekte stehen sich sowohl als Antragsteller als auch Prozessgegner ausschließlich der Bund und die Bundesländer gegenüber. Deshalb sind gemäß § 68 BVerfGG ausnahmslos für den Bund die Bundesregierung und die Bundesländer die jeweilige Landesregierung antragsberechtigt bzw. können verfahrensbeschuldigt sein. Infolge des ausschließlichen, grundgesetzlich-normierten Antragsrechts beim verfassungsgerichtlichen Bund-Länder-Streit sind prinzipiell Verfahrensinitiativen durch die parlamentarische Opposition nicht realisierbar. Dennoch konstatierte Hans-Peter Schneider, dass ebenfalls die Bund-Länder-Streitigkeit zur Konfliktaustragung zwischen der Bundesregierung und der Parlamentsminderheit instrumentalisiert85 werden könnte. Angesichts der Antragsberechtigung von Landesregierungen kann mittels dieser die parlamentarische Minorität indirekt eine entsprechende Verfahrensinitiative bewirken. Diesbezüglich ist analog zur abstrakten Normenkontrolle auch beim Bund-LänderStreitverfahren hinsichtlich der antragsbefugten Landesregierung und der Opposition die parteipolitische Übereinstimmung gegeben. Insofern ist es denkbar, dass über die Antragsvollmacht einer Landesregierung nicht nur rechtlich-föderale Divergenzen vor das Bundesverfassungsgericht gebracht werden, sondern ebenso politisch-strittige Verfassungskontroversen zwischen der Bundesregierung und der parlamentarischen Opposition. 83 Anm.: spezifische Ausformulierung dazu in Art. 83ff. GG Anm.: exakte Aufgabenzuweisung in Art. 84 GG und Art. 85 GG 85 vgl. siehe: Schneider, Hans-Peter (1974): a. a. O., S. 225f. 84 42 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 4.3.4 Andere Antragsmöglichkeiten Aufgrund der Bestimmungen des bundesrepublikanischen Grundgesetzes sind u. a. die konkrete Normenkontrolle, die Präsidentenanklage, ferner die Verfassungswidrigkeit von Parteien ebenso wie die Richteranklage, die Wahl- und Mandatsprüfung sowie sonstige durch Bundesgesetz zugewiesene Fälle als reguläre verfassungsrechtliche Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht zulässig. Obgleich dieser Verfahrensvielfalt86 ist aber lediglich noch die Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93, Abs. 1, Nr. 4a und 4b GG dafür qualifiziert, um von der Opposition bei Einhaltung eindeutig definierter Voraussetzungen in Ausübung ihrer Kontrollfunktion gegenüber der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit genutzt zu werden. Die Verfassungsbeschwerde ist ein dem Staatsbürger eingeräumter außerordentlicher Rechtsbehelf, mit dem er Eingriffe der öffentlichen Gewalt in seine Grundrechte nach Art. 119 GG sowie in seine in Art. 20, Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 GG enthaltenen Grundrechte abwehren kann. Infolge der Entsprechungen des Art. 93, Abs. 1, Nr. 4a GG können Verfassungsbeschwerden von jeder natürlichen und juristischen Person initiiert werden, jedenfalls sofern sie grundsätzlich Träger von Grundrechten sein können. Der Antragssteller der Verfassungsbeschwerde muss persönlich, unmittelbar und gegenwärtig in seiner grundgesetzlich geschützten Rechtsposition betroffen sein, was aus einer Grundrechtsverletzung der öffentlichen Gewalt, d. h. der Rechtsprechung, der Gesetzgebung sowie der vollziehenden Gewalt, resultiert. Demnach können dies u. a. Maßnahmen der Verwaltung, Entscheidungen von Gerichten sowie Akte der Legislative sein. Das Verfahren der Verfassungsbeschwerde kann erst dann beim Bundesverfassungsgericht beantragt werden, wenn der bei den ordentlichen Gerichten offen stehende Rechtsweg bis zur letzten Instanz ausgeschöpft ist. Diese Bestimmung der Anwendung aller prozessualen Möglichkeiten entspricht dem Subsidiaritätsprinzip der Verfassungsbeschwerde. Indem die Fachgerichtsbarkeit grundsätzlich einen wirkungsvollen Rechtsschutz gewährt, ist das Bundesverfassungsgericht nur unter bestimmten Zulässigkeitsbedingungen zuständig. Als gültige Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Initiierung von Verfassungsbeschwerden sind die unmittelbare Betroffenheit, die Rechtswegerschöpfung sowie das Rechtsschutzbedürfnis und die Beschwerde direkt gegen ein Gesetz formuliert worden. Prinzipiell können Verfassungsbeschwerden nur gegen bestehende Rechtssätze eingeleitet werden, wodurch eine prophylaktische Überprüfung einer entsprechenden Rechtsvorschrift, gleichsam der abstrakten Normenkontrollklage, nicht denkbar ist. Gemäß der im Art. 93, Abs. 1, Nr. 4a GG niedergelegten Antragsbefugnis für jede natürliche und juristische Person 86 Anm.: Zumal die außerparlamentarische ebenso wie die parlamentarische Opposition nicht in allen skizzierten Zugangsmöglichkeiten zum Bundesverfassungsgericht antragsberechtigt ist. 43 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ mit Grundrechtsträgerschaft ist die Verfassungsbeschwerde ein Instrumentarium des Individualrechtsschutzes. Resultierend aus der Nichterwähnung der Opposition im Grundgesetz ist sie als solche auch nicht Inhaber von Grundrechten, weshalb eine Berechtigung zur Verfahrenseinleitung nicht gegeben ist. Demzufolge kann die Opposition nicht direkt die Verfassungsbeschwerde als Kontrollmechanismus gegenüber der Regierung bzw. der Regierungsmehrheit verwenden. Allenfalls politische Parteien, welche im Bundestag die parlamentarische Opposition bilden, können bei Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Rechte eine Verfassungsbeschwerde veranlassen. Aufgrund des Erfordernisses der gegenwärtigen sowie unmittelbaren Betroffenheiten und der Beschränkung auf die eigenen Grundrechte, was eine Prozessstandschaft für andere natürliche sowie juristische Personen ausschließt, ist die Antragserlaubnis für politische Parteien stark reglementiert. Gleichwohl ist es generell möglich und verfassungsrechtlich zulässig, dass die Opposition mittels beschwerdebefugter natürlicher und juristischer Personen ein Verfahren beanträgt, für die es indessen unabdingbar ist, dass sie nachweisen können, selbst und unmittelbar durch einen staatlichen Hoheitsakt in ihren Grundrechten verletzt zu sein. Diesbezüglich werden Verfahren nicht direkt durch die Opposition initiiert, sondern es sind eher Unterstützungsleistungen zu verzeichnen, wenn beispielsweise der Beschwerdeführer mit der Parlamentsminderheit parteipolitisch verbunden ist und diese seine Verfassungsbeschwerde öffentlich befürwortet. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich von der Opposition in der Auseinandersetzung mit der Regierung und Parlamentsmehrheit instrumentalisiert werden könnte. Obgleich muss aber konstatiert werden, dass sich die Verfassungsbeschwerde nach der abstrakten Normenkontrollklage, dem Organstreitverfahren und dem Bund-Länder-Streit für die Opposition als Kontrollinstrumentarium nur sekundär eignet. Dies basiert zum einen darauf, dass die parlamentarische Minorität nicht direkt antragsberechtigt ist sowie nur durch Unterstützungsmechanismen agieren kann. Zum anderen sind nur bei vermeintlichen Grundrechtsverletzungen Verfahrensanträge beim Bundesverfassungsgericht zulässig und daraus ergibt sich, dass prinzipiell keine anderen Rechtsnormen hinsichtlich ihrer Verfassungskonformität überprüft werden können87. Indem die Verfassungsbeschwerde erst möglich ist, wenn der ordentliche Rechtsweg bis zur letzten Instanz ausgeschöpft wurde, ist aufgrund der zeitlichen Differenz eine Instrumentalisierung zur Ausübung der Kontrollfunktion für die Opposition faktisch irrelevant. 87 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 199 44 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 4.4 Zwischenbilanz: Bedeutung der Instrumentalisierung durch die Opposition Im allgemeinen Sprachgebrauch entspricht die Wortsinngebung des Begriffes „Instrumentalisierung“ des sich bewussten Bedienens und Einsetzens von zur Verfügung stehenden Mechanismen, um ein bestimmtes, eindeutig definiertes Ergebnis zu bewirken. Transferiert auf die spezielle Instrumentalisierung von bundesverfassungsgerichtlichen Verfahrensarten durch die parlamentarische Opposition ist diesbezüglich die ausdrückliche Nutzung von prozessualen Rechtsmöglichkeiten zur Durchsetzung eigener Rechtspositionen zu verstehen. Offiziell ist mit der Anwendung dieser Rechtsverfahren durch die oppositionellen Initiatoren beabsichtigt, verfassungsrechtlich kontroverse legislative sowie exekutive Handlungen der Regierung und der sie tragenden Parteien hinsichtlich ihrer Homogenität mit dem Grundgesetz durch das Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen. Ebenso kann mit der Einsetzung der verfassungsgerichtlichen Verfahren seitens der Opposition auch angestrebt werden, die gestalterische Machtlosigkeit, welche aus der institutionellen Minderheitenposition resultiert, zu kompensieren. Indem die Parlamentsminderheit mit den Verfahrensanträgen sich des Bundesverfassungsgerichtes als richterliche Verstärkung der Kontrollfunktion bedient, kann damit zugleich bezweckt werden, die Regierungs- und parlamentarischen Mehrheitsvorgänge für teilnichtig bzw. ungültig erklären zu lassen, um eigene Grundsätze und Vorstellungen wirksam in die legislativen sowie exekutiven Prozesse einzubringen. Zur Inanspruchnahme von einzelnen bundesverfassungsgerichtlichen Verfahrensarten als effektive Kontrollelemente eignen sich vornehmlich das Organstreitverfahren, die abstrakte Normenkontrollklage sowie die Bund-Länder-Streitigkeit. Grundsätzlich eröffnet sich für die Opposition als zusätzliche Möglichkeit zur Ausübung der Kontrollfunktion die Verfassungsbeschwerde. Dennoch ist dieses Verfahren nur äußerst bedingt qualifiziert aufgrund der im Kapitel 4.3.4 skizzierten Verfahrensbesonderheiten wie u. a. Einschränkung auf Grundrechtsverletzungen durch einen staatlichen Hoheitsakt, die unmittelbare wie gegenwärtige Betroffenheit und die Ausschöpfung des ordentlichen Rechtsweges sowie vor allem die nicht gegebene direkte Antragsmöglichkeit durch die Opposition. Das Initiativrecht für die Opposition bei den zuvor genannten Verfahrensarten werden zum einen im Grundgesetz und zum anderen im Bundesverfassungsgerichtsgesetz aufgezeigt, wobei jedoch, wie im Kapitel 4.3 beschrieben worden ist, der Begriff „Opposition“ weiter ausgelegt werden muss. Als oppositionelle Akteure können demnach beispielsweise einzelne Abgeordnete, Fraktionen, ferner politische Parteien oder Landesregierungen mit parteipolitischer Übereinstimmung zur Parlamentsminderheit fungieren. Obgleich im Grundgesetz die Opposition als solche nicht institutionalisiert ist und somit weder dieses noch das 45 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Bundesverfassungsgerichtsgesetz ein Antragsrecht vorsieht, können dennoch über die bereits erwähnten oppositionellen Akteure entsprechende Verfahren initiiert werden. Insbesondere prädestiniert ist hinsichtlich der Antragsmöglichkeiten das Organstreitverfahren, um von der Opposition in der Auseinandersetzung mit der Regierung und der sie stellenden Mehrheit instrumentalisiert zu werden, weil bei diesem Verfahren mit der Fraktion, den Ausschüssen, Parlamentsgruppen, weiterhin der Partei oder einzelnen Abgeordneten der größte Kreis an parteifähigen Initiativberechtigten gegeben ist. In Abstufung dazu empfiehlt sich bezüglich der Verfahrensbeantragung die abstrakte Normenkontrollklage. Jedoch bei den im Grundgesetz erschöpfend aufgeführten Antragsbevollmächtigten kann die Opposition nur bei 2 der 3 genannten Möglichkeiten als Initiator amtieren und zwar einerseits, wenn sie über mindestens ein Drittel der Parlamentsmitglieder verfügt sowie andererseits über eine Landesregierung mit parteipolitischem Konsens zur parlamentarischen Minderheit. Unberücksichtigt der Verfassungsbeschwerde, welche bereits beginnend bewertet worden ist, sind beim Bund-Länder-Streit die Zugangsmöglichkeiten für die parlamentarische Opposition am beschränktesten. Ausschließlich mittels einer Landesregierung mit parteipolitischer Konkordanz zu dieser kann eine Verfahrenseingabe indirekt für die Parlamentsminorität veranlasst werden. Resümierend kann aus den Darstellungen hinsichtlich des Initiativrechts konstatiert werden, dass die Opposition als solche aufgrund der Nichtinstitutionalisierung im Grundgesetz nicht parteifähig ist, weshalb ihr die unmittelbare Antragsbefugnis beim Bundesverfassungsgericht nicht gebührt. Dennoch ist, wie erläutert wurde, die Opposition über die direkte Sanktionsfähigkeit von anderen zum staatlichen System gehörenden Kräfte, welche entweder im Grundgesetz, der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages oder in weiteren Gesetzestexten als politische Akteure statuiert sind, verfassungsgerichtlich verfahrensbevollmächtigt. Währenddem die Möglichkeit einer Antragsberechtigung ein wesentliches Element für die Bedeutung der Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes durch Oppositionsparteien ist, definiert sich jedoch der vornehmliche Wert aus den inhaltlichen Komponenten der jeweiligen Verfahrensart. Inwieweit sich eine bundesverfassungsgerichtliche Verfahrensart für die Nutzung durch die Opposition qualifiziert, um der Regierung damit kontrollierend entgegenzuwirken, ist abhängig von dem konkreten Aspekt, den die parlamentarische Minderheit überprüfen lassen möchte. 46 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Sofern sich die Opposition in eigenen, vom Grundgesetz überantworteten Rechten und Pflichten durch eine Maßnahme bzw. Unterlassung des Antragsgegners, demnach die Regierung und Parlamentsmehrheit, verletzt oder unmittelbar gefährdet erachtet, können mit Hilfe des Organstreitverfahrens die Rechte geltend gemacht werden, welche der Minderheit nach dem Verfassungsrecht zustehen. Demgemäß ist das Organstreitverfahren besonders dafür bestimmt, um von der Opposition dazu instrumentalisiert zu werden, die vom Grundgesetz gewährten Mitwirkungs- und Minderheitenrechte gegenüber der Regierung zu verteidigen. Indem objektiv betrachtet, die im Grundgesetz verankerten Rechte und Pflichten der Opposition88 bewahrt werden sollen, stellt das Organstreitverfahren eine effektive Schutzfunktion für die parlamentarische Minorität dar. Jedoch die spezifische Qualifizierung des Organstreits für die Opposition ergibt sich daraus, dass das Verfahren als Mittel des präventiven Rechtsschutzes bezeichnet werden kann. Nach § 64, Abs. 1 BVerfGG Rechtsgefährdung ein Bundesverfassungsgericht impliziert Verfahren beantragt dieses, von werden dass bereits oppositionellen kann und nicht bei unmittelbarer Akteuren erst beim folgend aus 89 wahrgenommenen Rechtsverletzungen . Konträr dazu ist beim Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine vorbeugende Überprüfung, die von der Opposition initiiert wird, nicht möglich, was aus den Bestimmungen des Grundgesetzes resultiert. Dementsprechend ist nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG eine Verfahrenseinleitung statthaft, wenn aufgrund von Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit der Verfassung bzw. hinsichtlich der Übereinstimmung von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht entschieden werden soll. Daraus ist ersichtlich, dass jeweils nur eine real existierende Rechtsnorm Gegenstand des Verfahrens sein kann. Dennoch ist auch die abstrakte Normenkontrolle für die Bedeutung der Instrumentalisierung durch die Opposition als äußerst positiv einzuschätzen. Mit diesem Verfahren kann die Opposition bei begründeten Beanstandungen an bestehenden Rechtsverordnungen die verabschiedeten Beschlüsse des Parlamentes vor das Bundesverfassungsgericht bringen. Hervorgehoben wird der Wert für die Opposition dadurch, weil das Parlament die Entscheidungen während des Gesetzgebungsprozesses durch Mehrheitsbeschlüsse trifft. 88 Anm.: Obwohl immer über die Bedeutung für die Opposition geschrieben wird, geht es beim Organstreitverfahren nicht ausschließlich um den Schutz von Mitwirkungs- und Minderheitenrechten gegenüber der Regierung, sondern das Verfahren hat zum allgemeinen Rechtsgegenstand die Verletzung der Kompetenzaufteilung zwischen obersten Bundesorganen, doch ist das in diesem Zusammenhang irrelevant, da das Verfahren einzig für die Nutzung durch die Minorität beurteilt werden soll (dieses bezieht sich auch im Folgenden auf die Bund-Länder-Streitigkeit). 89 Anm.: Laut § 64, Abs. 1 BVerfGG sind natürlich auch erst Verfahrensinitiativen nach Rechtsverletzungen verfassungsgemäß. 47 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Somit können durch das Grundgesetz benannte oppositionelle Antragsteller von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit beurteilen lassen, ob die von der Regierung sowie parlamentarischen Mehrheit getroffenen Gesetzesentscheidungen verfassungskonform sind. Dadurch kann gegebenenfalls das legislative Handeln für nichtig bzw. ungültig erklärt werden. Explizit bedeutet dies, dass alsdann nicht die Regierung und jene sie tragende Mehrheit über die Gültigkeit eines Gesetzes befindet, sondern der Spruchkörper des Bundesverfassungsgerichtes. Allerdings ist die abstrakte Normenkontrolle als Verfahren nur dann für die Opposition zweckdienlich, wenn sie im Bundestag über wenigstens ein Drittel der Abgeordneten verfügt oder zumindest in einem Bundesland die Regierung stellt, womit die Antragsbefugnis erst gegeben ist. Infolgedessen ist kleineren Oppositionsfraktionen, sofern sie nicht ein Drittel an antragsberechtigten Parlamentsmitgliedern für eine Verfahrensinitiative vereinigen können bzw. für politische Parteien, welche in keiner Landesregierung sind, die Möglichkeit einer Ausübung der Kontrollfunktion gegenüber der Regierung und der sie stellenden Mehrheit mittels der ab-strakten Normenkontrolle verwehrt. Ähnliche Tendenzen sind ebenso bei der Bund-Länder-Streitigkeit zu verzeichnen, denn dieses Verfahren ist nur dann für die parlamentarische Opposition nutzbringend, wenn sie es über eine Landesregierung beantragen kann. Obwohl somit Verfahrensinitiativen aus der Mitte des Bundestages grundsätzlich nicht praktikabel sind, können dennoch aufgrund der grundgesetzlich normierten Bestimmung über die Ausgestaltung des Bund-Länder-Streits als kontradiktorische Streitigkeit Verfahren gegenüber der Regierung von der „oppositionellen“ Landesregierung angestrebt werden. Insofern ist es der parlamentarischen Opposition generell möglich, politisch strittige Verfassungskontroversen zwischen ihr und der Regierung sowie der Mehrheit auszutragen. Dieses ist jedoch nur zu realisieren, wenn die Verfahrensgegenstände Kompetenzkonflikte und Meinungsverschiedenheiten über die Rechte sowie Pflichten zwischen dem Bund und den Ländern sind wie ferner auch öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern, sofern nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist. Restriktiv gilt auch noch weiterhin, dass Verfahrensanträge im Bund-Länder-Streit gemäß § 64, Abs. 3 BVerfGG binnen 6 Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung vom Antragsteller festgestellt wurde, beim Bundesverfassungsgericht angeregt sein müssen. Die unmittelbare Anwendung von 3 spezifischen Verfahrensarten mit den entsprechenden antragsberechtigten Akteuren, welche im Grundgesetz normiert sind und die bewusste, kalkulierte Nutzung dieser Verfahren durch oppositionelle Kräfte kann im Sinne einer Instrumentalisierung interpretiert werden. Entsprechend der hier dargelegten Ergebnisse 48 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ kann die erste von mir formulierte These, nämlich dass für die parlamentarische Minorität generell verfassungsgerichtliche Grundlagen existieren, welche eine Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes durch oppositionelle Parteien bewirken können, als bewiesen gelten. 49 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5 INSTRUMENTALISIERUNG DES BVerfG DURCH DIE CDU/CSU-BUNDESTAGSFRAKTION IN DER OPPOSITIONSPHASE 1969-1982 „[…] sind sie der Hüter unseres Staates „von rechts“. Ihre Oppositionsrolle kann darin ebenso fruchtbar sein wie ihre Führungsrolle in der Politik“90 Bernd Rill Die Fraktionsgemeinschaft aus CDU und CSU hatte bei der am 28.09.1969 stattgefundenen Wahl zum 6. Deutschen Bundestag mit 46,1%91 der gültig abgegebenen Stimmen knapp die absolute Mehrheit der Mandate verfehlt. Obgleich die Unionsfraktion damit stärkste politische Kraft im Bundestag geblieben ist, konnte die SPD aufgrund ihrer Stimmenzuwächse auf 42,7% gemeinsam mit der FDP92 das erste sozial-liberale Regierungsbündnis der Bundesrepublik begründen. Infolgedessen musste die CDU/CSU-Bundestagsfraktion zum ersten Mal in ihrer Parteiengeschichte, aber ebenso seit Gründung der Bundesrepublik, nach über 20 Jahren in der Regierung die parlamentarische Oppositionsrolle übernehmen und hatte diese Funktion bis zum erneuten Regierungswechsel am 01.10.1982 inne. Der Wechsel vom Regierungsamt zur Position der parlamentarischen Minderheit war für die Unionsgemeinschaft verhältnismäßig problematisch, zumal die CDU sowie die CSU nicht auf die Oppositionsrolle vorbereitet gewesen waren93. Die CDU-Bundespartei und die CDU/CSUBundestagsfraktion, welche seit ihrer Gründung immer mit der Partei bzw. der Fraktion des Kanzlers gleichgesetzt wurde, musste sich programmatisch sowie organisatorisch neu orientieren. Seit der Kanzlerschaft Konrad Adenauers war die CDU mit dem Regierungsapparat verbunden, die Parteiarbeit auf die Bundesregierung ausgerichtet und die Partei sowie Fraktion hatte „sich mit den Erfolgen der Regierung identifiziert“94. Die CDU-Bundespartei und die CDU/CSU-Bundestagsfraktion, welche bis dahin kaum als eigenständige politische Akteure wahrgenommen wurden95, mussten lernen, eine effektive Oppositionspolitik zu gestalten und auszuführen. 90 zitiert: Rill, Bernd (2000): Einführung in konservative Parteien in der Opposition, S. 7 vgl. siehe: Dittberner, Jürgen (2004): „Sind die Parteien noch zu retten?“ Die deutschen Parteien: Entwicklungen, Defizite und Reformmodelle, S. 35 92 Anm.: Obwohl die FDP gegenüber der Bundestagswahl vom 19.09.1965 3,7% der Stimmen verloren hatte und nur noch 5,8% erzielte, konnte eine SPD/FDP-Koalition gebildet werden, da beide Parteien zusammen über 254 der 496 Abgeordnetenmandate verfügten. 93 vgl. siehe: Becker, Felix (1995): Kleine Geschichte der CDU, S. 99 94 zitiert: Kleinmann, Hans-Otto (1993): Geschichte der CDU, S. 316 95 vgl. siehe: Schmid, Josef (1995): CDU – Christlich Demokratische Union Deutschlands, S. 112 91 50 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Diesbezüglich hatte sich die Unionsgemeinschaft unter ihrem Fraktionsvorsitzenden Rainer Barzel zum meinungsbildenden Konstrukt entwickelt, der 1971 auch Bundesvorsitzender wurde und so bedingt durch diese Personalunion die inhaltliche wie auch organisatorische Erneuerung der Partei und Fraktion forcieren sowie deren parteipolitisch-programmatische Richtlinien einheitlich festlegen konnte. Organisatorisch wurde seit Beginn der Oppositionsperiode der hauptamtliche Mitarbeiterapparat in den Parteizentralen erweitert, die Funktion der unionsinternen sowie der parlamentarischen CDU-Arbeitskreise gestärkt und die parteiliche Arbeit der Gliederungen der Union intensiviert. Wenngleich sich die CDU mit ihrem Reformprozess bemühte, sich als erneuerte „Volkspartei der Mitte“ zu präsentieren und richtungweisende Diskussionen geführt wurden, war ein tatsächlicher inhaltlicher Kurswechsel in den ersten Oppositionsjahren nicht gegeben, denn die CDU wie die CDU/CSU-Fraktion hielten an ihren Programmgrundsätzen Freiheit, Europa, Subsidiarität, Familie sowie christliches Menschenbild fest und wollten eine Kontinuität in der Außen-, Sicherheits-, Deutschland- und Innenpolitik bewahren96. Jedoch nach dem gescheiterten konstruktiven Misstrauensvotum gegen den damaligen Bundeskanzler Willy Brandt, der verlorenen Bundestagswahl von 1972, bei der die Unionsgemeinschaft erstmals nicht die stärkste Fraktion geworden ist und dem Rücktritt von Rainer Barzel als Fraktions- und Bundesparteivorsitzendem begann eine weitere Modernisierungsphase der CDU sowie der CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Mit der Wahl von Dr. Helmut Kohl im Jahre 1973 als Bundesvorsitzendem begann ein Erneuerungsprozess, der auch das „Selbstverständnis und die Organisationstradition der Partei“97 tangierte. Inhaltlich wurde ein Gegenkonzept zum Reformprogramm der sozialliberalen Regierungskoalition entwickelt, das als „Mannheimer Erklärung“ verabschiedet wurde und die neuen außen-, innen- sowie gesellschaftspolitischen Grundpositionen der CDU dokumentierte. Als CDU-Bundesvorsitzender wechselte Helmut Kohl 1976 von der Landes- in die Bundespolitik und wurde bei der Bundestagswahl Kanzlerkandidat für die CDU sowie CSU. Doch trotzdem die CDU/CSU-Bundestagsfraktion wieder stärkste politische Kraft geworden ist, konnte das SPD/FDP-Regierungsbündnis, obgleich der Stimmenverluste für beide Parteien, gemeinsam eine knappe Mehrheit von 253 der 496 Mandate auf sich vereinen. Helmut Kohl, der den Fraktionsvorsitz 1976 von Karl Carstens übernahm, versuchte bedingt durch die Ämterunion von Parteivorsitz und Oppositionsführung die Politik der CDU/CSUFraktion mit den politischen Interessen der Bundespartei zu kombinieren sowie die Fraktion mit der Partei durch personelles und sachliches Zusammenwirken zu verbinden. Zusammen mit den Generalsekretären Kurt Biedenkopf und Heiner Geißler (ab 1977) wurde durch Helmut Kohl die programmatische sowie organisatorische Neugestaltung der Union 96 97 vgl. siehe: Kleinmann, Hans-Otto (1993): a. a. O., S. 319f. zitiert: Becker, Felix (1995): a. a. O., S. 106 51 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ fortgesetzt, woraus das erste Grundsatzprogramm resultiert. Damit bekannte sich die CDU als Volkspartei noch einmal explizit zum christlichen Menschenbild, zu den Grundwerten der Freiheit, Solidarität sowie Gerechtigkeit und zur sozialen Marktwirtschaft, wobei diese Grundpositionen bei einem möglichen Regierungswechsel politisch verwirklicht bzw. gefestigt werden sollten. Innerhalb der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ist das Verhältnis während dieser Legislaturperiode durch eine wesentliche Differenz gekennzeichnet gewesen, denn die CSULandesgruppe hatte 1976 mit einer geheimen Abstimmung beschlossen, nach 27 Jahren die Fraktionsgemeinschaft zu beenden und im 8. Deutschen Bundestag eine eigene Fraktion zu bilden. Begründet wurde die diesbezügliche Entscheidung, dass die CSU ihre parlamentarische Darstellungsmöglichkeit nutzen wolle, um die Gestaltungsbasis sowie die finanzielle Ausstattung zu verbessern, um so für die Unionsparteien die Chance zu erhöhen, bei der Wahl zum 9. Bundestag die absolute Mehrheit zu gewinnen98, was mittels 2 getrennter konservativer Parteien und der parteilichen Ausdehnung auf alle Bundesländer eher vollbracht werden könnte. Mit diesem Trennungsbeschluss hat sich die CDU bezüglich ihrer historischen Integrationsleitung von konservativen sowie christlich-sozialen Strömungen provoziert empfunden und reagierte mit einem entsprechenden einstimmigen Ultimatumsbeschluss des Bundesvorstandes. Damit wurde die CSU aufgefordert, „ihren Willen zur Aufrechterhaltung der Einheit der Union in einer satzungsmäßig verbindlichen Form zum Ausdruck zu bringen“99 und gleichzeitig wurde angekündigt, dass ansonsten die CDU gezwungen ist, auch im Freistaat Bayern zu kandidieren. Infolge einer unter bayerischen Wählern durchgeführten Umfrage konnte sich Helmut Kohl zum einen einer Mehrheit von ihnen sicher sein und zum anderen befürwortete ein Großteil der Bundesgenossen der CSU eine Fortsetzung der Unionsgemeinschaft im Bundestag. Daraufhin musste Franz-Josef Strauß den sog. Kreuther-Trennungsbeschluss revidieren, womit dennoch Bedingungen an die CDU verbunden waren. Nach Verhandlungen zwischen der CDU und der CSU wurde eine Vereinbarung über die Fortführung der gemeinsamen Fraktion sowie die Grundlagen der politischen Zusammenarbeit beschlossen. Jedoch wurde fortwährend der Kreuther-Beschluss von der CSU-Landesgruppe des Bundestages und insbesondere durch Franz-Josef Strauß im Bezug auf Strategiediskussionen, den Oppositionskurs oder bei Kandidatendebatten instrumentalisiert. Dieses führte in der 8. Legislaturperiode zu Spannungen innerhalb der CDU/CSU-Fraktion und wurde erst endgültig mit der Bestätigung der Kanzlerkandidatur des CSU-Vorsitzenden zum 9. Deutschen Bundestag beendet100. 98 vgl. siehe: Becker, Felix (1995): a. a. O., S. 118f. zitiert: Kleinmann, Hans-Otto (1993): a. a. O., S. 403 100 vgl. siehe: Becker, Felix (1995): a. a. O., S. 120 99 52 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Allerdings hatte Franz-Josef Strauß als Kanzlerkandidat bei der Bundestagswahl am 05.10.1980 weder das Wahlergebnis für die CDU/CSU verbessern noch das sozial-liberale Regierungsbündnis ablösen können. Aufgrund der Wahlniederlage des CSU-Vorsitzenden ist die Position von Helmut Kohl in der Partei und vor allem in der Fraktion gestärkt worden, der seine Oppositionsstrategie auf einen Koalitionswechsel der FDP zugunsten der CDU/CSUFraktion ausrichtete. Anlässlich des Rücktritts der FDP-Bundesminister am 17.09.1982 aufgrund von Differenzen innerhalb des sozial-liberalen Regierungsbündnisses101 ist Helmut Kohl bereits in der Mitte der 9. Legislaturperiode mittels eines konstruktiven Misstrauensvotums gemäß Art. 67 GG gegen den amtierenden Kanzler Helmut Schmidt am 01.10.1982 zum Bundeskanzler gewählt worden und hat damit die Oppositionsperiode für die CDU/CSU-Fraktion beenden. Während dieser 13 Jahre in der parlamentarischen Opposition erweiterte die CDU/CSUBundestagsfraktion ihre Politikschwerpunkte um aktuelle Sachthemen wie beispielsweise die „Neue Soziale Frage“, „Energie und Umwelt“, ferner „Fortführung der Einigung Europas“ sowie „Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft“. Organisatorisch hatte sich die Mitgliederzahl der CDU-Bundespartei mehr als verdoppelt und durch Satzungsänderungen ist die Stellung der Bundespartei gegenüber den Landesverbänden gestärkt worden. Des Weiteren wurde die Kandidatenaufstellung durch eine erweiterte Mitgliederbeteiligung demokratischer und die Parteimitgliedschaft von Ausländern ermöglicht. Obgleich ausnehmend förderlich für die CDU/CSU- Bundestagsfraktion ist während der Oppositionsperiode gewesen, dass sich während dieser 13 Jahre infolge von gewonnenen Landtagswahlen die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat zugunsten der unionsgeführten Bundesländer geändert haben. Diesbezüglich ist die Position des Oppositionsvorsitzenden Helmut Kohl gestärkt worden, weil die sozial-liberale Regierungskoalition bei allen wichtigen Entscheidungen in Sachthemen auf einen Kompromiss mit der CDU sowie CSU angewiesen war102. Inwiefern die CDU/CSU-Fraktion in der Oppositionsperiode 1969-1982, in der für sie prägnanten Phase der Reorganisation, der Modernisierung, der personellen Veränderungen, ferner der innerfraktionellen Differenzen und der Neuorientierung auf aktuelle programmatische Schwerpunkte, versuchte, mittels des Bundesverfassungsgerichtes das aus ihrer parlamentarischen Minderheitenposition resultierende gestalterische Unvermögen zu nivellieren, soll im Folgenden dokumentiert werden. Insbesondere soll mit diesem Kapitel veranschaulicht werden, welche Verfahrenseingaben die CDU/CSU-Bundestagsfraktion mit welcher Intension initiierte und wie die entsprechenden 101 Anm.: eine detaillierte Darstellung der Verhältnisse innerhalb des sozial-liberalen Regierungsbündnisses, welche letztendlich zur Auflösung führten, siehe bei: Becker, Felix (1995): a. a. O., S. 139f. 102 vgl. siehe: Dittberner, Jürgen (2004): a. a. O., S. 198 53 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Reaktionen von Mitgliedern der Unionsgemeinschaft auf die Urteilsentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes gewesen sind. Resümierend soll überdies mit diesen Darstellungen die zweite von mir formulierte These beantwortet werden, nämlich ob man die Nutzung des Bundesverfassungsgerichtes durch die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in ihrer Oppositionsphase 1969-1982 als Instrumentalisierung klassifizieren kann. 5.1 Methodische Vorgehensweise Die Konzeption des umfassenden Bundesverfassungsgerichtes durch Gesamtkapitels die „Instrumentalisierung CDU/CSU-Bundestagsfraktion in des der Oppositionsphase 1969-1982“ basiert auf einer formalen Untergliederung in 2 inhaltlichdifferente Teilbereiche. Nach einer zunächst einführenden Erläuterung der situativen Stellung und Verhältnisse der CDU/CSU-Fraktion während ihrer ersten oppositionellen Periode im Bundestag erfolgt eine grundsätzliche Unterteilung der anschließenden Kapitel in statistische sowie inhaltliche Auswertung der abgeschlossenen Verfahrenseingaben, welche die Unionsfraktion vor dem Bundesverfassungsgericht erwirkte. Bei der statistischen Auswertung wird zunächst erläutert, welche spezifischen Verfahrensantragsberechtigungen sich aufgrund der jeweiligen Wahlresultate für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion ergaben. Im weiteren Textverlauf sind dann bei der statistischen Darstellung erschöpfend alle Verfahrensinitiativen berücksichtigt, welche in der Zeit von 1969-1982 unionsgeführt beim Bundesverfassungsgericht eingereicht worden sind. Obgleich bei der statistischen Auswertung alle Verfahrensbeantragungen mit einbezogen werden, konzentriert sich die inhaltliche Betrachtung der abgeschlossenen Verfahren ausschließlich auf diejenigen, welche von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion veranlasst wurden. Zur inhaltlichen Bewertung derjenigen von der Unionsfraktion initiierten verfassungsgerichtlichen Verfahren werden ausgehend von der Beschreibung des Verfahrensanlasses und der Entscheidungsbegründung des Bundesverfassungsgerichtes die Motivation zur Antragseingabe und die Reaktion auf die Urteilsverkündung der CDU/CSUBundestagsfraktion ausführlich erläutert. Um die Beweggründe zu analysieren, welche die CDU/CSU-Fraktion beeinflusst haben, ein entsprechendes Verfahren anzuregen sowie um die Reaktionen zu verdeutlichen, die infolge der Entscheidungskundgebung des Bundesverfassungsgerichtes geäußert wurden, sind die verschiedenen Pressemitteilungen des Pressedienstes der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und des Deutschland-Union-Informationsdienstes der CDU-Bundesgeschäftsstelle untersucht worden. 54 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Diejenigen für die Auswertung verwendeten Dokumente sind Ergebnis der Originalquellenrecherche im Archiv für Christlich-Demokratische Politik der KonradAdenauer-Stiftung e. V. in Sankt Augustin und sind dort alle öffentlich einsehbar. 55 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.2 Die Auswahl der Untersuchungsobjekte Die Entscheidung für die einzelnen Untersuchungsobjekte, die im Folgenden detailliert analysiert werden, ergibt sich einerseits aus dem Thema der Diplomarbeit und ist andererseits abhängig von der 2. These, die ich formuliert habe. Indem die Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes durch die CDU/CSUBundestagsfraktion in der ersten Oppositionsphase von 1969-1982 anhand ihrer Verfahrenseingaben bewertet werden soll, ist somit der Untersuchungszeitraum exakt eingegrenzt und beschränken sich die entsprechenden zu prüfenden Verfahrensinitiativen auf jene der parlamentarischen Fraktionsgemeinschaft. Daraus resultiert, dass alle Verfahrensanträge inhaltlich von mir analysiert werden, welche die CDU/CSU-Fraktion in der Zeit vom 28.09.1969-01.10.1982 beim Bundesverfassungsgericht einreichte als sie im Bundestag die Opposition bildete. Insgesamt hat die CDU/CSU-Opposition während dieses Zeitraumes ein Organstreitverfahren und 3 abstrakte Normenkontrollklagen erwirkt, woraus sich die konkrete Benennung der Untersuchungsobjekte bestimmt. Demnach wird zum einen das einzige unionsinitiierte Organstreitverfahren aus dem Jahre 1974 gegen den Bundesminister der Finanzen bezüglich der Bewilligung von außerplanmäßigen Ausgaben am Ende des Haushaltsjahres 1973 ausführlich dargestellt. Zum anderen werden eingehend die 3 von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion veranlassten abstrakten Normenkontrollen untersucht, d. h. der Verfahrensantrag von 1974 hinsichtlich der Neuregelung des § 218, ferner die Klage des Jahres 1977 betreffs der Novelle der Wehrpflicht sowie die Verfahrenseingabe von 1982 wegen der Überschreitung der Kreditobergrenze im Haushaltsjahr 1981. 5.3 Statistische Auswertung der abgeschlossenen Verfahren103 Infolge der verlorenen Wahlen zum 6., 7., 8. sowie 9. Deutschen Bundestag hat die Christlich-Demokratische Union gemeinsam mit ihrer bayerischen Schwesternpartei, der Christlich-Sozialen Union, für insgesamt 13 Jahre die Regierungsverantwortung an die sozial-liberale Koalition übergeben müssen. Während dieser Zeit von 1969-1982 musste sich die CDU/CSU-Bundestagsfraktion auf die funktionelle Rollenbestimmung eines oppositionellen Kontrahenten des sozial-liberalen Regierungsbündnisses beschränken. Der CDU/CSU-Bundestagsfraktion waren zur Kompensation der aus dieser oppositionellen Position resultierenden politisch-gestalterischen vgl. siehe: Abstrakte Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht – abgeschlossene Verfahren 1951-2000; Bund-Länder-Streitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht – abgeschlossene Verfahren 1951-2000; Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht – abgeschlossene Verfahren 1951-2000. 103 56 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Machtlosigkeit neben der Eventualität einer Ablehnung von Gesetzesvorlagen im Bundesrat durch die Mitglieder von unionsregierten Bundesländern verschiedene Zugangsverfahren zum verfassungsgerichtlichen Prozess möglich. Jedoch zur Verstärkung ihrer Kontrollfunktion ausschließlich mittels des Bundesverfassungsgerichtes hinsichtlich der Überprüfung des legislativen Handelns der SPD/FDP-Regierungs-koalition war die Antragsbefugnis für die CDU/CSU-Fraktion in 3 Verfahrensarten gegeben. Zur Inanspruchnahme von bundesverfassungsgerichtlichen Verfahren als effektive Kontrollelemente qualifizieren sich für die CDU/CSU- Bundestagsfraktion besonders der Organstreit und die abstrakte Normenkontrolle sowie in Abstufung dazu der Bund-Länder-Streit. Bedingt durch die geringeren Zugangshürden zum Organstreit aufgrund des größeren Kreises an Antragsberechtigten konnte die oppositionelle CDU/CSU-Fraktion wegen der Parteifähigkeit der Fraktion selbst sowohl über Ausschüsse als auch über einzelne Abgeordnete und in der vorparlamentarischen Phase über die Partei dieses Verfahren veranlassen. Obgleich der höheren Barrieren bezüglich der Antragsberechtigung bei der abstrakten Normenkontrolle und dem Bund-Länder-Streit war die CDU/CSU-Bundestagsfraktion von 1969-1982 bei beiden Verfahrensarten initiativbefugt. Diesbezüglich wäre es der parlamentarischen Opposition theoretisch möglich gewesen, basierend auf den Ergebnissen der Wahlen zum Bundestag von 1969, 1972, 1976 und 1980 jeweils die notwendigen mindestens ein Drittel der Abgeordneten aus der eigenen Fraktion zu mobilisieren, um eine Verfahrenseinleitung der abstrakten Normenkontrolle zu bewirken. Ebenso stellte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion während dieser 4 Legislaturperioden in verschiedenen Bundesländern die Regierung und konnte somit indirekt sowohl die abstrakte Normenkontrolle als auch den Bund-Länder-Streit über eine CDU- bzw. CSU-geführte Landesregierung beim Bundesverfassungsgericht anregen104. Insgesamt wurden während der 13 Jahre von 1969-1982, in denen die CDU/CSU-Fraktion im Bundestag die parlamentarische Opposition bildete, 21 Verfahrensanträge105 eingereicht, wobei die Verfahren entweder über die Fraktion selbst, die CDU-Bundespartei oder CDUbzw. CSU-geführte Landesregierungen initiiert worden sind. Diese 21 Verfahren den einzelnen Legislaturperioden zugeordnet, impliziert, dass in der 1. Periode keine bundesverfassungsgerichtlichen Verfahren von der oppositionellen CDU/CSUFraktion beantragt wurden. Während in der 2. Legislaturperiode 12 sowie in der 3. insgesamt 8 Verfahren veranlasst worden sind, hat die CDU/CSU-Fraktion in der für sie 4. oppositionellen Legislaturperiode lediglich noch einen Verfahrensantrag gestellt. 104 Anm.: Für die Qualifizierung als zweckdienliche Verfahrensart empfiehlt sich das Bund-Länder-Streitverfahren für die CDU/CSU-Fraktion nicht, dass es nicht aus dem Parlament heraus beantragt werden kann. 105 Anm.: Zur detaillierten Darstellung der 21 Verfahrensinitiativen siehe Anhang Tabelle 1 und Tabelle 2. 57 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Hinsichtlich der verschiedenen bundesverfassungsgerichtlichen Verfahrensarten lassen sich die 21 von der CDU/CSU-Opposition bzw. von einer ihr nahe stehenden Landesregierung beantragten Verfahren in 18 abstrakte Normenkontrollklagen, 2 Organstreitigkeiten sowie ein Bund-Länder-Streit aufschlüsseln. Differenziert man die 18 abstrakten Normenkontrollklagen nach den speziellen Antragstellern, so erfolgten 3 Verfahren direkt durch eine Initiierung der CDU/CSUBundestagsfraktion sowie 15 von CDU- bzw. CSU-geführten Landesregierungen. Von den 3 abstrakten Normenkontrollklagen, welche durch die CDU/CSU-Fraktion des Bundestages angeregt wurden, sind 2 Verfahren durch das Bundesverfassungsgericht im Sinne des Antragstellers entschieden worden und zwar sind das die Normenkontrollklagen bezüglich der Neuregelung des § 218 und der Novelle der Wehrpflicht. Gleichwohl wiesen bei der Normenkontrollklage aufgrund der Überschreitung der Kreditobergrenze im Haushaltsgesetz des Jahres 1981 die Verfassungsrichter entgegen der Auffassung der Opposition die Konformität des entsprechenden Rechtssatzes nach. Ebenfalls ist eine relativ große Erfolgsbilanz bei den 15 Verfahrensanträgen in der abstrakten Normenkontrolle zu verzeichnen, welche von CDU- und CSU-geführten Landesregierungen initiiert wurden, denn während 10 Anträge positiv für den Antragsteller entschieden worden sind und einer als Teilerfolg zu bewerten ist, führten nur 4 Verfahrenseingaben zu einer Niederlage. Dennoch muss diese Aussage etwas relativiert werden, denn von den 10 im Sinne des Antragstellers beurteilten abstrakten Normenkontrollklagen richteten sich 5 Anträge von verschiedenen Landesregierungen gegen die Neuregelung des § 218 sowie 3 gegen die Wehrpflichtnovelle. Insofern zielen lediglich noch 2 weitere Verfahrensanregungen, welche erfolgreich für die verfahrensführende Landesregierung entschieden wurden, gegen inhaltlich andere Rechtssätze, die als nicht verfassungsgemäß erachtet wurden. Diesbezüglich bewirkten zum einen die abstrakte Normenkontrollklage Arbeitsplatzförderungsgesetz von 1977 der und bayerischen zum Staatsregierungen anderen die zum gemeinsame Verfahrensinitiative zum Staatshaftungsgesetz 1981 von 5 CDU-regierten Bundesländern zu einer Nichtigkeitserklärung der entsprechenden Rechtsnorm durch das Bundesverfassungsgericht. Jene im Jahre 1973 von der bayerischen Staatsregierung angeregte abstrakte Normenkontrollklage wegen des Grundlagenvertrages zwischen der BRD und der DDR bedingte zwar nicht die Erklärung der Ungültigkeit des Vertragswerkes durch das Bundesverfassungsgericht, aber dessen ungeachtet kann diese Klage zumindest als Teilerfolg für den Antragsteller gewertet werden. Begründet werden kann die Beurteilung der Verfahrensbeendigung als Teilerfolg für den Initiator damit, dass, obwohl die Verfassungsmäßigkeit des Vertragstextes festgestellt 58 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ worden ist, das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung mit engen rechtlichen Vorgaben und Leitlinien106 hinsichtlich der Deutschlandpolitik der Bundesrepublik verband. Somit sind lediglich 4 Verfahrenseingaben der abstrakten Normenkontrolle, welche CDUbzw. CSU-geführte Landesregierungen erwirkten, nicht entsprechend der Sichtweise der Antragsteller durch die Verfassungsgerichtsbarkeit entschieden worden. Dies sind zum einen der Antrag der bayerischen Staatsregierung bezüglich des Städtebauförderungsgesetzes von 1972 sowie zum anderen die 2 abstrakten Normenkontrollklagen der CSU- bzw. CDU-geführten Landesregierungen von Bayern und Rheinland-Pfalz wegen des Rentenversicherungsänderungsgesetzes von 1973. Ferner ist es die Klage des CDU-regierten Niedersachsens hinsichtlich der Begrenzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteispenden aus dem Jahre 1978. Resultierend daraus lässt sich anbetrachts der Entscheidungsfindung des Bundesverfassungsgerichtes betreffs der 18 abstrakten Normenkontrollklagen, die entweder von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion oder durch CDU- bzw. CSU-geführte Landesregierungen veranlasst wurden, eine positive Erfolgsbilanz nachweisen. Ausschließlich arithmetisch dargestellt ergibt sich aus dem Verhältnis der positiv entschiedenen abstrakten Normenkontrollen zur Gesamtzahl der Verfahrensanträge für die 3 Klagen (2 positiv zu 3 gesamt) der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ein Wert von 66,67%, was ebenso dem berechneten Wert bei den Verfahrensbewirkungen der Landesregierungen (10 positiv zu 15 insgesamt) entspricht. Beurteilt man den beschriebenen Teilerfolg auch als positives Ergebnis, so erhöht sich demnach der Wert der Erfolgsbilanz bei den antragsführenden Landesregierungen auf 73,33%. Wiederum die numerische Analyse aller 18 abgeschlossenen Verfahren der abstrakten Normenkontrolle offenbart hinsichtlich der erfolgreich geführten Klagen ein Ergebnis von 66,67% (12 positiv entschiedene zu 18 insgesamt) bzw. von 72,22%, wenn man den Teilerfolg ebenfalls wieder als positives Resultat betrachtet (13 positiv beurteilte zu 18 insgesamt). Des Weiteren sind in der oppositionellen Phase der CDU/CSU-Bundestagsfraktion von 19691982 insgesamt 2 Organstreitigkeiten beim Bundesverfassungsgericht eingereicht worden, wobei einerseits ein Verfahren die parlamentarische Minderheit initiierte und andererseits wurde aufgrund der Antragsberechtigung für politische Parteien ein Verfahren von der CDUBundespartei veranlasst. Im Jahre 1974 erwirkte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion ein Organstreitverfahren gegen die Bundesregierung bzw. vielmehr gegen den Bundesminister der Finanzen wegen der Bewilligung außerplanmäßiger Ausgaben am Ende des Haushaltsjahres 1973, welche der 106 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001a): Das Bundesverfassungsgericht als Vetospieler: Der Erfolg oppositioneller Verfahrensinitiativen vor dem Bundesverfassungsgericht (1951-2000), S. 157 59 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Bundesfinanzminister unter Berufung auf den Art. 112 GG ohne Zustimmung des Bundestages genehmigt hatte107. Die oppositionelle CDU/CSU-Bundestagsfraktion wertete dies als Missachtung des Budgetsrechts des Bundestages, das im Art. 110 GG verfassungsrechtlich normiert ist. Dieser Ansicht ist auch der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes gewesen, welcher das Organstreitverfahren der oppositionellen Minderheit für begründet erachtete. Neben jener der CDU/CSU-Bundestagsfraktion ist ein weiteres Organstreitverfahren im Jahre 1976 von der CDU-Bundespartei gegen die Bundesregierung angeregt worden, weil diese in den Bundestagswahlkampf 1976 durch Öffentlichkeitsarbeit zugunsten der regierungsstellenden Parteien SPD und FDP rechtswidrig eingegriffen hatte. Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes befand die Argumentation der CDUBundespartei für statthaft und wies mit seiner Entscheidungsbegründung der Regierung eine Verletzung des verfassungsmäßigen Demokratiegebots sowie einen Verstoß des Rechts der Parteien auf Chancengleichheit nach108. Daraus bestimmt sich bei den 2 unionsbeantragten Organstreitigkeiten hinsichtlich des Verhältnisses von im Sinne des Antragstellers entschiedenen Verfahrensinitiativen zur Gesamtzahl eine Erfolgsbilanz von 100%. Basierend auf der nichtgegebenen Beantragungsvollmacht im bundesverfassunsgerichtlichen Verfahren der Bund-LänderStreitigkeit ist für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion eine Verfahrensbewirkung grundsätzlich nicht möglich, was aber aufgrund der Antragsberechtigung von Landesregierungen kompensiert werden kann. Dennoch ist in der Zeit von 1969-1982, in der die CDU/CSUFraktion im Bundestag die Opposition bildete, nur ein einziges Bund-Länder-Streitverfahren von einer der parlamentarischen Minderheit parteipolitisch nahe stehenden Landesregierung beim Bundesverfassungsgericht eingereicht worden. Hinsichtlich dessen leitete im Jahre 1974 die bayerische Staatsregierung ein Bund-LänderStreitverfahren gegen die Bundesregierung ein, weil diese nach Auffassung des Antragstellers mit dem „Einmaligen Sonderprogramm für Gebiete mit speziellen Strukturschwächen“ gegen den verfassungsmäßigen Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen habe109. Das Bundesverfassungsgericht urteilte in diesem BundLänder-Streitverfahren gemäß der Ausführungen der CSU-geführten Landesregierung und argumentierte, dass der Bund bzw. die Bundesregierung mit ihrer Maßnahme den Rechtsgegenstand des Art. 104, Abs. 4, Satz 2 GG missachtete. Die Analyse aller abgeschlossenen bundesverfassungsgerichtlichen Verfahren der abstrakten Normenkontrollklage, der Organstreitigkeit sowie des Bund-Länder-Streits veranschaulicht, dass die CDU/CSU-Bundestagsfraktion, die CDU-Bundespartei sowie die CDU- bzw. CSUgeführten Landesregierungen zusammen in 15 Verfahrensanträgen sieghaft, in einem 107 vgl. siehe: BVerfGE 45, 1 vgl. siehe: BVerfGE 44, 125 109 vgl. siehe: BVerfGE 41, 291 108 60 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ teilerfolgreich sowie in 4 unterlegen gewesen sind, was eine positive Erfolgsbilanz von 71,43% bedeutet. Von diesen 21 Verfahren hat mit 5 abstrakten Normenkontrollklage und einem Bund-LänderStreit die bayerische Staatsregierung die meisten Anträge beim Bundesverfassungsgericht erwirkt. Weitere klageaktive CDU-geführte Landesregierungen, die abstrakte Normenkontrollverfahren von 1969-1982 beim Bundesverfassungsgericht anregten, waren die der Bundesländer von Rheinland-Pfalz mit 4 Verfahrensanträgen, Baden-Württemberg mit 3 sowie Schleswig-Holstein und Niedersachsen mit je 2 Antragsinitiativen wie ferner Saarland mit einer Klageeinreichung. Jedoch werden je eine Verfahrenseinreichung Landesregierungen Württemberg, Abgeschlossene unionsgeführte Verfahrensinitiativen beim BVerfG von 1969-1982 15 der von Baden- Niedersachsen, 10 CDUbzw. CSU- Rheinland-Pfalz sowie Schleswig- geführtes BL Holstein und Bayern nicht als 5 12 Erfolge einzelne Klagen für die Gesamtheit aller Anträge gewertet werden, weil durch die 5 Antragsteller gemeinsame Normenkontrolle eine CDU/ CSU CDUBundespartei 2 Erfolge CDU/ CSU 5 Misserfolge 1 Teilerfolg CSUgeführtes BL 1 Erfolg Säulenkomplex I Organstreitverfahren Säulenkomplex II Abstrakte Normenkontrolle Säulenkomplex III Bund-Länder-Streit Erfolg Teilerfolg Misserfolg abstrakte bezüglich des Abb. 2: Claudia Martina Buhl Staatshaftungsgesetzes von 1981 initiiert worden ist. Präzisierend noch einmal dargestellt, demonstriert die Analyse der 21 unionsgeführten Verfahren beim Bundesverfassungsgericht, dass die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in ihren 13 oppositionellen Jahren bei nur 4 Anträgen klageveranlassend war, was impliziert, dass sie für lediglich 19,05% aller Verfahrensaktivitäten verantwortlich war. 5.4 Inhaltliche Auswertung der abgeschlossenen Verfahren In den folgenden Kapiteln werden die 4 verfassungsgerichtlichen Verfahren, d. h. die eine Organstreitigkeit und die 3 abstrakten Normenkontrollklagen, inhaltlich detailliert erläutert sowie ausgewertet, welche die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in ihrer ersten Oppositionsphase von 1969-1982 beim Bundesverfassungsgericht initiierte. Zusätzlich zur Darstellung des Anlasses, der zum jeweiligen Verfahrensantrag führte und der Erklärung der Urteilsentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes wird zum einen explizit die Motivation erörtert, welche die oppositionelle CDU/CSU-Fraktion bewogen hat, ein entsprechendes Verfahren anzuregen. 61 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Zum anderen wird ausführlich die Reaktion beschrieben, welche im Anschluss an die Urteilsverkündung durch das Bundesverfassungsgericht von der CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages bzw. von einzelnen dazu Beauftragten zu vernehmen war. 62 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.4.1 Organstreitverfahren Basierend auf den Bestimmungen des Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG, welche dem Wortlaut gemäß im Organstreit „anderen Beteiligten“, die entweder durch das Grundgesetz oder mit der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorganes mit eigenen Rechten ausgestattet sind, steht diesbezüglich nach § 10 GOBT der CDU/CSU-Bundestagsfraktion die Antragsvollmacht in dieser Verfahrensart beim Bundesverfassungsgericht zu. Indem die Mitglieder des Bundestages, die der CDU bzw. CSU angehörten in den 4 Legislaturperioden von 1969-1982 entsprechend § 10 GOBT den Status als Fraktion inne hatte, wäre die Initiierung eines Organstreitverfahrens während jeder derjenigen Legislaturperioden möglich gewesen, in welcher die CDU/CSU-Fraktion die parlamentarische Opposition bildete. Trotzdem erwirkte die CDU/CSU-Bundestagsfraktion beim Bundesverfassungsgericht lediglich ein Organstreitverfahren im Jahre 1974, d. h. in der für sie 2. „oppositionellen“ Legislaturperiode und zwar bezüglich der Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Konflikten über den Umfang von Rechten sowie Pflichten eines obersten Bundesorganes. Vornehmlich ist das Organstreitverfahren gegen die Bundesregierung, insbesondere jedoch gegen den Bundesminister der Finanzen, aufgrund von Differenzen über die Interpretation des Art. 112 GG durch die CDU/CSU-Fraktion veranlasst worden, was im Folgenden detailliert dargelegt wird. 5.4.1.1 BVerfGE 45, 1 Mit der Bewilligung von außerplanmäßigen Ausgaben am Ende des Rechnungsjahres 1973 durch die Bundesregierung wurden in einem außergewöhnlichen Umfang Finanzleistungen gewährt, ohne dass dem Bundestag dafür der Nachtragshaushalt zur Zustimmung vorgelegt wurde. Nach Auffassung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion hatte diesbezüglich die Bundesregierung, respektive der Bundesminister der Finanzen, gegen den Art. 110 GG sowie ebenso Art. 112 GG verstoßen110. Gemäß des Beschlusses der CDU/CSU-Fraktion des Bundestages vom 25.07.1974 hatte sie zur Klarstellung der Rechtslage auf dem Prozessweg der Organstreitigkeit gegen die Bundesregierung und den Bundesminister der Finanzen diese Rechtsverletzung dem Bundesverfassungsgericht überantwortet. Der Vorsitzende der Unionsgemeinschaft, Karl Carstens, wurde ermächtigt, die CDU/CSUBundestagsfraktion in diesem Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zu vertreten und wurde befugt, Prozessvollmacht nach § 22 GOBT zu erteilen. 110 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag: Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat heute nachstehenden Beschluss gefasst, Pressedienst, 25.07.1974, S. 1 63 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.4.1.1.1 Anlass des Verfahrens Am 20.06.1973 ist vom Deutschen Bundestag das Haushaltsgesetz des Jahres 1973 verabschiedet worden, welches am 12.07.1973 (BGBl. I, S. 733) verkündet wurde. Aus diesem Bundeshaushalt ergab sich am Ende des Rechnungsjahres 1973 ein Überschuss von mehreren Milliarden DM. Bei dieser Sachlage bewilligte im Dezember 1973 und Januar 1974 der Bundesminister der Finanzen eine Reihe von überplanmäßigen sowie außerplanmäßigen Ausgaben, so u. a. Zuwendungen an das Sondervermögen der Deutschen Bundesbahn in Höhe von 1.350 Millionen DM, an die Kreditanstalt für Wiederaufbau ca. 480 Millionen DM und die Vereinigte Industrie-Unternehmungen AG 100 Millionen DM111. Die Bundesregierung hatte das Bundesparlament von diesen Ausgaben unterrichtet, allerdings hatte weder der Bundestag noch der Bundesrat der Bundesregierung dafür die Entlastung erteilt. Ebenso hatte der Bundesrechnungshof diese zusätzlichen Ausgaben in seinen Bemerkungen zur Haushaltsabrechnung für das Rechnungsjahr 1993 negativ bewertet112. Diesbezüglich richtete sich der am 28.07.1974 beim Bundesverfassungsgericht eingegangene Antrag der CDU/CSU-Fraktion gegen die Bundesregierung, respektive den Bundesminister der Finanzen. Die Verfahrensinitiative wurde veranlasst, weil die beanstandete Maßnahme der Antragsgegner gegen die Art. 110 und 112 GG verstieß113. 5.4.1.1.2 Entscheidung des BVerfG In dem Verfahren des Organstreits, das die CDU/CSU-Bundestagsfraktion im Jahre 1974 gegen die Bundesregierung und den Bundesminister der Finanzen erwirkte, urteilte der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes am 25.05.1977. Während diesbezüglich die Entscheidung im Verfahrensklagepunkt I einstimmig erging, entschied der 2. Senat beim Klagepunkt II mit 6 zu 1 Stimme der Verfassungsrichter114. Das Bundesverfassungsgericht urteilte, dass der Bundesminister der Finanzen das Recht des Bundestages aus Art. 110, Abs. 1, Satz 1 GG und Abs. 2, Satz 1 GG verletzt hat, indem er den zu Lasten des Haushaltsjahres 1973 geleisteten überplanmäßigen sowie 111 vgl. siehe: BVerfGE 45, 1, S. 9 vgl. siehe: ebd., S. 10 113 vgl. siehe: ebd., S. 10f. 114 vgl. siehe: ebd., S. 53 112 64 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ außerplanmäßigen Ausgaben zustimmte, obwohl die Voraussetzungen des Art. 112 GG nicht erfüllt waren115. Ebenso hatte die Bundesregierung diesen Artikel des Grundgesetzes verletzt, weil sie es unterlassen hatte, für die außerordentlichen Ausgaben die vorherige Ermächtigung des Gesetzgebers einzuholen116. Begründet wurde die Entscheidung damit, dass die Kompetenz des Bundesministers der Finanzen Mehrausgaben an Stelle des Gesetzgebers zu bewilligen, voraussetzt, dass das Bedürfnis derjenigen, die Ausgaben benötigen, nicht nur unvorhergesehen ist, es muss auch unabweisbar sein. Fehlen die Tatbestandsmerkmale der Unvorhersehbarkeit und der Unabweisbarkeit bleibt der Gesetzgeber für die Mittelbewilligung allein zuständig. Währenddem bei den im Verfahrensantrag genannten Zuwendungsempfängern infolge der Beweisaufnahme kein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis gegeben war, hatte der Bundesfinanzminister die Rechte des Bundestages verletzt, die ihm durch das Grundgesetz zugewiesen wurden117. Des Weiteren gehörten die Zuwendungen mit in den Verantwortungsbereich der Bundesregierung, weil jeder Betrag in Höhe von mindestens 100 Millionen DM gewesen ist und somit eine alleinige Zustimmung zu den Ausgaben ohne die Mitwirkung der Bundesregierung gesetzwidrig war. Bei den zur Beweisaufnahme vorgelegten Kurzprotokollen der Sitzungen der Bundesregierung waren keine Hinweise verzeichnet, dass der Bundesminister der Finanzen die Bundesregierung über die Absicht informierte, den Ausgabenanträgen zuzustimmen118. Indes die Bundesregierung es im Vertrauen auf eine vieljährige Praxis versäumt hatte sicherzustellen, dass sie gemäß § 15, Abs. 1 GOBReg vom Bundesfinanzminister hätte unterrichtet werden müssen, konnte sie sich nicht mit dem Sachverhalt auseinandersetzen, obwohl dies geboten gewesen wäre119. Insofern hat die Bundesregierung dazu beigetragen, dass die Kompetenz des Bundestages durch den Bundesfinanzminister verletzt werden konnte. Zu dieser Entscheidung bezüglich der Verletzung der Rechte durch die Bundesregierung hatte der Verfassungsrichter Dr. Niebler eine abweichende Meinung. Diese lautete dahingehend, Bundesfinanzministers die dass bei der Bundesregierung nicht selbständigen verpflichtet Kompetenz werden kann, des durch organisatorische Maßnahmen zu gewährleisten, dass der Finanzminister vor der Zustimmung gemäß Art. 112 GG eine Entscheidung der Bundesregierung einfordert120. Demnach war die Bundesregierung zunächst bei dem zugrunde liegenden Sachverhalt nicht über die 115 vgl. siehe: ebd., S. 3 vgl. siehe: BVerfGE 45, 1, S. 4 117 vgl. siehe: ebd., S. 44f. 118 vgl. siehe: ebd., S. 51 119 vgl. siehe: ebd., S. 52f. 120 vgl. siehe: ebd., S: 61 116 65 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Zustimmung des Bundesfinanzministers zu den außerplanmäßigen Ausgaben unterrichtet, weshalb eine Verletzung der Rechte des Bundestages aus Art. 110 GG nicht festgestellt werden konnte. 5.4.1.1.3 Zur Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Initiierung Überprüfung eines der Rechnungsjahres Organstreitverfahrens Bewilligung 1973 ist von eine bezüglich außerplanmäßigen kurze der verfassungsgerichtlichen Ausgaben Presseerklärung durch am Ende des die CDU/CSU- Bundestagsfraktion veröffentlicht worden. Mit dieser Pressemitteilung sind die objektiven verfassungsrechtlichen Beanstandungen, welche die Verfahrenseingabe bedingte, dargelegt worden. Dabei wurden die sachlichen Beweggründe ausführlich erläutert und indem es wörtlich heißt: „die Rechte des Deutschen Bundestages und der Fraktion aus Art. 110 GG des Grundgesetzes sind verletzt“121 worden. Doch es wurden nicht nur die Rechte für die CDU/CSU-Fraktion eingefordert, sondern in Prozessstandschaft für das gesamte Parlament. Während sich mit dieser Pressemitteilung zur Verfahrensbeantragung nur die CDU/CSUFraktion äußerte, erfolgten auf die Urteilsentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes neben einer Stellungnahme der Unionsgemeinschaft auch Ausführungen des Fraktionsvorsitzenden, des Prozessbevollmächtigten und der CDU-Bundesgeschäftsstelle. Zwischen allen zu diesem Sachverhalt getätigten Erklärungen sind Gemeinsamkeiten zu verzeichnen. Bei jeder Verlautbarung zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes wird in lediglich einem Abschnitt des Textes eine objektive Aussage zum eigentlichen Verfahrensausgang abgegeben. Auffallend ist besonders, dass, obwohl ein verfassungsrechtliches Fehlverhalten der Regierung und speziell des Bundesfinanzministers festgestellt wurde, nicht die gesamte sozial-liberale Regierungskoalition von den einzelnen Gliederungen der CDU sowie CSU zur Rechenschaft gezogen wurde, sondern der Verfassungsverstoß wurde einzig der SPD sowie vornehmlich Helmut Schmidt angelastet. Im Folgenden sind die Äußerungen dazu genutzt worden, um äußerst subjektiv das Versagen der SPD/FDP-Regierung zu thematisieren, wobei jedoch die Verantwortung dafür, wie bereits erwähnt, nur die SPD zu tragen hatte. Ausnehmend deutlich ist dies u. a. an Ausführungen wie den nachstehenden geworden, dass „der jetzige Bundeskanzler es mit der Verfassung und den Steuergeldern nicht allzu genau nimmt“122, „dem Bundeskanzler 121 zitiert: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag: Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat heute nachstehenden Beschluss gefasst, Pressedienst, 25.07.1974, S. 1 122zitiert: Bundesgeschäftsstelle der CDU: Zur Informationsdienst der CDU, 02.06.1977, S. 1 Sache – Dieser Kanzler ist untragbar, 66 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ persönlich die Verfassungsverletzung bescheinigt wurde“123 sowie „die persönliche und politische Verantwortung dafür kann er [Anm.: Helmut Schmidt] nicht auf untergeordnete Organe verlagern“124. Ausdrücklich ist der SPD und dem Bundeskanzler seitens der CDU/CSU-Opposition vorgeworfen worden, dass sie aufgrund des Hinwegsetzens über die Verfassung den Vertrauensverlust der Bürger in den freiheitlichen Rechtstaat zu verschulden haben. Da aber die Glaubwürdigkeit und das Vertrauen in die rechtstaatliche Zuverlässigkeit der Regierung Voraussetzungen für die innere Stabilität der Bundesrepublik sind, ist es daher nach Auffassung der CDU/CSU-Fraktion notwendige Konsequenz aus der Verfassungsgerichtsentscheidung, dass „Helmut Schmidt nach den Anstandsregeln der Demokratie seinen Rücktritt“125 erklärt. Somit wurde die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes, die aus einer objektiven Verfahrenseingabe hervorging, dafür genutzt, um den amtierenden Bundeskanzler offenkundig zum Rücktritt aufzufordern und Neuwahlen herbeizuführen. Dieses verlangten mit ihren Pressemitteilungen insbesondere die CDU/CSU-Bundestagsfraktion und die CDU-Bundespartei, die als mögliche Alternative Helmut Kohl vorschlugen126. Auch der Fraktionsvorsitzende der Unionsgemeinschaft, Helmut Kohl, sowie der Prozessbevollmächtigte, Walter Althammer, argumentierten, dass der Bundeskanzler und der Bundesfinanzminister die Rechte des Parlamentes und damit steuerzahlenden Bürger in verfassungswidriger Weise missachtet haben die 127 Rechte der . Allerdings forderten sie keine Neuwahlen und ebenso nicht den Rücktritt von Helmut Schmidt, aber es wurde angedeutet, dass bei der Beratung des nächsten Kanzleretats ein Missbilligungsantrag von der CDU/CSU-Fraktion gegen den Bundeskanzler gestellt werde128, wodurch man sich des Verfassungsgerichtsurteils noch zusätzlich bediente, um parlamentarische Maßnahmen gegen den Kanzler erwirken zu können. 5.4.2 Abstrakte Normenkontrollverfahren Bedingt durch die grundgesetzlich normierte Antragsberechtigung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG wäre die Initiativvollmacht für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion vordergründig nicht gegeben. 123 zitiert: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Althammer, Walter: Der stellvertretende Fraktionsvorsitzende und Prozessbevollmächtigte Dr. Walter Althammer (CSU) erklärt zu dem heute ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, Pressedienst, 25.05.1977, S. 1 124 zitiert: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Kohl, Helmut: Zum gestern ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, Pressedienst, 26.05.1977, S. 2 125 zitiert: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag (25.05.1977): a. a. O., S. 1 126 vgl. siehe: Bundesgeschäftsstelle der CDU (02.06.1977): a. a. O., S. 1 127 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag (26.05.1977): a. a. O., S. 3 128 vgl. siehe: ebd., S. 3 67 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Eine Verfahrenseingabe beim Bundesverfassungsgericht für oppositionelle Akteure aus dem Bundesparlament wäre nur insofern möglich und statthaft, wenn mindestens ein Drittel der Abgeordneten des Bundestages gemeinsam ein entsprechendes Verfahren erwirken. Jedoch aufgrund der Wahlresultate für die beiden Unionsparteien zum 6., 7., 8. sowie 9. Deutschen Bundestag hätte die Fraktionsgemeinschaft aus CDU und CSU jeweils mindestens ein Drittel aller Bundestagsmitglieder aus der eigenen Fraktion mobilisieren können, um in jeder der 4. Legislaturperioden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bei gegebenen Klagegründen zu veranlassen. Insgesamt hat die CDU/CSU-Fraktion von 1969-1982, während sie im Bundestag die parlamentarische Opposition bildete, 3 abstrakte Normenkontrollverfahren eingereicht und zwar jeweils eine Klage in der für sie 2., 3. sowie 4. „oppositionellen“ Legislaturperiode. Im Folgenden werden diese 3 unionsfraktions-initiierten abstrakten Normenkontrollklagen ausführlich erläutert, deren Eingabe erwogen wurde, weil bei der jeweils beanstandeten Gesetzesbestimmung nach Auffassung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Kontroversen hinsichtlich der förmlichen und sachlichen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu verzeichnen waren. 5.4.2.1 BVerfGE 39, 1 Gemeinsam mit der römisch-katholischen sowie der evangelischen Kirche waren die beiden Unionsparteien die erbittersten Gegner der uneingeschränkten Abtreibungsfreigabe in den ersten 3 Monaten129 (sog. Fristenregelung) wie es das 5. Strafrechtsreformgesetz der SPD/FDP-geführten Bundesregierung vorsah. Unmittelbar nachdem die sozial-liberale Koalition das 5. Strafrechtsreformgesetz entgegen der ursprünglichen Regierungsvorlage und wider des Einspruches des Bundesrates verabschiedete130, erwirkten 193 Abgeordnete der CDU/CSU-Bundestagsfraktion sowie die 5 unionsgeführten Landesregierungen von Baden-Württemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz, des Saarlandes und von Schleswig-Holstein ein abstraktes Normenkontrollverfahren zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung der Fristenregelung. Die Prozessbevollmächtigten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Benno Erhard (MdB) und Prof. Dr. Peter Lerche, hatten am 15.07.1974 die Argumentationsführung des abstrakten Normenkontrollverfahren gegen das 5. Strafrechtsreformgesetz dem Bundesverfassungsgericht überantwortet. Nach Auffassung der Verfahrensführenden werden 129 vgl. siehe: Häußler, Richard (1994): Der Konflikt zwischen Bundesverfassungsgericht und politischer Führung. Ein Beitrag zu Geschichte und Rechtstellung des Bundesverfassungsgerichtes, S. 66 130 vgl. siehe: ebd., S. 66f. 68 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ infolge des Inkrafttretens des 5. Strafrechtsreformgesetzes aktiv gegen die verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Art. 2 GG sowie des Art. 3 GG verstoßen131. Die Urteilsentscheidung zum Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bezüglich der Reform des § 218 StGB ist am 25.05.1975 vom 1. Senat des Bundesverfassungsgerichtes verkündet worden. 131 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Vogel, Friedrich: Zur Verfassungsklage der CDU/CSU-Bundestagsfraktion gegen das 5. Strafrechtsreformgesetz erklärt der Vorsitzende des Arbeitskreises Innen- und Rechtspolitik der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Pressereferat, 15.07.1974, S. 2 69 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.4.2.1.1 Anlass des Verfahrens Die Reform des noch aus dem Reichsstrafgesetzbuch des Jahres 1872 stammenden § 218 StGB, der seitdem mehrfach novelliert wurde, war äußerst umstritten. Während der 6. Legislaturperiode ist von der Bundesregierung der Entwurf eines 5. Strafrechtsreformgesetzes vorgelegt worden. Allerdings sind nach bereits stattgefundenen öffentlichen Anhörungen von Sachverständigen im Sonderausschuss für die Strafrechtsreform infolge der vorzeitigen Auflösung des Bundestages die Beratungen der Novelle eingestellt worden. Im März 1974 brachten dann die Fraktionen der Regierungskoalition von SPD und FDP den Gesetzentwurf in den Bundestag ein, der einen straffreien Schwangerschaftsabbruch in den ersten 3 Monaten erwirken sollte, wenn dieser mit Einwilligung der Schwangeren nach ärztlicher Beratung vorgenommen wird. Zusätzlich zu diesem Gesetzentwurf sind noch 3 weitere Gesetzesvorschläge aus der Mitte des Deutschen Bundestages vorgelegt worden. Darunter 2 Konzeptionen von einzelnen Abgeordneten aus der SPD-Fraktion und ein Entwurf der CDU/CSU-Fraktion, der eine engere Indikatorenregelung beinhaltete132. Alle 4 Entwürfe wurden vom Bundestag zur gemeinsamen Besprechung an den Sonderausschuss überantwortet, wobei kein Antrag die erforderliche Mehrheit erhielt und weswegen alle 4 Gesetzesvorlagen in der 2. sowie 3. Lesung im Parlament beraten wurden. Nachdem bei der Abstimmung während der 2. Lesung im Bundestag kein Entwurf die notwendige Stimmenmehrheit erreichte, wurden die beiden Fraktionsentwürfe, welche die höchsten Stimmzahlen erhalten hatte, zur endgültigen Entscheidung in der 3. Beratung den Abgeordneten übergeben. In der 95. Sitzung der 7. Wahlperiode stimmten 245 Mitglieder des Bundestages für den Entwurf der SPD- und FDP-Fraktion sowie 219 Abgeordnete für den Antrag der Unionsgemeinschaft133. Bei der namentlichen Schlussabstimmung über den SPDund FDP-Entwurf votierten von den 489 stimmberechtigten Abgeordneten 247 mit „ja“, 233 mit „nein“ und 9 Bundestagsmitglieder enthielten sich der Stimme. Der Bundesrat, der diesen Gesetzbeschluss als zustimmungsbedürftig bezeichnete, verweigerte nach erfolgloser Anrufung des Vermittlungsausschusses die Zustimmung und legte gemäß Art. 77, Abs. 3 GG Einspruch ein. Diesen wies der Bundestag mit 260 gegen 218 Stimmen bei 4 Enthaltungen zurück, weil dieser das Gesetz nicht als 134 zustimmungsbedürftig erachtete . Infolge weiterer ergebnisloser Anrufungen des Vermittlungsausschusses sowohl durch den Bundestag als auch Bundesverfassungsgericht den auf der Bundesrat bestimmte Beantragung der am 21.06.1974 Landesregierung von das Baden- 132 vgl. siehe: Landfried, Christine (1984): Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber, S. 88 vgl. siehe: BVerfGE 39, 1, S. 16 134 vgl. siehe: ebd., S. 17 133 70 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Württemberg im Wege einer einstweiligen Anordnung, dass § 218a StGB in der Fassung des 5. StrRG solange nicht in Kraft tritt, bis eine definitive Verfügung135 verkündet ist. Mit dieser Bundesverfassungsanordnung wurde erstmal bestimmt, dass der medizinisch, eugenisch oder ethisch indizierte Schwangerschaftsabbruch innerhalb der ersten 12 Wochen seit der Empfängnis straffrei bleibt136. 5.4.2.1.2 Entscheidung des BVerfG Der erste Senat des Bundesverfassungsgerichtes hatte am 25.02.1975 mit einer Mehrheit von 6:2137 Stimmen der Verfassungsrichter sein Urteil zur Reform des § 218 StGB verkündet. Die Richter argumentierten, dass § 218a StGB in der Fassung des 5. StrRG vom 18.06.1974 (BGBl. I, S. 1297) mit Art. 2, Abs. 2, Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 1, Abs. 1 GG insoweit unvereinbar und nichtig ist, als er den Schwangerschaftsabbruch auch dann von der Strafbarkeit ausnimmt, wenn keine Rechtfertigungen vorliegen, die im Sinne der Entscheidungsgründe vor der Wertordnung des Grundgesetzes Bestand haben138. In der Urteilsbegründung verdeutlichten die Verfassungsrichter, dass die Schutzpflicht des Staates umfassend ist und dies gebietet ihm, sich auch schützend vor das sich entwickelnde Lebens zu stellen. Das impliziert, dass der Staat dieses Leben ebenso vor den rechtswidrigen Eingriffen von seiten anderer zu bewahren hat139. Aufgrund dieses Maßstabes ist die Neuregelung des § 218 StGB geprüft worden und die Verfassungsrichter werteten, dass der Rechtssatz der verfassungsrechtlichen Schutzpflicht gegenüber dem werdenden Leben nicht in gebotenem Umfang gerecht würde. Des Weiteren kritisierten die Verfassungsrichter, dass mit dem 5. StrRG der Schwangerschaftsabbruch in den ersten 12 Wochen nicht rechtlich missbilligt und die Interessen der entsprechenden Frau über das werdende Leben gestellt wurden. Der 2. Senat urteilte, dass der Schutz des ungeborenen Lebens Vorrang vor der freien Lebensgestaltung der Frau habe140 und bei Fehlen einer Indikation das Unrecht der Tat bestraft werden müsse. Gleichzeitig haben die Verfassungsrichter mit Punkt II der Entscheidungsformel dem Gesetzgeber konsequente Anweisungen gegeben, wie eine verfassungsgemäße Lösung konzipiert sein muss. 135 Anm.: Eine endgültige Urteilsentscheidung erfolgte auf den bereits erwähnten Antrag der abstrakten Normenkontrolle zur verfassungsrechtlichen Überprüfung des § 218a StGB in der Fassung der 5. StrRG von 193 Abgeordneten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion sowie der Landesregierungen von BadenWürttemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz, des Saarlandes und Schleswig-Holstein. 136 vgl. siehe: BVerfGE 37, 324 137 vgl. siehe: BVerfGE 39, 1, S. 68 138 vgl. siehe: ebd., S. 2 139 vgl. siehe: ebd., S. 42f. 140 vgl. siehe: ebd., S. 66 71 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Abweichende Meinungen zur Urteilsentscheidung des ersten Senates des Bundesverfassungsgerichtes äußerten die beiden Richter dieses Senates Rupp-von Brünneck und Dr. Simon. Diese begründeten ihr gemeinsames Sondervotum u. a. damit, dass die verfassungsrechtliche Pflicht zum Schutz des Lebens auch die Phase vor der Geburt umfasst. Doch die parlamentarische Auseinandersetzung und die Verfahrenseingabe der CDU/CSUFraktion betraf nicht das „ob“, sondern allein das „wie“ des Schutzes des ungeborenen Lebens. Deshalb gehört die Entscheidung darüber auch allein in die Verantwortung des Gesetzgebers141. Weiterhin führten Rupp-von Brünneck und Dr. Simon an, dass sich aus der Verfassung keine explizite Pflicht des Staates ableiten lasse, den Schwangerschaftsabbruch in jedem Stadium der Schwangerschaft unter Strafe zu stellen. Deshalb hätte der Gesetzgeber sich sowohl für die Beratungs- und Fristenlösung als auch für die Indikationenlösung entscheiden dürfen142. Folgen der Entscheidung: Der Gesetzgeber hatte mit dem 15. Strafrechtsänderungsgesetz vom 18.05.1976 (BGBl. I, S. 1213) die Strafbarkeit des Schwangerschaftsabbruchs neu geregelt. 5.4.2.1.3 Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Am 15.07.1974 veröffentlichte der Vorsitzende des Arbeitskreises Innen- und Rechtspolitik der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Friedrich Vogel, eine Erklärung zur Verfassungsklage gegen das 5. Strafrechtsreformgesetz, welches mit den Stimmen der SPD und FDP verabschiedet wurde. Mit dieser Pressemitteilung sind die Verfahrensgegenstände und die Beweggründe der CDU/CSU-Fraktion sehr objektiv sowie ausführlich erläutert worden. Im Wesentlichen stützt sich die Verfassungsklage auf einen von der CDU/CSU erachteten Verstoß des 5. Strafrechtsreformgesetzes gegen den Art. 2 GG und Art. 3 GG. Die Vorstellung der CDU/CSU geht dabei vom christlichen Menschenbild aus, dem beim das Leben ab dem Zeitpunkt der Zeugung beginnt und somit auch unter dem besonderen Schutz des Art. 2, Abs. 2 GG steht. Das Gebot dieses Artikels, das Leben zu schützen, kann daher nicht für eine bestimmte Zeitspanne des menschlichen Lebens außer Kraft gesetzt werden. Gleichwohl dieses wäre aber das Ergebnis der Fristenlösung, denn während der ersten 3 141 142 vgl. siehe: BVerfGE 39,1, S. 69 vgl. siehe: ebd., S. 69f. 72 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Monate nach der Empfängnis kann der ungeborene Mensch, sofern es die werdende Mutter will, straflos getötet werden143. Motiviert zu dieser Rechtsauffassung sieht sich die CDU/CSU-Fraktion zudem noch durch mehrere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes, das wiederholt den besonders hohen Stellenwert der Rechtsgüter des Art. 2, Abs. 2 GG hervorgehoben hatte144. Zusätzlich begründet die Unionsfraktion ihre Normenkontrollklage mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG und des daraus folgenden Willkürverbots, welches auch gegenüber dem ungeborenen Menschen gilt. Demnach ist jede Zäsur nach Wochen oder Monaten, die unterschiedliche Rechte oder ein verschiedenen zu beurteilendes Lebensrecht des vorgeburtlichen Menschen schafft, beliebig und verstößt gegen das Willkürverbot des Art. 3 GG145. Auf die am 24.02.1975 ergangene Urteilsverkündung des Bundesverfassungsgerichtes, mit der die Verfassungswidrigkeit des 5. Strafrechtsreformgesetzes festgestellt wurde, sind 2 Pressemitteilungen veröffentlich worden. Zum einen wurde eine gemeinsame Erklärung der CDU- und CSU-Vorsitzenden, Dr. Helmut Kohl und Franz Josef Strauß, herausgegeben und zum anderen eine Stellungnahme von Karl Carstens, dem Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Beiden Presseerklärungen ist gemeinsam, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes als alleiniger Erfolg für die CDU/CSU-Fraktion und die CDUbzw. CSU-geführten Landesregierungen, welche entsprechende Verfahren initiierten, gewertet wurde. Begründet wurde das damit, dass die Union schon frühzeitig die verfassungsrechtliche Bedenklichkeit der Fristenlösung erkannte und die SPD/FDP-Koalition warnte, „dieses Gesetz, das tief in die Gewissensentscheidung jedes einzelnen eingreift“146, zu verabschieden. Ferner wurde sowohl von Karl Carstens als auch von Helmut Kohl und Franz Josef Strauß ausgeführt, dass, nachdem eindeutig die Folgerichtigkeit der Argumentationsführung der Verfassungsklagen bewiesen ist, der Bundestag mit dem Bundesrat eine neue, gemeinsame und verfassungskonforme Regelung finden muss. Diesbezüglich unterstrich der Fraktionsvorsitzende noch einmal ausdrücklich den Standpunkt der CDU/CSU, dass das ungeborene Leben am wirksamsten dadurch geschützt werden könnte, wenn der Staat und die Gesellschaft schwangere Frauen nicht allein lasse, sondern 143 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Vogel, Friedrich: Zur Verfassungsklage der CDU/CSU-Bundestagsfraktion gegen das 5. Strafrechtsreformgesetz erklärt der Vorsitzende des Arbeitskreises Innen- und Rechtspolitik der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Pressedienst, 15.07.1974, S. 1f. 144 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Vogel, Friedrich (15.07.1974): a. a. O., S. 3 145 vgl. siehe: ebd., S. 3 146 zitiert: Bundesgeschäftsstelle der CDU/CSU/Kohl, Helmut/Strauß, Franz Josef: Zu dem Urteilsspruch des Bundesverfassungsgerichtes, das heute die Verfassungswidrigkeit der Fristenregelung erklärte, stellen der Vorsitzende der CDU, Dr. Helmut Kohl, und der Vorsitzende der CSU, Franz Josef Strauß, in einer gemeinsamen Erklärung fest, CDU-Pressemitteilung, 24.02.1975, S. 2 73 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ ihnen durch positive Maßnahmen hilft147. Deshalb erklärte sich die CDU/CSU-Fraktion mit den beiden Pressemitteilungen bereit, an der Erarbeitung einer allen berechtigten Interessenlagen gerecht werdenden Regelung in dem vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Rahmen aktiv mitzuarbeiten148. Zugleich empfahl Karl Carstens mit seiner Pressemitteilung, diejenigen in die Beratungen eines neuen Gesetzes mit einzubeziehen, welche an die gesetzliche Regelung im Arbeitsleben gebunden sind, so u. a. die Ärzteschaft. Deren Vorstellungen zu einer Änderung des § 18 StGB wurden schon auf dem 76. Deutschen Ärztetag im Jahre 1973 repräsentiert. Mit der Einbindung von Sachverständigen wurde seitens der CDU/CSU-Fraktion angedacht, die Diskussion über die Neuregelung des § 218 StGB praxis-fundierter zu führen, damit in der Konsequenz im Gesetzgebungsprozess die Novelle eine breitere Mehrheit im Bundestag findet. Auch wenn die beiden Presseerklärungen vordergründig sehr sachlich verfasst wurden, ist deutlich erkennbar, dass die CDU/CSU-Fraktion und diejenigen Bundesländer, die ebenfalls zu diesem Sachverhalt eine Verfassungsklage einreichten, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes als Niederlage für die Regierungskoalition interpretierten. Aufgrund dessen, dass die Reform des § 218 StGB nicht verfassungshomogen gewesen ist, kann es nach Auffassung der Union daher nur eine gesetzliche Lösung gemeinsam mit der CDU/CSU-Fraktion geben, weil die Verfassungsrichter mit ihrer Urteilsentscheidung bestätigten, dass die Überzeugung der Unionsgemeinschaft, 149 Gesetzesvorschlägen dargebracht wurden, richtig und begründet waren die in eigenen . Daraus folgend sah sich die CDU/CSU-Bundestagsfraktion als prädestiniert, an einer verfassungskonformen Gesetzesreform mitzugestalten. 5.4.2.2 BVerfGE 48, 127 Mit der Novelle der Wehrpflicht im Jahre 1977 hat die sozial-liberale Regierungskoalition das mündliche Anerkennungsverfahren für Kriegsdienstverweigerer reformieren wollen, indem nur noch durch eine schriftliche Erklärung beim Kreiswehrersatzamt (sog. Postkartenregelung) das Grundrecht auf Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen gemäß Art. 4, Abs. 3 GG und Art. 12a, Abs. 2 GG durch Wehrpflichtige geltend gemacht zu werden braucht150. 147 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Carstens, Karl: Zu der heute verkündeten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zum 5. StrRG, Pressedienst, 25.02.1975, S. 1f. 148 vgl. siehe: Bundesgeschäftsstelle der CDU/Filbinger, Hans: Niederlage der Koalition, Informationsdienst der CDU, 03.03.1975, S. 2 149 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Carstens, Karl (25.02.1975): a. a. O., S. 2 150 vgl. siehe: Landfried, Christine (1984): Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber. Wirkungen der Verfassungsrechtsprechung auf parlamentarische Willensbildung und soziale Realität, S. 63 74 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Obgleich vorangegangener verfassungsrechtlicher Kontroversen bezüglich der Novelle im Parlament ist das Gesetz zur Änderung der Wehrpflicht und des Zivildienstes am 27.05.1977 vom Bundestag mit 241 „Ja“-Stimmen zu 226 „Nein“-Stimmen151 verabschiedet worden. Daraufhin initiierten 215 Abgeordnete der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und die 3 unionsgeführten Landesregierungen von Baden-Württemberg, Bayern sowie Rheinland-Pfalz am 21.07.1977 ein abstraktes Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht. Die Prozessbeauftragten der CDU/CSU-Fraktion, Prof. Blumenwitz und Dr. Maaßen, beantragten, die Wehrpflichtnovelle wegen Verfassungswidrigkeit für nichtig zu erklären und die Novelle bis zur Urteilsverkündung in diesem Bundesverfassungsgericht nicht in Kraft treten zu lassen Rechtsstreit durch das 152 . Das Urteil in dieser abstrakten Normenkontrollklage hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit der Wehrpflichtreform ist am 13.04.1978 durch den 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes bekannt gegeben worden. 5.4.2.2.1 Anlass des Verfahrens Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages hatte bereits in seinem Jahresbericht 1969 ausführlich dargelegt, dass zwischen 85 und 90 von 100 der Anträge von Kriegsdienstverweigerern stattgegeben wird. Allerdings seien nach Auffassung kompetenter Sachkundiger höchsten 30 von 100 der Antragstellern als überzeugte Kriegsdienstgegner einzustufen153. Deshalb wurde das zu diesem Zeitpunkt gültige Prüfungsverfahren mit der Infragestellung beanstandet, inwiefern eine objektive Rechtsanwendung gewährleistet werden kann. Diesbezüglich hatten in der 7. Legislaturperiode von 1972-1976 die Bundestagsfraktionen der SPD und FDP einen Gesetzesentwurf zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes und des Zivildienstgesetzes vorgelegt. Der Entwurf zur Gesetzesänderung unterschied sich vom gültigen Gesetz dadurch, dass die im Widerspruchsverfahren tätigen Prüfungskammern aufgelöst und die Prüfungsausschüsse dem Bundesamt für den Zivildienst unterstellt werden sollten154. Jedoch trat das Gesetz nicht in Kraft, weil der Bundespräsident von der Ausfertigung und Verkündung dieses Rechtsaktes unter Hinweis auf die fehlende Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 87b, Abs. 2, Satz 1 GG absah. 151 vgl. siehe: ebd., S. 65 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Röhner, Paul: Zum dem heute von 191 Mitgliedern der CDU/CSU-Bundestagsfraktion beim Bundesverfassungsgericht gestellten Antrag, die „Wehrdienstnovelle“ wegen Verfassungswidrigkeit für nicht zu erklären, Pressedienst, 21.07.1977 153 vgl. siehe: BVerfGE 48, 127, S. 135 154 vgl. siehe: ebd., S. 136 152 75 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hatte ebenfalls während der 7. Legislaturperiode Gesetzesentwürfe zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes eingebracht, welche keine parlamentarische Abstimmungsmehrheit erhielten. Mit ihrem Gesetzentwurf wollte die Unionsgemeinschaft das praktizierte Anerkennungsverfahren als Kriegsdienstverweigerer grundsätzlich beibehalten, aber modifizieren und beschleunigen. Die Prüfungsausschüsse sollten durch einen Beamten des Kreiswehrersatzamtes mit Befähigung zum Richteramt ersetzt werden. Der Antragsteller sollte auch bei unausreichendem Nachweis die Berechtigung zur Kriegsdienstverweigerung anerkannt bekommen, wenn Ernsthaftigkeit und Unausweichlichkeit dieser Gewissensentscheidung nach seinem Gesamtverhalten glaubhaft sind155. Eingeschränkt zur zeitlichen Beschleunigung der Prüfungsprozedur wurde, dass über Anträge nur dann entschieden werden sollte, wenn der Antragsteller bereits Wehrdienst leistet, in Kürze einberufen werden soll oder vorbenachrichtigt ist. Die Verfahrensklage der abstrakten Normenkontrolle beruht speziell auf einem weiteren inhaltlich-neuen Gesetz der Fraktionen von SPD und FDP, das am 17.03.1977 (in der 8. Legislaturperiode) in erster Lesung beraten und am 27.05.1977 mit den Abgeordnetenstimmen der sozial-liberalen Regierungsmehrheit verabschiedet wurde156. Eine Neuordnung des Prüfungsverfahrens bedingt sich nach Meinung der SPD- und FDP-Fraktion dadurch, weil die bisherige Regelung die Entscheidung in das freie Ermessen der Prüfungsgremien legt und Antragsteller mit gutem Ausdruckvermögen begünstigt habe. Das Prüfungsverfahren soll deshalb nur noch durchgeführt werden, wenn es unabdingbar ist und in Zweifelsfällen soll die Entscheidung nicht mehr generell zu Ungunsten des Antragstellers ergeben müssen157. Dagegen der Bundesrat, der das Gesetz gemäß Art. 87b, Abs. 2, Satz 1 GG für zustimmungspflichtig erachtete, beschloss am 24.06.1977 dem Gesetz nicht beizustimmen. Argumentiert wurde durch den Bundesrat, dass mit dem neuen Gesetz in § 14b ZDG eine neue Verwaltungsaufgabe des Bundes geschaffen und mittels der grundlegenden Umgestaltung der Vorschriften über die Kriegsdienstverweigerung eine Funktionsänderung der Kreiswehrersatzämter herbeigeführt werde158. Daraufhin entschied das Bundesverfassungsgericht am 07.12.1977 aufgrund der unionsinitiierten abstrakten Normenkontrollklage von Amts wegen durch eine einstweilige Anordnung, das Wehrpflichtänderungsgesetz ab 16.12.1977 bis zur Verkündung des endgültigen Urteils außer Kraft zu setzen. 155 vgl. siehe: BVerfGE 48, 127, S. 137 vgl. siehe: ebd., S. 137f. 157 vgl. siehe: ebd., S. 137f. 158 vgl. siehe: ebd., S. 137f. 156 76 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Des Weiteren wurde verfügt, das Wehrpflichtgesetz und das Zivildienstgesetz in der bis dahin gültigen Fassung wieder anzuwenden. 77 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.4.2.2.2 Entscheidung des BVerfG Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes erklärte mit dem Urteil vom 13.04.1978 mit 7 zu 1 Stimme das Wehrpflichtänderungsgesetz vom 13.07.1977 für fassungswidrig. Gemäß der Entscheidungsformel wurde argumentiert, dass das Gesetz zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes und des Zivildienstgesetzes mit Art. 3, Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 4, Abs. 3 GG, Art. 12a, Abs. 1 und 2 GG, Art. 78 GG sowie Art. 87b, Abs. 2, Satz 1 GG unvereinbar und somit nichtig ist159. Das Bundesverfassungsgericht beanstandete insbesondere den § 25a WpflG. Nach diesem Paragraphen hätte es genügt, als Anerkennung zum Kriegsdienstverweigerer anstelle des Zustimmungsverfahrens vor besonderen Prüfungsausschüssen eine schriftliche oder zur Niederschrift beim Kreiswehrersatzamt abgegebene Erklärung zu bewilligen, dass sich der Antragsteller aus Gewissensgründen der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen Staaten widersetze und deshalb den Kriegsdienst mit der Waffe verweigere. Die Bundesverfassungsrichter argumentierten, dass dem Gesetzgeber aufgrund des Art. 12a, Abs. 1 GG die Befugnis zuteil wird, Männer vom vollendeten 18. Lebensjahr an, der allgemeinen Wehrpflicht in den Formen des Dienstes in den Streitkräften, im Bundesgrenzschutz oder in einem Zivilschutzverband zu unterwerfen. Der Gesetzgeber hat sich mit dem Erlass des Wehrpflichtgesetzes für die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht entschieden. Diese allgemeine Wehrpflicht wiederum ist spezieller Ausdruck des grundsätzlichen Gleicheitsgedankens und ihre Durchführung bedingt sich aus den Bestimmungen des Art. 3, Abs. 1 GG160. Aus diesen benannten Artikeln des Grundgesetzes resultiert, dass, um die Wehrgerechtigkeit im Innern und die Verteidigungsbereitschaft des grundrechtsgarantierenden Staates nach außen aufrechtzuerhalten, die normative Festlegung der Wehrdienstausnahmen hinreichend geregelt sein muss. Verweigert ein Wehrpflichtiger unter Berufung auf sein Gewissen den Wehrdienst und widersetzt sich somit der Erfüllung einer gemeinschaftsbezogenen Pflicht hohen Ranges, so muss zur Überzeugung der zuständigen Behörde hinreichend sicher erkennbar werden, dass die Verweigerung auf einer gemäß Art. 4, Abs. 3 GG relevanten Gewissenentscheidung beruht161. Infolgedessen müssen gesetzliche Regelungen ausschließen, dass der wehrpflichtige Bürger den Wehrdienst nach Belieben verweigern kann. Deshalb darf nicht, die bloße Erklärung aus Gewissensgründen gegen den Kriegsdienst zu sein, eine Freistellung von dem gesetzlich von jedermann geforderten Wehrdienst bewirken162. Dies würde sich aber eben so aus dem 159 vgl. siehe: BVerfGE 48, 127, S. 130 vgl. siehe: Säcker, Horst (1989): Das Bundesverfassungsgericht, S. 151 161 vgl. siehe: ebd., S. 152 162 vgl. siehe: BVerfGE 48, 127, S. 169 160 78 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ beanstandeten § 25, Abs. 1 WpflG ergeben, der somit gleichzeitig gegen den Gleichheitsgrundsatz verstieße163. Ferner darf aus der Gewissenserklärung nicht unmittelbar die Verpflichtung zur Ableistung des 18 Monate dauernden Zivildienstes abgeleitet werden, denn damit werde demjenigen, der sich auf sein Gewissen berufe, die Bereitschaft zur Konsequenz abverlangt164. Der Ersatzdienst, welcher auf der Wehrgerechtigkeit basiert, soll nach seiner Ausgestaltung eine unangenehme, zumindest aber gleichbelastende Alternative zum Wehrdienst sein. Diesbezüglich soll der Ersatzdienst gewährleisten, dass nur diejenigen Wehrpflichtigen als Kriegsdienstverweigerer anerkannt werden, die sich zu Recht auf Art. 4, Abs. 3 GG berufen, denn es ist denkbar, dass durch die Übernahme einer Ersatzdienstpflicht anstelle des verweigerten Wehrdienstes die Gewissensentscheidung gegen den Kriegsdienst so offenbar wird, dass die Anzahl der affektierten Kriegsdienstverweigerer nur noch äußerst gering ist. Mit dieser Urteilsentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes ist der Gesetzgeber in der Ausgestaltung der Anerkennung der Kriegsdienstverweigerer an ganz konkrete verfassungsrechtliche Vorgaben gebunden, wobei die wichtigste jene der geforderten Prüfung der Glaubwürdigkeit der Gewissensentscheidung des Antragstellers ist165. Zusätzlich zu diesen inhaltlichen Aspekten der abstrakten Normenkontrolle ist von den Bundesverfassungsrichtern geurteilt worden, dass mit dem Wehrpflichtänderungsgesetz gegen die Art. 78 GG und Art. 87b, Abs. 2, Satz 1 GG verstoße wurde, denn das Gesetz hätte der unbedingten Zustimmung des Bundesrates bedurft. Dies bestimmt sich daraus, dass die Änderung der Vorschriften über die Anerkennung von Kriegsdienstverweigerern unmittelbar die grundlegende Umgestaltung des Zivildienstes zu einer nach Inhalt und Umfang alternativ neben den Wehrdienst tretenden zweiten Form eines Gemeindienstes zur Folge hat166. Wegen der in den materiell-rechtlichen Vorschriften des Wehrpflichtänderungsgesetzes angelegten neuen Verschiebung von Verwaltungszuständigkeiten zu Lasten der Länder wäre eine Zustimmung des Bundesrates notwendig gewesen167. Da jedoch der Bundesrat die Zustimmung verweigerte, ist das Wehrpflichtänderungsgesetz als gesetzungstechnische Verfahrenseinheit nicht gemäß Art. 78 GG zustandegekommen168. Gegen diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes hatte lediglich der Verfassungsrichter Hirsch eine abweichende Meinung. Dieser verwies zunächst auf eine Entscheidung des 1. Senates des Gerichtes aus dem Jahre 1970, welches es in das Ermessen des Gesetzgebers gab, das Anerkennungsverfahren abzuschaffen. 163 vgl. siehe: BVerfGE 48, 127, S. 165 vgl. siehe: ebd., S. 169 165 vgl. siehe: Landfried, Christine (1984): a. a. O., S. 66 166 vgl. siehe: ebd., S. 177 167 vgl. siehe: ebd., S. 177 168 vgl. siehe: ebd., S. 178 164 79 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Demnach ist das Urteil des 2. Senates unter Verstoß gegen § 16 BVerfGG ergangen, wonach der entscheidende Senat das Plenum des Bundesverfassungsgerichtes hätte anrufen müssen169. Inhaltlich führte der Verfassungsrichter Hirsch aus, dass die angegriffene Wehrpflichtnovelle verfassungskonform ist und ebenso verfassungsgemäß zustande kam. Er legte dar, dass der Gesetzgeber mit seiner Konkretisierung des Art. 4, Abs. 3 GG in der Novelle der Wehrpflicht im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit gehandelt habe und nicht den Kriegsdienstverweigerer willkürlich bevorteilte. Der stets mögliche Missbrauch von Grundrechten dürfe keine Rechtfertigung sein, den Schutz dieses Grundrechts zu beeinträchtigen170. Nicht die Wehrpflichtnovelle sei konträr zur Verfassung, sondern das Verhalten der Kriegsdienstverweigerer, die den Art. 4, Abs. 3 GG missbrauchen. Darum sei es Aufgabe des Gesetzgebers, über die praktischste Lösung für dieses generelle Problem zu entscheiden171. Weiterhin begründete er seine abweichende Meinung damit, dass eine Gewissensentscheidung im Konfliktfall Vorrang vor der Verteidigungsfähigkeit habe und nie in einem Gerichtsurteil festgestellt werden könne172. Außerdem darf die wachsende Zahl der Kriegsdienstverweigerer nicht nur als reine Abneigung gegen den Wehrdienst gedeutet werden, sondern muss auch als Indiz für eine zunehmende Verschärfung des Gewissens bei der jüngeren Generation interpretiert werden173. Darüber hinaus ist nach Auffassung des Richters Hirsch die Zustimmungsbedürftigkeit zum Gesetz durch den Bundesrat nicht erforderlich gewesen, weil die Novelle das Gebiet der Verteidigung betraf und ein Gesetz änderte, das zuvor mit Zustimmung des Bundesrates erging. Zugleich veränderte die beanstandete Rechtsnorm nichts im Kompetenzbereich der Bundesländer, so dass sich die Zustimmung des Bundesrates auch dadurch nicht begründete174. Folgen der Entscheidung Nach der Urteilsentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes konnte im Bundestag hinsichtlich der Neuregelung der Kriegsdienstverweigerung zwischen der sozial-liberalen Regierungsmehrheit und der CDU/CSU-Fraktion keine Einigung erzielt werden. Die parlamentarischen Beratungen wurden während der 8. und 9. Legislaturperiode kontinuierlich fortgesetzt. 169 vgl. siehe: BVerfGE 48, 127, S. 185 vgl. siehe: Landfried, Christine (1984): a. a. O., S. 67 171 vgl. siehe: ebd., S. 201 172 vgl. siehe: ebd., S. 189 173 vgl. siehe: ebd., S. 189 174 vgl. siehe: ebd., S. 205 170 80 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Erst im November 1982, nunmehr von der christlich-liberalen Regierungskoalition, wurde eine neue Novelle zur Kriegsdienstverweigerung in den Bundestag eingebracht. 81 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Am 16.12.1982 wurde die Wehrdienstnovelle mit 260 gegen 213 Stimmen bei 4 Enthaltungen verabschiedet. Geregelt wurde u. a. explizit mit § 1 KNVG, dass derjenige, der sich aus Gewissensgründen der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen den Staaten widersetzt und deshalb unter Berufung auf Art. 4, Abs. 3, Satz 1 GG den Kriegsdienst mit der Waffe verweigert, statt des Wehrdienstes Zivildienst außerhalb der Bundeswehr als Ersatzdienst gemäß Art. 12a, Abs. 2 GG leisten muss. Dagegen erwirkten 196 Mitglieder des Bundestages sowie die Landesregierungen von Bremen, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen eine abstrakte Normenkontrollklage beim Bundesverfassungsgericht, um verschiedene Vorschriften des Kriegsdienstverweigerungsgesetzes für verfassungswidrig erklären zu lassen. Allerdings wurden diese 5 Verfahrenseingaben nicht im Sinne der Antragsteller entschieden. 5.4.2.2.3 Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Bezüglich des am 21.07.1977 beim Bundesverfassungsgericht gestellten Antrags auf Nichtigkeit der Wehrdienstnovelle wurde am selben Tag eine Erklärung mit den Beweggründen zur Verfahrenseingabe vom Parlamentarischen Geschäftsführer der CDU/CSU-Bundestags-fraktion, Paul Röhner, veröffentlicht. Die Motive zur Klageerwirkung wurden mit verfassungsrechtlichen Bedenklichkeiten begründet und zwar, dass die Novelle der gebotenen Abwägung zwischen der grundgesetzlich normierten Grundentscheidung für die allgemeine Wehrpflicht einerseits und für das Grundrecht, aus Gewissensgründen den Kriegsdienst zu verweigern, andererseits, nicht gerecht würde175. Mit dieser Verlautbarung wurde dargelegt, dass sich die CDU/CSU-Fraktion vor allem zur Verfassungsklage veranlasst sah, weil insbesondere der Verzicht auf jede Überprüfung der Erklärung, den Kriegsdienst verweigern zu wollen, dokumentiere, dass der Gesetzgeber aus der allgemeinen Wehrpflicht auch jene entlassen wolle, bei denen in Wahrheit die Voraussetzungen des Grundgesetzes für die Kriegsdienstverweigerung nicht gegeben sind176. Weiterhin wurde argumentiert, dass dies weder mit den genannten verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen noch mit dem Rechtsstaatsgebot und dem 177 Gleichbehandlungsgrundsatz , die ebenfalls Verfassungsrang besitzen, zu vereinbaren ist. Der Parlamentarische Geschäftsführer rechtfertigte ebenfalls mit dieser Erklärung den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen das Inkrafttreten der Wehrdienstnovelle. 175 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Röhner, Paul: Zu dem heute von 191 Mitgliedern der CDU/CSU-Bundestagsfraktion beim Bundesverfassungsgericht gestellten Antrag, die „Wehrdienstnovelle“ wegen Verfassungswidrigkeit für nichtig zu erklären, Pressedienst, 21.07.1977, S. 1 176 vgl. siehe: ebd., S. 1 177 vgl. siehe: ebd., S. 1 82 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Erörtert wurde, dass, falls die Novelle in Kraft träte und dann für nichtig erklärt würde, Wehrpflichtige sich in der Zwischenzeit per Postkarte vom Wehrdienst rechtwirksam abmelden könnten, ohne dass die Voraussetzungen gegeben wären. Durch die zu erwartende hohe Anzahl an Abmeldeerklärungen wäre es zudem möglich, die Verteidigungsfähigkeit der Bundesrepublik zu beeinträchtigen, weil zu befürchten sei, dass sich viele qualifizierte Männer gegen den Wehrdienst entscheiden178 würden. Konträr dazu entstünden keine Nachteile, wenn eine einstweilige Anordnung erginge und das Gesetz nicht im Sinne der CDU/CSU-Fraktion beurteilt würde, denn das Gesetz träte nur später in Kraft. In der Zwischenzeit würden sich Kriegsdienstverweigerer dem bisherigen Prüfverfahren unterziehen müssen, das vom Bundesverfassungsgericht in einer früheren Entscheidung ausdrücklich als verfassungskonform bestimmt wurde. Dieses Verfahren der Bundesverfassungsgericht abstrakten Normenkontrolle entschieden. Anlässlich der wurde am 13.04.1978 Urteilsverkündung vom wurden 2 Erklärungen im Namen der CDU/CSU-Fraktion des Bundestages herausgegeben. Zum einen verkündete der Vorsitzende der Arbeitsgruppe Verteidigung der CDU/CSU-Fraktion, Willi Weiskirch, eine Erklärung zum Bundesverfassungsgerichtsurteil und zum anderen der Vorsitzende des Verteidigungsausschusses des Bundestages, Manfred Wörner. Dieser veröffentliche seine Mitteilung jedoch nicht in Funktionsausübung als Vorsitzender des Verteidigungsausschusses, sondern als Mitglied der CDU/CSU-Fraktion. Hinsichtlich der objektiven inhaltlichen Darstellung differenzieren die beiden Erklärung erheblich von einander. Ohne die inhaltlichen Entscheidungsbegründungen des Bundesverfassungsgerichtes zu erklären oder zu beurteilen, wertete Willi Weiskirch subjektiv die Entscheidung einzig als Erfolg für die CDU/CSU-Fraktion. Infolgedessen, dass die von der CDU/CSU erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Novellierung vom Bundesverfassungsgericht bestätigt wurden, war der Vorsitzende des Arbeitskreises Verteidigung der Meinung, dass eine gemeinsame, verfassungskonforme Gesetzesreform gemäß der Vorstellungen der CDU/CSU entwickelt werden muss179. Im Gegensatz dazu hat der Vorsitzende des Verteidigungsausschusses, Manfred Wörner, die Gerichtsentscheidung zwar auch als Erfolg für die CDU/CSU-Fraktion bezeichnet, würdigte aber das Urteil als „ein Sieg der staatspolitischen Vernunft“180, weil das Bundesverfassungsgericht die Gewährleistung der Verfassungsbestimmungen sicherte. Des Weiteren analysierte Manfred Wörner neutral die Begründungen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes und verglich diese mit den Vorstellungen der CDU/CSU zu diesem Sachverhalt. 178 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Röhner, Paul (21.07.1977): a. a. O., S. 2f. vgl. siehe: Deutschland-Union-Dienst/Weiskirch, Willi: Lektion für Schmidt, Ohrfeige für Leber – Die Koalitionsnovelle zum Wehr- und Zivildienst ist verfassungswidrig, 14.04.1978, S. 1 180 zitiert: Bundesgeschäftsstelle der CDU: Union zu einer gemeinsamen Lösung bereit, Informationsdienst der CDU, 20.04.1978, S. 1 179 83 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ So hob er besonders hervor, dass das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil ausdrücklich die wesentlichen Bedenken der CDU/CSU gegen das Gesetz bestätigte. Dieses galt speziell für die Klarstellung des Gerichtes, dass der im Grundgesetz vorgesehenen Ersatzdienst nicht als alternative Form der Wehrpflicht erachtet werden kann, sondern vielmehr, dass der Dienst in den Streitkräften, im Bundesgrenzschutz und Zivilschutz die Regel, der Ersatzdienst hingegen die Ausnahme bleiben muss181. Obgleich der sachlichen Darstellungsweise von Manfred Wörner ist gemäß seiner Erklärung auch nur eine Konsequenz aus dem Urteil des Verfassungsgerichtes möglich und zwar die Ausarbeitung einer neuen, fraktionsübergreifenden und verfassungsübereinstimmenden Gesetzesvorlage182. Diese soll eine „wirksame Landesverteidigung und eine funktionsfähige Bundeswehr sichern sowie das Grundrecht Gewissensgründen vor Misstrauen schützen“ auf Wehrdienstverweigerung aus 183 . Bei beiden Stellungnahmen zur Urteilsverkündung hinsichtlich der Wehpflichtnovelle ist ersichtlich, dass, sowohl bei der subjektiven als auch der objektiven Formulierung der Erklärung, auf den bereits vorhandenen Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion verwiesen wurde. Indes wesentliche Aspekte dieses Gesetzentwurfes schon für verfassungskonform befunden wurden, weil sie als Argumentationsbasis für die Begründung der Verfassungsklage fungierten, sollte gemäß der Auffassung der Unionsgemeinschaft dieser Entwurf nach erfolgter Prüfung bezüglich der Vorgaben des Gerichtsurteils als Grundlage für eine gemeinsame Konzeption eines neuen Gesetzes dienen184. 5.4.2.3 BVerfGE 79, 311 Infolge der Überschreitung der Kreditobergrenze im Haushaltsgesetz des Jahres 1981 durch die sozial-liberale Bundesregierung beschlossen am 22.06.1982 insgesamt 231 Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion des Bundestages aufgrund der Unvereinbarkeit der Kreditermächtigung mit den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Art. 115 GG ein abstraktes Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht zu erwirken. Alsdann hatte der Prozessbevollmächtigte der Unionsgemeinschaft, Prof. Dr. Paul Kirchhof, am 14.09.1982 das abstrakte Normenkontrollverfahren nebst Klageargumentation mit der Intention eingereicht, die Kreditermächtigung in § 2, Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1981 für nichtig erklären zu lassen185. 181 vgl. siehe: Bundesgeschäftsstelle der CDU (20.04.1978): a. a. O., S. 1 vgl. siehe: ebd., S. 1 183 zitiert: ebd., S. 1 184 vgl. siehe: ebd., S. 1 185 vgl. siehe: CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Häfele, Hansjörg: Zur Einreichung eines Normenkontrollverfahrens wegen der Unvereinbarkeit der Kreditermächtigung des Haushaltsgesetzes 1981 mit Art. 115 GG, Pressedienst, 14.09.1982 182 84 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Das Bundesverfassungsgericht entschied in diesem abstrakten Normenkontrollverfahren bezüglich der Inkompatibilität der Kreditermächtigung des Haushaltsgesetzes 1981 mit dem Art. 115 GG erst am 18.04.1989, währenddessen die Regierungsverantwortung zugunsten der christlich-liberalen Regierungskoalition wechselt hatte. 5.4.2.3.1 Anlass des Verfahrens Basierend auf § 2, Abs. 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1981 war der Bundesminister der Finanzen ermächtigt, Kredite bis zur Höhe von 33,775 Milliarden DM zur Deckung von Ausgaben für das Haushaltsjahr 1981 aufzunehmen. Die detaillierte Gruppierungsübersicht wies unter Nr. 7 als Ausgaben für Baumaßnahmen 6,134 Milliarden DM aus und unter Nr. 8 für Investitionen 25,772 Milliarden DM, d. h. insgesamt 31,906 Milliarden DM. Jedoch hatte der Haushaltsentwurf der Bundesregierung, den der Bundesminister der Finanzen am 23.01.1981 dem Bundestag vorgelegte, nur eine Netto-Kreditaufnahme von 27,440 Milliarden DM vorgesehen186. Während der Beratung zum Haushaltsgesetz 1981 verabschiedete die Bundesanstalt für Arbeit einen Nachtragshaushalt, der wegen der gestiegenen Arbeitslosenzahlen einen gegenüber dem Regierungsentwurf höheren Bundeszuschuss von 4,244 Milliarden DM vorsah187. Darüber hinaus ging die Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses des Bundestages ebenfalls noch von einem höheren Bedarf in zahlreichen weiteren Bereichen wie u. a. bei der Bundeswehr, beim Mutterschutz, dem Wohnungsbau und der Kriegsopferversorgung aus, welche auf 6,335 Milliarden DM beziffert wurde. Diesen Mehrausgaben standen nach der Steuerschätzung vom 16./18.03.1981 um 809 Millionen DM geringere Steuereinnahmen als erwartet gegenüber188. Auf der Grundlage dieser Beschlussempfehlung ist dennoch das Haushaltsgesetz des Jahres 1981 am 13.07.1981 vom Bundestag verabschiedet worden. Die CDU/CSU-Fraktion des Bundestages hatte bereits während der Haushaltsberatungen angezweifelt, dass die beabsichtigte Neuverschuldung mit dem Grundgesetz, speziell mit Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG, zu vereinbaren sein und veranlasste beim Bundesverfassungsgericht eine Prüfung des entsprechenden Sachverhaltes. 186 vgl. siehe: BVerfGE 79, 311, S. 312f. vgl. siehe: ebd., S. 313 188 vgl. siehe: ebd., S. 313 187 85 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 5.4.2.3.2 Entscheidung des BVerfG Die abstrakte Normenkontrollklage bezüglich des Verfahrensgegenstandes, ob es mit dem Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG vereinbar ist, dass § 2, Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 1981 den Bundesfinanzminister zu einer Kreditaufnahme berechtigte, deren Höhe die im Bundeshaushalt 1981 unter Nr. 7 sowie 8 ausgewiesenen Ausgaben für Investitionen überstieg, wurde am 18.04.1989 durch den 2. Senat des Bundesverfassungsgerichtes entschieden. Einstimmig urteilten die Verfassungsrichter, dass § 2, Abs. 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 1981 vom 13.07.1981 (BGBl. I, S. 630) mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen ist189. Begründet wurde die Entscheidung damit, dass der Staatshaushalt wegen seines Umfangs ein wichtiger Faktor für das Wirtschaftsleben ist und als konjunktursteuerndes Instrumentarium eingesetzt werden kann. Aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung einer Kreditaufnahme des Bundes steht der Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG in einem engen Sachzusammenhang mit Art. 109, Abs. 2 GG. Dieser beinhaltet, dass der Bund wie ebenso die Länder verpflichtet sind, bei ihrer Haushaltswirtschaft die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes zu berücksichtigen. Deshalb sind die Jahreshaushalte auch als Teile einer mehrjährigen Finanzplanung Verfassungs konzipiert190. wegen nicht Diesbezüglich mehr nur haben die öffentlichen eine Bedarfsdeckungsfunktion, Haushalte von sondern eine Verantwortung für die Auswirkungen des Haushaltes. Das systematische Verhältnis zwischen Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG und Art. 109, Abs. 2 GG bestimmt sich daraus, dass Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG die Verschuldung von der haushaltsrechtlich orientierten Bindung an einen außerordentlichen Bedarf und an werbende Zwecke frei stellt. An die Stelle hausrechtlicher Maßstäbe treten konjukturpolitische Vorgaben gemäß des Art. 109, Abs. 2 GG, der den Bund verpflichtet, bei seiner Haushaltswirtschaft die gesamtwirtschaftliche Balance zu beachten191. Daraus lässt sich ableiten, dass eine an der Nachfrage ansetzende Beeinflussung der wirtschaftlichen Konjunktur durch die staatliche Haushaltspolitik möglich und auch geboten erscheint. Diesen theoretischen Sachverhalt auf den Gegenstandsbereich der abstrakten Normenkontrollklage angewendet, impliziert, dass der Bundesminister der Finanzen mit der Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investionen und damit die Grenze des ersten Halbsatzes des Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG überschritten hat. 189 vgl. siehe: BVerfGE 79, 311, S. 312 vgl. siehe: ebd., S. 331 191 vgl. siehe: ebd. S. 334 190 86 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Dennoch war die Überschreitung der Regelgrenze von der Bestimmung des zweiten Halbsatzes des Art. 115, Abs. 1, Satz 2 GG gedeckt gewesen, weil sie in Verbindung mit weiteren haushaltsrechts- und finanzpolitischen Maßnahmen vom Haushaltsgesetzgeber zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes für geeignet gehalten werden konnte192. 5.4.2.3.3 Motivation und Reaktion der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Im Namen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion veröffentlichte der finanzpolitische Sprecher der Union, Dr. Hansjörg Verfahrenseingabe Häfele, bezüglich der eine Erklärung Unvereinbarkeit zur der Begründungsdarlegung der Kreditermächtigung des Haushaltsgesetzes 1981 mit Art. 115 GG. Der finanzpolitische Sprecher der CDU/CSU argumentierte sachlich, dass die Kreditaufnahmen des Bundes zunehmend durch die Zinskosten als Folgelast der Schuldenwirtschaft aufgebraucht werden. Eine dauerhafte Erhöhung der Neuverschuldung auf die nach dem Grundgesetz höchstzulässige Obergrenze könnte diese Entwicklung nach Auffassung der CDU/CSU nicht aufhalten. Gemäß Wirtschaftsprognosen wären die Zinsen für das Jahr 1985 ebenso hoch und ab 1986 höher als die Obergrenze, die nach Art. 115 GG durch die Summe der veranschlagten Ausgaben für Investitionen festgelegt ist193. Überdies fühlte sich die CDU/CSU-Fraktion noch wegen der Vorbelastungen der jungen Generation zur Verfassungsklage motiviert. Dementsprechend wurde begründet, dass es gegen die Grundsätze des demokratischen und sozialen Rechtstaates verstoße, wenn durch überhöhte Vorgriffe auf die finanzwirtschaftliche Zukunft nachfolgender Parlamente und zukünftiger Generationen, ihnen die finanzpolitische Gestaltungsmöglichkeiten genommen und somit die Entscheidung über das Finanzaufkommen ihrer Gegenwart letztlich vorenthalten würde194. Bezüglich dieser abstrakten Normenkontrollklage urteilte das Bundesverfassungsgericht am 18.04.1989. Auf diese Entscheidungsverkündung veröffentlichten der Justitiar der CDU/CSU-Fraktion, Dr. Manfred Langner, der Abgeordnete Dr. Joachim Grunewald und der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller, Prof. Dr. Josef Isensee, eine Pressemitteilung. Mit dieser Erklärung empfand sich die CDU/CSU trotz Klageabweisung durch das Bundesverfassungsgericht erfolgreich im Verfahrensausgang, weil sie nach ihrer Auffassung ein Grundsatzurteil zur Begrenzung der Staatsverschuldung erwirkten. 192 vgl. siehe: BVerfGE 79, 311, S. 338f. vgl. siehe: Deutschland-Union-Dienst/Häfele, Hansjörg: Finanzpolitik des Bundes ist verfassungswidrig – CDU/CSU leitet Normenkontrollverfahren ein, 23.06.1982, S. 2 194 vgl. siehe: ebd., S. 3 193 87 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Ausgeführt wurde dazu, dass das Bundesverfassungsgericht für das Rechnungsjahr 1981 keine Möglichkeit sah, das Haushaltsgesetz für nichtig zu erklären. Gleichwohl für zukünftige Haushaltsgesetze wurde Reglementierungen benannt, welche die staatliche Kreditaufnahme nachhaltig begrenzen. Es wurde der Regelfall der Kreditaufnahme im Rahmen der veranschlagten Investitionen von der Ausnahme der Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unterschieden. Dieser Sachverhalt wurde von der CDU/CSU-Fraktion als der maßgebliche Erfolg der Verfahrenseingabe bezeichnet, weil damit das Gericht dem Gesetzgeber aufträgt, das Vorliegen des Ausnahmefalles zu begründen und seine Maßnahmen zu rechtfertigen195. Dennoch wurde aber auch Enttäuschung über die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes geäußert, da die CDU/CSU-Fraktion sich noch ein höheres Maß an normativer Bindung der Finanzgewalt erhoffte. Jedoch wurde das Urteil des Gerichtes als ein Anfang gewertet, der eine Wende des Verfassungsverständnisses und der Kreditpolitik vollbringen könnte. Argumentiert wurde demgemäß, dass das Gericht seine Begründung in einigen Punkten dynamisch196 formulierte, was als Auftrag an den Gesetzgeber gedeutet wurde, das noch ausstehende Ausführungsgesetz zum Art. 115 GG zu erlassen. Zu diesem Ausführungsgesetz wurden durch die Bundesverfassungsgerichtsentscheidung dem Gesetzgeber Weisungen und Empfehlungen dargetan. Obgleich diese Verfahrenseingabe nicht im Sinne der CDU/CSU-Fraktion entschieden wurde, urteilt sie die Normenkontrollklage trotzdem als im Verfahrensgegenstand grundsätzlich siegreich, weil diesem Sachverhalt für die Zukunft Grenzen gesetzt und dem Gesetzgeber vom Verfassungsgericht die Pflicht zur Verabschiedung eines Ausführungsgesetzes zum Art. 115 GG auferlegt wurde. 5.5 Zwischenfazit: Instrumentalisierung durch die CDU/CSU-Fraktion Die Antwort auf die formulierte These, dass die CDU/CSU-Fraktion in ihrer Oppositionsphase von 1969-1982 das Bundesverfassungsgericht zur Kontrolle der Regierung und der Bundestagsmehrheit instrumentalisierte, muss differenziert ausfallen. Infolge der Analyse derjenigen von der CDU/CSU initiierten verfassungsgerichtlichen Verfahren wurde ersichtlich, dass bei der Begründung bzw. Widerlegung der These zwischen der zahlenmäßigen und der inhaltlichen Instrumentalisierung unterschieden werden muss. Betrachtet man lediglich die Anzahl der unionsfraktions-geführten Verfahrenseingaben, so muss man eindeutig der aufgestellten Behauptung widersprechen. 195 196 vgl. siehe: Deutschland-Union-Dienst/Häfele, Hansjörg (23.06.1982): a. a. O., S. 3 vgl. siehe: ebd., S. 3 88 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Währenddessen in 13 Oppositionsjahren von der CDU/CSU-Fraktion nur 4 Verfahren erwirkt wurden, kann man dies wegen der geringen Anzahl nicht als ausdrückliche Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes bezeichnen. Bewertet man diese 4 Verfahrensbeantragungen inhaltlich, so ist zum Teil eine Beurteilung als verfassungsgerichtliche Bundesverfassungsgericht in Instrumentalisierung 3 Verfassungsklagen zulässig. die Indem das Argumentationsführung der Unionsgemeinschaft bestätigte, muss konstatiert werden, dass eine Verfahrenseinleitung grundsätzlich gerechtfertigt gewesen ist. Dennoch gelten 2 der Verfahrensinitiierungen als „Paradebeispiele“ für die Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes. Zum einen ist es das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bezüglich des 5. Strafrechtsreformgesetzes und zum anderen die Normenkontrollklage hinsichtlich des Gesetzes zur Änderung der Wehrpflicht sowie des Zivildienstes. Vor beiden Verfahrensveranlassungen wurden im Bundestag sowohl von der sozial-liberalen Regierungskoalition als auch von der CDU/CSU-Fraktion Gesetzesentwürfe vorgelegt. Diese wurden jedoch erst nach umfangreichen parlamentarischen Debatten mit den Abgeordnetenstimmen der Regierungsmehrheit verabschiedet und beiden Gesetzesnovellen stimmte der Bundesrat nicht zu. Unmittelbar nach Wehrpflichtnovelle der Verabschiedung wurde Normenkontrollklage von die des 5. politische der Ebene Strafrechtsreformgesetzes Auseinandersetzung des mit Parlamentes und der einer abstrakten auf die des Bundesverfassungsgerichtes verlagert. Die erfolgte Nichtigkeitserklärung der beanstandeten Gesetze wog umso schwerwiegender, weil diese beiden Rechtsakte jeweils zentrale Elemente des sozial-liberalen Reformprogramms darstellten. Diesbezüglich verdeutlichte die SPD in ihrem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 1972 bereits, dass sie nach Maßgabe des Parteitagsbeschlusses vom November 1971 für eine gesetzliche Neuregelung des § 218 StGB eintreten wird197. Obwohl dieses Gesetz schon 1975 vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt wurde, beschrieb die SPD in ihrem Regierungsprogramm 1976-1980 dieses Gesetz unter dem Kapitel „Seit 1969 ist Deutschland moderner geworden“ als eines ihrer wichtigsten Reformleistungen198. Die ebenso vom Bundesverfassungsgericht für nichtig befundene Novelle zur Wehrpflicht sollte während der 9. Legislaturperiode seitens der SPD innerhalb des Reformkurses unter Ausschöpfung des vom Gericht gesetzten Rahmens verfassungsgemäß angepasst werden199. 197 vgl. siehe: Friedrich-Ebert-Stiftung: Wahlprogramm der SPD. Mit Willy Brandt für Frieden, Sicherheit und eine bessere Qualität des Lebens, S. 45 198 vgl. siehe: Friedrich-Ebert-Stiftung: Regierungsprogramm 1976-1980 – SPD: Weiter arbeiten am Modell Deutschland, S. 28 199 vgl. siehe: Friedrich-Ebert-Stiftung: SPD – Sicherheit für Deutschland. Wahlprogramm 1980, S. 11 89 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Sowohl bei der Neuregelung des § 218 StGB als auch bei der Wehrpflichtnovelle hatte das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber Empfehlungen und Vorschriften200 gegeben, wie eine verfassungskonforme Lösung aussehen müsse. Nachdem die Fristenregelung dem verfassungsrechtlichen Gebot, werdendes Leben zu schützen nicht gerecht zu wurde, erarbeitete ein Sonderausschuss des Parlamentes auf der Basis des Verfassungsgerichtsurteils eine Indikationenregelung. Eine anders lautende Indikationenregelung hatte die CDU/CSU-Fraktion bereits 1974 als Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht. Der Bundestag verabschiedete diese Regelung im Februar 1976 mit einer Mehrheit von 234 zu 181 Stimmen. Davon stimmten allein 180 Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion gegen das Gesetz, obwohl sie eine Indikationenregelung favorisiert hatte. Dieses hängt aber wahrscheinlich mit dem grundsätzlichen Abstimmungsverhalten zwischen Regierungsmehrheit und Parlamentsminderheit zusammen, denn Heiner Geißler wertete die inhaltlichen Regelungen des Gesetzes als Leistung für die CDU/CSU201. Konträr dazu ist die Novelle zur Wehrpflicht mit den Stimmen der Abgeordneten von CDU/CSU sowie der FDP und vor allem nach deren politischen Vorstellungen verabschiedet worden, was möglich war, weil zu diesem Zeitpunkt die CDU/CSU gemeinsam mit der FDP die Regierungsverantwortung inne hatte. Beurteilt man diese beiden unionsfraktions-geführten Verfahren hinsichtlich der Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes, so gilt die formulierte These als bewiesen. Begründet kann das damit werden, dass, obwohl die oppositionelle CDU/CSUFraktion aufgrund des Stimmverhältnisses im ihren Gesetzentwürfen beim Votum im Bundestag scheiterte, mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichtes ihre Minderheitenposition kompensieren konnte. So ist zum einen im Verfahren der Neuregelung des § 218 StGB nach der Nichtigkeitserklärung des Gesetzes der sozial-liberalen Koalition im weiteren legislativen Handlungsprozess zumindest das konzeptionelle Grundmodell einer Indikationenregelung durchgesetzt worden. Zum anderen war es der CDU/CSU-Fraktion möglich, ihre Vorstellungen hinsichtlich einer Wehrpflichtnovelle im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Vorschriften zu verwirklichen. Dieses war allerdings in dem entsprechenden Umfang nur durchzuführen, weil, wie bereits erwähnt, zahlreiche Kontroversen in den folgenden Jahren bezüglich der Novelle vorherrschten und dann ab 1982 die CDU/CSU die regierungstragende Mehrheit zusammen mit der FDP stellte. 200 Anm.: Die skizzierten Anweisungen einer verfassungskonformen Lösung durch das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Neuregelung beider Gesetze verdeutlichen die Justizialisierung der Politik, weil damit in den von der Verfassung geschaffenen Raum freier politischer Gestaltung eingegriffen wurde 201 vgl. siehe: Landfried, Christine (1984): a. a. O., S. 95 90 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Resultierend muss bei diesen beiden Verfassungsklagen festgestellt werden, dass es der CDU/CSU-Fraktion effektiv gelungen ist, dass verfassungsgerichtliche Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Kontrollinstrument gegenüber der Regierung einzusetzen, um so eigene politische und rechtliche Konzepte zu realisieren. Obgleich dieses bei beiden Verfahrenseingaben nur erreichbar war, weil sich die verabschiedeten Normen im verfassungsrechtlich sensibel-bedenklichen Bereich bewegten. Die 2 weiteren initiierten Verfahren sind nicht als ausdrückliche Instrumentalisierung zu klassifizieren, weil beim Verfahren zur Bewilligung von außerplanmäßigen Ausgaben am Ende des Rechnungsjahres 1973 eine Rechtsverletzung des gesamten Parlamentes beanstandet wurde. Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion wollte die Rechte für den Bundestag als Ganzen bei diesem Sachverhalt einklagen und nicht allein für die Unionsgemeinschaft, worin sie auch vom Bundesverfassungsgericht bestätigt wurde. Im Normenkontrollverfahren wegen der Überschreitung der Kreditobergrenze im Haushaltsgesetz 1981 konnte das Bundesverfassungsgericht jedoch keine Rechtsverletzung erkennen. Für die Durchsetzung von eigenen rechtlichen und politischen Ideen hätte sich diese Verfahrenseingabe für die Unionsgemeinschaft an sich auch nicht geeignet. Zusammenfassend darstellt muss ausgesagt werden, dass sich bei den Verfassungsklagen, welche die CDU/CSU-Bundestagsfraktion einleitete, eine zahlenmäßige Instrumentalisierung nicht nachweisen lässt. Indem in 3 von 4 Verfahren das Bundesverfassungsgericht die Rechtsauffassung der Antragsteller bestätigte, ist die Veranlassung einer Klage auch berechtigt gewesen. Dennoch ist es bei 2 von diesen für die CDU/CSU entschiedenen Verfahren aufgrund der geschilderten Sachverhalte statthaft, von einer Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes zugunsten der Durchsetzung eigener Politikkonzepte zu sprechen. Damit ist die 2. formulierte These teils widerlegt, aber auch zum Teil bewiesen worden. 91 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 6 VERGLEICH DER INSTRUMENTALISIERUNG ZWISCHEN DER SPD- UND DER CDU/CSU-FRAKTION DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES IN DER JEWEILIGEN OPPOSITIONSPHASE […] dass sich das Bundesverfassungsgericht auch als oppositionelles Instrument bzw. als „Mitkontrolleur“ gegen die Regierungsmehrheit einsetzen lässt.“202 Klaus Stüwe In der Bundesrepublik bildeten seit der 1. Wahl zum Deutschen Bundestag stets eine der beiden Volksparteien die parlamentarische Opposition, gleichwohl mit Ausnahme während der Zeit der Großen Koalition aus CDU und SPD von 1966-1969. Indes bis auf 3 Jahre seit 1949 entweder die SPD oder die CDU/CSU die Funktion in der parlamentarischen Minderheit im Bundestag übernahm, sind diese entsprechenden Oppositionsphasen durch eine wesentliche Divergenz gekennzeichnet. Während die Unionsgemeinschaft in ihrer gesamten oppositionellen Phase203 von 1969-1982 als einzige Fraktion der Parlamentsmajorität amtierte, war die SPD-Fraktion nur von der 4.-5. Legislaturperiode der alleinige Akteur in der Minderheitenposition des Bundestages. Von 1949-1957 waren noch einige kleinere Parteien in der parlamentarischen Opposition vertreten204, von 1956-1961 die FDP und ab der 10. Legislaturperiode fungierten die SPDsowie Die Grünen-Fraktion als Bundestagsminorität. Ausschließlich bezüglich der SPD und der CDU war demnach die jeweilige Oppositionspartei nicht nur der Kontrolleur der Regierung und der sie tragenden Mehrheit, sondern auch der entsprechenden anderen Volkspartei. Inwiefern sich daraus Parallelen bzw. gravierende Unterschiede in der Ausübung der Kontrollfunktion durch die Opposition mittels des Bundesverfassungsgerichtes ergeben, dessen man sich bei als verfassungsrechtlich bedenklich erachteten Mehrheitsbeschlüssen bedient, um die aus der Minderheitenposition resultierende Gestaltungsschwäche effektiv zu kompensieren, wird im Folgenden eingehend erläutert. 202 zitiert: Stüwe, Klaus (2001a): a. a. O., S. 159 Anm.: Die Darstellung der Oppositionsphase der CDU/CSU-Bundestagsfraktion konzentriert sich ausschließlich auf die Periode von 1969-1982, weil der Zeitraum ab 1998, seit dem die Unionsgemeinschaft wieder die parlamentarische Minderheit bildet, für die Auswertung bedeutungslos ist. 204 vgl. siehe: Gabriel, Oscar W./Niedermayer, Oskar/Stöss, Richard (1997): Parteiendemokratie in Deutschland, S. 71 203 92 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 6.1 Darstellung der Verfahrenseingaben der SPD-Bundestagsfraktion205 Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands, welche im Jahre 1875 durch die Vereinigung der beiden Organisationen, des Allgemeinen Deutschen Arbeitervereins und der Sozialdemokratischen Arbeiterpartei, gegründet wurde, galt als das „Musterbeispiel einer disziplinierten und gut organisierten Partei“206, die den Inbegriff sowie den Urtyp einer modernen Partei repräsentierte207. Infolge der Niederschlagung des nationalsozialistischen Herrschaftsregimes durch die alliierten Siegermächte und nach der Konstituierung einer demokratischen deutschen Republik im Jahre 1949 hoffte die SPD, dass sie die dominierende politische Kraft des neuen Staates werden könnte, weil sie bereits während der Zeit des 1. Weltkrieges, der Weimarer Republik sowie der NS-Diktatur im aktiven Widerstand für Frieden, Freiheit, soziale Gerechtigkeit und den Aufbau eines demokratisch-parlamentarischen Systems eintrat208. Diese Ziele sollten dann schließlich in der Bundesrepublik mittels der SPD als führender Regierungspartei gemeinsam mit den alliierten Kräften verwirklicht und gefestigt werden. Gleichwohl konnte die SPD schon bei der 1. Wahl zum Deutschen Bundestag nicht die notwendige Stimmenmehrheit auf sich vereinen, um gegen die CDU und ihre Koalitionspartner die parlamentarische Regierungsmajorität mit einem zur Union konträren Bündnis zu stellen. Bedingt durch die weiteren Wahlresultate bei nachfolgenden Bundestagswahlen stellte die SPD in 2 längeren Phasen die parlamentarische Opposition und zwar von der 1.-5. Legislaturperiode (1949-1966) sowie von der 9.-13. Periode (1982-1998), d. h. für insgesamt 32 Jahre. Jedoch aufgrund der Konstituierung einer Bundesverfassungsgerichtsbarkeit während der 1. Legislaturperiode im Jahre 1951 war der SPD-Fraktion die potenzielle Möglichkeit gegeben, die aus ihrer parlamentarischen Minderheitenposition resultierende politisch-gestalterische Machtlosigkeit wirksam zu kompensieren. Indem das Bundesverfassungsgericht zur Gewährleistung der Verfassungs- und Gesetzesbindung jedweder staatlichen Gewalten bestimmt ist, konnte die SPD-Bundestagsfraktion zur Verstärkung ihrer Kontrollfunktion gegenüber der Regierungsmehrheit bei begründeten Bedenken deren legislatives Handeln hinsichtlich der Verfassungskonformität durch das Gericht überprüfen lassen. Die SPD-Bundestagsfraktion ist während jeder ihrer oppositionellen Legislaturperioden zur Initiierung von verschiedenen Verfassungsklagearten beim Bundesverfassungsgericht berechtigt gewesen. Im verfassungsgerichtlichen Verfahren des Organstreits war die SPDvgl. siehe: Abstrakte Normenkontrollklagen vor dem Bundesverfassungsgericht – Abgeschlossene Verfahren 1951-2000; Bund-Länder-Streitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht – Abgeschlossene Verfahren 1951-2000; Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht – Abgeschlossene Verfahren 1951-2000 206 zitiert: Dittberner, Jürgen (2004): a. a. O., S. 205 207 vgl. siehe: ebd., S. 205 208 vgl. siehe: Miller, Susanne (1995): SPD – Sozialdemokratische Partei Deutschlands, S. 532f. 205 93 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Bundestagsfraktion in beiden Oppositionsphasen antragsbefugt, weil die SPD in allen Legislaturperioden den Status als Fraktion des Bundestages gemäß § 10 GOBT inne hatte. Aufgrund der bei den einzelnen Bundestagswahlen erzielten Resultate209 und der daraus resultierenden Mandatsanzahl waren Verfahrenseingaben von abstrakten Normenkontrollklagen in allen Legislaturperioden statthaft, den die SPD-Fraktion verfügte über mindestens ein Drittel der Abgeordneten. Gemäß der nicht gegebenen Antragsberechtigung für Bundestagsfraktionen im verfassungsgerichtlichen Bund-Länder-Streit war die SPD-Fraktion nicht autorisiert, diese Verfahrensart beim Bundesverfassungsgericht zu erwirken. Dennoch konnte auch das BundLänder-Streitverfahren durch die SPD initiiert werden, weil während der 2 Phasen der bundesparlamentarischen Opposition einige Bundesländer SPD-geführt waren, wodurch die entsprechende Landesregierung als Antragsteller fungierte. Währenddessen die SPD-Fraktion im Bundestag die parlamentarische Opposition bildete, sind insgesamt 69210 SPD-geführte Verfassungsklagen beim Bundesverfassungsgericht eingereicht worden, wobei diese entweder direkt über die SPD-Bundestagsfraktion oder mittels SPD-geleiteter Landesregierungen veranlasst wurden. Dabei wurden während der 1. oppositionellen Phase von 1949-1966 (im Grunde 1951-1966) insgesamt 31 Verfahrenseingaben sowie in der 2. Periode von 1982-1998 zusammen 38 Klagen beim Bundesverfassungsgericht angeregt. Nach den 3 Verfahrensarten aufgeschlüsselt sind in allen für die SPD-Bundestagsfraktion oppositionellen Legislaturperioden 10 Organstreitigkeiten, 50 abstrakte Normenkontrollen und 9 Bund-Länder-Streitklagen verfassungsgerichtlich geführt worden. Speziell von diesen 69 Verfassungsklagen stellte die SPD-Fraktion des Bundestages 19 Verfahrenseingaben beim Bundesverfassungsgericht und zwar 10211 Organstreitigkeiten sowie 9 abstrakte Normenkontrolle. Differenziert nach Oppositionsphasen initiierte die sozialdemokratische Fraktion in der Zeit von 1951-1966 4 (5) Organstreitverfahren sowie 4 abstrakte Normenkontrollen und von 19821998 jeweils 5 Organstreitigkeiten sowie Normenkontrollklagen. Hinsichtlich der Erfolgsquote ist sowohl bei den Organstreitverfahren als auch den abstrakten Normenkontrollklagen eine negative Bilanz zu verzeichnen. Bei den während der 1. oppositionellen Phase beantragten Organstreitigkeiten wurde keine Klage durch das Bundesverfassungsgericht im Sinne des Antragsteller entschieden, eine Eingabe war teilerfolgreich und 3 (4) Verfahren wurden als unbegründet beurteilt. 209 Anm.: Darstellung aller Wahlergebnisse zu den Deutschen Bundestages vgl. siehe: Kleinmann, HansOtto (1993): a. a. O., S. 496 210 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001a): a. a. O., 151f. 211 Anm.: Regulär sind es eigentlich 9 Organstreitverfahren über die SPD-Fraktion, denn eine Organstreitigkeit im Jahre 1959 wurde mittels 30 SPD- und 2 FDP-Abgeordneten erwirkt. Nähere Darstellung dieses Sachverhaltes bei Stüwe, Klaus (2001a): a. a. O., S. 152 94 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ In der Zeit von 1982-1998 ist die SPD-Bundestagsfraktion in einer Organstreitigkeit sieghaft gewesen, 3 Verfahren führten zum Teilerfolg und eine Klage wurde eingestellt, was einer Erfolgsquote von 20% bzw. bei allen Organklagen von 10% entspricht. Ähnliche Misserfolgstendenzen sind bei denjenigen Verfahren der abstrakten Normenkontrolle feststellbar, welche die SPD-Bundestagsfraktion während der für sie oppositionellen Legislaturperioden beim Bundesverfassungsgericht durchführte. Von Abgeschlossene SPD-Fraktions-geführte Verfahrensinitiativen beim BVerfG von 1949-1966 und 1982-1998 den 4 abstrakten Normenkontrollen, die während der 10 ersten 5 Legislaturperioden beantragt worden sind, wurden 2 Verfahren wider 5 der 10 Eingaben 9 Eingaben 4 Misserfolge 1 Erfolg 1 Erfolg Säulenkomplex I Organstreitverfahren Säulenkomplex II Abstrakte Normenkontrolle Teilerfolg der SPD- Bundestagsfraktion entschieden und 2 4 4 Teiler- Misserfolge folge Erfolg Auffassung Misserfolg 4 Einstellungen Klagen eingestellt. Während der Legislaturperioden von 1982-1998 ist die sozialdemokratische Fraktion bei Einstellung einer Klage erfolgreich gewesen, 2 Verfahren wurden negativ entschieden Abb. 3: Claudia Martina Buhl und 2 Eingaben sind eingestellt worden. Damit ergibt sich bei den 9 Verfahren der abstrakten Normenkontrolle in beiden Oppositionsphasen für die positiv entschiedenen Klagen zur Gesamtanzahl eine Erfolgsquote von 11,11%. Insgesamt bei jedweden 69 SPD-geführten Eingaben wurden durch das Bundesverfassungsgericht 12 Klagen ganz sowie 20 Anträge teilweise im Sinne des Initiators entschieden, ferner 30 Verfahren gegen die Sichtweise der Antragsteller beurteilt und 7 Verfassungsklagen eingestellt. Stellt man diesen Sachverhalt ausschließlich rechnerischprozentual dar, so lässt sich die Bilanz von 12 positiv entschiedenen Verfahren zur Anzahl der Gesamtklagen mit einer Erfolgsquote von 17,39% beziffern bzw. wenn die teilerfolgreichen Klagen mitgewertet werden entspricht dies einer Quote von 46,38%. 95 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 6.2 Darstellung der Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Währenddessen die Fraktionsgemeinschaft aus CDU und CSU in dem Zeitraum vom 28.09.1969-01.10.1982 die parlamentarische Opposition im Deutschen Bundestag bildete, sind insgesamt 21 unionsgeführte Verfassungsklagen beim Bundesverfassungsgericht eingereicht worden. Die 21 Verfahrenseingaben nach Unionsgliederungen differenziert, impliziert, dass 4 Klagen die CDU/CSU-Bundestagsfraktion initiierte, eine Eingabe von der CDU-Bundespartei beantragt worden ist und 16 Anträge von CDU- bzw. CSU-geführten Landesregierungen veranlasst wurden. Aufgeschlüsselt nach Verfahrensarten sind 2 Organstreitigkeiten, 18 abstrakte Normenkontrollen und eine Bund-Länder-Streitklage beim Bundesverfassungsgericht erwirkt worden. Von der CDU/CSU-Fraktion Legislaturperioden von des 1969-1982 Bundestages ein an sich wurden Organstreitverfahren während sowie 3 der 4 abstrakte Normenkontrollklagen angeregt. Beurteilt man die 4 unionsfraktions-geführten Verfahrensinitiativen hinsichtlich ihres Ergebnisses, so ist eine positive Erfolgsquote zu verzeichnen, denn 3 Klagen wurden im Sinne des Antragstellers entschieden. Lediglich bei einer Eingabe stimmte das Bundesverfassungsgericht gegen die Auffassung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion bzw. wider Prozessbevollmächtigten der Unionsgemeinschaft der Argumentationsführung der 212 . 6.3 Vergleich der Nutzung des BVerfG als Kontrollorgan In der Bundesrepublik Deutschland stellt die Kontrolle der Staatsgewalt eines der zentralen Verfassungsgrundsätze dar und basierend auf dem Prinzip der Gewaltenteilung sind die Staatsfunktionen mit ihren weitreichenden Kompetenzen auf verschiedene Träger verteilt, von denen gegenseitige Beaufsichtigung verlangt wird. Ein legitimer Gegenpart zur Regierungsmehrheit ist die Opposition und deshalb entspricht es dem institutionellen Verständnis eines parlamentarischen Systems, dass es die Minderheit ist, welche das Kontrollinstrument Bundesverfassungsgericht zur Überprüfung legislativer und exekutiver Akte nutzt. 212 Anm.: Die detaillierte Darstellung der Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, der CDUBundespartei sowie der CDU- bzw. CSU-geführten Landesregierungen siehe Kapitel 5.3 – Statistische Auswertung der abgeschlossenen Verfahren. 96 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die Analysen der bis zum Ende des Jahres 2000 abgeschlossenen verfahrensgerichtlichen Verfahren führt zu dem Ergebnis, dass die beiden größten Bundestagsfraktionen CDU/CSU und SPD in ihren jeweiligen Oppositionsphasen das Bundesverfassungsgericht als Kontrollorgan numerisch betrachtet in unterschiedlichem Ausmaß anwendeten. Die SPD-Bundestagsfraktion erwirkte 10 Organstreitverfahren und 9 abstrakte Normenkontrollen im Gegensatz zu einer Organstreitigkeit und 3 Normenkontrollen der Unionsgemeinschaft. Allerdings muss bei diesem Ergebnis beachtet werden, dass die SPD von 1951-1998 insgesamt 32 Jahre konträr zu 16 Jahren der CDU/CSU-Fraktion die oppositionelle Position im Bundestag inne hatte. Auch die Erfolgsbilanz vergleichend zwischen beiden Fraktionen weist gravierende Unterschiede auf, denn bei den im Sinne des Antragstellers entschiedenen Verfahrenseingaben zur Gesamtzahl der Initiierungen ergibt sich für die SPD-Fraktion eine Erfolgsquote von 10,53% und bei der CDU/CSU von 75%213. Doch muss auch hierbei die deutlich höhere Anzahl von Verfahrensbeantragungen der SPDBundestagsfraktion sozialdemokratischen berücksichtigt Fraktion werden. muss Relativierend ebenso ausgesagt zur Verfahrensanzahl werden, dass 4 der der 5 Organstreitverfahren und 2 der 4 abstrakten Normenkontrollen der ersten oppositionellen Periode in den ersten 4 Jahren nach der Konstituierung des Verfassungsgerichtes eingeleitet worden sind, d. h. in einer gewissen Testphase des Gerichtes als Kontrollinstrumentarium für die Opposition214. Nachdem jedoch alle Verfahrenseingaben von 1951-1955 wider der Argumentationsführung der SPD-Fraktion entschieden wurden, bediente sie sich wesentlich zurückhaltender des Bundesverfassungsgerichtes als Prüforgan. Gegensätzlich zur SPD-Fraktion215 ist auch, dass die Unionsgemeinschaft in ihrer Oppositionsphase bei 2 von 4 Verfassungsklagen diese zugleich zu den Verfahrenseingaben von CDU-geführten Landesregierungen einreichte. Damit koordinierte die CDU/CSU-Fraktion häufiger als die SPD ihr verfassungsgerichtliches Vorgehen mit einem größeren Kreis von Antragstellern, was ihr „einige prozessuale Vorteile verschafft haben“216 könnte. Bezogen auf die einzelnen Verfahrensarten sind gleichsam Unterschiede zwischen der SPDund der CDU/CSU-Fraktion erkennbar, denn während von der Anzahl betrachtet die SPD das Organstreitverfahren und die abstrakte Normenkontrolle mit 10:9 relativ einheitlich nutzte, erwirkte die Unionsfraktion mit 3:1 eher abstrakte Normenkontrollen. Dieses bedingt sich aber u. a. aus dem Verfahrensgegenstand. 213 Anm.: Bei der SPD eine Bilanz von 2 positiv entschiedenen zu 19 Verfahrens insgesamt und bei der CDU/CSU eine Quote von 3:4. 214 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001a): a. a. O., S. 162 215 Anm.: Nur bei 2 von 19 Verfahrensbeantragungen erfolgte eine Abstimmung mit SPD-geführten Landesregierungen. 216 zitiert: Stüwe, Klaus (2001a): a. a. O., S. 162 97 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Dennoch ist daraus sichtlich, dass die SPD-Fraktion je zur Hälfte versuchte, dass zum einen nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG über die vermeintliche Verletzung von Rechten des Bundestages durch die christlich-liberale Regierungskoalition geurteilt wurde. Zum anderen war die sozialdemokratische Fraktion gewillt, gemäß Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG bei Kontroversen über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz entscheiden zu lassen. Wie aber bereits beschrieben, ist die SPD-Fraktion sowohl bei den 10 beantragten Organstreitverfahren als auch den 9 abstrakten Normenkontrollklagen nur in jeweils einem Verfahren erfolgreich gewesen. Allerdings muss das Ergebnis hinsichtlich des einzigen erfolgreich durchgeführten Normenkontrollverfahrens abgeschwächt werden, da sich diese Verfassungsklage nicht gegen Bundesrecht, sondern das Landesrundfunkgesetz von Niedersachsen richtete. Während alle weiteren Normenkontrollklagen entweder ergebnislos oder mit einem Misserfolg für die SPD-Fraktion endeten, führten zumindest 4 der 10 Organstreitverfahren zu einem Teilerfolg. Das Bundesverfassungsgericht entschied zwar grundsätzlich gegen den Verfahrensgegenstand, erkannte jedoch eine Verletzung der Rechte des Bundestages an. Trotz der 2 Erfolge und 4 Teilerfolge muss für die 19 Verfahrenseingaben der SPD-Fraktion dennoch ausgesagt werden, dass es ihr nicht gelungen ist, das Bundesverfassungsgericht effektiv als Kontrollorgan gegenüber der Regierungskoalition aus CDU/CSU und FDP sowie der Bundestagsmehrheit einzusetzen. Dies ist der größte Unterschied zwischen der SPDund der CDU/CSU-Fraktion. Verweisend auf die ausführliche Darstellung der Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes durch die CDU/CSU-Fraktion im Kapitel 5.5 muss bekräftigend festgehalten werden, dass die Unionsgemeinschaft in 3 von 4 Verfahrenseingaben in ihrer Prozessargumentation bestätigt wurde. Im Fall des Organstreitverfahrens ist sowohl der Verfahrensgegenstand als auch die Verletzung der Rechte des Bundestages durch die sozial-liberale Koalition festgestellt worden. Obgleich wirkungsvoller war für die CDU/CSU die Nichtigkeitserklärung der Neuregelung des § 218 StGB und der Wehrpflichtnovelle durch das Bundesverfassungsgericht. Dies resultiert daraus, dass die Unionsgemeinschaft letztendlich die eigenen politischen und rechtlichen Vorstellungen teils oder vollständig im Rahmen der Verfassungsmäßigkeit realisieren konnten. Somit muss eindeutig erklärt werden, dass die CDU/CSU-Fraktion bei der Kontrolle der sozial-liberalen Regierung und der dazugehörenden Mehrheiten erfolgreicher war als konträr dazu die SPD gegenüber der christlich-liberalen Regierungskoalition. 98 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die höhere Erfolgsbilanz der CDU/CSU-Koalition bedingt sich u. a. dadurch, dass sie in nur 4 Fällen ein Verfahren erwirkte. Spekulativ ausgedrückt, hätte sich wahrscheinlich bei häufigeren Verfassungsklagen auch das Risiko verfassungsgerichtlicher Niederlagen erhöht. Des Weiteren bewegten sich, wie schon erläutert, einige sozial-liberale Reformvorhaben im verfassungsrechtlich sensiblen Bereich, wie etwa bei der sog. Fristenregelung des § 218 StGB, was die CDU/CSU-Fraktion nutzen konnte. Ebenso dürfte, wie erörtert, vorteilhaft für die Unionsgemeinschaft gewesen sein, dass sie ihr verfassungsgerichtliches Vorgehen mit CDU-geführten Landesregierungen koordinierte und so eine größere juristische Kompetenz darbot. Inwieweit jedoch, wie vereinzelt gemutmaßt wurde, die parteipolitischen, ideologischen und sozialen Präferenzen der Verfassungsrichter217 deren Entscheidungen zugunsten der Argumentationsführung der CDU/CSU beeinflussten, ist im Einzelnen schwer nachzuvollziehen und wäre somit rein hypothetisch. Zusammenfassend kann dargelegt werden, dass die SPD-Fraktion im Verhältnis zwischen den Oppositionsjahren und den veranlassten Verfahren das Bundesverfassungsgericht als Kontrollinstrument häufiger einsetzte als die CDU/CSU-Fraktion, die aber wesentlich erfolgreicher war. 217 Anm.: Zur Aufschlüsselung der Besetzung des 1. und 2. Senates des Bundesverfassungsgerichtes nach der Parteizugehörigkeit der Richter bzw. nach der Partei, von dem der entsprechende Richter gemäß des Proporzsystems im Bundestag oder durch die Kommission des Bundesrates vorgeschlagen worden ist, siehe Anhang Abbildung 7 und 8. Allerdings soll damit keine Wertung hinsichtlich der Entscheidungen der Verfassungsrichter zugunsten oder ungunsten einer Partei verdeutlicht werden. 99 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 7 FAZIT: INSTRUMENTALISIERUNGSTENDENZEN DES BVerfG DURCH PARTEIEN IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND „Die Instrumentalisierung des verfassungsgerichtlichen Verfahrens durch die Opposition ist sogar von Vorteil für die Sicherung der Verfassungsordnung.“ Klaus Stüwe218 Seit dem 1. Deutschen Bundestag des Jahres 1949 waren neben der SPD und der CDU/CSU noch weitere kleinere Parteien im Parlament vertreten, welche zu unterschiedlichen Phasen die Funktion der parlamentarischen Opposition wahrnahmen. Während der 1. Legislaturperiode bildeten gemeinsam mit der SPD die Wirtschaftliche Aufbauvereinigung, die Bayernpartei, die KPD und die Zentrumspartei die parlamentarische Opposition. Die FDP hatte bis zum Jahre 1998 für 2 kürzere Phasen die parlamentarische Oppositionsrolle inne und zwar von 1956-1961 sowie während der Zeit der Großen Koalition von 1966-1969. Darüber hinaus waren als kleinere Parteien von 1983-1990 und 1994-1998 Die Grünen bzw. Bündnis 90/Die Grünen sowie seit der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl die PDS in der parlamentarischen Opposition. All diesen Parteien ist gemeinsam, dass sie aus der Mitte des Parlamentes heraus lediglich das Organstreitverfahren219 initiieren konnten, weil für sie die Klageeingabe über die Antragsberechtigung als Fraktion bzw. Gruppe, sofern sie diesen Status besaßen, möglich war. Bis zum Jahre 1984 erwirkte keine der kleineren Oppositionsparteien ein verfassungsgerichtliches Verfahren. Dabei muss aber berücksichtigt werden, dass für diejenigen oppositionellen Parteien der ersten Legislaturperiode diese Möglichkeit ohnehin nur von 1951-1953 bestand. Selbst während der Großen Koalition, als die FDP allein als Opposition im Bundestag fungierte, wurden von ihr keine Verfahren zur Durchsetzung eigener Rechtspositionen veranlasst, obwohl mit den Stabilitätsgesetzen und der Notstandsverfassung durchaus politisch sowie rechtlich kontroverse Rechtssätze von der gemeinsamen verfassungsändernden Mehrheit von CDU/CSU und SPD verabschiedet wurden. Die Untersuchung der bis zum Jahre 2000 abgeschlossenen Verfahren offenbart, dass lediglich das Bündnis 90/Die Grünen und die PDS Verfassungsklagen einleiteten. 218 zitiert: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 336 Anm.: Eine Verfahrenseingabe von abstrakten Normenkontrollklagen wäre zwar grundsätzlich statthaft gewesen, wenn sich ein Drittel aller Abgeordneten für eine Einleitung einer entsprechenden Klage zusammengeschlossen hätte, allerdings ist dies für die Analyse unerheblich, weil nur Verfahrensveranlassung der jeweiligen Fraktion berücksichtigt werden. Von den genannten Parteien verfügte keine über mindestens ein Drittel der Abgeordneten. Ebenso sind diesbezüglich Bund-LänderStreitverfahren irrelevant, zumal wenn diese Parteien in Landesregierungen vertreten waren, sie ohnedies nur der kleinere Koalitionspartner gewesen sind. Für Verfahrenseingaben dürfte der kleinere Koalitionspartner kaum die Veranlassung geben. 219 100 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Dabei ergingen von 1983-1998 insgesamt 5 Verfahren auf Antrag von Bündnis 90/Die Grünen. Davon wurde eine Organstreitigkeit im Sinne des Antragstellers entschieden, 3 Klagen führten zu einem Misserfolg und ein Verfahren wurde wegen Überschreitung der Antragsfrist eingestellt. Bei dem einzigen erfolgreich für das Bündnis 90/Die Grünen beendeten Verfahren handelte es sich um eine gemeinsam initiierte Organstreitigkeit mit der SPD gegen die Bundesregierung, weil diese dem so genannten Flick- Untersuchungsausschuss zahlreiche Akten220 vorenthalten hatte. Bündnis 90/Die Grünen, die SPD und das Bundesverfassungsgericht sahen darin eine Verletzung des Art. 44 GG. Die PDS-Gruppe im Bundestag reichte beim Bundesverfassungsgericht 2 Organstreitverfahren ein, womit sie jeweils die Anerkennung der Gruppe als Fraktion erwirken wollte. Dabei konnte die PDS-Gruppe bei einem Verfahren einen Teilerfolg erzielen und eine weitere Verfassungsklage ist als unbegründet zurückgewiesen worden. Inhaltlich sind beim Bündnis 90/Die Grünen und bei der PDS Parallelen zu verzeichnen, denn sie strebten mit ihren Verfahrensanträgen zumeist eine Verbesserung der parlamentarischen Mitwirkungsmöglichkeiten an, welche sie entweder für sich selbst oder in Prozessstandschaft für das gesamte Parlament einforderten. Dieses resultiert aber auch aus dem für beide Parteien einzig möglichen verfassungsgerichtlichen Verfahren, denn sie können bedingt durch die Antragsbeschränkungen bei den anderen Verfahrensarten grundsätzlich nur über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Kompetenzverletzungen über den Umfang von Rechten und Pflichten eines Bundesorgans nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG entscheiden lassen. Insgesamt verdeutlicht die Analyse der abgeschlossenen beim Verfahren Abgeschlossene Verfahrensanträge vor dem Bundesverfassungsgericht 1951-2000 10 Bundesverfassungsgericht, 1969-1982 1983-1998 nur Säule 2 dass in ihrer 1951-1966 1982-1998 1990-1999 nur Säule 2 jeweiligen Oppositionsphase die CDU/CSU, 5 die SPD, das Bündnis 90/Die Grünen und die Verfassungsklagen Bundesregierung PDS gegen und die die sie 3 tragenden Mehrheiten einleiteten. Dabei wurden zusammen 1 CDU/CSU 30 5 10 B90/Die Grünen Säule 1 Abstrakte Normenkontrolle 9 SPD Säule 2 2 PDS Organstreitverfahren Verfahren initiiert, wobei die SPD 19, das Bündnis 90/Die Grünen 5, Abb. 4: Claudia Martina Buhl die CDU/CSU 4 und die PDS 2 Verfassungsklagen erwirkten. Diese 30 Klagen auf die beiden Verfahrensarten aufgeschlüsselt, die direkt von der Fraktion bzw. wenn die Fraktion über ein Drittel der Abgeordneten verfügt beantragt werden können, 220 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001): a. a. O., S. 160 101 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ ergibt, dass 18 Organstreitverfahren und 12 abstrakte Normenkontrollklagen eingereicht wurden. 102 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Wie dargestellt, sind die einzelnen Oppositionsfraktionen bzw. Oppositionsgruppe im Fall der PDS unterschiedlich erfolgreich mit ihren verfassungsgerichtlichen Verfahrenseingaben gewesen. Im Verhältnis der im Antragstellers Sinne Erfolgsbilanz der einzelnen Bundestagsfraktionen in ihrer Oppositionsphase hinsichtlich der Verfahrenseingaben des entschiedenen B 90/Die Grünen Verfassungsklagen derjenigen zur von CDU/CSU Gesamtanzahl der Oppositionsfraktion jeweiligen Einstellung Einstellung eingereichten Verfahren weist die CDU/CSU-Fraktion Misserfolg Misserfolg Teilerfolg Teilerfolg Erfolg mit 75% die größte Erfolgsquote auf, Erfolg 0 0,5 1 während die sozialdemokratische Fraktion 1,5 2 2,5 3 0 1 2 SPD 3 PDS mit 10,53% die niedrigste Quote hat (die Einstellung Einstellung Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen 20% Misserf olg Misserf olg und oppositionelle PDS 50%). Allerdings muss dieses Ergebnis, wie ebenso eingeleiteten werden, Verfahren denn 0 höheres 2 gedeutet häufigere Verfahrensveranlassungen bergen auch ein Erf olg Erf olg erläutert, in Abhängigkeit von der Anzahl der Teilerf olg Teilerf olg Risiko 4 6 0 8 0,2 0,4 0,6 Misserfolg Teilerfolg Erfolg Einstellungen 0,8 1 Abb. 5: Claudia Martina Buhl von verfassungsgerichtlichen Niederlagen in sich. Fasst man die 30 abgeschlossenen Verfahren der 4 Oppositionsparteien zusammen, so zeigt sich eine negative Bilanz. Bundesverfassungsgericht Bei lediglich vollständig 6 gemäß der der 30 Klagen entschied das Argumentationsführung der Verfahrensinitiatoren. Erfolgsbilanz der von Oppositionsfraktionen initiierten Verfahren gegen die Bundesregierung und die Parlamentsmehrheit Dagegen führten 5 Verfahren zu einem Teilerfolg, während insgesamt 14 13 12 Klageveranlassungen vom Bundesverfassungsgericht wider der 10 8 6 rechtlichen sowie Vorstellungen der politischen 4 2 beantragenden R1 0 Erfolg Teilerfolg Misserfolg Einstellung Fraktionen beurteilt und 6 Verfahren eingestellt wurden. Daraus ergibt sich eine Quote Fraktionen Abb. 6: Claudia Martina Buhl zusammen von Bündnis für die 90/Die Grünen, CDU/CSU sowie SPD und PDS von 20%. 103 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Wird die Erfolgsbilanz nach Verfahrensarten differenziert, so zeigen sich zwischen dem Organstreitverfahren und der abstrakten Normenkontrollklage erhebliche Unterschiede. Von den bis zum Jahre 2000 abgeschlossenen oppositionell initiierten 30 Organstreitverfahren wurden 3 ganz und 5 teilweise im Sinne des Antragstellers entschieden. 104 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Ferner wurden 8 Organstreitigkeiten vom Bundesverfassungsgericht als unbegründet zurückgewiesen und 2 Verfahren eingestellt. Konträr dazu sieht das Ergebnis bei den von der parlamentarischen Opposition eingereichten abstrakten Normenkontrollklagen aus. Von den 12 Klagen wurden nur 3 entsprechend der Verfahrensargumentation der Antragsteller entschieden, während 5 zu einem Misserfolg der Initiatoren führten und 4 Verfahren ohne Urteilsfällung eingestellt wurden. Somit wird offensichtlich, dass das Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren bei 44,44% der Klagen ganz oder zumindest teilweise die Rechtsposition des Antragstellers bestätigte. Im Gegensatz dazu urteilte das Bundesverfassungsgericht bei der abstrakten Normenkontrollklage lediglich bei 25% der 12 Verfahren im Sinne der jeweiligen Oppositionsfraktion. Diese unterschiedliche Erfolgsbilanz beim Organstreitverfahren und der abstrakten Normenkontrollklage bedingt sich wahrscheinlich in der grundsätzlich verschiedenartigen Zielperspektive der beiden Verfahrensarten. Daraus kann geschlussfolgert werden, dass, wenn die Organstreitverfahren den Schutz der Parlamentsrechte und die Verteidigung der parlamentarischen Minderheiten- sowie Mitwirkungsrechte beinhalteten, das Bundesverfassungsgericht tendenziell eher zugunsten der oppositionellen Antragsteller entschied. Demgegenüber scheint das Bundesverfassungsgericht offenbar häufiger wider der Auffassung bei den abstrakten Normenkontrollklagen zu urteilen, welche sich gegen die materielle Politik der Regierungsmehrheit richteten. Indem 9 von 12 abstrakte Normenkontrollklagen entweder mit einem Misserfolg ausgingen oder eingestellt wurden, kann konstatiert werden, dass die beanstandeten Normen oder vielmehr die Politik der jeweiligen Regierungskoalition sowie der sie tragenden Mehrheit bekräftigt und somit die Verfassungsmäßigkeit hervorgehoben wurde. Abgesehen von der einen positiv entschiedenen abstrakten Normenkontrollklage der SPDFraktion, die aber nicht gegen Bundesrecht, sondern Landesrecht zielte, wurden nur 2 von einer Regierungsmehrheit verabschiedete Gesetze aufgrund der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz durch das Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt. Dies sind die beiden unionsfraktions-initiierten abstrakten Normenkontrollklagen bezüglich der Neuregelung des § 218 StGB und der Wehrpflichtnovelle. Aufgrund dieser Ergebnisse ist ersichtlich, dass man in der Bundesrepublik nicht unbedingt von einer Justizialisierung der Politik durch das Bundesverfassungsgericht221 sprechen kann, sondern gegenteilige Tendenzen sind eher zu verzeichnen. Indem das Bundesverfassungsgericht bei lediglich 3 von 18 Organstreitverfahren und 3 von 12 abstrakten Normenkontrollklagen vollständig im Sinne des Antragstellers entschied, ist dies vielmehr ein Anzeichen dafür, dass sich das Gericht um die Einhaltung des selbstgegebenen Grundsatzes des „judicial self-restraint“ bemühte. 221 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S: 325 105 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Im Gegensatz diesbezüglich muss für die Oppositionsfraktionen des Deutschen Bundestages ebenso festgestellt werden, dass sie mit insgesamt 30 Verfassungsklagen in 49 Jahren (bis zum Jahre 2000) das Bundesverfassungsgericht relativ zurückhaltend als Kontrollinstrument gegenüber der Regierung und der Parlamentsmehrheit einsetzten. Dabei ist es den Oppositionsfraktionen gemeinsam seit der Institutionalisierung des Bundesverfassungsgerichtes mit insgesamt 11 Verfahrenseingaben gelungen, das legislative Handeln der Bundesregierung ganz oder teilweise rückgängig zu machen bzw. Minderheitenrechte durchzusetzen. Die geringen Verfahrensbeantragungen der einzelnen Oppositionsfraktionen beweisen, dass das Bundesverfassungsgericht nicht instrumentalisiert wurde, um generell politisch und rechtlich kontroverse Sachthemen von der Ebene des Parlamentes auf die des Gerichtes zu verlagern. Besonders abstrakte Normenkontrollklagen, durch welche Mehrheitsbeschlüsse des Parlamentes für nichtig erklärt werden können, sind seit dem Jahre 1969 nur noch vereinzelt eingeleitet worden. Dieses resultiert zum einen daraus, weil wie dargestellt, nur die CDU/CSU und die SPD jeweils ein Drittel der Abgeordneten aus der eigenen Fraktion zu Verfahrenseinreichungen mobilisieren konnten. Zum anderen ergibt sich diese niedrige Anzahl wahrscheinlich auch aus dem größeren Risiko heraus, dass die Verfahren als unbegründet zurückgewiesen werden könnten, wie dies bis 1969 mit allen abstrakten Normenkontrollklagen geschah. Indem die Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und PDS somit grundsätzlich lediglich das Organstreitverfahren veranlassen konnten und CDU/CSU sowie SPD nur gelegentlich abstrakte Normenkontrollklagen erwirkten, sind keine verfahrensbedingten und inhaltlichen Instrumentalisierungstendenzen der Parteien des Deutschen Bundestages klassifizierbar. Derweil Bündnis 90/Die Grünen 5, CDU/CSU 4, die FDP keine sowie SPD 19 und die PDS 2 Verfahren in ihren jeweiligen Oppositionsphasen einreichten, ist die Behauptung widerlegt, dass die Parteien leichtfertig die verfassungsgerichtlichen Verfahren für politische Zwecke instrumentalisierten. 106 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 8 ZUSAMMENFASSUNG UND BEWERTUNG DER ERGEBNISSE „Es ist selbstverständlich, dass eine voll ausgebildete Verfassungsgerichtsbarkeit mit umfassender Normenkontrollbefugnis und Kompetenzgerichtsbarkeit tief in das politische Wirkungsgefüge eingreift und den Gesetzgeber häufig zu Korrekturen in verfassungspolitisch wichtigen Grundfragen zwingt.“222 Albrecht Weber Das Bundesverfassungsgericht der Bundesrepublik Deutschland wurde bedingt durch die historischen Erfahrungen als eine kompetenzstarke Institution errichtet, welche den Vorrang der Verfassung garantieren und den Fortbestand der Verfassung sowie des demokratischen Systems gewährleisten soll. Überdies wurden durch die Institutionalisierung weitreichende Kontrollmechanismen gegenüber der Regierung und dem Parlament geschaffen, um die Tätigkeit der staatlichen Organe in den durch die Verfassung gezogenen Rahmen zu bewahren. Indem das Bundesverfassungsgericht allen anderen Staatsorganen im System der Gewaltenteilung gleichgestellt ist und doch die besondere Stellung als letztverbindlichste Instanz für die Prüfung der Verfassungskonformität inne hat, werden darin Kritikpunkte gesehen. Da gegebenenfalls das Bundesverfassungsgericht auch das legislative Handeln der Regierung und der Parlamentsmehrheit hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit prüft, wird in diesem Zusammenhang oftmals von einer Justizialisierung der Politik gesprochen. Gleichwohl ist eine offensichtliche Justizialisierung der Politik durch das Bundesverfassungsgericht nicht ohne Weiteres möglich, denn das Gericht kann nicht von sich aus tätig werden, sondern nur aufgrund von Verfahrenseingaben von Antragsberechtigten. Dabei ergehen die meisten Verfassungsklagen von den Bundesbürgern oder aufgrund von Richtervorlagen der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Doch auch aus dem Bundesparlament heraus und von Landesregierungen können Verfahren beim Bundesverfassungsgericht eingereicht werden. Diesbezüglich ist es besonders die Opposition, die in Ausübung ihrer Kontrollfunktion gegenüber der Regierung und der sie tragenden Mehrheit Verfahren initiierte, um deren rechtliches Handeln vom Bundesverfassungsgericht beurteilen zu lassen. Wie ausführlich dargestellt ist, qualifizieren sich für die Fraktionen des Bundesparlamentes insbesondere 2 verfassungsgerichtliche Verfahren und unter bestimmten Voraussetzungen, die im Kapitel 4.4 benannt sind, in Abstufung dazu 2 weitere Verfahrensarten. Diese wären das Bund-Länder-Streitverfahren und die Verfassungsbeschwerde. 222 zitiert: Weber, Albrecht (1986): Generalbericht: Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, S. 118 107 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Doch speziell für oppositionelle Fraktionen eignen sich das Organstreitverfahren und die abstrakte Normenkontrollklage, wobei die erstgenannte Verfahrensart generell für alle Fraktionen zweckdienlich ist, weil sie als solche Verfahrensverlassung berechtigt ist. Die abstrakte Normenkontrollklage empfiehlt sich nur dann als fraktionsinterne Klagemöglichkeit, wenn zur Fraktion mindestens ein Drittel aller Abgeordneten gehört, da dieses Verfahren nur auf Antrag eines Drittels der Mitglieder des Bundestages möglich ist. Allerdings konnten seit der 1. Legislaturperiode nur die Fraktionen von CDU/CSU und SPD diese Mindestanzahl für die Einleitung einer abstrakte Normenkontrollklage auf sich vereinen. Das Organstreitverfahren und die abstrakte Normenkontrollklage bieten sich aber vornehmlich aus den inhaltlichen Komponenten der jeweiligen Verfahrensart an. Wie ausführlich erläutert, ist das Organstreitverfahren vor allem dann für oppositionelle Fraktionen zweckdienlich, wenn Kontroversen bezüglich der Kompetenzabgrenzung zwischen den Verfassungsorganen und der parlamentarischen Minderheiten- und Mitwirkungsmöglichkeiten geführt werden. Dagegen tangiert die abstrakte Normenkontrollklage explizit die Gültigkeit von Gesetzen, die aufgrund von parlamentarischen Mehrheitsbeschlüssen zustande kamen und aufgrund eines Antrags von Oppositionsfraktionen vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden sollen. Indem dadurch verabschiedete Gesetze der Regierungsmehrheit für teilnichtig bzw. ungültig werden können, kann die abstrakte Normenkontrollklage als das stärkste und effektivste Instrumentarium für oppositionelle Fraktionen bezeichnet werden. Allerdings wurden diese beiden Instrumente, das Organstreitverfahren und die abstrakte Normenkontrollklage, nicht in verantwortungsloser Weise von den oppositionellen Fraktionen eingesetzt, denn von 1951-2000 wurden lediglich insgesamt 30 Verfahren eingereicht. Somit kann man rein numerisch betrachtet nicht von einer Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes oder von einer Politisierung der Verfassungsgerichtsbarkeit sprechen. Dieser Aspekt offenbart aber auch, dass eine generelle Justizialisierung der Politik durch das Bundesverfassungsgericht seit 1951 nicht gegeben war, da für einen fortwährenden rechtlichen Eingriff in die Politik die Handlungsmöglichkeiten in Form von zahlreicheren Verfassungsklagen der Opposition fehlten. Indessen auch 19 von 30 Verfahrenseingaben als unbegründet zurückgewiesen bzw. eingestellt wurden und zusätzlich 5 Klagen nur zu einem Teilerfolg für den Antragsteller führten, muss konstatiert werden, dass das Bundesverfassungsgericht überwiegend die Verfassungskonformität der beanstandeten Rechtsakte feststellte und somit die Politik der jeweiligen Regierung bestätigte. 108 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Das Bundesverfassungsgericht hat in lediglich 2 bedeutsamen Verfahrenseingaben explizit die Gesetze der Regierungsmehrheit für nichtig erklärt. Das waren die von der CDU/CSUFraktion initiierten abstrakten Normenkontrollklagen, welche wegen der von der sozialliberalen Regierungsmehrheit verabschiedeten Gesetze bezüglich der Neuregelung des § 218 StGB und der Wehrpflichtnovelle eingeleitet wurden. Diese 2 Verfahrenseingaben gelten zum einen als Paradebeispiel für die Instrumentalisierung des Bundesverfassungsgerichtes und zum anderen ebenso als Musterfälle für die Justizialisierung der Politik. Wie bereits detailliert ausgeführt, war es infolge der Nichtigkeitserklärung beider Gesetze der CDU/CSU-Bundestagsfraktion möglich, dadurch eigene politische und rechtliche Vorstellungen sowie Konzepte umzusetzen, obwohl sie bei der Verabschiedung der Gesetze keine gestalterischen Handlungsoptionen besaß. Das Bundesverfassungsgericht anschließenden wiederum Urteilsbegründung hatte dem mit der Gesetzgeber Entscheidung dargelegt, und wie der eine verfassungskonforme Regelung auszusehen habe und griff damit aktiv in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung ein. Zumindest für die CDU/CSU-Fraktion muss dieses Ergebnis etwas relativiert werden, denn sie nutzte lediglich die sich ihr bietende Möglichkeit, da sich beide Gesetze in einem verfassungsrechtlich sensiblen Bereich bewegten. Die Beantwortung der Frage, ob die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in ihrer Oppositionsphase von 1969-1982 das Bundesverfassungsgericht instrumentalisierte, muss daher differenziert ausfallen. Bei lediglich 4 eingereichten Verfassungsklagen lässt sich einerseits ausdrücklich eine Nichtinstrumentalisierung feststellen, zumal bei 3 von 4 Verfahrenseingaben die nichtgegebene Verfassungskonformität nachgewiesen wurde und darum die Einleitung einer verfassungsgerichtlichen Klage berechtigt war. Andererseits konnte, wie erörtert, die CDU/CSU-Bundes-tagsfraktion die daraus resultierende Nichtigkeitserklärung der Gesetze zweckdienlich für sich nutzen, so dass sich in diesen beiden benannten Fällen eine Instrumentalisierung nicht ausschließen lässt. Obwohl aus den Darstellungen für alle Parteien, die als oppositionelle Akteure im Bundestag vertreten waren, ersichtlich wurde, dass die verfassungsgerichtlichen Verfahren relativ verantwortungsvoll eingesetzt wurden, sollten sich die Bundestagsfraktionen auch zukünftig des Organstreitverfahrens und der abstrakten Normenkontrollklage nur äußerst bewusst sowie zurückhaltend bedienen. 109 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Die Opposition erhielt verfassungsgerichtliche durch Verfahren die zu grundgesetzlich veranlassen, die normierte Chance, ihre Möglichkeit, schwache Minderheitenposition im Bundestag auszugleichen und ihre Kontrollfunktion mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichtes zu verstärken. Dafür besitzt die Opposition auch die rechtstaatliche Legitimation, aber nicht die demokratische223. Diese ist aber der parlamentarischen Mehrheit gegeben, die vom Wähler beauftragt wurde, ihre politischen Ziele zu verwirklichen und Reformvorhaben zu realisieren. Daraus folgend würde nach Klaus Stüwe die Bedeutung von Wahlen abnehmen, wenn die Opposition das Handeln Willensbildungsprozess und entzieht die und Gesetzgebungsprozesse durch permanente dem staatlichen Verfassungsklagen das Bundesverfassungsgericht zum generellen Entscheidungsorgan wird224. Die bundesparlamentarischen Oppositionsfraktionen könnte bei entsprechenden Mehrheitsverhältnissen auch mit Hilfe des Bundesrates ihre Minderheitenposition im Bundestag kompensieren225, zumal sie dazu ebenso die demokratische Legitimation des Souverän hat. Darüber hinaus sollte die Erwirkung von verfassungsgerichtlichen Verfahren durch die Opposition aber nicht nur negativ als eventuelle Instrumentalisierung gewertet werden. Indem zumindest 11 von 30 oppositionelle Verfassungsklagen ganz oder teilweise im Sinne des Antragsteller entschieden wurden, ist damit zur Einhaltung der Verfassungsbestimmungen beigetragen worden. Trotzdem sollte die parlamentarische Opposition die politische Auseinandersetzung mit der Regierungsmehrheit nicht allzu häufig mit verfassungsgerichtlichen Argumenten führen, denn die politischen Entscheidungsträger dürfen statt einer eigenen Beurteilung der verfassungsrechtlichen Lage nicht nur nach Regelungen suchen, die in „der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes vorgezeichnet sind“226. Dies würde eine grundlegende Schwächung der parlamentarischen Demokratie bedeuten. Zusätzliche könnte diesbezüglich auch der Eindruck entstehen, dass aufgrund zahlreicher oppositioneller Verfassungsklagen das Bundesverfassungsgericht in die Rolle eines Ersatzgesetzgebers oder einer Gegenregierung gedrängt wird. Deshalb muss sich das Bundesverfassungsgericht immer seiner eigentlichen Funktionsbestimmung bewusst sein, nämlich der Überprüfung und Bewahrung der Verfassungskonformität. 223 vgl. siehe: Stüwe, Klaus (2001b): a. a. O., S. 44 vgl. siehe: ebd., S. 165 225 vgl. siehe: Schlaich, Klaus (1994): Das Bundesverfassungsgericht, S. 316 226 zitiert: Stüwe, Klaus (1997): a. a. O., S. 340 224 110 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Abschließend sollen noch einmal die zu Beginn formulierten Thesen aufgegriffen werden. Entsprechend der dargelegten Ergebnisse kann bewiesen werden, dass für die parlamentarische Minderheit grundgesetzlich normierten Bestimmungen bestehen, die es ermöglichen, dass das Bundesverfassungsgericht instrumentalisiert werden kann. Durch die Nutzung dieser Möglichkeiten sind oppositionelle Akteure in der Lage, ihr aus der Minderheitenposition resultierendes politisch-gestalterisches Unvermögen wirkungsvoll zu kompensieren. Indem durch Verfahrenseingaben die Erklärung von parlamentarischen Mehrheitsentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht für teilnichtig bzw. ungültig möglich ist, können demzufolge eigene politische und rechtliche Grundsätze der Opposition in den Willensbildungs- sowie letztendlich in den legislativen Prozess eingeführt werden. Die zweite formulierte These muss im Gegensatz zur ersten größtenteils widerlegt werden, denn die CDU/CSU-Bundestagsfraktion instrumentalisierte in ihrer Oppositionsphase von 1969-1982 nicht ausdrücklich das Bundesverfassungsgericht zur Durchsetzung politischer und rechtlicher Konzepte. Für die numerische Nutzung des Bundesverfassungsgerichtes durch die CDU/CSU-Fraktion gilt die Widerlegung der These ohne Einschränkungen. Allerdings müssen, wie umfassend beschrieben, 2 der 4 eingereichten Verfahren unter dem Aspekt bewertet werden, dass zwar die Verfassungswidrigkeit der beanstandeten Gesetze nachgewiesen wurde und somit die Klageerwirkung berechtigt war. Gleichwohl konnte dadurch die CDU/CSU-Fraktion im Nachhinein ihre eigenen politischen und rechtlichen Grundvorstellungen durchsetzen, weshalb eine teilweise Instrumentalisierung nicht dementiert werden kann. 111 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 9 ANHANG Tabelle 1 Übersicht über die Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, der CDU-Bundespartei sowie der CSU-geführten Landesregierung beim BVerfG in der Oppositionsphase 1969-1982 Organstreitverfahren nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 1 GG Antrag/ Entscheidung Antragssteller 1976 08.02.1977 CDU-Bundespartei 1974 25.05.1977 CDU/CSU-Bundestagsfraktion Prüfungsgegenstand/BVerfGE Eingriff der Bundesregierung in den Bundestagswahlkampf 1976 durch als Öffentlichkeitsarbeit bezeichnete Maßnahmen BVerfGE 44, 125 Bewilligung außerplanmäßiger Ausgaben am Ende des Haushaltsjahres 1973, Notkompetenz des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG BVerfGE 45, 1 Abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG Antrag/ Entscheidung Antragssteller 1974 25.02.1975 193 Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion 1977 13.04.1978 191 Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion 1982 18.04.1989 231 Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Prüfungsgegenstand/BVerfGE Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 39, 1 Verfassungswidrigkeit der „Wehrpflichtnovelle“, Recht der Kriegsdienstverweigerung BVerfGE 48, 127 Haushaltsgesetz 1981, Überschreitung der Kreditobergrenze, BVerfGE 79, 311 Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93, Abs. 1, Nr. 2 GG Antrag/ Entscheidung 1974 10.02.1976 Antragssteller CSU-geführte bayerische Staatsregierung Prüfungsgegenstand/BVerfGE Regelung des „Näheren“ im Sinne des Art. 104a IV S. 2 GG bei der Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder BVerfGE 41, 291 112 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Tabelle 2 Übersicht über die Verfahrenseingaben von CDU bzw. CSU-geführten Landesregierungen beim Bundesverfassungsgericht in der Oppositionsphase der CDU/CSU-Bundestagsfraktion von 1969-1982 abstrakte Normenkontrolle Antrag/ Entscheidung Antragsteller Prüfungsgegenstand/BVerfGE 1972 04.03.1975 CSU-geführte bayerische Staatsregierung 1973 31.07.1973 CSU-geführte bayerische Staatsregierung 1973 25.06.1974 CDU-geführte Landesregierung von Rheinland-Pfalz Städtebauförderungsgesetz BVerfGE 39, 96 Grundlagenvertrag zwischen der BRD und der DDR BVerfGE 36, 1 Rentenversicherungsänderungsgesetz BVerfGE 37, 363 1973 25.06.1974 CSU-geführte bayerische Staatsregierung Rentenversicherungsänderungsgesetz BVerfGE 37, 363 1974 25.02.1975 CDU-geführte Landesregierung von Baden-Württemberg Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 39, 1 1974 25.02.1975 CDU-geführte Landesregierung vom Saarland Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 39, 1 1974 25.02.1975 CDU-geführte Landesregierung von Schleswig-Holstein Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 39, 1 1974 25.02.1975 CDU-geführte Landesregierung von Rheinland-Pfalz Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 39, 1 1974 25.02.1975 CSU-geführte bayerische Staatsregierung 1977 13.04.1978 CDU-geführte Landesregierung von Baden-Württemberg 1977 13.04.1978 CDU-geführte Landesregierung von Rheinland-Pfalz 1977 13.04.1978 CSU-geführte bayerische Staatsregierung 1978 24.07.1979 CDU-geführte Landesregierung von Niedersachsen 1977 10.12.1980 CSU-geführte bayerische Staatsregierung gemeinsam von den CDU-geführten Landesregierungen von BadenWürttemberg, Niedersachen, Rheinland-Pfalz und SchleswigHolstein sowie der CSU-geführten bayerischen Staatsregierung Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 39, 1 Verfassungswidrigkeit der „Wehrpflichtnovelle“, Recht der Kriegsdienstverweigerung BVerfGE 48, 127 Verfassungswidrigkeit der „Wehrpflichtnovelle“, Recht der Kriegsdienstverweigerung BVerfGE 48, 127 Verfassungswidrigkeit der „Wehrpflichtnovelle“, Recht der Kriegsdienstverweigerung BVerfGE 48, 127 Begrenzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteispenden BVerfGE 52, 63 Berufsausbildungsabgabe nach dem Ausbildungsförderungsgesetz BVerfGE 55, 274 1981 10.12.1980 Staatshaftungsgesetz von 1981 BVerfGE 61, 149 113 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Grafische Darstellung der Besetzung des 1. und 2. Senates des Bundesverfassungsgerichtes aufgeschlüsselt nach der Parteizugehörigkeit der Richter bzw. nach der Partei, von dem der entsprechende Richter gemäß des Proporzsystems im Bundestag bzw. durch die Kommission des Bundesrates vorgeschlagen worden ist Richter des 1. Senates des BVerfGs von 1951-1995 1951 1954 HöpkerAschoff (FDP) 1955 1959 1962 Wintrich (CDU) Zweigert (CDU) 1963 1965 1967 1970 1971 Müller (CDU) 1975 1977 1979 Benda (CDU) Heck (CDU) Wessel (SPD) Scheffler (SPD) Simon (SPD) Brünneck (SPD) Faller (CDU) 1995 Haas (CDU) Kühling (SPD) Söllner (CDU) Steiner (CDU) Dieterich (SPD) Jaeger (SPD) Niemeyer (SPD) Ritterspach CDU) 1994 Seidl (CDU) Katzenstein (CDU) Zeidler (SPD) Stein (CDU) 1989 Heußner (SPD) Brox (CDU) Berger (SPD) 1987 Niedermaier (CDU) Haager (SPD) Scholtissek (CDU) 1986 Herzog (CDU) Böhmer (CDU) Heiland (SPD) 1983 Seibert (SPD) Hömig (FDP) Henschel (FDP) Hesse (SPD) Grimm (SPD) Drath (SPD) Lehmann (SPD) Zweigert, K. (SPD) Kutscher (SPD) Ellinghaus (SPD) Abb. 7: Claudia Martina Buhl (eigene Darstellung) Richter des 2. Senates des BVerfGs von 1951-1994 1951 1952 1956 1961 1967 Wagner (SPD) Katz (SPD) 1968 1977 Geller (CDU) Leibholz (CDU) Federer (CDU) 1983 1986 1991 1994 Sommer (SPD) Klein (CDU) Rottmann (FDP) Böckenförde (SPD) Limbach Mahrenholz (SPD) Niebler (CSU)) Steinberger (CDU) Geiger (CDU) 1989 Graßhof (SPD) Wand (CDU) Schlabrendorf (CDU) 1987 Franßen (SPD) Zeidler (SPD) Hirsch (SPD) Rupp (SPD) Leusser (CDU) 1981 Rinck (CDU) Kutscher (SPD) Klaas (SPD) 1975 Seuffert (SPD) Henneka (CDU) Wolff (SPD) 1970 Träger (CDU) (SPD) Kruis (CSU) Kirchhof (CDU) Winter (CDU) Schunck (CDU) Friesenhahn (CDU) Fröhlich (CDU) Roediger (DP) Abb. 8: Claudia Martina Buhl (eigene Darstellung) 114 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ 10 LITERATURVERZEICHNIS UND QUELLENNACHWEIS Alemann, Ulrich von/Forndran, Erhard: Methodik der Politikwissenschaft. 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Aufl., 2001, S. 8998 Zweigert, Konrad: Einige rechtsvergleichende und kritische Bemerkungen zur Verfassungsgerichtsbarkeit. in: Starck, Christian (Hrsg.): Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz. Festgabe aus Anlass des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichtes. Bd. 1: Verfassungsgerichtsbarkeit, Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1. Aufl., 1976, S. 63-75 Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichtes BVerfGE 2, 143 Urteil vom 07.03.1953 (2 BvE 4/52). Verfassungsrechtsstreit betreffend die Verabschiedung der Gesetze über den EVG-Vertrag und den Generalvertrag durch den Deutschen Bundestag. Eine verfassungsrechtliche Zweifelsfrage, die sich beim Prozess der Willensbildung im Bundestag erhoben hat, kann nicht im Gewand eines Organstreits zwischen Mehrheit und Minderheit oder zwischen Fraktionen 1/54). Plenarentscheidung vor das gemäß § 16, Bundesverfassungsgericht gebracht werden BVerfGE 4, 27 Beschluss vom 20.07.1954 (1 PBvU Abs. 1 BVerfGG. Politische Parteien können die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens nur im Wege eines Organstreits gelten machen 120 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ BVerfGE 36, 1 Urteil vom 31.07.1973 (2 BvF 1/73). Grundlagenvertrag Bundesrepublik Deutschland und Deutsche Demokratische Republik BVerfGE 39, 1 Urteil vom 25.02.1975 (1 BvF 1, 2, 3, 4, 5, 6/74). Schwangerschaftsabbruch, Fristenlösung BVerfGE 41, 291 Beschluss vom 10.02.1976 (2 BvG 1/74). Regelung des „Näheren“ im Sinne des Art. 104a, Abs. 4, Satz 2 GG bei der Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder BVerfGE 44, 125 Urteil vom 02.03.1977 (2 BvE 1/76). Eingriff der Bundesregierung in den Bundeswahlkampf 1976 durch als Öffentlichkeitsarbeit bezeichnete Maßnahmen BVerfGE 45, 1 Urteil vom 25.05.1977 (2 BvE 1/74). Notkompetenz des Bundesfinanzministers nach Art. 112 GG BVerfGE 44, 308 Beschluss vom 10.05.1977 (2 BvR 705/75). Anwesenheit einer Mindestzahl von Bundestagsmitgliedern bei der Schlussabstimmung über die Annahme oder Ablehnung eines Gesetzentwurfs (Waffengesetz 1972) BVerfGE 48, 127 Urteil vom 13.04.1978 (2 BvF 1, 2, 4, 5/77). Verfassungswidrigkeit der „Wehrpflichtnovelle“; Recht der Kriegsdienstverweigerung BVerfGE 79, 311 Urteil vom 18.04.1989 (2 BvF 1/82). Haushaltsgesetz 1981; Überschreitung der im Art. 115, Abs. 1, Satz 1, Halbsatz 1 GG festgelegten Kreditobergrenze BVerfGE 68, 1 Urteil vom 18.12.1984 (2 BvE 13/83). Kein Verstoß der Bundesregierung gegen Rechte des Bundestages durch Zustimmung zur Aufstellung von nuklearbestückten amerikanischen Mittelstreckenraketen der Bauart Pershing-2 und von Marschflugkörpern 121 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ BVerfGE 90, 286 Urteil vom 12.07.1994 (2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93). Adria-, AWACS- und Somalia-Einsatz der Bundeswehr Internetrecherche: Abstrakte Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Abgeschlossene Verfahren 1951-2001 URL: http://www1.ku-eichstaett.de/GGF/Polwissl/ANK.htm (Stand: 06.03.2005) Bund-Länder-Streitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Abgeschlossene Verfahren 1951-2001 URL: http://www1.ku-eichstaett.de/GGF/Polwissl/BLS.htm (Stand: 06.03.2005) Friedrich-Ebert-Stiftung: Wahlprogramm der SPD. Mit Willy Brandt für Frieden, Sicherheit und eine bessere Qualität des Lebens (für den Bundestagswahlkampf 1972) URL: http://www.liberary.fes.de/pdf-files/bibliothek/retro-scans/fa-02386.pdf (Stand: 19.04.2005) Friedrich-Ebert-Stiftung: Regierungsprogramm 1976-1980 – SPD: Weiter arbeiten am Modell Deutschland URL: http://www.liberary.fes.de/pdf-files/bibliothek/retro-scans/fa-02947.pdf (Stand: 19.04.2005) Friedrich-Ebert-Stiftung: SPD - Sicherheit für Deutschland. Wahlprogramm 1980 URL: http://www.liberary.fes.de/pdf-files/bibliothek/retro-scans/a80-03353.pdf (Stand: 19.04.2005) Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Abgeschlossene Verfahren 19512001 URL: http://www1.ku-eichstaett.de/GGF/Polwissl/OK.htm (Stand: 06.03.2005) Sener, Atalay: Hauptunterschiede zwischen dem deutschen und dem amerikanischen System der Verfassungsgerichtsbarkeit URL: http://www.userpage.fu-berlin.de/~boulang/proseminar/PS15043/archiv/essays/Essay01-05-09-Sener.htm (25.02.2005) 122 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Material aus der Originalquellenrecherche im Archiv für Christlich-Demokratische Politik der Konrad-Adenauer-Stiftung e. V., St. Augustin Bundesgeschäftsstelle der CDU/Kohl, Helmut/Strauß, Franz Josef: Zu dem Urteilsspruch des Bundesverfassungsgerichtes, das heute die Verfassungswidrigkeit der Fristenregelung erklärte, stellen der Vorsitzende der CDU, Dr. Helmut Kohl, und der Vorsitzende der CSU, Franz Josef Strauß, in einer gemeinsamen Erklärung fest, CDU-Pressemitteilung, 24.02.1975 (AKZ: 0/068/33-7) Bundesgeschäftsstelle der CDU/Filbinger, Hans: Niederlage der Koalition, Informationsdienst der CDU, 03.03.1975 (AKZ: 0/068/33-7) Bundesgeschäftsstelle der CDU: Zur – Sache Dieser Kanzler ist untragbar, Informationsdienst der CDU, 06.1977 (AKZ: 0/068/2) Bundesgeschäftsstelle der CDU: Trauriger Höhepunkt einer Serie von Affären, Informationsdienst der CDU, 02.06.1977 (AKZ: 0/054/3-CDU) Bundesgeschäftsstelle der CDU: So wurde das Parlament umgangen, Informationsdienst der CDU, 02.06.1977 (AKZ: 0/068/2) Bundesgeschäftsstelle der CDU: Wehrpflicht – Gründe für die Klage der Union, Informationsdienst der CDU, 28.07.1977 (AKZ: 0/054/3-CDU) Bundesgeschäftsstelle der CDU: Union zu einer gemeinsamen Lösung bereit, Informationsdienst der CDU, 20.04.1978 (AKZ: 0/054/3-CDU) Bundesgeschäftsstelle der CDU: Nicht unter dem Druck der Linken, Informationsdienst der CDU, 20.04.1978 (AKZ: 0/054/3-CDU) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Vogel, Friedrich: Zur Verfassungsklage der CDU/CSU-Bundestagsfraktion gegen das 5. Strafrechtsreformgesetz erklärt der Vorsitzende des Arbeitskreises Innen- und Rechtspolitik der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Pressereferat, 15.07.1974 (AKZ: 0/068/33-7) 123 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag: Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat heute nachstehenden Beschluss gefasst, Pressedienst, 25.07.1974 (AKZ: 0/068/2) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Carstens, Karl: Zu der heute verkündeten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zum 5. StrRG, Pressedienst, 25.02.1975 (AKZ: 0/068/2) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Althammer, Walter: Der stellvertretende Fraktionsvorsitzende und Prozessbevollmächtigte der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Dr. Walter Althammer (CSU) erklärt zu dem heute ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, Pressedienst, 25.05.1977 (AKZ: 0/068/2) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Kohl, Helmut: Zum heutigen Urteil des Bundesverfassungsgerichtes erklärt der Vorsitzende der CDU/CSU-Fraktion, Dr. Helmut Kohl, in einer ersten Stellungnahme, Pressedienst, 25.05.1977 (AKZ: 0/068/2) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Kohl, Helmut: Zum gestern ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichtes, Pressedienst, 26.05.1977 (AKZ: 0/068/2) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Röhner, Paul: Zu dem heute von 191 Mitgliedern der CDU/CSU-Bundestagsfraktion beim Bundesverfassungsgericht gestellten Antrag, die „Wehrdienstnovelle“ wegen Verfassungswidrigkeit für nicht zu erklären, Pressedienst, 21.07.1977 (AKZ: 0/054/3-CDU) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Weiskirch, Willi: In einer ersten Stellungnahme zum Karlsruher Urteil in Sachen Wehrdienst und Zivildienst, Pressedienst, 13.04.1978 (AKZ: 0/054) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Häfele, Hansjörg: Zur Einreichung eines Nomenkontrollverfahren wegen der Unvereinbarkeit der Kreditermächtigung des Haushaltsgesetzes 1981 mit Art. 115 GG, Pressedienst, 14.09.1982 (AKZ: 0/068/2) CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag/Langner, Manfred/Grünewald, Joachim/Isensee, Josef: Grundsatzurteil zur Begrenzung der Staatsverschuldung erwirkt – Trotz Antragsabweisung in der Sache erfolgreich, Pressedienst, 18.04.1989 (AKZ: 0/068/2) 124 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ Deutschland-Union-Dienst/Althammer, Walter: Verfassungsbrüche – und kein Ende, Nr. 103, 31. Jhrg., S. 2, 01.06.1977 (AKZ: 0/068/2) Deutschland-Union-Dienst/Weiskirch, Willi: Lektion für Schmidt, Ohrfeige für Leber – Die Koalitionsnovelle zum Wehr- und Zivildienst ist verfassungswidrig, Nr. 72, 32. Jhrg., S. 1, 14.04.1978, (AKZ: 0/068/2) Deutschland-Union-Dienst/Häfele, Hansjörg: Finanzpolitik des Bundes ist verfassungswidrig – CDU/CSU leitet Normenkontrollverfahren ein, Nr. 117, 36. Jhrg., S. 3, 23.06.1982, (AKZ: 0/068/2) Stuttgarter Zeitung/Birkenmaier, Werner: Karlsruhe soll die Änderung des Paragraphen 218 überprüfen – Der Verfassungsstreit um das ungeborene Leben, 14.06.1974 (AKZ: 0/068/2) Stuttgarter Zeitung: Viermal siegte die Union – Koalition vor dem BVerfG in zwei Fällen seit 1969 erfolgreich, 14.04.1978 (AKZ: 0/068/2) Umfrage Umfrage zur politischen Stimmung – Teilergebnis „Vertrauen in Institutionen“. Untersuchung durchgeführt vom Institut: Infratest dimap, Erhebungszeitraum: Januar 2001 URL: http://www.infratest-dimap.de/POLITIK/deutschlandtrend/dt0101/dt0101.pdf (02.05.2005) 125 Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit _________________________________________________________________________________ EHRENWÖRTLICHE ERKLÄRUNG Hiermit versichere ich an Eides statt, dass diese vorliegende Diplomarbeit „Die Instrumentalisierung der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit durch oppositionelle Parteien anhand der Verfahrenseingaben der CDU/CSU-Bundestagsfraktion in der Zeit von 19691982“ von mir selbständig und ohne die unerlaubte Hilfe dritter Personen verfasst worden ist. Des Weiteren habe ich wahrheitsgemäß keine anderen als die angegebenen Quellen verwendet. Mir ist bekannt, dass bei der Verwendung von Inhalten aus dem Internet diese zu kennzeichnen und mit dem Datum sowie der Internetadresse (URL) in die Arbeit aufzunehmen sind. Die Auszüge, welche sinngemäß bzw. wörtlich aus Veröffentlichungen resultieren, wurden kenntlich gemacht. Diese Diplomarbeit hat in gleicher oder ähnlicher Weise noch keiner Prüfungsbehörde vorgelegen und wurde bisher noch nicht veröffentlicht. Pritzwalk, den 05. Juli 2005 ……………………………………………….. Claudia Martina Buhl 126
