Europ_Raumordnung
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Achtung: veraltet Die europäische Ebene Europäische Integration und regionale Disparitäten in der EU Von: Prof. Dr. rer. nat. Hans-Heinrich Blotevogel http://www.motorradphilosophen.de/geographie/blotevog/stadtgeo/ Die Regionalpolitik der EU Europäische Raumordnung Literatur: ACHE, Peter, Heinz-Jürgen BREMM und Klaus R. KUNZMANN (1992): Raumordnerische Aspekte des EG-Binnenmarktes. Studie A: Auswirkungen des europäischen Binnenmarktes auf die Raum- und Siedlungsstruktur in Westdeutschland. Bonn. 235 S. = Schriftenr. "Forsch." d. BMBau 488. Europa 2000 (1991). Perspektiven der künftigen Raumordnung der Gemeinschaft. Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Hg.: Europ. Gemeinschaften. Luxemburg: Amt f. amtl. Veröff. d. Eur. Gem. 208 S. Europa 2000+ (1995). Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung. Hg.: Europ. Kommission. Luxemburg: Amt f. amtl. Veröff. d. Eur. Gem. 247 S. Grundlagen einer europäischen Raumentwicklungspolitik (1995). Hg.: BMBau. Bonn: BfLR. 103 S. HÉBRARD, Joel u. Peter TREUNER (1992): Perspektiven einer europäischen Raumordnung. Hg.: ARL und DATAR. Hannover: ARL. 196 S. KNAPP, Wolfgang (1993): "Europa 2000": Raumordnung als Appendix der Binnenmarktstrategie? In: Raumf. u. Raumo. 51, S. 18-27. SCHÄTZL, Ludwig (Hg.) (1993): Wirtschaftsgeographie der Europäischen Gemeinschaft. Paderborn: Schöningh. 224 S. = UTB 1767. SIEBECK, Jürgen E. (1993): Die europäische Dimension der Raumordnung aus der Sicht der EGKommission. In: Inf. z. Raumentwickl. Jg. 1993, H. 9/10, S. 569-575. Towards a new European space (1995). Aufbruch zu einem neuen europäischen Raum. Hg.: ARL. Hannover: ARL. 279 S. TREUNER, Peter: Eine neue Karte europäischer Raumentwicklungsziele. In: EUREG, Europ. Zs. f. Regionalentwickl. 1, 1994, S 38-43. Europäische Integration und regionale Disparitäten in der EU Raumordnung/Regionalpolitik als politische Aufgabe auf supranationaler europäischer Ebene ist eine junge Entwicklung und Teil des europäischen Integrationsprozesses. Grundzüge des europäischen Integrationsprozesses: 1952 Europ. Gemeinschaft f. Kohle und Stahl (EGKS oder Montanunion) 1958 Europ. Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und Europ. Atomgemeinschaft (EURATOM) 1967 Vereinigung von Montanunion, EWG und EURATOM zur EG; Gründungsmitglieder: B, D, F, I, LUX, NL (Europa der Sechs) 1973 sog. Norderweiterung (UK, DK, IR) (Europa der Neun), 1981 GR, 1986 (P, SP) = sog. Süderweiterung (Europa der Zwölf). 1985: Vertrag von Schengen (nicht EU-Vertrag, sondern multilaterales Vertragswerk zwischen den Unterzeichnerstaaten) über die Abschaffung der Grenzkontrollen. Voraussetzungen: Vollendung des Binnenmarktes (Wegfall der Grenzzölle und anderer Handelshemmnisse), Vernetzung der nationalen Fahndungssysteme, einheitliches Ausländerrecht (Außenwanderungen, Visabestimmungen etc.). Unterzeichnerstaaten 1985: D, Benelux, F; später erweitert um Spanien und Portugal; 1997 erweitert um Österreich und Italien. 1992/93 Vollendung des EU-Binnenmarktes mit den "4 Freiheiten" des ungehinderten Austauschs von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräften. Grundlage: Vertrag von Maastricht (Dez. 1991). Kernstück: Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion (mit bestimmten strengen Konvergenzkriterien). Erweiterung 1995: AU, FIN, S (Europa der 15); NOR und CH haben Beitritt abgelehnt. Künftig sog. "Osterweiterung": Beschluß des Ministerrats im Juli 1997 zur Vorbereitung von Aufnahmeverhandlungen bis 2002 für eine erste Gruppe von Ländern: Polen, Tschechien, Ungarn, Slowenien, Estland und Zypern. Probleme der Aufnahme: - Wettbewerbsfähigkeit der "lokalen" Ökonomien, d.h. der dortigen Unternehmen; - Integration in den EU-Agrarmarkt; - Überforderung der Bürokratien bezüglich der Übernahme des EU-Rechts; - Finanzbedarf bezüglich Agrarmarkt und Regionalpolitik. Damit wird die EU voraussichtlich weiter nach Osten ausgeweitet als die NATO, die 1997 auf Drängen der USA nur die Aufnahme von Polen, Tschechien und Ungarn beschlossen hat. Auswirkungen der europäischen Integration auf die europäische Raumstruktur? Einerseits: vermehrter Handelsaustausch, Wegfall von Grenzhindernissen; Möglichkeit zur Realisierung von Skalenerträgen; verstärkter Wettbewerb führt zu Produktivitätsfortschritten und Preissenkungen; damit Wohlfahrtssteigerung; erhöhte weltwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit in der Triade. Andererseits: EG-Erweiterungen haben zu einem größeren EG-internen Gefälle geführt: 6er-EU: 1:2, 9er-EU: 1:3, 12er-EU: 1:6. Daten 1980-90 zeigen große Stabilität des regionalökonomischen Gefälles in EU, d.h. weder eindeutiger Trend des Ausgleichs noch der weiteren Polarisierung. Experten (z.B. DATAR, IFO) erwarten bestimmte Gewinner und Verlierer: Profitieren werden blaue Banane und der Wachstumsgürtel des Südens; Verlierer: Peripherien und altindustrielle Gebiete. Kohäsionsbericht 1996 der Europäischen Kommission, Generaldirektion XVI: Zwischenstaatliche Disparitäten in der EU haben sich in der Vergangenheit verringert: Die vier ärmsten Länder IR, GR, SP und P erreichten 1983 nur 66% des EU-Durchschnitts, 1993 immerhin schon 76%. Allerdings sind die Disparitäten innerhalb der Länder gestiegen. Disparitäten zwischen den NUTS-2-Regionen: Reichste Regionen 1994 nach BIP pro Kopf: 1. Hamburg 189%, 2. Brüssel 183%, 3. Darmstadt 164%, 4. Paris 163%, 5. Luxemburg 162%, 6. Wien 161%, 7. Oberbayern 158%, 8. Bremen 154%, 9. London 144%, 10. Stuttgart 141%. Die 10 ärmsten Regionen: 10. Extremadura (SP) 55%, 9. Dyliki Eliada (GR) 55%, 8. Sachsen-Anhalt 54%, 7. Sachsen 53%, 6. Thüringen 52%, 5. Mecklenburg-Vorp. 52%, 4. Voreio Aigalo (GR) 50%, 3. Centro (P) 49%, 2. Ipeiros (GR) 47%, 1. Alentejo (P) 42%. Disparitäten in EU ca. 4:1, damit mehr als doppelt so hoch wie in den USA! Das Land mit den höchsten Disparitäten ist seit der deutschen Einigung D! Regionalpolitik der Europäischen Union Das meint: regionale Wirtschaftspolitik, aber mit einem weitreichenden Anspruch zur Regionalentwicklung, z.B. Infrastruktur, Arbeitsmarkt, soziale Verhältnisse usw. Deshalb auch häufig "regional Strukturpolitik" oder einfach "Strukturpolitik" genannt. In der Gegenwart unter der Überschrift "Kohäsion" auch zunehmend die Raumordnungspolitik betreffend. Historische Entwicklung: sukzessiver Ausbau der Instrumente: Vertrag von Rom 1957: zwar Europäischer Sozialfonds (ESF), aber noch nicht regional; 1964 wurde beim Europäischen Agrarfonds (EAGFL) eine strukturpolitisch orientierte Abteilung eingerichtet, 1967 wurde bei der Kommission die Generaldirektion "Regionalpolitik" gegründet; 1975 wurde nach der sog. Norderweiterung (UK, IR, DK) der Europ. Regionalfonds EFRE gegründet; 1987 wurde mit der Einheitlichen Europäischen Akte der "wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt" (Kohäsion) als Ziel in den EG-Vertrag aufgenommen; 1988 Reform der Regionalpolitik (Verteilung nicht mehr nach Länderquoten, sondern nach allgemeinen Zielen und objektivem Bedarf, d.h. Umverteilung ist impliziert) und Verdoppelung der Mittel für die Strukturfonds (EFRE, ESF, EAGFL-Ausrichtung); 1992 aufgrund des EU-Vertrages Gründung des Kohäsions-Fonds; 1994 erhebliche Aufstockung der Mittel der Strukturfonds; bspw. Periode 1994-99: 150 Mrd ECU; Anteil am EU-Haushalt wuchs von 19,6% (1988) auf 35,7% (1996). Erklärtes EG- bzw. EU-Ziel, die relativen Abstände zwischen den Ländern und Regionen zu vermindern (z.B. EWG-Vertrag 1958 in Präambel, Einheitl. Europ. Akte 1987, EG-Vertrag) Art. 130a des EG-Vertrages von Maastricht: "Die Gemeinschaft entwickelt und verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern." Gestaltungsprinzipien und Aufgaben der EU-Regionalpolitik: (A) Gestaltungsfunktion mit drei Prinzipien: Zielbezogenheit: d.h. Ausrichtung auf bestimmte inhaltlich definierte und prioritär zu verfolgende Ziele (s.u. Ziele 1-6); Kritik: Ziele sind sehr umfassend; desh. läßt sich nahezu alles darunter subsumieren. Konzentration, d.h. schwerpunkthafte Berücksichtigung der besonders benachteiligten Gebiete; allerdings Realität: Fördergebiete sind sehr groß und umfassen 51% der EU-Bevölkerung; allerdings wird Einschränkung auf 35-40% angestrebt. Integrierter Programmansatz, d.h. nicht Ressortprinzip wie regionale Wirtschaftspolitik in D, sondern Versuch einer integrierten Regionalentwicklung, die außer den wirtschaftlichen Zielen auch soziale, kulturelle, ökologische Ziele usw. einschließt. (B) Koordinationsfunktion, d.h. Aufgabe der EU-Politik zur Koordination der Regionalpolitiken der Mitgliedsstaaten; Kritik: diese Koordination fehlt weitgehend; in D stehen EU-Regionalpolitik und die nationale GRW nur unzulänglich abgestimmt nebeneinander. (C) Transferfunktion, d.h. interregionaler Ressourcentransfer zugunsten von benachteiligten Regionen; Kritik: tatsächlich inzwischen erhebliche Mittel, aber teilw. kompensiert durch andere EUPolitiken und durch nationale Transfers. (D) Integrationsfunktion, d.h. Erleichterung der Binnenmarktintegration, um über Marktbeziehungen Entwicklungs- und Einkommensunterschiede auszugleichen. Dieses Argument kommt insb. von neoklassischer Seite (Wenn der Wettbewerb zwischen den Regionen funktioniert, entsteht ausgleichendes Wachstum, und die Regionalpolitik wird tendenziell überflüssig.) Wichtigste Instrumente: Transferzahlungen aus den seit 1975 errichteten drei bzw. vier Europäischen Strukturfonds: 1) Europ. Fonds für regionale Entwicklung (EFRE). Er dient insb. der Förderung von Regionen mit wirtschaftlichem Aufholbedarf. Mittel wurden insb. verwendet für: 80% für Infrastruktur, 14% für Investitionen im Gewerbe, 6% Studien etc. 2) Europäischer Sozialfonds (ESF). Hauptziel: Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch Förderung der beruflichen Qualifikationen, insb. für Langzeitarbeitslose, Jugendliche und Umschulungsmaßnahmen. 3) Europ. Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). In diesem Fonds ist strukturpolitisch vor allem bedeutsam die Abteilung A (= ‘Ausrichtung’). Gefördert wird die Anpassung der Agrarstruktur durch Investitionsbeihilfen an Betriebe, Vermarktungshilfen und ländlichen Infrastrukturausbau. 4) Kohäsionsfonds (neu seit Förderperiode 94-99): Umwelt- und Verkehrsprojekte in strukturschwachen EU-Ländern (BIP <90% EU), d.h. Spanien, Portugal, Griechenland und Irland. Mittel wurden erheblich aufgestockt: von 7,7 Mrd ECU (1987) über 14,5 Mrd ECU (1993) auf ca. 26 Mrd ECU 1996/97 in den 3 bzw. 4 Strukturfonds. Seit 1988/89 Neuausrichtung der EG-Regionalpolitik auf 5 Ziele, ab 1995 6 Ziele: Ziel 1: Förderung der Entwicklung der Regionen "mit Entwicklungsrückstand" (EFRE, ESF, EAGFL) in D insb. neue Bundesländer mit 2,3 Mrd ECU p.a.; im übrigen werden hier insb. die peripheren Regionen der mediterranen Länder sowie der atlantischen Peripherie (Irland) gefördert; dieses Ziel ist das weitaus wichtigste, darauf entfallen allein 67,6% der Strukturfondsmittel (1996). Ziel 2: Förderung von Regionen oder Teilregionen "mit rückläufiger industrieller Entwicklung" (früher: "Umstellung der Regionen, die vom industriellen Niedergang schwer betroffen sind") (EFRE, ESF); in D: insb. altindustrielle Gebiete NRW, W-Berlin, Saar, Bremen mit 285 Mio ECU p.a.; EU-weit entfallen 11,1% der Strukturfondsmittel auf dieses Ziel (1996). Ziel 3: Bekämpfung der Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit (ESF); Anteil 9,3% der gesamten Strukturfondsmittel. Ziel 4: Anpassung von Arbeitskräften an industrielle Wandlungsprozesse (auch Eingliederung Jugendlicher in das Erwerbsleben) (ESF); in D: Ziel 3+4 insb. NRW u. Niedersachsen zusammen ca. 315 Mio ECU p.a.; (1,6% der Strukturfondsmittel 1996). Ziel 5a: Umstrukturierung des Agrar- und Fischereisektors (5,0% der Strukturfondsmittel 1996) und Ziel 5b: Entwicklung und strukturelle Anpassung ländlicher Räume (4,9% der Strukturfondsmittel 1996) (insb. EAGFL, EFRE, ESF); in D: insb. Bayern, insg. ca. 390 Mio ECU p.a.; Neues Ziel seit 1995: Ziel 6: Förderung von extrem dünn besiedelten Gebiete (<8 Ew/qkm); betrifft nur Schweden und Finnland. Besonders wichtig für Förderung: Ziel 1 und Ziel 2-Gebiete; Abgrenzung nach bestimmten Kriterien, z.B. Ziel 1: BIP pro Kopf unter 75% des EU-Durchschnitts. Verteilung der Strukturfondsmittel 1994-99 in Mio ECU Gesamt davon im Hauptförderziel Gesamtförderung pro Einwohner pro Jahr in Mio. ECU Belgien 1624 730 (Ziel 1) Dänemark 674 Deutschland 18676 13640 (Ziel 1) 38,2 Finnland (ab '95) Frankreich 26,9 301 (Ziele 3, 4) 21,7 1534 697 (Ziele 3, 4, 5a) 11309 3203 (Ziele 3, 4) 60,4 32,7 Griechenland 13980 13980 (Ziel 1) 223,9 Großbritannien 9095 Irland 5620 3337 (Ziele 3, 4) 5620 (Ziel 1) 26,1 264,4 Italien 18959 14860 (Ziel 1) 55,3 Luxemburg (ab '95) 76 Niederlande 1079 (Ziele 3, 4) 1838 Österreich (ab '95) Portugal 31,6 19,9 783 (Ziele 3, 4, 5a) 36,4 13980 13980 (Ziel 1) 237,0 Schweden (ab '95) Spanien 1461 76 (Ziel 5a) 1278 728 (Ziele 3, 4, 5a) 30369 26300 (Ziel 1) 128,0 29,3 Neben den eigentlichen Strukturfonds steht eine Vielzahl von "Gemeinschaftsinitiativen" und Programmen, meist mit wohlklingenden Akronymen bezeichnet, z.B.: ADAPT (Gemeinschaftsinitiative Anpassung an industriellen Wandel), AQUA (Förderprogramm Arbeit und Qualifizierung), INTERREG (Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit), KONVER (Gemeinschaftsinitiative Konversion ehem. Rüstungsstandorte), LEADER ("Liaison entre actions de développement de l’èconomie rurale") Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Landgemeinden), LIFE (Finanzierung vorrangiger Umweltmaßnahmen), PHARE (Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy, inzwischen auf weitere MOEL ausgedehnt), QUATRO (Förderprogramm Qualifizierung von Arbeitskräften), QUAZI (Förderprogramm Existenzgründungen), RECHAR. (Gemeinschaftsinitiative Umstellung der Kohlereviere), REGIS (Eingliederung der weitabgelegenen Regionen), RESIDER (Gemeinschaftsinitiative Umstellung der Stahlgebiete), RETEX (Gemeinschaftsinitiative Anpassung der Textilregionen), URBAN (Gemeinschaftsinitiative Förderung städtischer Gebiete mit besonderem Erneuerungsbedarf). Auf solche, im einzelnen kaum noch überschaubaren Programme entfallen ca. 9% der Fondsförderung, das sind ca. 13,5 Mrd ECU für 1994-99. Mittelvergabe erfolgte früher großenteils direkt und unkoordiniert, heute immer mehr nach dem Prinzip der ‘Subsidiarität’, d.h. im komplementären Zusammenwirken der drei politischadministrativen Ebenen: EU - Nationalstaat - Region (in D: Bundesländer!). Die Mitgliedstaaten und Regionen müssen eine anteilige Finanzierung aufbringen (in der Regel 50%). EU erarbeitet in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten mehrjährige sog. Gemeinschaftliche Förderkonzepte (GFK), von den Regionen (bzw. in D: Ländern) werden Regionale Entwicklungskonzepte erwartet. Damit soll erreicht werden, daß Förderprojekte nicht isoliert stehen, sondern aufeinander abgestimmt sind und zusammenwirken. Außerdem soll eine bessere Koordination der sektoralen Politiken (insb. der EU-Strukturfonds) und der Regionalpolitiken der Staaten und Regionen gewährleistet werden. Ablauf in der Praxis (am Beispiel von D, in anderen Ländern teilw. stärker EU-zentralisiert): 1) Bund und Land erarbeiten regionalen Entwicklungsplan; 2) EU-Kommission (GD XVI) erstellt daraufhin "Gemeinschaftl. Förderkonzept" GFK; 3) Bund und Länder erarbeiten auf dessen Basis Operationelle Programme (OP), die bei der Kommission eingereicht und genehmigt werden müssen; 4) Antragsteller wie Unternehmen, Behörden, Einzelpersonen, Vereine etc. konzipieren Projekte und beantragen die Förderung bei den Landes- oder Bundesministerien. Anm.: seit 1993 ist alternativ ein vereinfachtes Verfahren möglich: anstelle des GFK erarbeitet ein Mitgliedsland ein zusammengefaßtes Dokument zur Entwicklungs-Programmplanung (DPP); wenn das DPP von der Komm. genehmigt wird, entfallen gesonderte OPs. Praktisches Problem: erheblicher Teil der Brüsseler Fördergelder fließen nicht ab (1994/95: 40%!) , und zwar aus 2 Gründen: Finanzierung des nationalen Finanzanteils macht Probleme, insb. weil die Länder die strengen finanzpolitischen Konvergenzkriterien einhalten wollen; Anforderungen Brüssels an die Qualität der Förderprogramme steigen. Räumliche Wirkungen der EU-Politik? Die Strukturpolitik (etwas über 1/3 des gesamten EU-Haushalts) wirkt insgesamt disparitätenausgleichend, d.h. Nettogewinner sind insb. die ‘armen’ Länder der Peripherie: Griechenland, Spanien, Portugal, Irland, seit der deutschen Einigung auch die neuen Bundesländer. In den strukturschwächsten Ländern mach die EU-Strukturförderung immerhin 10-20% der nationalen Investitionen aus: Am meisten profitierten Griechenland (17,5%), Irland (13,7%) und Portugal (13,6%); in den neuen Bundesländern immerhin 1,9%. Besonders positive Effekte scheint die EURegionalpolitik vor allem in Irland und Portugal ausgelöst zu haben. Das BIP pro Kopf (in KKS) liegt in Irland inzwischen deutlich über der Marke von 75% des EU-Durchschnitts. Agrarpolitik (ca. Hälfte des EU-Haushalts): Nettogewinner: Griechenland, Italien, Spanien, Irland, Frankreich und Dänemark. System der Umverteilung mit künstlich hoch gehaltenen Agrarpreisen wirkt wie eine Verbrauchssteuer, die insb. den leistungsfähigen Großbetrieben im Zentrum der EU zufließt (z.B. Norditalien, Frankreich und Dänemark), während Süditalien und Portugal Nettozahler sind! Forschungs- und Technologiepolitik: ca. 50% der Mittel fließen in die 9 großen Innovationsregionen im Zentrum, obwohl dort nur 25% der Bevölkerung lebt! Fazit: Die räumlichen Effekte der EU-Politiken kompensieren sich teilweise gegenseitig. Verglichen mit den riesigen Umverteilungen innerhalb der Nationalstaaten (z.B. alte/neue Bundesländer) sind sie weniger bedeutsam. Eine wirksame räumliche Umverteilung setzt allerdings auch ein hohes Maß an Solidarität voraus, das bisher nur innerhalb der Nationalstaaten, aber kaum auf internationaler Ebene erreichbar ist. Theoretische Einordnung: 1) Wirtschaftspolitisch ist die Strukturpolitik heftig umstritten. Nach der neoklassischen Theorie ist sie nicht nur überflüssig, sondern schädlich, weil sie Mittel vergeudet und unrentable Ressourcenallokationen fördert, speziell durch Marktverzerrungen und die Behinderung der Mobilität von Produktionsfaktoren. Der Theorie nach müßte eine weitergehende Liberalisierung zu einem Ausgleich der Einkommens- und Entwicklungsunterschiede führen. Daß die Strukturpolitik so weit ausgedehnt wurde, ist nur dadurch zu erklären, daß die Politiker die Strukturpolitik als Wahlgeschenke gebrauchen und die EU-Bürokraten ihr Betätigungsfeld auszudehnen versuchen. Hingegen argumentieren Polarisationstheoretiker, daß die europäische Integration den Entwicklungsvorsprung der Kernregionen tendenziell verstärkt (Wissensvorsprünge, Humankapital, geringere Transaktionskosten); deshalb müsse die öffentliche Hand aktiv in den strukturschwächeren Regionen intervenieren. 2) Politikwissenschaftliche Interpretation: Mittel für die Strukturpolitik sind "politische Kosten" des politischen Integrationsprozesses. Fortschritte der Vergemeinschaftung waren oft nur dadurch zu erreichen, daß widerstrebenden Mitgliedsländern gleichsam Kompensationszahlungen gewährt wurden. Dabei spielte der Grundsatz der Einstimmigkeit im Ministerrat eine entscheidende Rolle, weil damit einzelne Länder politischen Druck ausüben konnten. (Dieses Prinzip der Einstimmigkeit für die Strukturpolitik wurde in der Ratssitzung im Juni 1997 in Amsterdam bestätigt.) Kritik der EU-Strukturpolitik? A) Ordnungspolitische Fundamentalkritik: 1) s.o. zur Einordnung aus der Sicht der neoklassischen Theorie; 2) Vermischung der Aufgaben von Strukturpolitik und Wettbewerbsaufsicht bei der Kommission ist problematisch; besser Koordinations- und Integrationsfunktion ausbauen und die Gestaltungsfunktion zurückfahren! 3) Strukturpolitik ist teurer und ineffizienter als ein ungebundener horizontaler Finanzausgleich. B) Pragmatisch-technokratische Kritik: 1) Hohe Kosten, Grenze der Belastbarkeit der Netto-Zahler sei erreicht (z.B. Bayern); erfolgreiche Regionen werden durch Ressourcenentzug "bestraft", erfolglose Regionen werden "belohnt". Bisher umfaßt die EU-Regionalpolitik 0,46% des BSP; die Zuflüsse machen in GR ca. 3,5% und in POR 3,98% des nationalen BIP aus; sie erreichen dort bereits eine obere Grenze der Aufnahmekapazität. 2) Gießkannenprinzip (Förderkulisse umfaßt heute 50,6% der EU-Bevölkerung); temporär gedachte Beihilfen entwickeln sich zunehmend zu einer dauerhaften Umverteilung; EU-Regionalförderung könnte auf die ärmsten Länder beschränkt werden; reiche Länder könnten eigene Regionalpolitik selbst finanzieren; 3) Förderwirrwarr oder "Förderdickicht" (große Zahl von Zielen, Fonds und Programmen mit teilweise überlappenden Zielen); desh. Intransparenz, Doppelarbeit und hohe Kosten für Consultants; Vereinfachung der Entscheidungsverfahren; 4) Zentralisierung der Vergabeentscheidung zugunsten der EU-Kommission in Brüssel; dadurch Unterminierung der Eigenverantwortung der Länder und Regionen. Mehr Entscheidungsfreiheit für nationale und regionale Instanzen. Beispiel für Förderdickicht: Stadt Duisburg erfüllt derzeit die Förderkriterien für drei Ziele (2, 3 und 4). Damit kann DU an insgesamt 24 Förderprogrammen und 10 Gemeinschaftsinitiativen partizipieren. Dies können nur noch Spezialisten durchschauen. Künftige Reform der EU-Strukturpolitik? Diskutiert werden u.a. eine Einschränkung der Förderkulisse (Kommissarin Wulf-Mathies: nur noch 35% der EU-Bevölkerung); Konzentration auf weniger Ziele (nur noch Ziel 1, evtl. noch Ziele 3 u. 4; aber Streichung bzw. Reduzierung der Ziele 2, 5 und 6, d.h. negative Folgen für NRW/Ruhrgebiet) und weniger Programme; mittelfristiges Einfrieren der EU-Strukturmittel. Auswirkungen der künftigen Osterweiterung? Weitgehender Konsens, daß diese Länder, deren BIP pro Kopf ca. 30-50% des EU-Durchschnitts beträgt, voll in die EU-Strukturpolitik einbezogen werden. Damit würde die Bevölkerung in den Ziel 1Gebieten von derzeit 94 Mio auf 200 Mio ansteigen. Zusätzlicher Finanzbedarf ist nur schwer abzuschätzen; die Schätzungen schwanken zwischen 3 und 8 Mrd ECU p.a. Das würde eine Aufstockung des EU-Etats für Strukturpolitik um ca. 1/3 bedeuten; dies wird aber nicht durch eine stärkere Belastung der "Nettozahler" zu finanzieren sein, sondern vor allem durch eine Reduzierung der Regionalförderung in den alten EU-Ländern (u.a. weil sich die 75%-BIP-Meßlatte nach unten verschiebt und große Regionen z.B. Spaniens, Italiens, Irlands usw. aus den Ziel-1-Regionen herausfallen). Vgl. dazu die Vorstellungen der EU-Kommission in der "Agenda 2000". In eine ähnliche Richtung weisen Überlegungen der Bundesregierung vom Frühjahr 1997, so daß damit die Grundlinien der künftigen Entwicklung vorgezeichnet sein dürften. "Agenda 2000" der Europäischen Kommission (Juli 1997): A) Struktur- und Kohäsionspolitik: Strukturpolitik: Künftig Konzentration der Politik auf drei (statt sieben) Ziele: Ziel 1) Verringerung des regionalen Gefälles (regionales Ziel), Kriterium der Förderkulisse: BSP pro Kopf unter 75% des EU-Wertes; Ziel 2) Unterstützung der einen wirtschaftlichen und sozialen Umstellungsprozeß durchlaufenden Regionen (regionales Ziel); das sind Industriegebiete, Fischereiregionen, ländliche Regionen und Stadtviertel mit besonderen Problemen; Ziel 3) Förderung der Humanressourcen (horizontales Ziel): Qualifizierung, aktive Arbeitsmarktpolitik, Sozialpolitik; gilt außerhalb der Ziel-1 und Ziel-2-Gebiete. Reduzierung der Förderkulisse von z.Zt. 51% auf ca. 35-40% der EU-Bevölkerung. Finanzrahmen 2000-2006: für die derzeit 15 Mitgliedsstaaten 230 Mrd ECU zuzüglich 45 Mrd ECU für die neuen Mitgliedsstaaten (Vergleichswert 1993-99: 200 Mrd ECU zu Preisen von 1997). Kohäsionsfonds: Vorschlag der Kommission: Alle Länder sollen förderfähig sein, die zur Eurozone (3. Stufe der WWU) gehören und deren BSP pro Kopf unter 90% des EU-Wertes liegt. Schwerpunkte: transeuropäische Verkehrsvorhaben und große Umweltprojekte. Jährliche Mittelausstattung: 3 Mrd ECU. Vereinfachung der Abwicklung: größere Flexibilität und Dezentralisierung; Reduzierung der Gemeinschaftsprogramme; möglichst nur noch ein Programm pro Region. B) Gemeinsame Agrarpolitik Fortsetzung der 1992 eingeleiteten Neuorientierung der Agrarpolitik: weitere Absenkung der Garantiepreise bis zum Niveau der Weltmarktpreise (wird voraussichtlich vor allem bei Getreide und Rindfleisch zu beträchtlichen Senkungen der Erzeuger- und Verbraucherpreise führen). Damit soll zugleich die Anpassung der neuen Beitrittsländer erleichtert werden. Weitgehende Kompensation der Einnahmeverluste der Erzeuger durch direkte Einkommensbeihilfen und begleitende Strukturhilfeprogramme; stärkere Beachtung umweltpolitischer Ziele. Aufwendungen: ca. 4 Mrd ECU p.a. Zweiter Teil der Agenda 2000: Osterweiterung. Beitrittsverhandlungen mit Ungarn, Polen, Estland, Tschechien, Slowenien und Zypern. Für die Jahre 2000-2006: 3 Mrd ECU p.a., d.h. insg. 21 Mrd ECU zur Vorbereitung (1,5 Mrd ECU für PHARE, 0,5 Mrd ECU für Landwirtschaft, 1 Mrd ECU Strukturhilfe). Europäische Raumordnung Ältere Ansätze: Europarat Als erste europäische Institution hat der Europarat (Sitz in Straßburg) diese Frage aufgegriffen. Erste (informelle) Konferenz der nationalen Minister für Raumordnung und Regionalpolitik (CEMAT) im Jahre 1970 in Bonn. 1983 wurde auf der Tagung in Torremolinos die "Europäische Raumordnungs-Charta" verabschiedet mit den folgenden Forderungen für Raumordnung/Regionalpolitik:: demokratisch, alle Sektoralpolitiken umfassend, funktional, indem die Unterschiede der Länder berücksichtigt werden, langzeitorientiert. Weitere CEMAT-Konferenzen z.B. Oslo 1994, Zypern 1997. Wichtig: Bezugsraum der CEMAT ist "Greater Europe", also nicht nur EU! Zahl der Mitglieder wurde Anfang der 90er Jahre von 24 auf 40 aufgestockt! Europarat umfaßt deshalb heute auch die ehem. sozialistischen Länder. Derzeit wird ein neues Dokument vorbereitet, das auf der 12ten Sitzung der CEMAT in Berlin 2000 verabschiedet werden soll. Das Dokument soll mit den Prinzipien der Europäischen Raumordnungsperspektive der 15 EU-Länder abgestimmt sein, basierend auf der Charta von 1983, aber konkreter und praxisnäher, nicht völkerrechtlich bindend sein, im Kern soll das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung stehen, auf eine gerechte, gleichwertige Entwicklung in ganz Europa abzielen. Erster Bericht "Europa 2000" der EG-Kommission 1991. Dazu kritisch (z.B. Knapp): Die Darstellung der räumlichen Strukturen und Entwicklungstrends enthält keine adäquate Analyse; die Auswahl der Aspekte legt ein Verständnis von Raumordnungspolitik nahe, das sich der wirtschaftlichen Integrationsstrategie einseitig unterordnet und andere Zielsysteme der menschlichen Lebensbedingungen kaum berücksichtigt; ein eigenständiger raumordnungspolitischer Gestaltungsanspruch auf europäischer Ebene ist nicht erkennbar. Problem: ‘Raumordnung’ im Sinne der deutschen Tradition gibt es außer in D nur in NL, Österr., CH und Skandinavien. Das französische ‘Aménagement du territoire’ geht eher in die Richtung der wirtschaftlichen Nutzbarmachung des Raumes. Raumordnung im deutsch-niederländisch-österreichisch-schweizerischen Verständnis gehört nicht zum Bereich der EU-Politik. Gemäß Maastricht-Vertrag von 1991/92 ist Raumordnung gemäß dem Subsidiaritätsprinzip eine nationale (bzw. regionale) Aufgabe! Informelle Raumordnungsminister-Konferenz der EU am 21./22.9.1994 in Leipzig: Einigung auf sog. ‘Grundlagen einer Europ. Raumentwicklungspolitik’ mit den beiden wesentlichen Zielen (publiziert in: BMBau (Hg.) Grundlagen einer Europ. Raumentwicklungspolitik, Bonn 1995): Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU durch eine Verringerung der Unterschiede im Entwicklungsstand der Regionen und die Schaffung einer ausgewogenen Raumstruktur und die nachhaltige Entwicklung, die sich bezieht auf: umweltschonende Wirtschaftsentwicklung (schonende Ressourcennutzung und Bewahrung der Funktionsfähigkeit für kommende Generationen), ausgewogene Raumentwicklung, Erhaltung der Vielfalt. Vereinbarung: gemeinsam mit der EU-Kommission Erarbeitung einer "European Spatial Development Perspective" (ESDP) als Rahmen zur Realisierung der im Maastricht-Vertrag von 1992 festgelegten Kohäsionsziele. 1997 in Noordwijk beraten: Konzeptentwurf der ESDP; deutsche Fassung: "Europäisches Raum-Entwicklungs-Konzept" (EUREK) (siehe unten). Europa 2000+ (1995). Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung. Hg.: Europ. Kommission. Luxemburg Betonung des Subsidiaritätsprinzips, d.h. nicht Eingreifen in die Kompetenz der nationalen RO-Politik, sondern Beschränkung auf supranationale, europäische Ebene. Grundsätze (nicht neu formuliert, sondern Bezug auf andere EU-Beschlüsse, insb. Maastricht-Vertrag und Weißbuch der EU-Kommission): "Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, einschl. des regionalen Gleichgewichts der EU", d.h.: Ausbau transeuropäischer Netze für Verkehr, Telekommunikation und Energie (technische Infrastruktur für das Zusammenwachsen Europas und zur besseren Verbindung mit den Nicht-EULändern), verbesserte globale Wettbewerbsfähigkeit Verminderung regionaler Disparitäten, insb. durch Regionalpolitik, aber auch durch ‘Reduzierung der Isolation peripherer Gebiete’, durch ‘Erhaltung eines ausgeglichenen Städtesystems’, durch ‘Bewahrung ländlicher Gebiete’ Schutz der Umwelt, Prinzip des ‘sustainable development’ Kohäsionsbericht 1996/97 der EU-Kommission Aktionsbereich Raumordnung im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Interreg (Interreg IIC) Förderung von innovativen Pilotvorhaben in transnationalen Raumordnungsgebieten. Damit fördert die EU mit erheblichen Mitteln Initiativen der grenzüberschreitenden Raumordnungspolitik, obwohl diese nicht zu den genuinen Aufgaben der EU-Kommission gehört (sie läuft hier unter "Kohäsion" und ist bei der GD XVI Regionalpolitik angesiedelt). INTERREG II C Neuer Aktionsbereich Raumordnung im Rahmen des INTERREG-Programms (Laufzeit 1994-1999); INTERREG IIC 1995 beschlossen; operationelle Programme laufen 1997-99 mit insg. 415 Mio ECU Mittelausstattung. Zielsetzungen: Transnationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung (Forschung, Institutionen) mit insg. 100 Mio; internationale Zusammenarbeit zur Verhütung von Überschwemmungen (165 Mio ECU, davon fließen allein ca. 110 Mio ECU in die Niederlande); internationale Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Dürre (150 Mio ECU; davon fließen allein ca. 105 Mio ECU nach Spanien). Nach Genehmigung der operationellen Programme durch die Kommission können Projekte beantragt werden: mind. zwei Staaten müssen beteiligt sein; in der Regel Kofinanzierung durch die Nationalstaaten 50%; Vorschläge für Projekte kommen i.d.R. von den beteiligten Ländern; neu: Aufbau einer gemeinsamen Verwaltungsstruktur mit a) Gemeinsamem Begleitausschuß, b) Gemeinsamem Lenkungsausschuß, c) Gemeinsamem Sekretariat. Deutschland ist an fünf der insg. 14 Kooperationsräume beteiligt (vgl. Karte). Eines der Programme für den "Mitteleuropäischen, Adriatischen, Donau- und Südosteuropäischen Raum", beteiligt insg. 15 Staaten. Ziele: Stärkung polyzentraler Städtesysteme und ausgeglichener Siedlungsstrukturen (Überwindung des ehem. eisernen Vorhangs, Erbe des Sozialismus: polarisierte Städtesysteme, ehem. reine Industriestädte ohne heutige wirtschaftliche Basis, Krise der ländlichen Räume); Stärkung der Multimodalität bei den transeuropäischen Netzen (großer Nachholbedarf der Verkehrsinfrastruktur, Rückgang der Transportleistung auf der Donau bis 1995; Grenzübergänge als Engpässe); Schutz und Sicherung des natürlichen und kulturellen Erbes (große Umweltschäden, Erhaltung bedeutender Naturschutzgebiete); Schaffung von Zentren von Forschung und Wissen; Förderung der Kooperation von Akteuren der Raumplanung (unterschiedlicher Verwaltungsaufbau, Fehlen von Raumordnungsinstitutionen) Europäisches Raumentwicklungskonzept (EUREK) (Engl.: "European Spatial Development Perspective" ESDP) der informellen Raumordnungsministerkonferenz, bewußt als Politikfeld aufgegriffen, das nach dem Willen vieler Länder nicht vergemeinschaftet werden soll. 1993 beschloß die RaumordnungsministerKonferenz in Lüttich, in die multilateralen Abstimmungen die EU mit einzubeziehen. Seitdem besteht die Konferenz aus den 15 Ministern und der EU-GD XVI (Regionalpolitik). Das Dokument EUREK soll in den Mitgliedsländern eine breite politische Diskussion anstoßen, aber auch über das Verhältnis von nationalen zu EU-Politik sowie zwischen EU und Europarat und den Nicht-EU-Ländern.. Erster offizieller Entwurf wurde in der RO-Minister-Konferenz im Juni 1997 in Noordwijk beraten und als Grundlagen für eine europäische Raumordnungs- bzw. Raumentwicklungsdebatte angenommen. Damit wurde ein Konsens gefunden unter den EU-Ländern und der EU-Kommission über die Prinzipien einer ausgewogenen und ressourcenschonenden Raumentwicklung in Europa. EUREK führt die bisher erarbeiteten Ergebnisse zusammen: politische Grundsätze, Analysen und Szenarien, Vorstellungen über Handlungsoptionen zur Umsetzung. Letzteres ist neu, allerdings noch vielfach in Frageform gekleidet. Mit der Noordwijk-Konferenz wird ein Schritt von der internen Expertendiskussion zur stärkeren Öffentlichkeitsorientierung vollzogen. Entwurfsfassung wurde 1997 erarbeitet (nur als internes Papier vervielfältigt); Aufstellung der Endfassung ist für 1999 angekündigt. Inhaltliche Schwerpunkte (vgl. u.a. van Ginneken 1998): Drei fundamentale Ziele für die europäische Raumentwicklung: 1) Ökonomischer und sozialer Zusammenhalt, 2) nachhaltige Entwicklung, 3) ausgewogene Wettbewerbsfähigkeit Europas. Wesentliche Rahmenbedingungen der künftigen Raumentwicklung Europas: 1) zunehmende wirtschaftliche Integration und politische Kooperation der europ. Länder, 2) zunehmende Bedeutung lokaler und regionaler Gebietskörperschaften für die Raumplanung, 3) voraussichtliche (Ost-)Erweiterung der EU. Strategische Ziele für Entwicklungspolitik (3 "spheres of activities", definiert in Leipzig 1994): 1) ein ausgewogenes, polyzentrisches Städtesystem, Ziele: Komplementarität und Kooperation zwischen den Städten, dynamische, attraktive und wettbewerbsfähige Städte, nachhaltige Stadtentwicklung, Stadt-Land-Partnerschaft; 2) gleicher Zugang zu Infrastruktur und Wissen, Ziele: Vollendung der Trans-European Networks, Vermeidung von Konzentrations- und Tunnel-Effekten zugunsten der europäischen Kernregion und zugunsten großer Hubs; effiziente und nachhaltige Verkehrsentwicklung; kluges Management des natürlichen und kulturellen Erbes: nicht nur Erhaltung, sondern kluge evolutionäre Weiterentwicklung; 3 Problemraum-Typen: 1) Schutzgebiete, 2) andere sensitive Gebiete wie Gebirge, Küsten u. Gebiete unter Verstädterungsdruck, 3) ländliche Kulturlandschaften; Realisierung von "Natura 2000" als euopaweiter Biotopverbund, Ressource Wasser, Erhaltung ländlicher und städtischer Kulturlandschaften. Dreifach Koordination und Integration der Politik: 1) "geographische Integration": Zuordnung bestimmter Entwicklungoptionen zu Raumeinheiten; 2) horizontale Koordination der verschiedenen Sektoralpolitiken; 3) vertikale Koordination zwischen den Ebenen europäisch, transnational, lokal/regional. Politik: EU-Ebene: "Integrated spatial policy agenda"; transnationale Ebene (Gruppe von 2-3 Ländern oder größerer Teilräume): "Integrated spatial development strategies"; regional-lokale Ebene: "Spatial development policies". Gliederung des Konzepts: Teil 1: Raumentwicklungspolitik auf europäischer Ebene. Drei Basisziele und drei Handlungsfelder; Teil 2: Raumwirksame Entwicklungen: die europäische Dimension. SWOT-Analyse (Stärken, Schwächen, Chancen, Risiken); Teil 3: Politische Ziele und Optionen für den europäischen Raum. Was sollte getan werden? Ziele und Politik-Optionen; Teil 4: Umsetzung des EUREK. Wer wird was tun? Implementationsfragen.
