Finanzausgleich und Raumordnung

GRUNDLAGEN FÜR POLITIK UND VERWALTUNG
Finanzausgleich und Raumordnung
Wer soll wie viel Geld erhalten?
von Karoline Mitterer
B
ei der Ausgestaltung eines Ausgleichssystems entsteht die grundsätzliche
Frage: „Wer bekommt wofür wie viel Geld?“
Dabei zeigen sich unterschiedliche Interessen, z.B. städtischer versus ländlicher
Raum und Vieles mehr…
Die Verteilungswirkungen eines Transfersystems sind in hohem Ausmaß von der
zugrunde liegenden Zielsetzung abhängig.
In Österreich hat sich dabei das Ziel durchgesetzt, sämtlichen Gemeinden – unabhängig
von ihrer Gemeindegröße oder Finanzkraft –
eine gute Infrastrukturausstattung zu ermöglichen. Dies soll u.a. den Abwanderungstendenzen in ländlichen Bereichen
entgegenwirken.
Infolge entstehen sehr stark umverteilende
Wirkungen, sowohl im Bereich regionalpolitischer Fördermaßnahmen als auch im
Finanzausgleich. So erhalten insbesondere
auch kleine und finanzschwache Gemeinden
die Möglichkeit, die notwendige Infrastruktur
zu errichten und zu erhalten. Das Ziel, in allen
Gemeinden gleichwertige Lebensbedingungen zu schaffen, wird mit dem vorhandenen Transfersystem unterstützt.
„Die Finanzmittel müssen effizient und
effektiv eingesetzt werden.“
Gleichzeitig zeigt sich jedoch, dass die finanzielle Lage der Gemeinden insgesamt
anspannt ist, weshalb es durchaus auch zu
einer kritischen Betrachtung der derzeitigen
Verteilungswirkungen kommen sollte. Es gilt,
die Finanzmittel in Zukunft effizient und effektiv einzusetzen, um so optimale Ergebnisse
für die Summe der Bevölkerung zu erreichen.
Angesichts der zunehmend angespannten
finanziellen Situation der Gemeinden und
aktueller gesellschaftlicher Entwicklungen
bedarf es einer Evaluierung und Weiterentwicklung der bestehenden Zielsetzungen.
Es gilt dabei, aktuelle gesellschaftliche
Trends zu berücksichtigen und einen optimierten Mitteleinsatz anzustreben.
Verflechtungen von städtischem
und ländlichem Raum
Städtische und ländliche Räume bilden eng
verflochtene Lebens- und Wirtschaftsräume.
Insbesondere durch die erhöhte Mobilität
infolge eines ausgebauten Verkehrsnetzes
und dem verbesserten Angebot im Bereich
des öffentlichen Verkehrs sind die Reisegeschwindigkeit schneller und die Wege vermeintlich kürzer geworden, wodurch zahlreiche Austauschprozesse stattfinden.
Stärkere Beziehungen zwischen Gemeinden
und Regionen wirken sich auch auf das
Leistungsangebot der einzelnen Gemeinden
aus – so bestehen beispielsweise Kernstädte,
regionale Zentren, Schlafgemeinden, Tourismusgemeinden und Agrargemeinden etc.
Dabei zeigen sich je nach Gemeindetyp
unterschiedliche Funktionen und damit verbunden verschiedene Interessen. Hier entstehen auch Konflikte.
Politische Strategien der Zukunft sollten
daher immer die Entwicklung von Stadt und
Land einschließen und die spezifischen
Stadt-Land-Beziehungen berücksichtigen.1
Dabei gilt es, den städtischen und den ländlichen Raum als Partner zu verstehen. „Der
ländliche Raum der Zukunft ist ein funktionell
komplementärer Partner der städtischen
Agglomerationen. Er ist aber nicht Ergän1 Vgl. dazu: Schneider: Stadt, 2010, S. 11.
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zungsraum, sondern Teil einer
neuen Stadt-Land-Beziehung.“ 2
Bilden von Stadtregionen
Die Notwendigkeit der Bildung von
Stadtregionen ergibt sich durch die
sehr intensiven Beziehungen und
Wanderungsbewegungen zwischen den Kernstädten und dem
Agglomerationsgürtel. Ziele hierbei sind insbesondere den Nutzen
und die Erträge gesamtregional
fair zu verteilen und den Auf- und
Ausbau einer funktionalen Stadtregion zur Steuerung der StadtUmland-Entwicklung und Kooperation zu ermöglichen.3
Suburbanisierung und
Reurbanisierung
iStockphoto
Wer bekommt wofür wie viel Geld?
Die letzten Jahrzehnte waren
durch eine Suburbanisierung
geprägt. Aufgrund der höheren Mobilität
lische Äquivalenz herzustellen, gibt es grundzogen immer mehr BürgerInnen aus der
sätzlich mehrere Möglichkeiten. Erstens
Kernstadt in den so genannten „Speckgürtel“.
können bestimmte Leistungen auf die nächstVor allem jüngere Familien mit mittlerem bis
höhere Ebene verlagert werden, zweitens
höherem Einkommen ziehen in den Agglome- kann es zu einer horizontalen Zusammenarrationsgürtel, wohingegen in der Kernstadt
beit kommen, drittens können durch Gemeinein hoher Anteil an Bevölkerungsgruppen mit
defusionen die räumlichen Grenzen beseitigt
besonderen sozio-demografischen Anfordewerden.
rungen verbleibt. Gemeint sind damit beispielsweise Personen mit Migrationshinter„Um öffentliche Leistungen zu erbringen,
grund, MindestsicherungsbezieherInnen,
muss fiskalische Äquivalenz
Arbeitsuchende oder ältere Personen. Für die
hergestellt werden.“
Stadt ergibt sich nun, dass einerseits die Zahl
der „guten“ SteuerzahlerInnen sinkt, andererseits bleiben die Ansprüche der eigenen
Heterogenität des ländlichen Raums
Bevölkerung unverändert hoch. Gleichzeitig
Der ländliche Raum ist keine homogene
müssen die Kernstädte zentralörtliche
Ansammlung an Gemeinden, sondern die
Leistungen für die Bevölkerung der gesamten ländlichen Gebiete unterscheiden sich
Agglomeration erbringen.4
hinsichtlich ihrer Entwicklungspfade und
-perspektiven stark voneinander.
„Die Lösung muss darin bestehen, die Kreise
der Nutznießer, Kostenträger und Entschei>
dungsträger von regionalen öffentlichen
Leistungen räumlich besser zur Deckung zu
2 Fassmann: Weg, 2010, S. 13.
3 Vgl. dazu: Fassmann: Weg, 2010, S. 48.
bringen, im Fachjargon: fiskalische Äquiva4 Vgl. dazu Frey: Zentren, 2008, S.68f.
lenz herzustellen.“ 5 Um eine solche fiska5 Frey: Zentren, 2008, S. 225.
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Die ÖROK geht dabei von 3 Arten von ländlichen Gebieten aus:6
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onen: Diese Gebiete liegen im StadtUmland-Bereich mit engen Wechselbeziehungen zu den angrenzenden Städten. Sie
zeigen eine hohe Entwicklungsdynamik.
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Gebiete: Auch hier findet sich eine hohe
Dynamik, aber auch eine strukturelle
Abhängigkeit von der Tourismusentwicklung.
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weisen eine geringe Wirtschaftskraft sowie
abnehmende Bevölkerungszahlen auf.
Verschiedene Gemeindeklassen weisen in
der Folge unterschiedliche strukturelle
Herausforderungen und Handlungserfordernisse auf.
„Interkommunale Kooperation kann
die Gemeinden im Rahmen ihrer
Aufgabenerfüllung entlasten.“
Gleichwertige Lebensverhältnisse
schaffen
Der Grundsatz der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ ist ein wesentliches
politisches Ziel. In der heutigen Fachdebatte
wird dieser Grundsatz jedoch durchaus
kritisch gesehen.
Insbesondere in Zeiten finanziell schlechterer
Ausstattung der Gemeinden stellt sich die
Frage, inwiefern es notwendig ist, dass
sämtliche Gemeinden dieselben Leistungen
erbringen müssen. „Die spezifischen Stärken
der ländlichen Räume müssen gestärkt, nicht
finanzielle Ressourcen für wirtschaftlich unergiebige Tätigkeiten umverteilt werden. Das
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Vgl. dazu: Dax: Handlungsmöglichkeiten, 2009, S. 8.
Frey: Zentren, 2008, S. 93.
Dax: Handlungsmöglichkeiten, 2009, S. 9.
Dax: Handlungsmöglichkeiten, 2009, S. 9.
Schneider: Stadt, 2010, S. 11.
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heißt: Nicht mehr überall alles und vor allem
nicht überall das Gleiche!“ 7
Dies wird dadurch unterstrichen, dass innerhalb von ländlichen Regionen ein Trend zur
Konzentration auf regionale Zentren gegeben
ist. „Die dezentrale Konzentration auf die
regionalen Zentren ist begleitet vom Rückzug
der Daseinsvorsorge aus den kleinen
Gemeinden in der Peripherie. Die Kleinzentren brauchen gezielte Entwicklungsimpulse,
die auf bestehenden Stärken aufbauen. In
den von Abwanderung bedrohten kleinen
ländlichen Gemeinden ist es besonders
wichtig, dass die gemeinwesenorientierte
Selbstorganisation gestärkt wird.“ 8
Interkommunale Kooperation in
ländlichen Gebieten
„Nur wenn die regionalen AkteurInnen in peripheren ländlichen Gebieten ihre Kräfte bündeln, können sie ihren Handlungsspielraum
erweitern, Entwicklungsimpulse setzen und
bestehende Chancen besser wahrnehmen.“ 9
Die strukturellen Probleme in den ländlichen
Gebieten schwächen die Handlungsfähigkeit
der einzelnen Gemeinden. Um die Handlungsspielräume der Gemeinden wieder zu
erhöhen, bedarf es vermehrt Projekte im
Bereich der interkommunalen Kooperation.
„Die Zusammenarbeit auf regionaler Ebene
erfordert handlungsfähige Gemeinden. Die
kleinteiligen institutionellen Strukturen […]
haben zur Folge, dass kleine Gemeinden oft
kaum mehr handlungsfähig sind und Entwicklungen nicht mehr aktiv mitgestalten
können.“ 10
Rückbau in Abwanderungsgebieten
Bei Abwanderungsgebieten stellt sich immer
mehr die Frage, ob in Zeiten der erhöhten
Mobilität tatsächlich in sämtlichen Gemeinden
dieselben Leistungen angeboten werden
müssen. „Der Rückbau des Standortnetzes
wird vielfach mit Kostenüberlegungen und
einer unterkritischen Auslastung begründet.
[…] Tatsächlich ist in den letzten Jahrzehnten
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für einen Großteil der Bevölkerung im ländlichen Raum infolge der erhöhten individuellen Mobilität die ‚zumutbare Erreichbarkeit‘
zu standortgebundenen Versorgungseinrichtungen deutlich gestiegen.“ 11 Es bleibt eine
politische Abwägung, welche Erreichbarkeiten noch zumutbar sind und welche nicht.
Reformbedarf im Finanzausgleich
Ein Finanzausgleich verfolgt grundsätzlich
sowohl Ausgleichs- als auch Wachstumsziele. Die Gewichtung derselben obliegt dabei
dem politischen Diskussionsprozess, wobei
von den einzelnen Diskussionspartnern je
nach Interessenslage laufend Verschiebungen in der Gewichtung gefordert werden.
Der aktuelle österreichische Finanzausgleich
verfolgt in hohem Maße ein Ausgleichsziel,
indem insbesondere finanzschwache
Gemeinden durch das aktuelle Transfersystem gefördert und finanzstarke Gemeinden
geschwächt werden.
werden? Wie soll die Gewichtung der unterschiedlichen Herausforderungen der Gemeinden mit unterschiedlichen Aufgaben und
Projekte erfolgen?
Wichtige Ansatzpunkte zur Beantwortung
dieser Fragestellung können aus der Raumplanung übernommen werden. Aktuelle
Trends und Entwicklungen müssen auch im
Finanzausgleich abgebildet werden. So gilt
es beispielsweise verstärkt in Regionen zu
denken, da die vorhandenen Gemeindegrenzen mit den tatsächlichen Gegebenheiten nicht mithalten. Dies trifft auf der einen
Seite den städtischen Bereich, wo es einer
engen Kooperation zwischen Zentralort und
den umliegenden Gemeinden bedarf. Auf der
anderen Seite gilt es auch den ländlichen
Raum differenziert zu betrachten und entsprechende regionale Konzepte zu
berücksichtigen.
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Die derzeit starke Orientierung an einer ausgleichenden Wirkung verschärft die finanzielle Situation der Summe der Gemeinden,
da der Schwerpunkt auf den Ressourcen-,
nicht jedoch auf den Lastenausgleich gelegt
wird. Es wird daher nicht berücksichtigt,
welche Leistungen die jeweilige Gemeinde
aufgrund ihrer speziellen geografischen oder
sozio-demografischen Rahmenbedingungen
erbringen muss. Eine verstärkt aufgabenorientierte Finanzmittelverteilung im Finanzausgleich würde hier Abhilfe schaffen. Denkbar
wäre insbesondere die Berücksichtigung von
sozio-demografischen oder geografisch-topografischen Faktoren sowie besondere Aufgabenerfordernisse aufgrund der zentralörtlichen Funktion.
Diskussionen zu den Verteilungswirkungen
Doch auch bei Schaffung aufgabenorientierter Instrumente im Finanzausgleich bleibt
die zentrale Frage, wie die Finanzmittel auf
die Gemeinden zu verteilen sind. Welche
Gemeinden sollen besonders gefördert
11 Fassmann: Weg, 2010, S. 104.
VERWENDETE LITERATUR
Dax, Thomas: Neue Handlungsmöglichkeiten für periphere
ländliche Räume. Stärkung der sozialen Vielfalt, Ausbau der interkommunalen Zusammenarbeit, Gestaltung der Landschaftsvielfalt; Erkenntnisse aus dem ÖROK-Projekt „Periphere ländliche
Räume“. Ein ExpertInnenbericht (=ÖROK-Schriftenreihe,
Bd. 181). Wien 2009.
Fassmann, Heinz: Paper in Progress – PIP: Auf dem Weg zum
ÖREK 2011. Perspektiven der räumlichen Entwicklung und
Grundsätze der politischen Gestaltung. Wien 2010.
In: http://www.oerok.gv.at/fileadmin/Bilder/2.Reiter-Raum_u._
Region/1.OEREK/OEREK_2011/PIP/PIP_paper_in_progress_
Reflexion_gesamt.pdf [Download: 25.04.2012].
Frey, René L.: Starke Zentren – starke Alpen. Wie sich die
Städte und ländlichen Räume der Schweiz entwickeln können.
Zürich 2008.
Schneider, Steff: Gemeinsame Politik für Stadt und Land.
In: Die Schweizer Gemeinde 47(2010), 3, S. 10-11.
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