2. Das politische System der Schweiz

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Gymnasium Melle
Grönenberger Str. 41
49324 Melle
Jahrgang 12
Abiturjahrgang 2000
Facharbeit
im Leistungskurs Politik
Volksentscheide in der Schweiz –
Lehren für Deutschland
Fachlehrer:
Herr Westphal
Bearbeitungszeit:
sechs Wochen
Abgabetermin:
24.03.1999
Note:
_____________
Punktzahl:
_____________
(Unterschrift des Kursleiters)
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
Seite 01
2. Das politische System der Schweiz
Seite 01
2.1
Der Überbau
2.1.1
Die Legislative
2.1.1.1 Der Nationalrat
2.1.1.2 Der Ständerat
2.1.2
Die Regierung
2.1.2.1 Aufgaben
der Regierung
2.2
Der Unterbau
3. Das Referendum – Merkmal direkter Demokratie
Seite 05
3.1 Das obligatorische Referendum
3.2 Das Notrecht
3.3 Das fakultative Referendum
3.4 Die Volksinitiative
4. Plebiszitäre und direktdemokratische Möglichkeiten in
Seite 08
Deutschland
5. Der parlamentarische Weg
Seite 09
5.1 Politische Aktivität beim Transplantationsartikel
6. Abstimmungsverhalten und Wahlverhalten
Seite 11
in der Schweiz
7. Situation der Schweiz –
7.1
Seite 12
Zersetzung der plebiszitären Demokratie
Funktioniert die plebiszitäre Demokratie
der Schweiz
8. Lehren für Deutschland?
Seite 17
Auf dem Weg zur Teilnehmerdemokratie?
8.1 Das Plebiszit in der Verfassung (Stellungnahme)
1. Einleitung
„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“1 Mit dieser Zeile weist das Grundgesetz der
Bevölkerung ausdrücklich die mächtigste Position im deutschen
System zu. Aber wie
sieht es in der Verfassungsrealität aus?
In Deutschland haben die Parteien die Macht auf sich vereint. Der Bürger besitzt lediglich die
Möglichkeit zur Wahl einer Partei, um seinem Willen Ausdruck zu verleihen. Diese Mittel
werden von Teilen der Bevölkerung als unzureichend bezeichnet. In der Aktivbürgerschaft
wächst der Wunsch nach plebiszitärer Demokratie, wie sie in der Schweiz seit über 120
Jahren praktiziert wird.
Doch was ist das Besondere an diesem politischen System im Alpenstaat?
Auf diese Frage soll der erste Teil der Facharbeit eine ausführliche Antwort bieten. Die
Beschreibung und Erklärung des politischen Alltags in der Schweiz dient dem Verständnis
von Handlungsabläufen und zeigt die politische Kräfteverteilung zwischen Volk und
Parlament. Die weitläufigen Eingriffsmöglichkeiten der Aktivbürger sind in der Form in
keiner anderen Verfassung der Welt bekannt.
Der zweite Teil der Facharbeit beschäftigt sich mit der Frage, welche Probleme die
Referendumspolitik in der Schweiz und auf der Landesebene in Deutschland aufwerfen. Hier
stellt sich die Frage nach der Funktionalität des
politischen Systems. Zur Zeit wird im
Schweizer Parlament über eine Verfassungsrevision diskutiert, um die besondere Problematik
der sinkenden Wahlbeteiligung und der steigenden Flut von Referenden und Volksinitiativen
zu überdenken. Neben der Kritik am Schweizer System soll abschließend geprüft werden,
inwieweit eine Übertragung oder Erweiterung der Partizipationsmöglichkeiten auf
Deutschland möglich ist. Im Mittelpunkt steht die Diskussion, ob das Plebiszit eine
Machterweiterung des Volkes oder eine Ergänzung der Parteienpolitik darstellt.
2. Das politische System der Schweiz
Zur Beschreibung des politischen Systems der Schweiz dient die Einteilung in drei Elemente
der staatlichen Aktivität, und zwar dem Überbau, dem
Zwischenbau und dem Unterbau.
Der Überbau vereinigt das Parlament, die Regierung, die Verwaltung und die Justiz. Diese
Behörden werden auch als offizielle Institutionen bezeichnet. Im Zwischenbau werden die
weniger offiziellen Institutionen wie das gesamte Medienwesen und die Verbände, aber auch
das gesamte Parteienspektrum zusammengefaßt. Den Unterbau und somit die Basis stellt auch
hier dem Demokratieprinzip entsprechend das Volk dar. Die Zusammenfassung der
politischen Akteure bildet das politische System.
2.1 Der Überbau
Die Schweiz praktiziert ebenfalls wie die Bundesrepublik Deutschland die Gewaltenteilung in
Legislative (Gesetzgebung), Exekutive (Vollzugsbehörde) und Judikative (Gerichtsbarkeit).
Neben dieser horizontalen Gewaltenteilung existiert zusätzlich eine von föderalistischen Ideen
geprägte vertikale Gewaltenteilung. Diese bietet dem Bürger die Möglichkeit, auf Kommunal, Kantonal- und Bundesangelegenheiten differenziert Einfluß auszuüben.
Volksvertretungen gibt es auf allen politischen Stufen außer auf der Ebene der
Gemeindeversammlungen und Landsgemeinden. Hier gestalten die Aktivbürger2 direkt und
1
2
Artikel 20 (2) Grundgesetz.
Definition: Die Aktivbürgerschaft will nicht nur gelenkt werden, sondern aktiv mitlenken.
Sie entwickelt ein persönliches Interesse, das Allgemeininteresse mitzubestimmen.
unmittelbar die Politik der Gemeinde, womit eine Versammlung von Vertretern des Volkes
überflüssig wird. Diese politische Aktivität wird nur durch die Grösse der Gemeinden mit
weniger als 10.000 Einwohnern möglich und effektiv.
In fünf Kantonen, nämlich Ob- und Nidwalden, in Alpenzeller-Außerrhoden und in
Alpenzeller-Innerrhoden, sowie in Glarus wird diese praktizierte Form der direkten
Demokratie in der Landsgemeinde unter freiem Himmel und mit einer feierlichen Zeremonie
begangen. Neben der Wahl der kantonalen Regierung und der Richter werden vom Volk auch
die wichtigsten Angelegenheiten des Kantons beschlossen.
Da diese Form der direkten Demokratie in bevölkerungsstärkeren und weitläufigeren
Kantonen, sowie im Bund nicht durchführbar ist, wird auf andere Partizipationsformen
zurückgegriffen.
2.1.1 Die Legislative
Der Aufbau der Volksvertretungen wird in Städten und Kantonen nach dem
Einkammersystem verwirklicht, das heißt, es gibt nur eine Kammer, welche für die
Gesetzgebung zuständig ist. Auf Bundesebene herrscht das Zweikammersystem, das heißt die
Legislative, die sogenannte Bundesversammlung, besteht aus zwei völlig gleichgestellten
Kammern, dem Nationalrat und dem Ständerat.
Dieses Zweikammersystem ist vergleichbar mit dem deutschen Bundestag und dem
Bundesrat, da ebenfalls eine Aufspaltung der Legislative vorliegt.
In der Schweiz spiegeln sich durch diese Teilung der Parlamentsgewalt zwei Ideen wider.
Zum einen soll eine Vertretung der Nation als Ganzes im Nationalrat und eine
kantonsspezifische Vertretung im Ständerat3 geschaffen werden. Zum anderen stellt der
Ständerat ein Gegengewicht zum Nationalrat dar. Diese Funktion des Ständerates soll später
genauer ausgeführt werden.
2.1.1.1 Der Aufbau des Nationalrats
Der Nationalrat der Schweiz hat 200 Mitglieder, die von den stimm- und wahlberechtigten
Bürgern nach den Prinzipien des allgemeinen, gleichen, geheimen und direkten Wahlrechts
gewählt werden. Die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone erfolgt nach deren
Bevölkerungsstärke. Somit kommt es zu einer gleichmäßigen Verteilung der 200 Sitze auf die
Bevölkerung, dies entspricht ungefähr einem Sitz auf 35.000 Einwohner.
Durch den Umfang des Nationalrates ist es nur schwer möglich, rationell und leistungsfähig
zu arbeiten, zu diesem Zweck wurden Unterorganisationen des Parlaments einberufen, die
sogenannten Kommissionen. Ihre Aufgabe besteht in der Ausarbeitung und Vorberatung des
Rates in Sachfragen. Häufig trifft eine Kommission sogar Entscheidungen selbständig und es
kommt dann zu keiner weiteren Prüfung durch das Plenum. Jedoch kann es in bestimmten
Fällen zu Abstimmungen über Kommissionsentscheide kommen, diese können allerdings zu
großen Debatten führen, wodurch sie eher selten sind.
Zwischen den Kommissionen wird unterschieden in ständige und nichtständige
Kommissionen. Zu den ständigen Kommissionen des Nationalrats gehören unter anderem die
Finanzkommission (FK), die Außenpolitische Kommission (APK), die Kommission für
Rechtsfragen (RK) und die Kommission für Wirtschaft, Bildung und Kultur. Da die
Kommissionen nur aus kleinen Gruppen von Parlamentariern bestehen und große politische
Macht vereinen, sind die Sitze in den wichtigen Kommissionen sehr begehrt. Jürg Martin
3
Der Ständerat repräsentiert jedoch nicht die Interessen der Kantonsregierungen!
Gabriel behauptet diesbezüglich, „Der Einfluß eines Parlamentariers ist immer an der Natur
seiner Kommissionssitze abzulesen.“
2.1.1.2 Aufbau des Ständerats
In den Ständerat, der auch als föderative Kammer bezeichnet wird, entsendet jeder Kanton
zwei Repräsentanten und jeder Halbkanton4 ein Mitglied. 39 Mitglieder werden gleichzeitig
mit dem Nationalrat gewählt, die übrigen werden von den Volksversammlungen zu
unterschiedlichen Zeiten direkt in den Ständerat entsendet. Die Notwendigkeit des
Ständerates wird deutlich, wenn man die Verteilungsverhältnisse der Sitze im Nationalrat
betrachtet: Die fünf bevölkerungsstärksten Kantone vereinnahmen 105 der 200 Sitze. Somit
könnten die oben genannten Kantone die restlichen 21 Kantone ohne Schwierigkeiten
überstimmen. Dieses würde zu einem Machtkonzentration zugunsten der grossen Kantone
führen. Entgegen der ungleichen Verteilung der Sitze im Nationalrat herrscht im Ständerat ein
umgekehrtes Verhältnis, denn bei den kleineren Kantonen gibt es eine Überbewertung. 11½
bevölkerungsarme Kantone besitzen 23 Stimmen der 46 Gesamtstimmen, somit kann jegliche
Mehrheit der großen Kantone gebrochen werden. Vielmehr haben bereits die 12 kleinsten
Kantone, mit einer Bevölkerungspräsenz von 20% der Gesamtbevölkerung eine Mehrheit im
Ständerat und können so ihre kantonsspezifischen Themen in die Bundespolitik einbringen.
Die Bundesversammlung (Stände- und Nationalrat) erfüllt die Aufgaben der Legislative, das
heißt der Gesetzgebung. Die nachfolgend aufgezählten Geschäfte werden von beiden Räten
behandelt und verabschiedet:
-
Beschluß der Gesetze (vorbehalten bleibt das fakultative Referendum)
Beschluß von Verfassungsänderungen (obligatorisches Referendum)
Abnahme der jährlichen Staatsrechnung
Oberaufsicht über die Verwaltung
Genehmigung der Verträge mit ausländischen Staaten
Garantie der Verfassungen und der Gebiete der Kantone
Verfügung über Bundesheer, Kriegserklärung und Friedensschlüsse und
Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz.
Der Ablauf der Geschäfte wird im Abschnitt das parlamentarische Verfahren ausführlich
beschrieben.
Unter besonderen Umständen, zum Beispiel bei Wahlen, bei der Ausübung des
Begnadigungsrechtes und bei Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bundesbehörden vereinigen
sich beide Räte unter der Leitung des Nationalratspräsidenten zu einer gemeinschaftlichen
Verhandlung.
2.1.2 Die Regierung
Die Exekutive auf der Bundesebene wird als Bundesrat bezeichnet. Sie wird von der
Bundesversammlung für vier Jahre gewählt und ist nach dem Grundsatz der Kollegialität
organisiert. Dies bedeutet, daß die verschiedenen Ratsmitglieder die Aufgabe des Regierens
gemeinsam übernehmen.
4
Halbkantone sind Appenzell-Außerrhoden und Appenzell-Innerrhoden, Basel-Stadt und
Basel-Land, sowie Obwalden und Nidwalden. Sie entsenden je einen Abgeordneten in den
Ständerat.
Zu den Aufgaben des Bundesrats gehört die gemeinsame Beratung und Entscheidung,
einheitliche Vertretung des Entscheids nach aussen und Haftung für die Folgen des
Entscheids.
Doch zunächst soll der Aufbau des Bundesrats aufgezeigt werden. Der Bundesrat besteht aus
sieben Ratsmitgliedern, deren parteipolitische Zusammensetzung nach der sogenannten
„Zauberformel“ erfolgt. Die Zauberformel gibt die Zusammensetzung des Bundesrates nach
der landesweiten Stärke der Parteien wieder. Nach diesem Schlüssel verteilen sich seit 1959
die sieben Sitze konstant auf die vier grossen Parteien. Zwei Sitze erhalten die
Sozialdemokraten, die Christlichdemokraten und die Freisinnig-Demokraten. Den letzten Sitz
belegt die Schweiz. Volkspartei. Diese Verteilung der sieben Sitze in der Regierung nach der
Stärke der Partei bezeichnet man auch als Regierungsproporz (von proportionaler Verteilung
der Regierungssitze). Im Nationalrat verfügen diese vier Regierungsparteien seit 1996 über
167 von 200 Sitzen und im Ständerat über 43 der 46 Sitze. Somit stützt sich die Regierung auf
eine breite Basis im Parlament, weshalb auch von einer „permanente[n] ‚große[n] Koalition‘
“5 spricht.
Da es sich in der Schweiz um eine Kollegialregierung handelt, gibt es keinen Regierungschef.
Die Räteregierungen auf allen Ebenen kennen nur einen Vorsitzenden6, der sich durch
Kompetenzerweiterungen auszeichnet, zum Beispiel übernimmt der Vorsitzende die Leitung
der Sitzung des Rates und ist Repräsentant des Rates in der Öffentlichkeit. Jedoch bleibt er
Erster unter Gleichen („primus inter pares“7). Der Bundespräsident wird nach einem
Rotationsprinzip gewählt, in welchem die Vereinigte Bundesversammlung (National- und
Ständerat) ein Bundesratmitglied für die Dauer eines Jahres zum Bundespräsidenten ernennt.
Ein Kandidat ist gewählt, sobald er mehr als die Hälfte der Stimmen erreicht (absolutes
Mehr).
2.1.2.1 Die Aufgabe der Regierung im System
Die ursprüngliche Aufgabe der Regierung war die Ausführung von parlamentarischen
Beschlüssen und Gesetzen8. Dies ist auch noch heutzutage die wichtigste Aufgabe der
Regierung in der Schweiz geblieben. Ihre Entscheidungsfähigkeit wird auch als
Vollzugskompetenz bezeichnet, zu diesen Angelegenheiten gehören unter anderem die
Geschwindigkeitsbegrenzung auf Straßen.
In der Schweiz werden die Vollzugsangelegenheiten auf die einzelnen Bundesräte direkt
verteilt in sogenannte Departements, ohne dafür weitläufige Ministerien aufzubauen wie in
Deutschland.
Die Sekretariatsaufgaben (Sitzungsvorbereitungen, Protokollführung,
Zeitplanung und
Folgearbeiten) einer Regierung werden von der Kanzlei erledigt. Diese Kanzlei existiert auf
allen politischen Ebenen. Der Bund hat eine Bundeskanzlei mit einem Bundeskanzler und
zwei Vizekanzlern.
In der Schweiz ist es wie in der Bundesrepublik Deutschland zu einer Gewaltenvermischung
zwischen Legislative und Exekutive gekommen. So erarbeitet die Regierung Vorschläge für
Gesetz und Beschlüsse, damit sie bei auftauchenden Fragen und Schwierigkeiten mit
Vorschlägen bereitsteht.
In der Schweiz steht dem Bundesrat keine Opposition entgegen, da die Regierung im
Parlament die überwiegende Mehrheit besitzt. Die Rolle der Opposition übernehmen in der
5
6
7
8
Schulbuch, Schroedel-Verlag, S. 39 (Titel wird nachgereicht)
Die Vorsitzenden werden auch als Gemeinde-, Stadt-, Regierungsrats- und
Bundespräsidenten betitelt.
Gabriel, Jürg Martin. Das politische System der Schweiz, Bern: Haupt, 1997; Seite 74.
vgl. Schweizer Verfassung Art. 102.
Bundesrepublik Deutschland die Parlamentarier, die nicht an der Regierung teilnehmen
(Konkurrenzdemokratie).
In der Schweiz ist die Rolle der Opposition eindeutig dem Aktivbürger zugeschrieben. Diese
Art der Überwachung der Regierung durch den Bürger nennt man Konkordanzdemokratie9.
2.2 Der Unterbau – Kontrollorgan des Parlaments
Bei der Beschreibung des Überbaus, der die meiste politische Aktivität ausübt, ist deutlich
geworden, daß der Exekutive ein Kontrollorgan fehlt, welche die Vorhaben des Bundesrates
überwacht. Beim Vergleich der deutschen Konkurrenzdemokratie mit der Schweizer
Konkordanzdemokratie stellt man fest, daß die Rolle der Opposition auf unterschiedliche
Weise verwirklicht wurde.
In Deutschland liegt die Opposition im Parlament zwischen den politischen Blöcken, also auf
der gleichen Ebene (horizontal). Dagegen herrscht in der Schweiz eine vertikale Opposition,
die resultiert aus der Großkoalition in der Bundesversammlung und der mit politischen
Interventionsmöglichkeiten ausgestatteten Aktivbürgerschaft.
Diese Volksrechte sind in der Verfassung garantiert. Die Schweiz kennt drei Formen der
politischen Beteiligung des Volkes in Sachfragen.
3. Das Referendum – Merkmal direkter Demokratie
Ein Referendum ist eine andere Bezeichnung für den Volksentscheid. Darunter versteht man
Einsprachen der Aktivbürgerschaft oder anderer Interessensgruppen gegen Gesetzesvorlagen
auf alle staatlichen Ebenen. Das Volk besitzt die Möglichkeit, direkt in die Politik der
Bundesversammlung und des Bundesrates einzugreifen. Diese Eingriffsmöglichkeiten sind
auf allen politischen Ebenen der Schweiz bekannt. Das Referendum stellt somit einen
wichtigen Punkt im parlamentarischen Verfahren10 dar und wird deshalb oft als Souverän
bezeichnet.
3.1 Das „obligatorische Referendum“
Im Gegensatz zum „fakultativen Referendum“ muß bei dem obligatorischen Referendum,
dem Volk das Gesetz ohne Zulassungsbedingungen wie eine Unterschriftensammlung zur
Abstimmung überlassen werden.
Dem obligatorischen Referendum ist im Bund in erster Linie jede Verfassungsänderung
unterstellt. Notwendig macht diese Hürde für das Inkrafttreten von derartigen Veränderungen
die Wichtigkeit sowie die grundsätzlichen Bestimmungen über Aufbau und Zweck des
Schweizer Staates.
Die Schweizer Verfassung schreibt das obligatorische Referendum für eine weitere politische
Maßnahme vor, denn nach Artikel 89 (5) untersteht „Der Beitritt zu Organisationen für
kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften [...] der Abstimmung des
Volkes und der Stände.“
In diesem Verfassungsausschnitt wird ein Sicherheitssystem erwähnt, welches zum Schutz
der kleineren Kantone gedacht ist. So ist neben der Abstimmung des Volkes auch die
Abstimmung der Kantone vorgeschrieben. Um eine Verfassungsänderung oder einen Beitritt
zu einer internationalen Sicherheitsorganisation per Referendum durchzusetzen, genügt es
nicht, daß die stimmberechtigte Bevölkerung mehrheitlich „ja“ sagt; sondern zusätzlich wird
9
Definition: Die überwiegende Mehrheit des Parlaments ist in der Regierung vertreten (Großkoalition), weshalb eine klare Opposition oder ein Machtwechsel unmöglich ist.
10
siehe Kapitel 5
ebenfalls eine zustimmende Mehrheit der Kantone verlangt. Die mehrheitliche Zustimmung
des Volkes wird als „Volksmehr“ und die der Kantone als „Ständemehr“ bezeichnet.
In der Schweiz ist die Zahl und das Interesse des Volkes an obligatorischen Referenden stark
zurückgegangen, da es sich oft um komplizierte und
komplexe Gesetzesmaterie handelt.
Dies ist besonders in der Höhe der Wahlbeteiligungen sichtbar.
3.2 Das Notrecht
Bei dem Notrecht handelt es sich um Bundesbeschlüsse, die dem Volk wie bei dem
obligatorischen Referendum zur Abstimmung gestellt werden müssen. Jedoch kann die
Bundesversammlung in Notlagen Gesetze erlassen, „[...], welche sich nicht auf die
Verfassung stützen, [...]“11. Solche Entscheidungen tragen auch den Titel
„allgemeinverbindliche dringliche Bundesbeschlüsse ohne Verfassungsgrundlage“12. Sie
müssen innerhalb eines Jahres vom Volk und den Ständen genehmigt werden, ansonsten
treten sie ohne Erneuerungsmöglichkeit ausser Kraft. Ein Beispiel für die Anwendung des
Notrechts ist der Eingriff des Bundesrates in die überhitzte Wirtschaft in den 70er Jahren mit
der Verhängung von Baustopps und einer Preisüberwachung der Wirtschaft.
3.3 Das „fakultative Referendum“ – wichtiges Instrument der Bevölkerung
Auch das fakultative Referendum stellt ein politisches Werkzeug für die Aktivbürger dar, um
die plebiszitäre Demokratie der Schweiz mitzugestalten.
Im Gegensatz zum obligatorischen Referendum gibt es beim fakultativen Referendum nicht
die Vorschrift der Verfassung, eine Abstimmung herbeizuführen. Das politisch aktive Volk
oder Interessensgruppen haben die Möglichkeit, über sämtliche „gewöhnlichen Gesetze“, das
heißt alle Gesetze, die nicht Verfassungsgesetze und nicht Notrecht sind, eine Abstimmung zu
veranlassen. Zu diesen Gesetzen gehören zum Beispiel die Bundesgesetze wie das Strafrecht,
das Zivilschutzgesetz oder das Strassenverkehrsgesetz. Aber auch bestimmte internationale
Verträge und der Beitritt des Landes zu internationalen Organisationen können vom Volk
erzwungen werden.
Das fakultative Referendum ermöglicht also den Eingriff der
Bevölkerung in die Hauptaufgaben des National- und Ständerates.
Nach der Schweizer Verfassung sind „Bundesgesetze sowie allgemeinverbindliche
Bundesbeschlüsse [...] dem Volke zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen, wenn es von
50.000 stimmberechtigten Schweizer Bürgern oder von acht Kantonen verlangt wird.“13
Zusammenfassend gibt es eine Bedingung für die Zulassung eines fakultativen Referendums:
innerhalb von 90 Tagen nach der Veröffentlichung im Bundesblatt müssen 50.000
Unterschriften der stimmberechtigten Bevölkerung vorgelegt werden.
Kritik oder geplante Veränderungen an den Zulassungsbedingungen für das fakultative
Referendum oder die mögliche Gefahr eines Mißbrauches durch politische Splittergruppen
werden an späterer Stelle genauer ausgeführt.
3.4 Die Volksinitiative - Anregung zur Diskussion
Die dritte Möglichkeit der politischen Beteiligung des Volkes oder von Interessengruppen
stellt die Volksinitiative (Volksbegehren) dar. Da die Referenden nur bestätigende
beziehungsweise verhindernde Wirkung haben, wurde mit der Initiative dem Volk ein Mittel
zur Hand gegeben, konstruktiv und selbständig eigene Interessen und Belange in Sachfragen
11
12
13
Schweizer Verfassung Artikel 89 (3)
Gabriel, Jürg Martin. Das politische System der Schweiz, Wien: Haupt, 1997; Seite 116.
Schweizer Verfassung Artikel 89 (2).
in das Parlament14 einzubringen. Sie existiert wie die Referenden auf allen politischen Ebenen
der Schweiz.
Es gibt zwei Arten von Initiativen. Zum einen können allgemeine Anregungen oder
vollständig ausgearbeitete Entwürfe eingereicht werden. Die letztere Variante führt zu einem
deutlich schnelleren Entscheidungsprozeß und wird deshalb bevorzugt verwendet.
In den Artikeln 120 bis 123 der Schweizer Verfassung werden die Zulassungsbedingungen für
eine Volksinitiative aufgeführt: „Die Volksanregung umfasst das von 100.000
stimmberechtigten Schweizer Bürgern gestellte Begehren auf Erlass, Aufhebung oder
Abänderung bestimmter Artikel der Bundesverfassung.“15
Kurz gesagt, fordert die Verfassung für eine Volksinitiative, die eine Änderung,
Neuformulierung eines bestehenden Artikels oder die Einfügung eines neuen Artikels in der
Bundesverfassung möglich macht, die Einreichung von 100.000 Unterschriften von
stimmberechtigten Schweizern innerhalb von 18 Monaten.
Nach der Einreichung einer Volksinitiative16 auf Kantonsebene werden die Unterschriften von
der Staatskanzlei überprüft und an den Kantons- und Regierungsrat weitergeleitet, der nun
einen Gegenvorschlag17 der Initiative entgegenstellen kann. In der folgenden Abstimmung
stehen beide Möglichkeiten zur Wahl und nicht die Entscheidung über Zustimmung oder
Ablehnung.
Auf der Bundesebene sind Initiativen formell nur für Verfassungsrevisionen nutzbar. In
Artikel 120 der Schweizer Verfassung heißt es, „[...] wenn 100.000 stimmberechtigte
Schweizer Bürger die Totalrevision der Verfassung verlangen, [...]“, so hat das Volk über
diese Revision zu entscheiden. Bei einer Annahme der Revision sind beide Räte neu zu
wählen, um die Totalrevision vorzunehmen.
Die Erfolgschancen einer Initiative sind nicht groß, zumal sie häufig nicht die Interessen der
Allgemeinheit widerspiegeln.
4. Plebiszitäre und direktdemokratische Möglichkeiten in Deutschland
Die Bundesrepublik Deutschland ist eine repräsentative parlamentarische Demokratie. Aus
diesem Grund enthält das Grundgesetz keinerlei plebiszitäre Elemente. Eine Ausnahme bildet
der Artikel 29 (2) des Grundgesetzes, in dem ein Volksentscheid für eine Neugliederung
beziehungsweise ein Zusammenschluß von Bundesländern vorgeschrieben ist.
Insofern sollen an dieser Stelle die politischen Beteiligungsformen der Bevölkerung auf der
Landesebene (Niedersachsen) dargestellt werden.
In den Artikeln 47, 48, 49 und 50 der Niedersächsischen Verfassung, sowie im
Volksabstimmungsgesetz vom 23. Juni 1994 werden die Richtlinien für das Plebiszit
aufgeführt.
Mit einer Volksinitiative können alle wahlberechtigten Bürger Niedersachsens den Landtag
zwingen, sich im „im Rahmen seiner verfassungsmäßigen Zuständigkeit mit bestimmten
Gegenständen der politischen Willensbildung18“ zu befassen. Für die Zulassung des
Volksentscheides sind 70.000 Unterschriften innerhalb eines Jahres einzureichen. Binnen
sechs Wochen befaßt sich das Parlament mit der Volksinitiative.
14
Der Initiativweg wird häufig von kleinen Gruppen verwendet, da sie den parlamentarischen
Weg aufgrund ihrer dortigen Unterrepräsentanz umgehen. Meistens sind Initiativen nur als
Anregungen gedacht.
15
Schweizer Verfassung Artikel 121 (2)
16
Auf der Kantonsebene gelten niedrigere Zulassungsbedingungen. Zum Beispiel für Zürich:
10.000 Unterschriften. Vgl. Art. 29 Kantonsverfassung
17
Schweizer Verfassung Art. 121 (1)
18
§ 3 NVAbstG und Artikel 3 Niedersächsische Verfassung.
Das Volksbegehren ermöglicht den Aktivbürgern, daß der Landtag aufgrund eines
ausgearbeiteten Gesetzentwurfes bestimmte Gesetze erläßt, ändert oder aufhebt. Ausnahmen
bilden Gesetzesentwürfe über den Landeshaushalt, öffentliche Ausgaben und
Versorgungsbezüge. Für ein Volksbegehren sind Unterschriften von zehn Prozent der
Bevölkerung notwendig. Nach der Einreichung des Gesetzesentwurfs in den Landtag
entscheidet dieser über die Zulässigkeit.
Der durch das Volksbegehren eingereichte Gesetzentwurf wird vom Landtag geprüft und bei
einer Ablehnung des Entwurfs oder aber spätestens nach sechs Monaten einem
Volksentscheid unterzogen. Ein Gesetz ist durch Mehrheit
angenommen, wenn mindestens
25% der Wahlberechtigten (bei Verfassungsänderungen mindestens 50% der
Wahlberechtigten) dem Antrag zugestimmt haben.
Im Vergleich zur Schweiz zeigt sich deutlich, daß in Deutschland die Bevölkerung durchaus
Einfluß auf politische Entscheide nehmen kann. Allerdings erfolgt diese Beteiligung nicht
konkret und vorgeschrieben im Vergleich zu den Referenden in der Schweiz.
5. Der parlamentarische Weg in der Schweiz
Der parlamentarische Weg läßt sich in drei Stufen einteilen. Er beginnt bei der Regierung und
endet nicht selten nach dem Parlament bei der Bevölkerung.
Der erste Teil wird als vorparlamentarischer Weg bezeichnet. Die Volksvertreter haben drei
Möglichkeiten19 den Bundesrat mit der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes zu beauftragen.
Eine vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission erarbeitet den neuen Gesetzentwurf
und leitet diesen anschließend an den Bundesrat weiter. Im folgenden parlamentarischen Teil
erhalten beide Räte (National- und Ständerat) den Entwurf. In eigenen Kommissionen wird
der Gesetzentwurf verändert im Sinne der Kammer. Diese Abänderung in bestimmten
Artikeln ist die einzige Möglichkeit des Parlaments auf das Gesetz parlamentarisch Einfluß
auszuüben. Im Anschluß empfiehlt der Kommissionspräsident, bei einer vorherigen Mehrheit
der Kommissionsmitglieder für den Antrag, die Annahme des Entwurfes im Plenum. Mit dem
Beginn der Eintretensdebatte und Detailberatung in den Räten kommt es zu einer erneuten
Diskussion und Bearbeitung des Gesetzentwurfs. In der Schlußabstimmung endet die Debatte
über den Inhalt des ganzen Gesetzes. Sollten nun in beiden Räten unterschiedliche
Änderungen beziehungsweise Fassungen des Gesetzentwurfes vorliegen, kommt es zu einem
Differenzbereinigungsverfahren, in dem beide Vorschläge durch Kompromisse vereinheitlicht
und festgelegt werden. Im letzten Teil, dem nachparlamentarischen Weg, hat nun das Volk
durch seine Partizipationsmöglichkeiten (Referendum) die Möglichkeit, nach den bekannten
Bedingungen in der Rolle der Opposition über das Gesetz eine Abstimmung einzuleiten.
5.1 Politische Aktivität beim Transplantationsartikel
Als Beispiel für das Handlungsprinzip des Gesetzweges soll der Transplantationsartikel
herangezogen werden, über den am 7. Februar dieses Jahres das Schweizer Volk in einem
Volksentscheid auf der Bundesebene abgestimmt hat und eine Verfassungsänderung bewirkte.
Die gesetzliche Ausgangssituation für die Transplantationsmedizin ist sehr komplex und
unzureichend geregelt gewesen. Weder in der Verfassung noch auf der Kantonsebene gab es
einheitliche Gesetze.
19
1.) Eine nichtverpflichtende Aufforderung (Postulat) durch die Parlamentarier
2.) Verbindliche Aufforderung durch Mehrheit der Parlamentarier an die Regierung.
3.) Ein Parlamentarier fordert mit Zustimmung beider Räte die Ausarbeitung des Gesetzes.
Durch eine einsetzende Diskussion und steigende Aktualität des Themas wurde der Bundesrat
mit der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes beauftragt. Im Anschluß erhielt die
Bundesversammlung die Gesetzesentwürfe zur weiteren Bearbeitung. Es kommt zu mehreren
Vorlagen über die Transplantationsmedizin, in denen die Parlamentarier sich mit einem
möglichen Verfassungsentwurf auseinandersetzen. Die besondere Problematik dieses
Transplantationsartikels liegt in dem Umfang und Weitläufigkeit des Gesetzes, denn die
Verpflanzung von Organen wirft viele Fragen medizinischer, rechtlicher, ethischer und
wirtschaftlicher Natur auf.
Hauptkritikpunkt in dem vorliegenden Verfassungsartikel ist die Xenotransplantation, welche
nach Meinung von Ruth Gonseth20 „im Verfassungstext verschwiegen, jedoch mitgemeint
ist“21. Mit der Annahme des Artikels erhielte der Bund die Kompetenz über die
Transplantationsmedizin, das heißt über die Transplantation von menschlichen Organen, aber
auch über die kritisierte
Organverpflanzung von tierischen Organen, Geweben und Zellen
auf den Menschen (Xenotransplantation). Weitere Argumente sind die bereits existierenden
Regelungen, wie der Schutz der Menschenwürde in der Verfassung und der Verbot des
Handels mit Organen. Die aktiven Gesetze bieten nach Ruth Gonseth ausreichend Schutz und
politische Regelung.
Anhand des Beispiels von der Nationalrätin Ruth Gonseth ist zu sehen, wie die Parlamentarier
zum einen im Plenum aber auch in der Öffentlichkeit für jeden zugänglich über die Probleme
der Politik diskutieren. Zur weiteren Unterrichtung des Volkes geben die
Bundesversammlung und der Bundesrat Stellungnahmen aus, in denen die Probleme und
Inhalte des Gesetzentwurfes dargestellt werden. In diesem Fall erklärt das Parlament die
Notwendigkeit des Verfassungsentwurfes und verweist auf die spätere Einführung eines
Bundesgesetzes, welches die genauere Ausführung, sowie das Problem der
Xenotransplantation einheitlich regelt. Abschließend sind in der Stellungnahme die
Abstimmungsergebnisse für die Vorlage des Nationalrates und des Ständerates angeführt.
Aber auch einzelne Unternehmen und Stiftungen wie Swisstransplant22 publizieren ihre
Meinung zu dem Entwurf in der Zeitung, um eine möglichst sachliche Expertenmeinung für
das Volk zu geben.
Da es sich beim Transplantationsartikel um eine Verfassungsänderung handelt, unterliegt der
Abschlußentscheid der Bundesversammlung automatisch der Abstimmung durch die
Aktivbürger. Die Ergebnisse der Abstimmungen des Volkes entsprechen den Ergebnissen des
National- und Ständerates, welche den Entwurf nur mit wenig Opposition beschließen.
Der Souverän stimmte mit 87,8 % für die Annahme des Verfassungsartikels über die
Transplantationsmedizin, womit die „Volksmehr“ erreicht wurde. Im Vergleich zu den drei
anderen Volksentscheiden vom 7. Februar erzielte der Verfassungsartikel die höchste
Zustimmung. In allen Kantonen erhielt der Verfassungsartikel wie auf der Bundesebene eine
vergleichbar hohe Zustimmung, womit auch die Bedingung der Ständemehr erfüllt ist. Im
Kanton Zürich zum Beispiel betrug die Zustimmung 87,5 % der Stimmen. Neben der
Einfassung des Artikels 24 decies in die Verfassung als Grundlage, erarbeitet nun der
Bundesrat ein Bundesgesetz zur genaueren Regelung und Ausführung der Bestimmungen.
Zusammenfassend verdeutlicht der Transplantationsartikel den Verlauf der Gesetzgebung von
der Idee und dem daraus resultierenden Antrag an den Bundesrat mit der Erarbeitung für die
abschließende Abstimmung durch das Volk. Das Referendum gibt der Aktivbürgerschaft nach
einer ausführlichen Diskussion in der Öffentlichkeit die Möglichkeit, am Ende des
parlamentarischen Entscheidungsweges als Opposition einzugreifen. Eine Zustimmung hat
20
Ruth Gonseth ist Ärztin und grüne Baselbieter Nationalrätin.
Zeitungsdossier Neue Zürcher Zeitung, 19. Januar 1999
22
Swisstransplant ist eine nationale Stiftung für Organspenden und Transplantationen, die vor
dem Verfassungsartikel die Regelung in der Transplantationsmedizin nach internationalen
Kriterien formuliert haben.
21
eine bestätigende Wirkung, vermittelt dem Volk aber ansonsten kein politisches Gewicht. Die
Ablehnung eines Artikels erzielt eine verhindernde Wirkung, wodurch sich die
Aktivbürgerschaft in die Rolle der Opposition zum
Parlament und der Regierung stellt.
6. Abstimmungsverhalten und Wahlbeteiligung in der
Schweiz
Im Verlauf dieser Facharbeit fiel häufiger der Begriff
„Aktivbürger“, dessen Definition vom politischen Volk
spricht, das nicht gelenkt werden, sondern aktiv bei der
Bildung des Allgemeininteresses mitbestimmen will.
In der Schweiz sind diese Möglichkeiten der politischen
Aktivität konkret in der Verfassung festgelegt und übergeben dem Aktivbürger die Kontrolle
des Parlaments und der Regierung. Diese Form der Opposition wird auch als
Konkordanzdemokratie bezeichnet. Wenn dem Volk von der Verfassung eine derart große
Macht in Gestalt von Referenden zugeschrieben wird, stellt sich nun auch die Frage,
inwieweit das Volk diese Möglichkeiten nutzt. Zur Beantwortung dieser Frage soll die
Entwicklung der Volksentscheide und die Wahlbeteiligung bei Volksinitiativen betrachtet
werden.
Die Grafik zeigt eindeutig, daß bei den Nationalratswahlen¹ und bei den eidgenössischen
Abstimmungen² ein abfallender Trend vorhanden ist. 1925 lag die Wahlbeteiligung der
Aktivbürgerschaft bei 75% bei Nationalratswahlen. Im Gegensatz dazu gehen 1995 nur noch
40% der Bevölkerung zu den Nationalratswahlen. Für dieses Verhalten gibt es
unterschiedliche Gründe. Zum einen werden durch die Wahlen in der Schweiz keine
entscheidenden Änderungen und Regierungswechsel vollzogen, da es keine Konkurrenz unter
den Parteien gibt. Zum anderen schreibt das Volk den Parteien eine geringere Macht zu als in
Deutschland. Vielmehr liegt die Macht in bestimmten Sachfragen beim Volk durch die
Interventionsmöglichkeiten des Referendums. Das wird in einer Analyse der Parteilandschaft
offensichtlich. Seit über 50 Jahren bewegen sich die Stimmenanteile der Parteien auf einem
gleichen Niveau, so daß die Bundesratsparteien seit 1959 die Bundesratssitze konstant unter
sich aufteilen (Zauberformel). In Vergleich zu Deutschland besitzen die Parteien eine große
politische Macht, die sie durch gegenseitige Konkurrenz verteidigen oder erlangen.
Bei den eidgenössischen Abstimmungen herrscht ebenfalls ein drastischer Abfall der
Stimmbeteiligung, der jedoch deutlich unruhiger verläuft als die Entwicklung bei den
Nationalratswahlen. Gründe hierfür sind wie bei den Nationalratswahlen sichtbar, die in den
beiden letzten Jahrzehnten einsetzende Politikverdrossenheit. Der Rückgang bei den
Abstimmungen ist mit dem steigenden Wohlstand der Bevölkerung zu erklären. Viele
Referenden und Volksinitiativen betreffen nur noch eine Minderheit in der Bevölkerung, so
daß die restliche Aktivbürgerschaft sich von der Initiative nicht berührt sieht und der
Abstimmung fern bleibt. Wenn sich dieser Trend fortsetzt, nimmt das Gewicht der Opposition
in der Schweiz weiter ab, da immer weniger Aktivbürger, sich für die Politik und
Entscheidungen des Parlaments und des Bundesrats interessieren.
7. Situation der Schweiz – Zersetzung der plebiszitären Demokratie?
In der letzten Zeit ist es in der Schweiz immer häufiger zu Diskussionen über das Referendum
gekommen. Im Mittelpunkt der Kritik steht vor allem das
fakultative Referendum, doch
die beiden anderen Interventionsmöglichkeiten der Bevölkerung unterliegen ebenfalls dem
Wunsch der Nachbesserung oder Verbesserung.
Für das fakultative Referendum wird eine Erhöhung des Quorums23 von 50.000 auf 100.000
Unterschriften gefordert, um zum Beispiel konservativen Gruppen das Referendum als
Blockadeinstrument gegen eine generelle oder zu weitläufige Reformpolitik zu nehmen. Ein
weiteres Argument für die Erhöhung der benötigten Unterschriften ist die Einbringung von
privaten Themen auf alle Ebenen der Politik. Mit dieser Maßnahme soll die Vielzahl der
Referenden und Volksinitiativen gebremst und die politische Teilnahme des Volkes auf
wichtige und grundlegende Themen gerichtet werden. Grund hierfür sind Plebiszite wie eine
Regelung über die Hundekotentfernung24 auf öffentlichem Grund oder Initiativen zur
„Deregulierung: Mehr Freiheit – weniger Gesetze!“
Prinzipiell sind 50.000 Unterschriften für das fakultative Referendum dem Basler
Nationalökonom Silvio Borner „einfach zu billig geworden“25. Das Quorum hätte an das
Bevölkerungswachstum angepaßt werden müssen, um ein gleichbleibendes Verhältnis
zwischen der Aktivbürgerschaft und den 50.000 Unterschriften von 1874 zu gewährleisten.
Andere Reformer unterbreiten dagegen die Alternative, daß eine Gesetzesvorlage dem
Referendum entzogen wird, wenn die Bundesversammlung das Gesetz mit einer 2/3 Mehrheit
verabschiedet.
Die Volksinitiative erfährt unter den Kritikern und Teilen der Schweizer Bevölkerung eine
deutlich positivere Einschätzung, da diesen Weg meistens progressive Minderheiten
beschreiten, um eine politische Diskussion auszulösen. Selbst bei einem Scheitern der
Initiative ist das Ziel dieser Gruppierungen, das Volk für ein bestimmtes Thema zu
sensibilisieren, erreicht. Aus diesem Grund besteht die Forderung in der Öffentlichkeit, die
Volksinitiative auf die einfache Gesetzgebung auszuweiten und nicht für
Verfassungsänderungen an bestimmten Artikeln bestehen zu lassen. Der Ständerat kritisiert
dieses Vorhaben und fordert, das Quorum auf 200.000 Unterschriften zu verdoppeln.
Argumente der Bundesversammlung für die Erhöhung der benötigten Unterschriften sind die
steigende Belastung der Politik mit Referenden und Volks- initiativen und die Stärkung des
Parlaments im Staatswesen.
Zusammenfassend zeigt sich, daß in der Schweiz zur Zeit eine schwierige Diskussion
herrscht, denn auf der einen Seite versucht das Parlament, sich vor der steigenden Zahl der
Interventionen durch die Aktivbürger zu schützen. Zum anderen erringen mächtige
Interessenverbände steigenden Einfluß auf die Bevölkerung. Generelle Probleme und die
Zukunft des Referendums in der Schweiz sollen im folgenden Kapitel dargestellt werden.
7.1 Funktioniert die plebiszitäre Demokratie der Schweiz?
Seit der Verabschiedung der Schweizer Verfassung im Jahr 1874 besitzt das Volk die
Möglichkeit in die Politik der Bundesversammlung direkt einzugreifen. Die Schweizer
prägten ihre Eingriffsmöglichkeiten mit dem Begriff Konkordanzdemokratie.
Nach über 120 Jahren Verfassungstradition stellt sich aber die Frage, ob die Schweiz mit ihrer
plebiszitären Demokratie auch für das nächste Jahrtausend gerüstet ist.
23
Das Quorum: Für die Gültigkeit eines Beschlusses nötige Mindestanzahl abgegebener Stimmen.
24
Volksinitiative vom 26. Januar 1988
25
Schulbuch, Schroedel-Verlag, S.43 Material M8 (Titel wird nachgetragen)
Zur Zeit herrscht in der Schweiz eine umfassende Diskussion über den
Gebrauch des
Plebiszits. Zum einen steht die Schweiz unter großem Anpassungsdruck durch die versuchte
Eingliederung in die Europäische Union und in weitere sogenannte supranationale
Staatenbündnisse. Jedoch lehnte die Aktivbürgerschaft bereits zweimal diese Einfassung in
diese Organisationen ab (1986 Beitritt zur UN und 1992 Beitritt zum Europäischen
Wirtschaftsraum). Als Begründung wird der Zwang zur Kompetenzabgabe der
Bundesversammlung und des Volkes angeführt, welche nicht mit dem Demokratieverständnis
der Schweiz vereinbar ist.
Obwohl die Parlamentarier eine steigende Zahl von Referenden und Volksinitiativen auf allen
politischen Ebenen verzeichnen. Diese Entwicklung steht im Kontrast zu der konstant
fallenden Abstimmungsbeteiligung26 in den letzten Jahrzehnten. Gründe für die sinkende
Wahlbeteiligung liegen gerade in der steigenden Zahl der Referenden, denn durch die
zunehmende Anzahl der Abstimmungen wird der Bürger überfordert, wodurch folglich bei
ihm ein Desinteresse oder die sogenannte Politikverdrossenheit ausgelöst wird. Für den
Aktivbürger ist es unmöglich, sich über mehrere Volksabstimmungen an einem Tag gründlich
und umfassend zu informieren und sich ein Urteil zu bilden. Ein Beispiel für diese
Überforderung ist die letzte Abstimmung vom 7. Februar 1999.
An diesem Tag mußte das politisch aktive Volk vier Entscheide treffen. Unter den
Entscheiden waren „die Abschaffung der Bundesratswahlen, die Verfassungsbestimmungen
zur Transplantationsmedizin, ,Wohneigentum für alle‘ und das geänderte
Raumplanungsgesetz (RPG).“27 Anhand dieser Aufzählung wird deutlich, daß der
Aktivbürger sich mit einer Verfassungsänderung, zwei Bundesgesetzen und einer Initiative
gleichzeitig beschäftigen muß, um sachlich und informiert entscheiden zu können.
Der erforderliche Zeitaufwand gliche einem Arbeitstag eines Parlamentsmitglieds. Die
Versorgung mit Informationen hinsichtlich der einzelnen Entscheide wird durch die Medien
ausgiebig gedeckt, jedoch hat auch hier der Wähler zu selektieren zwischen den einzelnen
Meinungen und Kommentaren. Insgesamt zeigt sich, daß die Vorschläge der
Bundesversammlung zur Erhöhung des Zulassungsquorums für Referenden und
Volksinitiativen keine Beschneidung des Volksrechte ist, sondern eine Maßnahme zur
Steigerung der politischen Aktivität in der breiten Bevölkerung. Erst wenn die Anzahl der
politischen Entscheidungen sinkt, kann sich beim Bürger wieder ein Vertrauen in die Politik
entwickeln und dadurch das politische Interesse steigen.
Ludwig Hasler28 sieht in dem Schweizer System vier grundlegende Fehler oder Kritikpunkte:
Die erste Beanstandung liegt in der Tatsache, daß das Plebiszit zum Geschäft geworden sei. In
der Schweiz werden die Unterschriften nicht mehr von politisch Interessierten gesammelt,
sondern von Firmen, die von großen Interessenverbänden und Unternehmern beauftragt
werden. Somit werden „Volksrechte ein Instrument zur politischen Durchsetzung vorwiegend
ökonomischer Partikularinteressen“29 mißbraucht. Auf der einen Seite lehnt es das Volk ab,
den Parlamentariern die gesamte Macht zu geben. Andererseits übergibt es seine Stimme und
die damit verbundene Macht aber an außerpolitische Kräfte, deren Kontrolle deutlich
schwieriger und nicht konkret festgelegt ist.
Anhand der Genschutzinitiative in den neunziger Jahren läßt sich verdeutlichen, wie enorm
der Einfluß der Wirtschaft auf die Politik ist. Ausgangssituation war der Verfassungsentwurf
zum Verbot der Gentechnik. Da ein
Schweizer Pharmakonzern große Gewinneinbußen
befürchtete, investierte der Konzern mehr als vierzig Millionen Mark in eine Kampagne
26
siehe Grafik im Kapitel 6 auf der Seite 12.
Volksabstimmung vom 7. Februar, Parolen für die Abstimmung; aus dem NZZ Dossier
(Internet)
28
Hasler, Ludwig: Das überschätzte Plebiszit vom 15. Januar 1999 aus „Die Woche“.
29
siehe Fußnote 1.
27
gegen die Vorlage, während die Befürworter nur einen Bruchteil des Geldes zur Verfügung
hatten. Im späteren Verlauf der Diskussion und Abstimmung wurde die Initiative abgelehnt.
Welche umfangreichen Möglichkeiten die Wirtschaft besitzt in die Politik einzugreifen,
werden im Beispiel deutlich.
Als Gegenargument wird darauf hingewiesen, daß auch in der repräsentativen Demokratie die
Wirtschaft einen großen Einfluß besitzt. In Deutschland besitzen die Unternehmen das
Druckmittel der Rationalisierung von Arbeitsplätzen, welches aufgrund der derzeitigen hohen
Arbeitslosigkeit für ein großes Aufsehen sorgen würde. Neben diesem Druckmittel werden
die Politiker als Vorstandsmitglieder berufen, um eine Chance zu wahren, die politischen
Interessen durchzusetzen.
Als zweiten Punkt führt Hasler die Überforderung des Staates an. Durch die ständigen
Urnengänge werde nicht das Wissen beziehungsweise das Interesse des Bürgers gesteigert,
sondern dazu motiviert, seine privaten Probleme und Konflikte in die Politik miteinzubringen.
Diese Motivation erhält er aus der Vielfalt der Abstimmungen, die teilweise sehr
themenspezifisch und gruppenbezogen sind. Als Folge wird der Staat als „Agentur für
Kompensation aller Übel des modernen Lebens“30 betrachtet. Diese Einstellung macht
anschaulich, daß der Bürger eine ständige Korrektur und Antwort in Fragen über die
Globalisierung oder Rationalisierung von Arbeitsplätzen fordert. Auffällig ist, daß die
Korrektur nur durch den Staat aber nicht durch den Bürger in parteipolitischem Engagement
erfolgen kann, denn durch die Bemühungen der Bevölkerung entstünde eine „pragmatische
Klugheit“31 und keine Sehnsucht und Hilfsbedürftigkeit.
Der dritte Kritikpunkt liegt beim Volk, welches sich selbst überfordert. Der enorme Anstieg
der Plebiszite hat zur Folge, daß der Bürger den Überblick verliert und somit von zwei Seiten
beeinflußbar ist. So konnte mit der Äußerung von zwei Nobelpreisträgern und der Wirtschaft,
daß ein Verbot der Gentechnik das Ende des Wohlstandes sei, ein Stimmungswandel zur
Genschutzinitiative bewirkt werden: die Initiative wurde abgelehnt. Zwar beschloß die
Bundesversammlung nach einiger Zeit trotzdem Gesetze zum Verbot der Gentechnik, für die
allein die öffentliche Diskussion verantwortlich war. Doch zeigt sich eindeutig, daß die
Bevölkerung zum einen auf dem emotionalen Wege (Angst) oder auf dem Umwege
(Wohlstandswahrung) durch Aussenstehende beeinflußbar ist.
Als vierten und letzten Punkt sieht Hasler in dem Plebiszit eine Lähmung des Parlaments und
der Regierung. „Je stärker die Volksrechte, desto schwächer die repräsentativen Kräfte.“32 Die
Wahlbeteiligungen zu den Nationalratswahlen (Kap. 6) zeigen, daß die Wahlen nicht den
hohen Stellenwert haben wie in Deutschland. Jederzeit hat das Volk die Möglichkeit hat, in
die Politik direkt einzugreifen. Dies bedeutet wiederum für das Parlament, daß eine
„Kompromiß- statt Konsenspolitik, eine Taktik, die weniger den Notwendigkeiten als den
latenten Stimmungen gehorcht“33 geschaffen werden muß. Auf die politische Realität
übertragen, haben die Politiker sich nach dem Willen der Bevölkerung zu orientieren, und
müssen grundsätzlich eine für die Öffentlichkeit einheitliche Meinung vertreten. Diese
einheitliche Vertretung ist zwingend notwendig, um in der Bevölkerung keine Zweifel an der
Entscheidung aufkommen zu lassen. Letztendlich bedeutet dies, daß das Parlament immer der
Gefahr eines Referendums (Referendumsdrohung) ausgesetzt ist und somit nur eingeschränkt
handeln kann. Aus diesem Grund fordert die Bundesversammlung die in einem vorherigen
Kapitel beschriebene Erhöhung des Quorums.
Ein weiteres Argument, welches bereits angedeutet wurde, ist der Dauerzustand, in dem sich
die Bürger und das Parlament befinden. Beide sind immer aktiv und beobachten die politische
Entwicklung - eine beachtliche Leistung beider Seiten. Die Ermüdungserscheinungen zeigen
30
31
32
33
siehe Fußnote 1.
siehe Fußnote 1.
Hasler, Ludwig: Das überschätzte Plebiszit vom 15. Januar 1999 aus „Die Woche“.
Hasler, Ludwig: Das überschätzte Plebiszit vom 15. Januar 1999 aus „Die Woche“.
sich erneut in den sinkenden Wahlbeteiligungen, jedoch nicht in der Anzahl der Plebiszite. So
hat sich das Parlament mit 47 Volkbegehren zu beschäftigen, was mit einem erheblichen
Zeitaufwand einhergeht.
Ein Aspekt, der nur beim Plebiszit in den Vordergrund tritt, ist die Verankerung der Gesetze
in der Bevölkerung. Wenn die Aktivbürgerschaft selbstständig ein Gesetz einbringt oder es
zumindest bestätigen muß, steht die Bevölkerung automatisch auch hinter dem Gesetz. Durch
die Möglichkeit des Plebiszits können neue Gesetze entstehen oder zumindest zu neuem
Verständnis. Ein Beispiel für dieses Argument ist ein Gesetz, welches die Einbürgerung von
jungen Ausländern erleichtert. Das Volk bestätigte dieses Gesetz und übernahm die
Entscheidungskompetenz der Politiker. Dieses zeigt, wie einfach teilweise Gesetze entstehen
können ohne eine lange Vorarbeit oder Diskussion im Parlament vergleichsweise zur
Problematik der doppelten Staatsbürgerschaft in Deutschland. Allerdings führen die Vielzahl
der Gesetze zu einer undurchsichtigen Verfassung und Gesetzbüchern.
Entgegen aller Argumente, die die Fähigkeit und Schwachpunkte des Schweizer Systems
kritisieren, zeigt sich, daß die Demokratie in der Schweiz funktioniert. Eine Demokratie darf
nie als etwas endgültiges verstanden werden. Somit erklärt sich auch, daß die Schweizer
Politiker und die Bevölkerung Lösungsvorschläge für die oben genannten Kritikpunkte finden
müssen, denn „Direkte Demokratie ist ein ewiges Experiment; perfekte Institutionen gibt es
nicht, alle Seiten müssen wachbleiben und das System weiterentwickeln.“34
8. Lehren für Deutschland? Auf Weg zur Teilnehmerdemokratie?
In der repräsentativen Demokratie sind alle Bereiche des staatlichen Lebens von der direkten
Beteiligung der Bevölkerung ausgeschlossen. Die Position der Aktivbürgerschaft wird als
Zuschauerdemokratie bezeichnet. Kritiker der parlamentarischen Demokratie berufen sich auf
Rousseau: „Der Mensch ist freigeboren, ist frei und liegt doch überall in Ketten“35, um zu
verdeutlichen, daß in der heutigen Zeit die Aussage der These weiterhin existiere. Große
Organisationen, Parteien und Medien beeinflussen den Bürger und den Staat, die Wirtschaft
entmündigt die Bevölkerung. Aus diesem Grund fordern die Kritiker des parlamentarischen
Systems die Einbindung plebiszitärer Elemente in die Verfassung, um eine Verbindung
zwischen Regiertem und Regierendem zu schaffen.
In Artikel 20 (2) des Grundgesetzes erhält das Volk „alle Staatsgewalt“ 36, die „in Wahlen und
Abstimmungen“37 ausgeübt wird. Die Verwendung und Richtlinien für das Plebiszit sind
bereits in Kapitel 4 beschrieben worden.
Jedoch ist diese zugeschriebene Macht der Bevölkerung in Form von Volksentscheide auf der
Bundesebene nicht vorhanden, bis auf den in Artikel 29 (2)38 des Grundgesetzes genannte
Fall. Die Möglichkeiten, auf die Landes- und Kommunalpolitik Einfluß auszuüben und die
Politik aktiv mitzugestalten, werden immer häufiger genutzt.
Aus diesem Grund stellt sich die Frage, ob in Deutschland nicht die Zeit reif ist, der
Bevölkerung mehr Rechte und Möglichkeiten an die Hand zu geben. Die Erfahrungen der
Schweizer Bevölkerung und des Parlaments können als Vorbild oder Richtschnur für ein
neues Demokratieverständnis in Deutschland verwendet werden.
Die Ausweitung von plebiszitären Elementen auf Landesebene, sowie die Einführung des
Volksentscheids für Sachfragen auf Bundesebene würde, das zur Zeit herrschende
Parteienmonopol brechen. Als Folge könnte, ein steigendes Interesse an der Politik zu
34
35
36
37
38
„Überall fordern die Bürger Volksabstimmungen“, U. Heuser, aus der ZEIT Nr.16 (Internet)
Schulbuch, Schroedel-Verlag, S.80
(Titel wird nachgetragen)
Artikel 20 (2) Grundgesetz
Artikel 20(2) Grundgesetz
Neugliederung von Bundesländern sind dem Volksentscheid zu unterstellen.
verzeichnen sein. Ein Volksentscheid in der Frage der Ausländerpolitik würde die
stellenweise sichtbare Unfähigkeit der Parteien zum Kompromiß ablösen. Diese Maßnahme
führt auch zu einem weiteren Durchbrechen der Vorrangstellung der Parteien im Prozeß der
Willensbildung, denn bei einer öffentlichen Diskussion können alle Standpunkte mit Hilfe der
Medien verbreitet werden. Es ist das erklärte Ziel der Medien, zu informieren und
aufzuklären, also auf gesellschaftliche Themen und Diskussionen aufmerksam zu machen.
Die Gefahr der Falschdarstellung von Entscheidungsfragen in den Medien müßte die
Bundesregierung oder eine unabhängige Kommission kontrollieren.
Das Argument, das die direkte Demokratie umständlich sei, läßt sich anhand von zwei
Standpunkten widerlegen. Erstens hätte ein Volksentscheid die deutsche Steuerblockade im
Bundestag 1998 beenden können und zweitens ist „Demokratie überhaupt umständlich“39.
Weiterhin bringen Volksentscheide auch unpopuläre Themen in die Politik, wie die
Entscheidung über den Standort und Bau einer Müllverbrennungsanlage.
Das wichtigste Argument für die Kompentenzerweiterung der Bevölkerung, ist der enorm
hohe Bildungsstand der deutschen Bevölkerung. Die heutige Aktivbürgerschaft besitzt die
Zeit und umfangreiche Möglichkeiten, sich differenziert und unabhängig zu informieren und
eine Meinung zu einer Abstimmungsfrage abzugeben. Gerade für die große Mittelschicht der
Bevölkerung dürfte die politische Beteiligung einen großen Anreiz darstellen, wenn die
kommunale oder überregionale Politik beeinflußbar und vor allem greifbar wird. Eine weiter
Folge wäre, daß die zur Zeit vorherrschende Ansicht unter der Aktivbürgerschaft, daß die
Politiker das Volk nur alle vier Jahre zu den Wahlen benötigen und nach der Wahl als
politisch unantastbar im Parlament sitzen, abnehmen würde.
Da Volksentscheide nur eine Ablehnung oder Zustimmung zulassen, wird von Kritikern oft
angeführt, das umfangreiche politische Entscheidungen allen
politischen Ebenen sich nicht
auf <ja> oder <nein> vereinfachen lassen. Jedoch besitzt der Bundestagsabgeordnete bei der
Schlußabstimmung auch nur zwei Antwortmöglichkeiten. Zusammenfassend zeigt sich, daß
neben den genannten Argumenten eine Vielzahl von Argumenten für die Einfassung und
Ausweitung der plebiszitären Elemente sprechen.
Nichtsdestoweniger zeigt das Schweizer Demokratiemodell allerhand Fehler oder Probleme
des Referendums auf, die in der repräsentativen Demokratie Deutschlands nicht existieren.
Einerseits besteht die Möglichkeit der Fehlbarkeit der Referenden. Beispiele auf der
Kommunalebene zeigen, daß aufgrund von Formfehlern einige Initiativen für ungültig erklärt
werden mußten. Eine weitere Problematik ist die Tatsache, daß eine Verfassungsänderung per
Volksbegehren in Niedersachsen deutlich leichter ist, da nur 10% der Wahlberechtigten ihre
Unterschrift leisten müssen, um einen Volksentscheid (beim anschließenden Volksentscheid
reicht dann sogar die einfache Mehrheit zur Annahme der Vorlage) einzuleiten. Das
Parlament benötigt für eine Verfassungsänderung dagegen eine 2/3 Mehrheit im Landtag.
Eines der Hauptargumente der Befürworter des Repräsentativmodells ist, daß in der
plebiszitären Demokratie die Medien und die Wirtschaft einen großen Einflußbereich besitzen
und es zur Demagogie kommen kann. In Deutschland existiert dieser Einfluß ebenfalls, aber
in der Schweiz besitzt die Wirtschaft zu jeder Zeit die Möglichkeit, durch die Beauftragung
von Unterschriftensammlungen verbindlich und konkret in die Politik einzugreifen.
Eine Befürchtung der Kritiker ist die „Aufblähung“ der Verfassung, wie es in der Verfassung
der Schweiz zu beobachten ist. Dieses verhindere eine klare und verständliche Auslegung der
Rechte. Desweiteren gehören nicht alle vom Volk gewünschten Entschlüsse in eine
Landesverfassung. Auch stellt sich die Frage nach der Umsetzung beziehungsweise
Übertragung auf Deutschland.
Die deutsche Verfassung ist in einer Zeit entstanden, die geprägt war vom Zweiten Weltkrieg
und dem Scheitern der Weimarer Verfassung. In der
Weimarer Verfassung sollten ein
39
„Überall fordern die Bürger Volksabstimmungen“ von Uwe Jean Heuser.
aus der ZEIT Nr.16 (Internet)
ausgewogenes Kräfteverhältnis und eine Verbindung zwischen den Abgeordneten und dem
Volk herrschen. Jedoch erzielten die Volksbegehren und Volksentscheide in der damaligen
Realität der Weimarer Verfassung eine ständige Aufputschung der öffentlichen Meinung und
begünstigten öffentliche Unruhen und parteipolitische Demagogie. Die Erfahrungen der
Weimarer Verfassung und die nationalsozialistische Praxis führten zu einem Grundgesetz
ohne Elemente direkter Demokratie.
Vereinzelt wird behauptet: „Volksabstimmungen sind die Plattform für Populisten, für linksund rechtsradikale Menschenfänger.“40
8.1 Das Plebiszit in der Verfassung (Stellungnahme)
Auf die offengebliebene Erörterung soll im diesem Kapitel eingegangen werden. Da jedoch
die Lösungs- beziehungsweise Kompromißvorschläge sehr differenziert sind, werden sie in
der Stellungnahme eingefaßt.
Insgesamt zeigt sich in der Bevölkerung der große Wunsch, an der Politik aktiv teilzunehmen.
Diese Teilnahme soll aber nicht in starren Parteihierarchien stattfinden. Vielmehr wird eine
freie und ungebundene Möglichkeit der Intervention gesucht. Jene Forderungen können nur
die plebiszitären Elemente erfüllen, die jedem Bürger die Möglichkeit geben, auf die Straße
zu gehen und für sein Anliegen Unterschriften zu sammeln. Bei der Erfüllung des Quorums
kommt es dann zu einer Beratung im Parlament. Bis zu diesem Punkt sehe ich persönlich
noch keine Ansatzmöglichkeit für Kritik, denn der Aktivbürger ist politisch aktiv, was eine
Voraussetzung für eine funktionsfähige Demokratie ist.
Bei einer Volksabstimmung über den Zusammenschluß der ehemaligen DDR und der
Bundesrepublik Deutschland hätte das Volk meiner Meinung nach auf jeden Fall zugestimmt.
Durch die Bestätigung des Volkes in beiden Teilen Deutschlands wäre jedoch die
Nationalverbundenheit in jedem Bürger stärker hervorgetreten, da die Entscheidung jedem
selber überlassen gewesen wäre. Dies hätte auch zu einer größeren Solidarität geführt, als der
politisch vollzogene Zusammenschluß durch die Regierung und das Parlament. Die Vorarbeit
muß allerdings von den Politikern geleistet werden.
Mit der Einführung vom plebiszitären Möglichkeiten kann das fehlende Nationalgefühl in
Deutschland gesteigert werden, denn in der heutigen Zeit braucht sich niemand mehr für den
Nationalsozialismus zu rechtfertigen.
Die Frage nach den Lehren aus dem Schweizer Demokratiemodell und möglichen Folgen für
das Deutsche System muß ausgewogen betrachtet werden. Das System der Schweiz gründet
auf einer 120 Jahre alte Verfassung. Zusätzlich herrscht in der Schweiz eine große
Verbundenheit mit dem politischen System. Die Schweizer sind Stolz auf die Einzigartigkeit
ihres Modells, denn kein anderes Land auf der Welt besitzt diese Kompetenzabgabe der
politischen Macht an das Volk. Diese Einzigartigkeit drückt sich in einem Nationalgefühl, das
durch die Einbindung in Bündnissen eine Kompetenzabgabe der Volksrechte fürchtet. In
Deutschland kann sich erst seit der Wende 1989 erst wieder ein Nationalgefühl entwickeln,
welches nun einen Punkt erreicht hat, an dem die Politik dem Volk mehr Beteiligungsrechte
zusichern muß, um Erscheinungen wie Politikverdrossenheit zu bekämpfen.
Wenn das Plebiszit als Ergänzung der repräsentativen Demokratie verstanden wird, sehe ich
in der Einführung und Ausweitung des Plebiszits auf alle politischen Ebenen in Deutschland
eine Möglichkeit das Vertrauen in die Fähigkeit der Politik und das Funktionieren der
Demokratie zu stärken. Es müssen jedoch feste Regelungen getroffen werden, die dann vom
Bundesverfassungsgericht unabhängig überwacht werden. Dies gilt sowohl für Beschlüsse des
Parlaments, als auch für zu radikale oder zu weitgreifende Initiativen der Bevölkerung. In
diesen Regelungen ist eine bedingte Unantastbarkeit und Unveränderbarkeit der Verfassung
40
„Sind Plebiszite immer schlecht?“; Fuhrer, Armin; Die Welt vom 7.1.1999.
festzusetzen, sowie ein Verbot, Referenden über die Staatsausgaben und Entscheidungen in
internationalen Bündnissen41 durchzuführen. Teile der Politik müssen in den Händen der
Berufspolitiker bleiben, während bestimmte Bereiche der Politik von Volksentscheiden
ergänzt werden. Ein weiterer Vorschlag wäre die Einführung von unterschiedlichen
Quorumsgrenzen. Je wichtiger und weitreichender ein Referendum ist, desto höher liegt das
Quorum für die Einreichung in das Parlament. Sinnvoll wäre dies zum Beispiel, um in der
Schweiz aber auch auf der Landesebene in Deutschland die Möglichkeiten für die
Volksinitiative zu erschweren. Dies hätte zur Folge, daß die zunehmende Ausweitung der
Schweizer Verfassung verlangsamt wird. Auf diese Weise würde auch die Kritik in den
Bundesländern über zu hohe Zulassungsbedingungen erlöschen, da für Plebiszite, die allein
zur Diskussion anregen sollen, weniger Unterschriften erforderlich wären.
Abschließend zeigt sich, daß die Einführung von Plebisziten auf die Bevölkerung und die
Politik einen positiven Einfluß haben kann. Die überwiegende Bevölkerung besitzt die nötige
Erfahrung und Bildung, um an der Politik ausser in Form von Wahlen zu partizipieren. Die
Notwendigkeit einer Veränderung in Richtung der plebiszitären Demokratie zeigt sich in
einem Zitat von Richard von Weizsäcker:
„ ‚Alle Gewalt geht vom Volke aus‘, aber was heißt denn das, wenn diese Gewalt darauf
beschränkt bleibt, bei großen Wahlen Listen anzukreuzen.“42
41
42
Zum Beispiel: supranationale Organisationen wie die UN oder EU.
Interview mit Richard von Weizsäcker, aus: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung
vom 13.3.1994
Literatur- und Quellenverzeichnis
Diehl, Elke; Pötzsch, Horst. Demokratie (165)
Informationen zur politischen Bildung, Neudruck 1992,
Franzis-Druck GmbH.
Diehl, Elke;
Faulenbach, Jürgen.
Parteiendemokratie (207)
Informationen zur politischen Bildung,
Überarbeitete Neuauflage 1996, Franzis-Druck GmbH.
Garbriel, Jürg Martin.
Das politische System der Schweiz
Eine Staatsbürgerkunde, 5. Auflage,
Bern; Stuttgart; Wien: Haupt, 1997
Greiffenhagen, Martin
Politische Legitimität in Deutschland
Lizenzausgabe für die Bundeszentrale für politische
Bildung, Bonn 1998
Nohlen, Dieter.
Wörterbuch Staat und Politik
5. Auflage November 1998,
Piper GmbH & Co. KG, München, 1991
(Originalausgabe).
Zeitungsartikel:
Burger, Hannes.
Volksbegehren als neuer Breitensport?, Die Welt vom 8. Juni
1998.
Fuhrer, Armin.
Sind Plebsizite immer schlecht?, Die Welt vom 7.1.1999.
Gustedt, Volker.
Volksentscheid, Focus Nr. 3, vom 18. Januar 1999, 68 – 69.
Hasler, Ludwig.
Das überschätzte Plebiszit, Die Woche vom 15. Januar 1999.
Heuser, Uwe Jean;
von Randow, Gero.
Überall fordern die Bürger
Volksabstimmungen, Die Zeit Nr. 16,1998
Internet:
http://www.admin.ch
http://www.diezeit.de
http://www.diewoche.de



http://www.nzz.ch (Dossier)
http://www.parlament.ch
Grundgesetz Deutschlands
Schweizer Verfassung
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