Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag

Die Universität Hohenheim erforscht das Glücksspiel
Die Forschungsstelle Glücksspiel informiert…
(von Prof. Dr. Tilman Becker und Mag. Dietmar Barth)
Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag
Nicht zuletzt als Folge der europäischen Rechtssprechung1 haben die Bundesländer eine teilweise Neuausrichtung des deutschen Glücksspielmarktes beschlossen. Bereits im April 2011
legten 15 Länder einen ersten Entwurf des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glückspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV) vor. Mit diesem Gesetz kommen die Länder der Mahnung des EuGH nach,
den deutschen Glücksspielmarkt in kohärenter und systematischer Weise zu regulieren. Mit
Ausnahme von Schleswig-Holstein haben die 15 Bundesländer im Dezember 2011 den Ersten
Glückspieländerungsstaatsvertrag einstimmig beschlossen. Der Erste GlüÄndStV löst nun
zum 1. Juli 2012 den bis dahin gültigen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland
(Glückspielstaatsvertrag – GlüStV) ab, wenn ihn mindestens 13 der 15 Bundesländer ratifizieren und soll dann bis 30. Juni 2021 gelten.2
14 Länder haben den neuen rechtlichen Regelungen zugestimmt. In Nordrhein-Westfallen
wird man über das Ausführungsgesetz zum Ersten GlüÄndStV wegen der späten Landtagswahlen erst am 21. Juli beraten.3 Schleswig-Holstein hatte im Vorfeld ein eigenes Glücksspielgesetz verabschiedet. Das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (Glücksspielgesetz)
1
Vgl. Newsletter der Forschungsstelle Glücksspiel vom 13. September 2010: Prof. Siegbert Alber: Anmerkungen zu den Glücksspiel-Urteilen des EuGH vom 8. und 9. September 2010
2
Vgl. § 35 Abs. 2 Erster GlüÄndStV
3
Vgl. www.gamesundbusiness.de
1
ist bereits im März 2012 in Kraft getreten. Allerdings hat die neue Regierung in Kiel angekündigt, sich dem Ersten GlüÄndStV ebenfalls anzuschließen. In der Koalitionsvereinbarung
der Landesregierung heißt es: Ziel der Landesregierung ist eine bundeseinheitliche Regelung
des Glücksspiels und der Beitritt Schleswig-Holsteins zum Glücksspielstaatsvertrag. Die Landesregierung wird prüfen, wie die Aufhebung des schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes ohne Schadenersatz möglich ist und wie es durch eine Gesetzesänderung wettbewerbsrechtlich möglich ist, die Lizenzvergabe zu stoppen.4
In diesem Newsletter werden die wichtigsten Maßnahmen und Neuerungen des Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrag beschrieben und mit dem Glücksspielstaatsvertrag verglichen.
Dabei wird vor allem auf die Ziele und auf die neuen Regelungen für Sportwetten, Internet,
Werbung, Spielhallen, Pferdewetten, Gewerbliche Spielvermittlung, Klassenlotterien sowie
Information auf Aufklärung der Verbraucher eingegangen.
(a) Ziele
Bereits bei den Zielen sind Unterschiede zwischen dem Ersten GlüÄndStV und dem GlüStV
zu erkennen. Der Erste GlüÄndStV bewertet die Ziele, ergänzt um das Ziel, den Gefahren für
die Integrität des sportlichen Wettbewerbs beim Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten
vorzubeugen5, im Gegensatz zum GlüStV als gleichrangig. Während das erste, dritte und vierte Ziel in beiden Staatsverträgen gleich sind, lässt sich beim zweiten Ziel ein deutlicher Unterschied feststellen. Der GlüStV verfolgt das Ziel, das Glücksspielangebot zu begrenzen und
den natürlichen Spielbetrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken,
insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern.6 Hingegen hat
der Erste GlüÄndStV als Ziel, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht
erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie die Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten zu verhindern.7
Während in dem GlüStV die Begrenzung des Glücksspielangebots noch explizit als Ziel genannt wird, steht im Ersten GlüÄndStV die Kanalisierung des Spieltriebes im Vordergrund. In
4
Vgl. Bündnis für den Norden – Koalitionsvertrag 2012 bis 2017 zwischen SPD Landesverband SchleswigHolstein, Bündnis 90/Die Grünen Landesverband Schleswig-Holstein und dem Südschleswigschen Wählerverband Landesverband, Randnr. 507 bis 511, Seite 13
5
Vgl. § 1 Nr. 5 Erster GlüÄndStV
6
Vgl. § 1 Nr. 2 GlüStV
7
Vgl. § 1 Nr. 2 Erster GlüÄndStV
2
dem Ersten GlüÄndStV wird das Ziel der Begrenzung des Glücksspielangebots relativiert und
dem Ziel Kanalisierung untergeordnet.
Darüber hinaus sieht der Erste GlüÄndStV zu Erreichung dieser Ziele differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspiele vor, um deren Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und
Kriminalitätsgefährdungspotentialen Rechnung zu tragen. Der Erste GlüÄndStV erkennt an,
dass die unterschiedlichen Formen des Glücksspiels ein unterschiedliches Ausmaß und eine
unterschiedliche Art und Weise der Gefährdung haben.
(b) Experimentierklausel für Sportwetten
Zur besseren Erreichung der Ziele, insbesondere bei der Bekämpfung des Schwarzmarktes,
haben die Länder beschlossen, das Veranstalten von Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren zu erlauben.8 Sportwetten dürfen in diesem Zeitraum nur mit einer Konzession
veranstaltet werden.9 Die Höchstzahl der Konzessionen wird auf 20 festgelegt.10 Die Konzessionsabgabe beträgt 5% des Spieleinsatzes.11 Sportwetten dürfen nicht in einer Spielhalle oder
Spielbank vermittelt werden.12 Wetten während des laufenden Sportereignisses (Livewetten),
sind nicht auf einzelne Vorgänge (Ereigniswetten), sondern nur auf das Endergebnis zulässig.13
Mit dieser Entscheidung geben die Länder (probeweise) das staatliche Monopol von Sportwetten im Rahmen einer Experimentierklausel zu Gunsten eines Konzessionsmodells auf.
Dies kommt einer teilweisen Liberalisierung von Sportwetten gleich und bedeutet, dass nun
nicht nur der staatlichen Anbieter Oddset, sondern auch private Anbieter eine Erlaubnis für
das Veranstalten von Sportwetten erhalten können. Die Konzession gilt dabei sowohl für den
stationären Vertrieb in Wettannahmestellen als auch für das Internet. Unklar ist, was die Konzession genau für den stationären Betrieb bedeutet.
8
Vgl. § 10a Abs. 1 Erster GlüÄndStV
Vgl. § 10a Abs. 2 Erster GlüÄndStV
10
Vgl. § 10a Abs. 3 Erster GlüÄndStV
11
Vgl. § 4d Abs. 2 Satz 1 Erster GlüÄndStV
12
Vgl. § 21 Abs. 2 Erster GlüÄndStV
13
Vgl. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 Erster GlüÄndStV
9
3
(c) Internet
Nach wie vor sind das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet
verboten.14 Abweichend davon können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von
Sportwetten im Internet erlauben, wenn keine Versagungsgründe vorliegen und bestimmte
Vorraussetzungen erfüllt sind, vgl. § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5.15 Dies kommt einer Aufhebung des
bisher geltenden Internetverbots für Lotterien und Sportwetten gleich. Hingegen sind Casinospiele (einschließlich Poker) im Internet nach wie vor prinzipiell verboten.
(d) Werbung
Im Bezug auf Werbung sind sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede zwischen dem
Ersten GlüÄndStV und dem GlüStV festzustellen. Nach beiden Staatsverträgen darf sich
Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten.16 In diesem Zusammenhang darf im GlüStV Werbung nicht irreführend sein und muss deutliche
Hinweise auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger, die von dem jeweiligen Glücksspiel
ausgehende Suchtgefahr und Hilfemöglichkeiten enthalten.17 Hingegen ist im Ersten GlüÄndStV irreführende Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere solche, die unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne enthält, verboten.18 Der Hinweis auf die Suchtgefahren und Hilfemöglichkeiten in der Werbung ist im Ersten GlüÄndStV nicht mehr gefordert und kann damit generell oder für bestimmte Formen des
Glücksspiels entfallen.
Der GlüStV sieht vor, dass sich Werbung für Glücksspiele zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine
Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken hat.19
Werbung für Glücksspiele darf nicht im Widerspruch zu den Zielen des GlüStV stehen, insbesondere nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern.20
Diese Formulierungen der Werbeeinschränkungen haben in der Vergangenheit regelmäßig zur
rechtlichen Verwirrung beigetragen. Die Gerichte haben sich hier in der Regel ausschließlich
14
Vgl. § 4 Abs. 4 Erster GlüÄndStV
Vgl. § 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV
16
Vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 Erster GlüÄndStV
17
Vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
18
Vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 Erster GlüÄndStV
19
Vgl. § 5 Abs. 1 GlüStV
20
Vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV
15
4
an dem Wortlaut orientiert und weder den Willen des Gesetzgebers, wie in der Begründung
des GlüStV zu finden ist, noch die Ziele des GlüStV berücksichtigt.21
In dem Ersten GlüÄndStV sind die Bestimmungen, dass Werbung nur informieren und aufklären darf und nicht gezielt zur Teilnahme an Glücksspielen auffordern, anreizen oder ermuntern darf, ersatzlos gestrichen. Die Länder erlassen gemeinsame Richtlinien zur Konkretisierung von Art und Umfang der erlaubten Werbung (Werberichtlinien). Sie stützen sich auf
die vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Wirkung von Werbung auf jugendliche
sowie problematische und pathologische Spieler. Vor Erlass und wesentlicher Änderung der
Werberichtlinien ist den beteiligten Kreisen Gelegenheit zur Stellungsnahme zu geben.22
Auch hier wählt der Erste GlüÄndStV einen differenzierten Regulierungsansatz. Das Suchtgefährdungspotential der einzelnen Glücksspielformen ist ganz unterschiedlich und dementsprechend ist auch die Werbung für unterschiedliche Glücksspielprodukte unterschiedlich zu beurteilen. Die Werberichtlinien haben sich, so sieht es der GlüÄndStV explizit vor, an den wissenschaftlichen Erkenntnissen auszurichten. Die Bewertung von Werbung bleibt nicht mehr
der Glücksspielaufsicht oder den Gerichten allein überlassen, sondern ist wissenschaftlich zu
begründen.
Nach wie vor ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über
Telekommunikationsanlagen verboten. Davon abweichend können die Länder zur besseren
Erreichung der Ziele Werbung für Lotterien, Sport- und Pferdewetten im Internet und Fernsehen erlauben.23 Eine Erlaubniserteilung für die Werbung über Telekommunikationsanlagen,
d.h. nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs24 auch Werbung per Email, ist weiterhin nicht möglich. Es ist damit zu rechnen, dass dieses Verbot der Emailwerbung die Gerichte
beschäftigen wird und es stellt sich hier die Frage, ob dies so intendiert war. An dieser Stelle
sei auf eine weitere Feinheit in der Formulierung aufmerksam gemacht. Der Erste GlüÄndStV
sieht vor, dass Werbung für Sportwetten im Fernsehen unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen auf dieses Sportereignis nicht zulässig ist.25 Diese For-
21
Vgl. ausführliche Becker, T. (2010): Werbung für Produkte mit einem Suchtgefährdungspotential: Tabak-,
Alkohol und Glückspielwerbung aus rechtlicher, ökonomischer und psychologischer Sicht. Frankfurt: Peter Lang
Verlag.
22
Vgl. § 5 Abs. 4 Satz 1 bis 3 Erster GlüÄndStV
23
Vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 Erster GlüÄndStV
24
Vgl. Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 4. März 2008 in dem Rechtsstreit Post-Annahmestelle (KZR
36/05), Randnummer 47.
25
Vgl. § 5 Abs. 3 Satz 3 Erster GlüÄndStV
5
mulierung schließt jedoch nicht aus, dass Werbung für den Wettanbieter während einer LiveÜbertragung des Sportereignisses erlaubt ist.
(e) Spielhallen
Ein weiteres Kernstück der neuen Regelungen ist die Aufnahme von Spielhallen in den Ersten
GlüÄndStV. Geldgewinnspielgeräte (GGSG) sind in Spielhallen und Gaststätten zu finden.
Dadurch werden GGSG nun erstmals als Glücksspiel definiert. Sie unterliegen zwar nach wie
vor der Spielverordnung und somit der Zuständigkeit des Bundes, allerdings bedarf die Aufstellung in Spielhallen nun ebenfalls einer Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen
Landes. Die Erlaubnisvorschriften werden dabei entweder in den Ausführungsgesetzen oder
in eigenen Spielhallengesetzen geregelt. Das bedeutet, dass Betreiber von Spielhallen mit
GGSG nun insgesamt drei Erlaubnisse benötigen. 1.) Eine Erlaubnis für den Betrieb einer
Spielhalle gemäß der Gewerbeordnung, 2.) Eine Erlaubnis für die Aufstellung und den Zugang zu den Geräten gemäß des Baunutzungsverordnung der Gemeinde und 3.) Eine Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle gemäß des Ersten GlüStÄndStV von
der zuständigen Behörde des Landes.
Die Länder sehen einige Beschränkungen für Spielhallen vor. Zwischen Spielhallen ist ein
Mindestabstand einzuhalten.26 Weiterhin sind die so genannten Mehrfachkonzessionen verboten, d.h. es gilt das Verbot von einem baulichen Verbund von mehreren Spielhallen in einem
gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex.27 Eine Begrenzung der Anzahl der Erlaubnisse in einer Gemeinde ist möglich.28 Von der äußeren Gestaltung der Spielhalle darf keine
Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder
durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden.29 Es werden Sperrzeiten festgesetzt, die drei Stunden nicht unterschreiten
dürfen.30 Des Weiteren unterliegen die Betreiber von Spielhallen den bereits bestehenden
Vorschriften zur Entwicklung von Sozialkonzepten und zur Aufklärung, allerdings nach wie
vor nicht den Bestimmungen bezüglich der Spielersperren.31 Gefährdete Spieler können sich
in der Spielbank (bei den Casinospielen und den Glückspielgeräten) und bei
26
Vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 Erster GlüÄndStV
Vgl. § 25 Abs. 2 Erster GlüÄndStV
28
Vgl. § 25 Abs. 3 Erster GlüÄndStV
29
Vgl. § 26 Abs. 1 Erster GlüÄndStV
30
Vgl. § 26 Abs. 2 Erster GlüÄndStV
31
Vgl. §§ 6, 7 und 8 Erster GlüÄndStV
27
6
Sportwettenanbietern sperren lassen, nicht jedoch in Spielhallen oder bei den Geldspielgeräten in Gaststätten.
Diese Geldgewinnspielgeräte, die in Spielhallen stehen, sind auch in Gaststätten zu finden.
Auch für Gaststätten gelten die generellen Regelungen des Ersten GlüÄndStV für Werbung,
Sozialkonzept und Information und Aufklärung. Weitere Einschränkungen gelten hier jedoch
nicht.
(f) Pferdewetten
Pferdewetten unterliegen nun ebenfalls in einigen Bereichen den Bestimmungen des Ersten
GlüÄndStV, z.B. Werbung, Sozialkonzepte, Aufklärung. Allerdings werden Pferdewetten
auch weiterhin durch das Rennwett- und Lotteriegesetz (RennwLottG) reguliert und bedürfen,
im Gegensatz zu Spielhallen, keiner zusätzlichen Erlaubnis durch die Länder. Eine Neuerung
besteht darin, dass Pferdewetten im Internet, unter denselben Vorraussetzung wie bei Sportwetten, erlaubt werden können.32 Auch hinsichtlich von Spielersperren gelten für Pferdewetten mit Festquoten nun dieselben Bestimmungen wie für Sportwetten.33
(g) Gewerbliche Spielvermittlung
Im Ersten GlüÄndStV ist auch die Gewerbliche Spielvermittlung von Lotterien wieder möglich. Da diese Unternehmen meist bundesweit vermitteln, benötigen sie für jedes Bundesland
jeweils eine eigene Konzession für die Vermittlung selbst und für die Vermittlung im Internet,
wobei auf die Erteilung der Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht.34 Aufgrund der Vielzahl
von Erlaubnisanträgen, besitzen diese Unternehmen im Vorfeld ihrer Tätigkeit keine Rechtssicherheit.
(h) Klassenlotterien
Die Veranstalter der Klassenlotterien erfahren ebenfalls eine Änderung. Der Erste GlüÄndStV
sieht vor, dass die beiden Klassenlotterien, SKL und NKL zu einer gemeinsamen Klassenlotterie, GKL zusammengeschlossen werden.35 Das bedeutet, dass die Klassenlotterien, nicht
mehr in zwei regionale Gebiete aufgeteilt, sondern in einer Gesellschaft vereint sind.
32
Vgl. § 27 Abs. 2 Erster GlüÄndStV
Vgl. § 27 Abs. 3 Erster GlüÄndStV
34
Vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 Satz 3 Erster GlüÄndStV
35
Vgl. § 31 Abs. 2 Satz 1 Erster GlüÄndStV
33
7
(i) Information und Aufklärung
Die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen haben nach dem GlüStV über
die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, die Suchtrisiken der von ihnen angebotenen
Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger und Möglichkeiten der Beratung und
Therapie aufzuklären. Lose, Spielscheine und Spielquittungen müssen Hinweise auf die von
dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten.36
In dem Ersten GlüÄndStV wird diese Informations- und Aufklärungspflicht konkretisiert.37
Neben den Informationen über die Gewinn- und Verlustwahrscheinlichkeiten haben die Veranstalter und Vermittler über die Ausschüttungsquote und über den Zufallsmechanismus, der
der Generierung der zufallsabhängigen Spielergebnisse zu Grunde liegt, zu informieren. Es
gibt hier eine Reihe weiterer, genau spezifizierter Informationspflichten, die der Verbraucheraufklärung und dem Verbraucherschutz dienen. Lose, Spielscheine und Spielquittungen müssen auch weiterhin Hinweise auf die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr
und Hilfsmöglichkeiten enthalten.
Für eine detaillierte und kritische Auseinandersetzung mit den Bestimmungen des Ersten
GlüÄndStV zum Thema Kohärenz wird auf die die Schriftlichen Stellungsnahme zu dem
Entwurf eines Ersten Staatsvertrags zu Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in
Deutschland der Forschungsstelle Glücksspiel verwiesen.38
Hohenheim, 03. Juli 2012
36
Vgl. § 7 GlüStV
Vgl. § 7 GläÄndStV
38
Vgl. www.gluecksspiel.uni-hohenheim.de/anhoerung
37
8