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B 2014 Basiswissen von Alpmann Schmidt – der Einstieg in das Rechtsgebiet leicht und verständlich Staatsorganisationsrecht B Basiswissen 3. Auflage 2014 Aus dem Inhalt: 1. Teil: Hinweise zur Erstellung einer Klausur im Staatsorganisationsrecht 2. Teil: Staatsformmerkmale und Staatszielbestimmungen 3. Teil: Bundestag und politische Parteien 4. Teil: Der Bundesrat 5. Teil: Die Bundesregierung 6. Teil: Der Bundespräsident 7. Teil: Gesetzgebung – Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes 8. Teil: Verwaltung – Ausführung von Bundesgesetzen durch Bund und Länder Staatsorganisationsrecht Pieper Staatsorganisationsrecht € 9,80 ISBN: 978-3-86752-364-6 Alpmann Schmidt 9. Teil: Rechtsprechung – Verfahren vor dem BVerfG 3. Auflage 2014 Alpmann Schmidt Deckblatt.fm Seite 1 Freitag, 7. Februar 2014 7:33 07 Basiswissen Staatsorganisationsrecht 2014 Hans-Gerd Pieper Rechtsanwalt in Münster Lehrbeauftragter an der FHöV NRW ALPMANN UND SCHMIDT Juristische Lehrgänge Verlagsges. mbH & Co. KG 48143 Münster, Alter Fischmarkt 8, 48001 Postfach 1169, Telefon (0251) 98109-0 AS-Online: www.alpmann-schmidt.de Deckblatt.fm Seite 2 Mittwoch, 5. Februar 2014 8:55 08 Liebe Leserin, lieber Leser, wir sind stets bemüht, unsere Produkte zu verbessern. Fehler lassen sich aber nie ganz ausschließen. Sie helfen uns, wenn Sie uns über Druckfehler in diesem Skript oder anderen Printprodukten unseres Hauses informieren. E-Mail genügt an „[email protected]“ Danke Ihr AS-Autorenteam Pieper, Hans-Gerd Basiswissen Staatsorganisationsrecht 3. aktualisierte Auflage 2014 ISBN: 978-3-86752-364-6 Verlag Alpmann und Schmidt Juristische Lehrgänge Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Münster Die Vervielfältigung, insbesondere das Fotokopieren, ist nicht gestattet (§§ 53, 54 UrhG) und strafbar (§ 106 UrhG). Im Fall der Zuwiderhandlung wird Strafantrag gestellt. 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite I Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis 1. Teil: Hinweise zur Erstellung einer Klausur im Staatsorganisationsrecht ........................................................... 1 1. Abschnitt: Erfassen von Sachverhalt und Fallfrage ................ 1 2. Abschnitt: Erstellen einer Gliederung ............................................ 1 A. Zweck der Gliederung ......................................................................... 1 I. Übersicht ......................................................................................... 1 II. Vollständigkeit ............................................................................... 1 III. Problemgewichtung und Zeitmanagement ...................... 2 B. Inhalt der Gliederung .......................................................................... 2 I. Materielle Fallfrage ....................................................................... 2 II. Prozessuale Fallfrage ................................................................... 2 III. Sonstige Fallfragen ...................................................................... 3 3. Abschnitt: Die Niederschrift ................................................................ 3 2. Teil: Staatsformmerkmale und Staatszielbestimmungen ................................................................................ 4 1. Abschnitt: Vorbemerkung ................................................................... 4 A. Überblick .................................................................................................. 4 B. Bedeutung .............................................................................................. 4 C. Begriffsbestimmung ............................................................................ 5 D. Staatsformmerkmale und Staatszielbestimmungen in der Klausurbearbeitung ................................................................. 5 2. Abschnitt: Demokratie .......................................................................... 6 A. Vorbemerkung und Überblick ......................................................... 6 I. Herleitung des Demokratieprinzips ...................................... 6 II. Geltungsbereich des Demokratieprinzips ........................... 6 III. Überblick ......................................................................................... 7 B. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG: Alle Staatsgewalt geht vom Volk aus ............................................. 8 I. Volk als Träger der Staatsgewalt ............................................. 8 II. Volk .................................................................................................... 8 III. Staatsgewalt ................................................................................... 8 C. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG: Ausübung der Staatsgewalt durch Wahlen, Abstimmungen und besondere Organe der drei Gewalten ................................................................................. 9 I. „Wahlen“ – Mehrheitsprinzip – Art. 39 GG ........................... 9 II. „Abstimmungen“........................................................................... 9 III. „Besondere Organe“; demokratische Legitimation .......11 D. Weitere Fallgruppen des Demokratieprinzips .........................11 I 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite II Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis I. Politische Willensbildung „von unten nach oben“..........11 1. Keine Wahlwerbung auf Staatskosten ..........................12 2. Verbot der vollständigen oder verdeckten Parteienfinanzierung ...........................................................13 II. Selbstverwaltungsgarantie .....................................................14 III. Wahlrecht – Beachtung von Wahlgrundsätzen entsprechend Art. 38 Abs. 1 S. 1 u. 28 Abs. 1 S. 2 GG .....15 IV. Mehrparteiensystem .................................................................15 V. Möglichkeit der Bildung und Ausübung von Opposition ....................................................................................15 VI. Mehrheitsprinzip, ergänzt durch angemessenen Minderheitenschutz ..................................................................16 1. Zweck des Mehrheitsprinzips ...........................................16 2. Ausgestaltung des Mehrheitsprinzips ..........................16 3. Grenzen des Mehrheitsprinzips .......................................16 VII. Parlamentsvorbehalt ................................................................17 VIII. Bestehen demokratischer Grundrechte ............................17 IX. Öffentlichkeitsgrundsatz, Transparenzgebot ..................18 n Check: Demokratieprinzip .......................................................................19 3. Abschnitt: Republik ...............................................................................20 4. Abschnitt: Rechtsstaatsprinzip .......................................................20 A. Ableitung des Rechtsstaatsprinzips .............................................20 B. Fallgruppen des Rechtsstaatsprinzips (Überblick) .................20 C. Das Prinzip der Gewaltenteilung (Funktionentrennung) ......................................................................22 I. Rechtsgrundlagen und Aufgabe der (horizontalen) Gewaltenteilung .........................................................................22 II. Einzelheiten der horizontalen Gewaltenteilung .............23 III. Personelle Gewaltenteilung (Inkompatibilität) ...............24 IV. Abweichungen vom Gewaltenteilungsprinzip ...............25 D. Die Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an die Gesetzgebung (Legislative) ............................................................25 I. Bindung an die „verfassungsmäßige Ordnung“ ..............25 II. Bestimmtheit ...............................................................................25 III. Vertrauensschutz – keine unzulässige Rückwirkung von Gesetzen ...............................................................................26 E. Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an die vollziehende Gewalt (Exekutive) ...................................................27 I. Vollziehende Gewalt .................................................................27 II. Bindung an Gesetz und Recht = Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ...........28 II 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite III Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis 1. Vorrang des Gesetzes („kein Handeln gegen das Gesetz“) ................................28 2. Vorbehalt des Gesetzes („kein Handeln ohne Gesetz“) ..........................................29 F. Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an die Rechtsprechung (Judikative) ..........................................................32 G. Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an alle drei Gewalten.................................................................................................33 5. Abschnitt: Sozialstaatsprinzip .........................................................34 A. (Allgemeine) Herleitung; Spezialregelungen ...........................34 B. Inhalt und Gegenbegriff ..................................................................34 C. Adressaten............................................................................................. 35 D. Anwendungsbereich bzw. Konkretisierungen .........................35 n Check: Rechtsstaatsprinzip – Sozialstaatsprinzip ............................36 6. Abschnitt: Das Bundesstaatsprinzip .............................................38 A. Herleitung – Funktion – Absicherung 38 B. Der Begriff des Bundesstaates .......................................................39 C. Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern ................40 D. Bundesrecht und Landesrecht .......................................................40 E. Das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten (Bundestreue) .......................................................................................41 n Check: Bundesstaatsprinzip .................................................................... 43 3. Teil: Bundestag und politische Parteien .....................................44 1. Abschnitt: Der Bundestag als oberstes Verfassungsorgan des Bundes .................................44 2. Abschnitt: Die Wahl des Bundestages .........................................44 A. Wahlsystem ...........................................................................................44 n Check: Wahlsystem ..................................................................................... 47 B. Wahlrechtsgrundsätze (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) .........................48 I. Allgemeinheit der Wahl ...........................................................48 II. Gleichheit der Wahl ...................................................................49 1. Aktive Wahlrechtsgleichheit .............................................49 2. Passive Wahlrechtsgleichheit ...........................................50 III. Unmittelbarkeit der Wahl; Höchstpersönlichkeit des Wahlrechts ............................................................................51 IV. Freiheit der Wahl ........................................................................52 V. Geheimheit der Wahl ................................................................53 III 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite IV Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis VI. Öffentlichkeit der Wahl ............................................................53 1. Herleitung ................................................................................53 2. Inhalt und Anwendungsbereich .....................................54 VII. Verfassungsprozessuale Bedeutung von Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG .................................................................54 VIII. Rechtsnatur und Prüfungsaufbau der Wahlrechtsgrundsätze ..............................................................55 n Check: Wahlrechtsgrundsätze ................................................................58 3. Abschnitt: Die Zuständigkeiten und Aufgaben des Bundestages; Mehrheiten ..........................................58 A. Zuständigkeiten und Aufgaben ....................................................58 B. Rechtmäßigkeit eines (schlichten) Bundestagsbeschlusses ...........................................................................................60 C. Mehrheiten ...........................................................................................60 4. Abschnitt: Der Bundestag als Staatsorgan – Personelle und sachliche Diskontinuität – GOBT ....................62 I. Inhalt der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) ............................................................................................62 II. Neuerlass einer GOBT ...............................................................62 5. Abschnitt: Untergliederungen des Parlaments – Ausschüsse .........................................................................63 A. Fraktion, Gruppe .................................................................................63 I. Bildung der Fraktion .................................................................... 3 II. Abgrenzung zur Gruppe ..........................................................64 III. Aufgaben bzw. Funktion ..........................................................64 IV. Rechte der Fraktion (im Plenum) ..........................................64 B. Ausschüsse und sonstige Gremien ..............................................65 C. Untersuchungsausschuss (UA) ......................................................66 n Check: Untergliederungen des Parlaments – Ausschüsse ...........68 6. Abschnitt: Die Rechtsstellung der Bundestagsabgeordneten ...................................................................69 A. Das freie Mandat; Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG .....................................69 I. Rechte des Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ....69 II. Rechtsnatur und prozessualer Rechtsschutz ....................70 III. Grenzen bzw. Einschränkungsmöglichkeiten der Rechte aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ...................................70 B. Rechte des Abgeordneten aus Art. 46–48 GG ..........................72 I. Indemnität ....................................................................................72 II. Immunität ......................................................................................73 IV 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite V Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis n C. Fraktionslose Abgeordnete .............................................................73 Check: Rechtstellung der Bundestagsabgeordneten .................... 75 7. Abschnitt: Die politischen Parteien ...............................................76 A. Begriff und Aufgaben der politischen Parteien .......................76 B. Gründung und Organisation ..........................................................76 C. Demokratische Binnenstruktur .....................................................77 D. Das Parteienverbot; Parteienprivileg ...........................................77 E. Anspruch auf Nutzung öffentlicher Einrichtungen; (abgestufte) Chancengleichheit der Parteien ..........................78 n Check: Die politischen Parteien ............................................................. 80 4. Teil: Der Bundesrat ................................................................................81 1. Abschnitt: Stellung des Bundesrats im Verfassungsgefüge ........................................................81 2. Abschnitt: Zusammensetzung des Bundesrats .......................81 3. Abschnitt: Beschlussfassung im Bundesrat ...............................82 4. Abschnitt: Die Zuständigkeiten des Bundesrats ....................82 5. Teil: Die Bundesregierung .................................................................83 1. Abschnitt: Zusammensetzung der Bundesregierung und verfassungsrechtliche Stellung ......................83 2. Abschnitt: Bildung der Bundesregierung ..................................83 A. Wahl des Bundeskanzlers ...............................................................83 B. Personalentscheidungen und Organisationsgewalt .............84 3. Abschnitt: Zuständigkeiten und Aufgabenverteilung ........84 A. Zuständigkeiten der Bundesregierung ......................................84 B. Kanzler-, Ressort- und Kollegialprinzip ..................................85 4. Abschnitt: Regierungskrise ...............................................................86 A. Das konstruktive Misstrauensvotum gemäß Art. 67 GG .......86 B. Die Vertrauensfrage, Art. 68 GG .....................................................87 6. Teil: Der Bundespräsident .................................................................88 1. Abschnitt: Aufgaben und Funktion ...............................................88 V 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite VI Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis 2. Abschnitt: Wahl und Amtsdauer .....................................................88 3. Abschnitt: Zuständigkeiten des Bundespräsidenten ...........89 4. Abschnitt: Das Erfordernis der Gegenzeichnung (Art. 58 GG) .........................................................................89 5. Abschnitt: Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ...............90 A. Prüfungsbefugnis bei der Ausfertigung der Bundesgesetze, Art. 82 GG ..............................................................90 B. Prüfungsbefugnis bei der Ernennung und Entlassung von Bundesministern ........................................................................92 n C. Politisches Ermessen .........................................................................92 Check: Bundesrat – Bundesregierung – Bundespräsident ...........93 7. Teil: Gesetzgebung – Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes ............................................................................94 1. Abschnitt: Prüfungsschema: Die Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes ...................................................94 2. Abschnitt: Erläuterung des Prüfungsschemas .........................95 n Check: Gesetzgebung ............................................................................. 105 8. Teil: Verwaltung – Ausführung von Bundesgesetzen durch Bund und Länder ......................................................... 106 1. Abschnitt: Überblick .......................................................................... 106 A. Verwaltungskompetenz; gesetzesakzessorische und nichtgesetzesakzessorische Verwaltung ................................ 106 B. Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungskompetenz ......................................................................................... 106 C. Die Verwaltungstypen nach dem GG (Überblick) ................ 106 2. Abschnitt: Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit (Bundesaufsichtsverwaltung) ...................... 107 A. Art. 84 Abs. 1 GG .............................................................................. 107 B. Art. 84 Abs. 2–5 GG ......................................................................... 107 3. Abschnitt: Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrage des Bundes (Bundesauftragsverwaltung) ................................. 108 A. Einführung ......................................................................................... 108 VI 99 Buch BS StaatsorgaRIVZ.fm Seite VII Mittwoch, 5. Februar 2014 8:57 08 Inhaltsverzeichnis B. Weisungsrecht und Fachaufsicht; Art. 85 Abs. 3, Abs. 4 GG ................................................................ 109 I. Rechtsgrundlage für die Weisung ist Art. 85 Abs. 3 S. 1, Abs. 4 S. 1 GG. ....................................... 109 II. Voraussetzungen einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3, Abs. 4 GG ........................................................ 109 III. Rechtsschutz ............................................................................. 111 n Check: Verwaltung ....................................................................................114 9. Teil: Rechtsprechung – Verfahren vor dem BVerfG ............ 114 1. Abschnitt: Art. 92–104 GG 114 2. Abschnitt: BVerfGG – Verfahren vor dem BVerfG (Überblick) ....................................................................... 114 A. Struktur des Bundesverfassungsgerichtsgesetz .................. 114 B. Verfahrenstypen ............................................................................... 116 C. Übersicht: Die wichtigsten Verfahren vor dem BVerfG ...... 117 D. Allgemeines zum Prüfungsaufbau ........................................... 117 3. Abschnitt: Organstreitverfahren, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG ....................................... 118 4. Abschnitt: Bund-Länder-Streitigkeit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG ................................................................ 124 5. Abschnitt: Abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG ..... 126 6. Abschnitt: Konkrete Normenkontrolle/Richtervorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG ................................................................ 131 VII StaatsorgaR.fm Seite 1 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 Hinweise zur Erstellung einer Klausur im Staatsorganisationsrecht 1. Teil 1. Teil: Hinweise zur Erstellung einer Klausur im Staatsorganisationsrecht Bei der Bearbeitung von Klausurfällen sollten Sie in drei Arbeitsschritten vorgehen: 1. Schritt: Erfassen von Sachverhalt und Fallfrage, 2. Schritt: Erstellen einer Gliederung, 3. Schritt: Niederschrift. Für die ersten beiden Schritte dürfen und sollten Sie ca. 60 Minuten verwenden. 1. Abschnitt: Erfassen von Sachverhalt und Fallfrage Den Sachverhalt, der die Grundlage der Klausurlösung bietet, und die Fallfrage bzw. den Bearbeitervermerk müssen Sie genau durchlesen und verstanden haben, bevor Sie mit dem nächsten Schritt, dem Erstellen einer Gliederung, beginnen. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die Klausur falsch gelöst wird oder dass zuviel oder zuwenig (aus der Sicht des Aufgabenstellers) geprüft wird. 2. Abschnitt: Erstellen einer Gliederung A. Zweck der Gliederung I. Übersicht Um die Übersicht in der Klausurbearbeitung zu behalten, hat der Niederschrift zwingend eine Gliederung voranzugehen. Die sog. Lösungsskizze, die Sie nicht mit abgeben, ist später das Raster, das Ihnen eine strukturierte Niederschrift erst ermöglicht. II. Vollständigkeit Sind Angaben des Sachverhalts nicht verwertet oder haben Sie beim Lesen des Sachverhalts Probleme entdeckt (und am Rand des Sachverhalt oder auf einem Extrablatt vermerkt), die Sie in der Gliederung noch nicht „untergebracht“ haben, muss die Gliederung ggf. noch ergänzt oder auch partiell umgestellt werden. 1 StaatsorgaR.fm Seite 36 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 Check: Rechtsstaatsprinzip – Sozialstaatsprinzip 1. Woraus wird der Grundsatz 1. Aus dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 Check: Rechtsstaatsprinzip – Sozialstaatsprinzip der Gewaltenteilung abgeleitet? GG sowie dem Demokratieprinzip in der Ausprägung von Art. 20 Abs. 2 S. 2, 3. Fall GG („durch besondere Organe“). 2. Was ist der Unterschied zwischen horizontaler und vertikaler Gewaltenteilung? 2. Bei der horizontalen Gewaltenteilung geht es um die Trennung der drei Gewalten auf einer staatlichen Ebene, z.B. auf Bundesebene oder auf der Ebene des Landes L. Bei der vertikalen Gewaltenteilung geht es um die Hemmung und Kontrolle der drei Gewalten zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen, z.B. im Verhältnis der Länder zum Bund. 3. Was ist die Aufgabe des Gewaltenteilungsgrundsatzes? 3. Kontrolle und Begrenzung der jeweils anderen Staatsgewalt sowie Arbeitsteilung. 4. Nennen Sie Beispiele für die personelle Gewaltenteilung bzw. Inkompatibilität. 4. Art. 66 GG, Art. 137 GG, z.B. i.V.m. § 5 AbgG 5. Was ist der Unterschied zwischen dem relativen und dem absoluten Bestimmtheitsgrundsatz? 5. Das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG enthält grundsätzlich einen relativen Bestimmtheitsgrundsatz, d.h., die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Gesetzes sind unterschiedlich danach, wie intensiv das Grundrecht der Normadressaten betroffen ist. Ein absoluter Bestimmtheitsgrundsatz, bei dem besonders strenge Anforderungen gestellt werden, gilt bei Strafund Bußgeldtatbeständen wegen Art. 103 Abs. 2 GG. 6. Was ist der Unterschied zwischen echter und unechter Rückwirkung? Bitte nennen Sie ein Beispiel. 6. Echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein der Vergangenheit angehörender abgeschlossener Sachverhalt nachträglich neu und belastend für den Normadressaten geregelt wird (z.B. Erhöhung der Einkommensteuer für ein bereits abgeschlossenes Steuerjahr). Bei der unechten Rückwirkung wird auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft eingewirkt und dadurch das Vertrauen des Normadressaten für den Fortbestand der alten Rechtslage enttäuscht (z.B. Erhöhung der Einkommensteuer im laufenden Steuerjahr). 36 StaatsorgaR.fm Seite 60 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 3. Teil Bundestag und politische Parteien B. Rechtmäßigkeit eines (schlichten) Bundestagsbeschlusses Rechtmäßigkeit eines (schlichten) Bundestagsbeschlusses A. Formelle Verfassungsmäßigkeit I. Zuständigkeit 1. Verbandskompetenz des Bundes wenn Sachzusammenhang mit Bundeszuständigkeit (insbes. Gesetzgebung, Verwaltung) 2. Organkompetenz des Bundestages a) aus Spezialvorschriften (Art. 43, 44, 63 GG u.a.) b) grds. umfassende Zuständigkeit als oberstes Verfassungsorgan c) aber Einschränkung: kein anderes (Bundes-)Organ zuständig II. Verfahrensvorschriften 1. spezielle Verfahrensgrundsätze (z.B. Art. 44 GG i.V.m. PUAG) 2. allgemeine Voraussetzungen z.B. Beschlussfähigkeit (§ 45 GO BT), Abstimmung, Feststellung der Mehrheit B. Materielle Verfassungsmäßigkeit I. Anforderungen aus Spezialvorschriften II. Prinzipien der Art. 20, 28 GG insbes. Gewaltenteilung: kein Eingriff in Kernbereich einer anderen Staatsfunktion, aber Kontrolle der anderen Gewalten möglich III. kein Verstoß gegen Grundrechte C. Mehrheiten n 60 Der Bundestag fasst seine Beschlüsse grundsätzlich mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 42 Abs. 2 GG). Stimmenthaltungen und ungültige Stimmen zählen für die Mehrheitsfeststellung nicht mit. Sie sind keine „abgegebenen“ Stimmen. Angenommen ist der Antrag, wenn die Zahl der Ja-Stimmen die der Nein-Stimmen um mindestens eine übersteigt; auf die Zahl der anwesenden Abgeordneten kommt es grundsätzlich nicht an (vgl. noch unten S. 63). Bei Stimmengleichheit ist ein Antrag abgelehnt (vgl. § 48 Abs. 2 GO BT). StaatsorgaR.fm Seite 61 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 Die Zuständigkeiten und Aufgaben des Bundestages; Mehrheiten n 3. Abschnitt In bestimmten Fällen fordert das GG die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages (sog. absolute Mehrheit, Kanzlermehrheit). Sie bezieht sich gemäß Art. 121 GG auf die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestages (unabhängig von den jeweils anwesenden Abgeordneten) unter Einbeziehung der Überhangmandate; vgl. § 1 Abs. 1 BWG. Diese beträgt im Normalfall 598, sodass die absolute Mehrheit 300 Stimmen beträgt (zurzeit 316 bei 631 Bundestagsabgeordneten). Die absolute Mehrheit ist erforderlich z.B. bei der Kanzlerwahl (Art. 63 GG), beim konstruktiven Misstrauensvotum (Art. 67 GG), der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers (Art. 68 GG), der Überstimmung eines Einspruchs des Bundesrates (Art. 77 Abs. 4 S. 1 GG). n Eine qualifizierte Mehrheit von 2/3 der Mitglieder des Bundestages (zurzeit 415 Ja-Stimmen) verlangt z.B. Art. 79 Abs. 2 GG für verfassungsändernde Gesetze und für die Präsidentenanklage (Art. 61 Abs. 1 S. 3 GG). In anderen Fällen begnügt sich das GG mit einer 2/3-Mehrheit der Abstimmenden. Z.B. bei der Zurückweisung eines mit 2/3-Mehrheit gefassten Einspruchs des Bundesrates (Art. 77 Abs. 4 S. 2 GG), Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115a Abs. 1 S. 2 GG). Mehrheiten einfache der Mitglieder Art. 63, 67, 68, 77 Abs. 4 S. 1, 87 Abs. 3 S. 2 GG der Abstimmenden Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG (Normalfall) qualifizierte der Anwesenden nicht im GG geregelt der Mitglieder Art. 61 Abs. 1 S. 3, 79 Abs. 2 GG der Anwesenden Art. 42 Abs. 1 S. 2, 77 Abs. 4 S. 2, 80a Abs. 1 S. 2, 115a Abs. 1 S. 2 GG 61 StaatsorgaR.fm Seite 76 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 3. Teil Bundestag und politische Parteien 7. Abschnitt: Die politischen Parteien A. Begriff und Aufgaben der politischen Parteien Nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Sie haben die Aufgabe, die zunächst ungeordnet vorhandene politische Meinungsvielfalt zu formen, (Partei-)Programme entsprechend den vorherrschenden Strömungen aufzustellen und auf deren Grundlage Kandidaten zu den Wahlen zu präsentieren. Die den Parteien obliegenden Aufgaben führen zu einer gewissen Doppelstellung: Einerseits sind die Parteien gesellschaftliche, nichtstaatliche Einrichtungen, andererseits wirken sie bei der Willensbildung im politisch-staatlichen Bereich mit, nähern sich also der Stellung von Staatsorganen. Gemäß Art. 21 Abs. 3 GG finden sich die näheren Regelungen im Parteiengesetz (als Konkretisierung des Regelungsvorbehalts in Art. 21 Abs. 3 GG). Nach § 2 Abs. 1 PartG sind Parteien Vereinigungen von Bürgern, n die auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und zu diesem Zweck Volksvertreter in den Bundestag oder einen Landtag entsenden wollen. Keine Parteien sind danach Wählervereinigungen, die lediglich im kommunalen Bereich wirken wollen. Das folgt daraus, dass die Kommunen zur Verwaltung gehören und die Gemeindevertretung keine parlamentarische, politische Tätigkeit ausübt. Die Begrenzung ist daher nach h.M. mit Art. 21 GG vereinbar. Die sog. Rathausparteien werden nach h.M. aber über Art. 9 u. 28 Abs. 2 GG geschützt; außerdem muss zumindest im steuerlichen Bereich (mittelbare Parteienfinanzierung) eine Gleichbehandlung mit Parteien erfolgen. Zu den Rechten von Parteien gehört auch die Werbung mit Plakaten und mittels Informationsständen sowie die Verteilung und Zusendung von Flugblättern und anderem Werbematerial. n Aufgrund einer ausreichenden Organisation muss die Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bestehen (insbesondere nach Umfang und Festigkeit der Organisation, Zahl der Mitglieder, Hervortreten in der Öffentlichkeit). B. Gründung und Organisation Für die Gründung und die Organisation der Parteien gilt in erster Linie das Zivilrecht (BGB), modifiziert durch Art. 21 GG und das PartG. Die Organisationsform der Partei ist i.d.R. die eines rechtsfähigen oder nichtrechtsfähigen privaten Vereins. In jedem Fall kann sie unter ihrem Namen klagen und verklagt werden (§ 3 PartG); au76 StaatsorgaR.fm Seite 77 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 Die politischen Parteien 7. Abschnitt ßerdem ist sie im Rahmen von Art. 19 Abs. 3 GG grundrechtsfähig. Nach Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG ist die Gründung einer Partei frei, darf also nicht von einer staatlichen Genehmigung oder Überwachung abhängig gemacht werden. Außer diesem grundsätzlich garantierten Recht der Parteien auf Gründungsfreiheit wird das Mehrparteiensystem verfassungsrechtlich zusätzlich abgesichert durch das Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 und 2 GG. C. Demokratische Binnenstruktur Nach Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG muss die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen. Das bedeutet, dass der Aufbau „von unten nach oben“ zu erfolgen hat (s.o. S. 11 ff.) und die entscheidende Willensbildung bei den Mitgliedern liegt. Oberstes Willensbildungsorgan muss eine Mitgliederversammlung (Parteitag) sein. Daher müssen z.B. innerparteiliche Wahlen die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 GG beachten. Das Demokratiegebot betrifft aber nur die Innenbeziehungen der Partei, nicht dagegen die Außenbeziehungen zu Dritten, sodass sich daraus kein Anspruch auf Aufnahme in die Partei herleiten lässt. Nach § 10 Abs. 1 S. 1 PartG entscheiden die zuständigen Organe der Partei vielmehr frei über die Aufnahme. Ein Parteiausschluss ist nur unter den strengen Voraussetzungen von § 10 Abs. 4 PartG zulässig. D. Das Parteienverbot; Parteienprivileg I. Nach Art. 21 Abs. 2 GG kann eine Partei wegen Verfassungswidrigkeit durch das BVerfG verboten werden. Materiellrechtliche Voraussetzung ist, dass die Partei nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgeht, „die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden“ (Art. 21 Abs. 2 S. 1 GG). Aufgrund dieser Vorschrift sind bisher zwei Parteien für verfassungswidrig erklärt und verboten worden: Die SRP (Sozialistische Reichspartei) und die KPD. Das Verbot politischer Vereinigungen, die nicht Parteien sind, ist dagegen Sache der Exekutive (Art. 9 Abs. 2 GG, §§ 3 ff. VereinsG). II. Art. 21 Abs. 2 GG enthält nicht nur eine Verbots- und Zuständigkeitsregelung, sondern auch eine Privilegierung der politischen Parteien gegenüber den übrigen Vereinigungen und Verbänden. Hiernach kommt den politischen Parteien wegen ihrer Sonderstel77 StaatsorgaR.fm Seite 78 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 3. Teil Bundestag und politische Parteien lung im Verfassungsleben eine erhöhte Schutz- und Bestandsgarantie zu: Solange eine Partei nicht vom BVerfG verboten ist, darf keine staatliche Stelle geltend machen, es handele sich um eine verfassungswidrige Partei (sog. Parteienprivileg). Das Parteienprivileg hindert aber nicht die Bezeichnung einer Partei als „verfassungsfeindlich“ im Verfassungsschutzbericht, da es sich hierbei nur um eine wertende Beurteilung handelt, an die keinerlei rechtliche Nachteile geknüpft sind. Ebenso zulässig ist die Beobachtung einer Partei (z.B.: Republikaner, Die Linke) durch den Verfassungsschutz, um hierdurch die Grundlage für derartige wertende Beurteilungen zu erlangen. Dies gilt auch bei Versammlungsverboten gegenüber der NPD sowie bei Kündigung eines NPD-Kontos durch Sparkassen. Die Gründung einer parteinahen Stiftung fällt nicht in den Schutzbereich des Parteienprivilegs nach Art. 21 Abs. 2 GG. Wegen der (jedenfalls formellen) Unabhängigkeit der Stiftung von der ihr nahe stehenden Partei, handelt es sich hierbei nicht um die Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes i.S.d. Art. 21 Abs. 1 GG. Aus diesem Grund sind nach Auffassung des BVerfG auch Zuwendungen des Staates keine verdeckte (und danach unzulässige) Parteifinanzierung. E. Anspruch auf Nutzung öffentlicher Einrichtungen; (abgestufte) Chancengleichheit der Parteien I. In Konkretisierung der Art. 21, 3 Abs. 1 GG sind nach § 5 PartG i.V.m. Art. 3 GG alle Parteien gleich zu behandeln, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche Leistungen gewährt (z.B. Sendezeiten in Rundfunk/Fernsehen). Dabei regelt § 5 PartG die Anwendung des Gleichheitssatzes in der Weise, dass zwar grundsätzlich alle Parteien gleich behandelt werden sollen (§ 5 Abs. 1 S. 1 PartG), der Umfang der Gewährung aber nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden kann (Prinzip der abgestuften Chancengleichheit, § 5 Abs. 1 S. 2 PartG). Diese Regelung ist sowohl mit Art. 3 GG als auch mit Art. 21 GG vereinbar, da die Berücksichtigung der Bedeutung der Partei ein sachlicher Grund ist und sich auf ihre Teilnahme an der politischen Willensbildung (Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG) bezieht. Es würde gerade gegen Art. 3 und Art. 21 GG verstoßen, wenn auch eine gänzlich unbedeutende Splitterpartei in demselben Umfang zu Worte käme wie beispielsweise die größte Oppositionspartei im Bundestag. II. Danach ist es grundsätzlich zulässig, einer kleineren Partei weniger Sendezeit einzuräumen als den großen Parteien. Nach § 5 Abs. 1 S. 2 PartG darf aber das für die Erreichung des Wahlkampfzweckes erforderliche Mindestmaß nicht unterschritten werden. Dabei muss der Umfang der Gewährung für eine Partei, die in Fraktionsstärke im Bundestag vertreten ist, mindestens halb so groß 78 StaatsorgaR.fm Seite 79 Mittwoch, 5. Februar 2014 9:00 09 Die politischen Parteien 7. Abschnitt wie für jede andere Partei sein (§ 5 Abs. 1 S. 4 PartG). Bei den sonstigen kleinen und neuen Parteien wird die zur Verfügung zu stellende Mindestwerbezeit in der Rspr. i.d.R. auf ein Viertel der Zeit festgelegt, die der größten Partei zugebilligt wird. III. Im Übrigen bemisst sich die Bedeutung einer Partei insbesondere nach den Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen (§ 5 Abs. 1 S. 3 PartG). Allerdings verbietet der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, allein auf den Erfolg bei früheren Wahlen abzustellen. IV. Ein weiterer wichtiger Anwendungsfall des § 5 PartG ist das Zur-Verfügung-Stellen von Versammlungsgelegenheiten, wie gemeindlichen Sälen und Veranstaltungsplätzen. § 5 PartG führt hierbei vor allem zu einer Erweiterung und Konkretisierung des in den Gemeindeordnungen geregelten Benutzungsanspruchs, der i.d.R. auf örtliche Vereinigungen beschränkt ist (z.B. gemäß § 8 Abs. 2, 3, 4 GO NRW). Wegen § 5 PartG können daher auch ortsfremde Parteiverbände an jedem beliebigen Ort den Benutzungsanspruch geltend machen. V. Ein Leistungs- oder Nutzungsanspruch einer Partei gegenüber einem Hoheitsträger (z.B. Gemeinden, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten) darf in keinem Fall abgelehnt werden wegen vermeintlicher Verfassungsfeindlichkeit der Partei; dies wäre ein Verstoß gegen das Parteienprivileg aus Art. 21 Abs. 2 GG. Zusammenfassung: Parteien, Art. 21 GG Rechtsnatur n Teilrechtsfähige Vereinigung des Privatrechts; vgl. §§ 2, 3 PartG Rechte n n n n n Recht auf freie und dauernde Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes; Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG, konkretisiert durch § 1 Abs. 2 PartG Recht auf Gründungsfreiheit; Art. 21 Abs. 1 S. 2 GG Parteienprivileg; Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG Recht auf (abgestufte) Chancengleichheit, § 5 Abs. 1 PartG Recht auf Ausschluss von Mitgliedern unter den Voraussetzungen von § 10 Abs. 4 PartG Pflichten n Die innere Ordnung der Partei muss demokratischen Grundsätzen entsprechen; Art. 21 Abs. 1 S. 3 GG Recht und Pflicht n Grundsatz der Staatsfreiheit; Art. 21 Abs. 1 GG, § 2 Abs. 1 PartG Klausurtipp: AS-FallSkript Grundrechte/Staatsorganisationsrecht (2012), Fall 38 79
