Corina Casanova, Bundeskanzlerin Ansprache über Demokratie

Corina Casanova, Bundeskanzlerin
Ansprache über Demokratie und Konkordanz an der Delegiertenversammlung CVP Wahlkreis Willisau, Menznau, 18.9.2010
Meine Damen und Herren
Frau Nationalrätin Glanzmann hat mich im Juli gebeten, zu Ihnen nach
Menznau zu kommen und einige Gedanke über Demokratie und Konkordanz zu äussern. Diesem Wunsch bin ich sehr gerne nachgekommen, zumal das Thema „Konkordanz“ aktueller nicht sein könnte:
In vier Tagen werden wir in Bern wieder einmal erleben, wie Konkordanz
zu verstehen ist. Und das Resultat kennen wir nicht. Denn die Konkordanz als Leitlinie für die Auswahl unter den verschiedenen Parteien ist
nicht sehr exakt: Diverse Parteien berufen sich auf die Regeln der Konkordanz, wenn sie ihren Anspruch auf einen oder einen zweiten Sitze im
Bundesrat erheben. Konkordanz ist ein sehr offener Begriff: er ist vieldeutig und wird je nachdem anders interpretiert. Er ist nirgends als
Rechtsbegriff klar definiert. Was für Konkordanzen gibt es?
Lasst uns zuerst in unsere Bundesbroschüre BUKU schauen: Der Bund
kurz erklärt 2010, der doch zu allem Wichtigen eine Antwort gibt. Dort
steht: „Konkordanz kommt vom lateinische «concordia», was Einmütigkeit oder volkstümlich «ein Herz und eine Seele» heisst.“ Na also, so
ist’s gut!
Und weiter im BUKU: „Anders als etwa die Rücksichtnahme auf die verschiedenen Landesteile, ist die Konkordanz nicht von der Verfassung
vorgeschrieben; sie ist vielmehr während Jahrzehnten durch den in der
Schweiz stark ausgeprägten Schutz von Minderheiten entstanden. Konkordanz bedeutet aber nicht, dass alle im Parlament und in der Regierung einer Meinung sind (oder sein müssen), sondern dass alle Meinungen darin vertreten sind und ihr Gewicht haben – einigermassen entsprechend ihrer Stärke bei den Stimm- und Wahlberechtigten.“ Soweit
der BUKU.
Eine schöne Definition habe ich auch in einer Botschaft des Bundesrates
gefunden. Die Definition stammt aus dem Jahr 1993 – also noch fast aus
den guten alten Zeiten – und lautet: „Die Bezeichnung Konkordanzsys-
tem hat sich für politische Systeme eingebürgert, in welchen – wie in der
Schweiz – grundsätzlich alle relevanten politischen Gruppierungen, aber
unter Umständen auch weitere intermediäre Organisationen wie z.B. Interessenverbände, an der Problemlösung und Entscheidungsfindung
massgeblich beteiligt sind.“
Aus dieser Formulierung geht hervor, dass wir in einem umfassenden
Verständnis nicht nur in Bezug auf die Regierungszusammensetzung
von Konkordanz sprechen können. Auch das Parlament gehört dazu.
Wie umgekehrt das Parlament im parlamentarischen Regierungssystem
auf Konkurrenz – zur Opposition – ausgelegt ist, so muss im Konkordanzsystem das Parlament auch seine entsprechende Rolle übernehmen. Und wenn vorhin die Interessenverbände erwähnt wurden, so
kommt mir das Vernehmlassungsverfahren in den Sinn. Das Vernehmlassungsverfahren bindet die Interessengruppen und überhaupt die verschiedenen Akteure der Zivilgesellschaft mit ein.
Bleiben wir aber bei der Regierung. Die Definition von 1993 spricht von
allen „relevanten politischen Gruppierungen“. Was heisst das? Heisst
Relevanz Grösse? Ausschliesslich Grösse? Oder gesellen sich weitere
Aspekte dazu?
Sicher ist die Grösse das erste Kriterium. Kleine Gruppierungen sind
weniger relevant als grosse. So braucht man für Durchsetzungskraft eine
gewisse Grösse, die sich in Abstimmungen manifestieren kann.
Aber nicht nur Grösse ist wichtig. Es kommt auch dazu, ob man etwas zu
sagen hat. Ist dem nicht so, kann auch eine grössere Gruppe ohne Relevanz sein, ohne Resonanz.
Die Definition von 1993 spricht auch von der Beteiligung an der Problemlösung und an der Entscheidfindung. Daraus spricht der Geist, dass es
um ein konstruktives Zusammenwirken geht, dass ein Wille zur Zusammenarbeit besteht. Das sind Elemente, die nicht nur das Rechnerische
beachten.
Das Rechnerische ist aber natürlich das einfachste Kriterium. Wir sprechen heute oft von der „numerischen Konkordanz“. Was ist damit gemeint? Inhaltlich Konkordanz würde bedeuten, dass sich die Parteien in
Sachfragen einig sind, zumindest bis zu einem gewissen Grad. Wenn es
weit geht, einigen sie sich auf ein Regierungsprogramm – das wäre dann
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eine grosse Koalition. Totale Einigkeit kann es aber natürlich nicht geben, denn dann wären alle in derselben Partei.
Oder gäbe es vielleicht eine teilweise inhaltliche Konkordanz, bei der jede beteiligte Partei zumindest gewisse Grundelemente unseres Systems
anerkennt? Ist es nicht das, was wir verstanden haben, als die Zauberformel eingeführt wurde? Auf die Entstehung der Zauberformel komme
ich noch zurück.
Heute ist es ja so, dass die Mehrheiten und Allianzen im Parlament oft
schwanken. Es sind nicht mehr die Bürgerlichen gegen die Linken, sondern es gibt Mehrheiten, bei denen sich die Linken mit der SVP verbünden. Natürlich immer aus anderen Gründen: Den einen geht eine Vorlage zu wenig weit, den anderen viel zu weit. Am Schluss sind beide dagegen. Die Mitte ist nicht stark genug, der Vorlage zum Durchbruch zu
verhelfen.
Zu den verschiedenen Berechnungsarten will ich mich hier nicht weiter
äussern. Jede Partei rechnet etwas anders. Welche Betrachtungsweise
die richtige ist, kann man nicht sagen, oder umgekehrt: ist Teil der politischen Auseinandersetzung. Das Erstarken einer Partei hat sich im Übrigen immer erst mit beträchtlicher Verzögerung – wenn überhaupt – in
der Zusammensetzung des Bundesrates abgebildet. Man musste es erdauern, bis man Regierungspartei wurde oder eine angemessene Vertretung bekam: in den ersten 100 Jahren unseres Bundesstaates – also
vor der Zauberformel – sowieso, aber auch später. Die SVP pochte
mehrmals vergeblich auf dem zweiten Sitz. Im Übrigen wird mit Vorteil
nicht sofort jedem Wählerausschlag gefolgt. Es kann auch weise sein,
etwas zuzuwarten und die Beständigkeit guter Wahlresultate zuerst einmal zu beobachten. Ich erinnere mich, als zum Beispiel der LdU, der
Landesring der Unabhängigen, einmal recht stark war und auch in die
Regierung eintreten wollte. Jetzt existiert der LdU doch schon seit einiger
Zeit nicht mehr.
Die neuesten Ideen in Sachen Konkordanz drehen sich um Fragen, wie
etwa die Lösung aussehen soll, wenn CVP und FDP gleich stark sind.
So wird etwa ins Spiel gebracht, dass sich die beiden Parteien pro Legislatur abwechseln sollen. Aber bei einem solchen Modell müssten wir ja
geradezu hoffen, dass wir über weiss nicht wieviele Jahre stabile Wählerzahlen haben werden und auch nicht zulegen dürfen...
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Nicht verwechseln dürfen wir die Begriffe Kollegialregierung und Konkordanzregierung. Eine Kollegialregierung haben wir seit der Gründung unseres Bundesstaates. Als die Regierung noch aus sieben FDP-Mitgliedern bestand, hatten wir bereits eine Kollegialregierung. Die Regierungsentscheide fielen und fallen seit jeher im Kollegium. Wir haben keine
machtvolle Premierministerin oder machtvollen Premierminister mit grösserer Entscheidungsgewalt – und schon gar nicht eine solche Person als
Staatspräsidentin oder Staatspräsident wie in Frankreich oder Amerika.
Dies war seit Beginn unseres Bundesstaates so, auch mit der Monocolore-Regierung aus lauter Freisinnigen. Das Staatsoberhaupt ist bei uns
der Bundesrat als Kollegium.
Die Ideen zu einer Konkordanzregierung sind nicht ganz so alt, aber
auch schon alt. Was hat zum Konkordanzsystem geführt? Hier kommt
das zweite Element meines Referats hinzu: die Demokratie. Je nach
Ausgestaltung der demokratischen Elemente fördern diese die Konkordanz oder sie benötigen sie nicht. So fördert die direkte Demokratie die
Konkordanzelemente. Die Volksrechte mit den Instrumenten des Referendums und der Volksinitiative fördern die Konkordanz. Mit diesen Instrumenten kann das Volk auf die Regierungs- und Parlamentsentscheide einwirken. Wir sprechen deshalb ja auch oft von den referendumsfähigen Gruppierungen: Wer genügend Gewicht hat und in der Lage ist,
das Stimmvolk zu mobilisieren, muss möglichst in die politischen Entscheidprozesse eingebunden werden: eben die Parteien (in Parlament
und Regierung), aber auch die Verbände (im Vernehmlassungsverfahren). Gelingt dies nicht, riskieren wir Entscheidblockaden – impasses de
décisions – und Entwicklungsstillstände.
Lassen Sie mich kurz auf die Entstehung des Konkordanzsystems eingehen. Wie waren die Anfänge? Wie verlief die Entwicklung bis zur Zauberformel?:
In den ersten Jahrzehnten unseres Bundesstaates wurde der Nationalrat
nach dem Majorzsystem gewählt. Dies bedeutete, dass die Freisinnigen
permanent die absolute Mehrheit im Nationalrat hatten. (Die Ständeräte
wurden nach kantonalem Recht bestimmt, zumeist von den Kantonsregierungen oder -parlamenten.) Das Proporzwahlsystem war die Chance,
die freisinnige Mehrheit zu brechen. Dies geschah aber nicht freiwillig
und gelang nur auf Umwegen. Zunächst wurde 1874 mit der Totalrevi4
sion der Bundesverfassung das Gesetzesreferendum eingeführt. Und
1891 kam die Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung
hinzu. Danach wurde dieses Instrument u.a. dazu benutzt, um die Proporzwahl zu erzwingen. Dies gelang aber nicht sofort und nicht auf Anhieb, sondern erst im dritten Anlauf: mit der dritten Proporzinitiative, welche endlich 1918 an der Urne Erfolg hatte. Die erste solche Initiative war
genau zu Beginn des Jahrhunderts – 1900 – gescheitert, die zweite im
Jahr 1910.
Der Übergang vom Majorz- zum Proporzwahlsystem führte bei den Nationalratswahlen 1919 dazu, dass die Zahl der freisinnigen Abgeordneten
von 102 auf 62 Sitze sank und die absolute Mehrheit verschwand. Man
konnte sich nun erfolgreich gegen die Freisinnigen verbünden.
Allerdings können wir nicht sagen, dass der Wechsel zum Proporzsystem allein ausschlaggebend gewesen war. Denn bereits 28 Jahre früher
war der erste nicht-freisinnige Bundesrat ins Amt gekommen.
Ich kann jetzt vor Ihnen ganz pathetisch ausrufen: Wir befinden uns im
Kanton Luzern, wir befinden uns in der Wiege der Konkordanz. Denn der
erst Nicht-Freisinnige, der erste Nicht-Radikale im Bundesrat war der Katholisch-Konservative, der Luzerner Josef Zemp. Er kam 1891 ins Amt –
erst noch im Jahr der 600-Jahrfeier der Eidgenossenschaft.
Josef Zemp wurde also gewählt von einem Parlament, im dem die Freisinnigen noch die absolute Mehrheit hatten. Der Druck auf die Freisinnigen war trotzdem – gerade vor dem Hintergrund der Volksrechte und ihrer „Drohpotenziale“ – genügend gross. Und 1919, nach den ersten Proporzwahlen wurde gleich auch ein zweiter Katholisch-Konservativer in
den Bundesrat gewählt. Damit wurde dem zunehmenden Konkordanzdruck bereits ein zweites Mal Rechnung getragen. Nun hatte es also fünf
Freisinnige und zwei – sagen wir jetzt schon – CVP-Angehörige im Bundesrat.
1929 dann gelangte die BGB, die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei in
die Regierung. Gewählt wurde einer der Parteigründer nämlich Rudolf
Minger – der Minger Rüedu, der uns allen noch ein Begriff ist.
Danach dauerte es bis 1943, bis sich die parteipolitische Zusammensetzung wieder änderte. Die Sozialdemokraten hielten Einzug mit Ernst
Nobs aus Zürich. Vieles musste aber vorher geschehen, bis es so weit
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war: Angesichts der nationalsozialistischen Gefahr hatten sich die Sozialdemokraten zu einer armee-freundlichen Haltung durchgerungen. Und
die bedrohlichen Kriegswolken bewirkten, dass man die Sozialdemokraten nun in die Regierungsverantwortung einband. Sie hatten sich – wie
ich es vorhin sagte – zu einem Grundelement unseres Systems bekannt.
1951 dann ging es nicht um einen Bundesrat, sondern um die Ersatzwahl für den katholisch-konservativen Bundeskanzler Oskar Leimgruber.
Dieser war der erste nicht-freisinnige Bundeskanzler und seit 1944 im
Amt. Zu unserem grossen Ärger wurde aber nicht der katholisch-konservative Kandidat – der Thurgauer Josef Plattner – gewählt, sondern
der Freisinnige Charles Oser. Dass die Freisinnigen – im Bundesrat ja
immer noch übervertreten – dies durchdrückten, verärgerte die Katholisch-Konservativen derart, dass sie sich ernsthaft Gedanken über eine
neue Machtverteilung im Bundesrat machten. Die Nichtwahl von Josef
Plattner gilt deshalb als die gedankliche Geburtsstunde der Zauberformel
von 1959.
1953 trat der Sozialdemokrat Max Weber wegen einer verlorenen Volksabstimmung zurück. Er hatte eine Finanzreform mit der Neuordnung von
direkten und indirekten Steuern angestrebt und wollte die Bundesfinanzen mit den hohen Rüstungsausgaben wegen dem Kalten Krieg konsolidieren. Max Weber wurde vom Parlament ersetzt durch einen Freisinnigen. Nun hatten diese sogar wieder vier Bundesratsmitglieder. Und die
Sozialdemokraten befanden sich wieder in der Opposition – dies allerdings gewollt. Die Sozialdemokraten sprachen damals vom „Jungbrunnen der Opposition“.
Ein Jahr später aber gelang es den Katholisch-Konservativen, einen freien FDP-Sitz mit einem der Ihrigen zu besetzen. So gab es von 1954 bis
1959 drei Freisinnige, drei Katholisch-Konservative und den BGB-Vertreter in der Regierung.
1959 ist dann das tatsächliche Geburtsjahr der Zauberformel. Als Zauberer amtierte einer der unsrigen: der damalige Generalsekretär der Partei:
Martin Rosenberg. Er hat also zugunsten einer ausgewogenen Regierungszusammensetzung vorgeschlagen, dass die Katholisch-Konservativen einen Sitz abgeben, ebenso die Freisinnigen, und dass dafür zwei
Sozialdemokraten gewählt werden sollen. Begünstigt wurde die Zauberformel dadurch, dass es 1959 vier Vakanzen gab. (Sie merken übrigens,
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meine Damen und Herren: die vier Rücktritte waren zeitlich bestens koordiniert...)
Wie wir alle wissen, hat die Zauberformel sehr lange gehalten, über 40
Jahre – bis zu den Gesamterneuerungswahlen von 2003, als unsere
Partei einen Sitz abgeben musste und Christoph Blocher von der SVP
gewählt wurde.
Lassen Sie mich nun noch einige Gedanken zur direkten Demokratie
und zu ihren schweizerischen Spezialitäten machen. Als Bundeskanzlerin habe ich hier eine besonders vornehme Aufgabe. Die Bundeskanzlei
spielt bei den Volksrechten eine zentrale Rolle. Sie sorgt dafür, dass die
politischen Rechte auf Stufe Bund reibungslos funktionieren:
- Wir beraten Initiativ- und Referendumskomitees.
- Wir kontrollieren eingereichte Unterschriftenlisten.
- Wir organisieren die eidgenössischen Volksabstimmungen.
- Wir organisieren die Nationalratswahlen.
- Was wir aber nicht machen: Wir entscheiden z.B. nicht über die Gültigkeit von Volksinitiativen. Bei der Volksinitiative zur Wiedereinführung
der Todesstrafe hatten wir nur zu prüfen, ob die formellen Voraussetzungen gegeben waren, ob z.B. die Unterschriftenbogen alle erforderlichen Angaben enthielten, und solche Dinge. Über die Gültigkeit von
Volksinitiativen entscheidet ausschliesslich das Parlament.
Wenn ich schon von der Bundeskanzlei spreche, kann ich nochmals einige interessante Verbindungen zum Kanton Luzern machen: Die Bundeskanzlei geht auf Napoleon Bonaparte – noch kein Luzerner – zurück,
der eine ständige Kanzlei verlangte. Das Jahr 1803 ist das Gründungsjahr der Bundeskanzlei, damals wurde der Waadtländer Pastorensohn
Jean-Marc Mousson zum ersten eidgenössischen Kanzler gewählt, der
in Luzern wegen einer Petition zugunsten der Protestanten einmal verhaftet wurde. Ihm verdankte dann die alte Nuntiaturstadt Luzern die erste
reformierte Kirche. Nachfolger Moussons als eidgenössischer Kanzler
wurde 1830 der Luzerner Joseph Franz AmRhyn, der 1847 zurücktrat,
weil er es nicht übers Herz brachte, den Tagsatzungsbeschluss zu unterzeichnen, mit dem seinem Heimatkanton Luzern der SonderbundsKrieg angedroht wurde.
Nun aber wieder zurück zu den Volksrechten: Wir alle hier wissen um die
Bedeutung der Volksrechte in der Schweiz. Über ein Drittel der weltwei7
ten Referenden seit der Französischen Revolution bis heute haben in
der Schweiz stattgefunden. Ich gebe Ihnen nur eine Zahl:
- Von weltweit total rund 1500 Referendumsabstimmungen haben über
550 in der Schweiz stattgefunden.
- Im ganzen übrigen Europa sind es 370.
- Und der Rest von rund 600 verteilt sich auf die ganze übrige Welt.
Dass heute die direkte Demokratie funktioniert, ist auch dem einzigartigen Zusammenspiel zwischen Gemeinden, Kantonen und Bund zu verdanken. Die Schweiz ist eine föderalistische Grossmacht: Bevölkerungsund flächenmässig sind wir zwar viertkleinster der 23 Bundesstaaten der
Welt, doch wir haben am viertmeisten Gliedstaaten, unsere 26 Kantone.
Sozusagen hinter jeder zweiten Hausecke beginnt ein neuer Kanton. Die
USA, flächenmässig 240 Mal grösser als die Schweiz, haben nicht einmal doppelt so viele Gliedstaaten.
In dieser föderalistischen Vielfalt steckt unsere Freiheit. Und sie hat für
die Schweiz integrative Folgen: Kein Kanton hatte seit 1848 in sämtlichen eidgenössischen Volksabstimmungen mehr als 25 Prozent Niederlagen zu verdauen. Jeder war mindestens in drei von vier Volksabstimmungen siegreich. Und für Luzern sieht es noch viel besser aus: Bei
über 93 von 100 Volksabstimmungen war er bei den Siegern.
In diesem Sinne hoffe ich, dass das Sieger-Image auch in den künftigen
Wahlen bestätigt wird. Vorhin haben Sie ja die besten Voraussetzungen
dafür geschaffen!
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