Fall 8: Die Partei, die Partei, die hat immer recht.

Wiss. Mit. Rechtsanwalt Norman Jäckel
Wiss. Mit. Berend Koll
Wintersemester 2011/2012
Fall 8: Die Partei, die Partei, die hat immer
recht.
T. E. Lawrence von Arabujen (LvA) ist ein einflussreicher Geschäftsmann, der mit Ölspekulationen, diversen Gold- und Kupferminen im mittleren Osten und in Afrika sowie einem
Kamelreitdienst ein großes Vermögen anhäufen konnte. Jetzt will er sich auch in die Politik
einmischen. Wie es seit einiger Zeit auch bei Fußballvereinen geschieht, überlegt LvA, eine
kleinere Partei zu „kaufen“ und mit finanzieller Hilfe groß raus zu bringen. Dazu hat er die
P-Partei ausgewählt, die zwar seit vielen Jahren bundesweit zu Wahlen antritt, jedoch stets
bei nur etwa 0,1 bis 0,3 Prozent der Stimmen gelandet ist. Die wenigen einflussreichen Mitglieder der P-Partei sind vom Plan des LvA begeistert, hoffen sie doch später auf lukrative
Posten. LvA wird sofort zum Parteivorsitzenden gewählt.
Um die Finanzierung seines Plans zu verbessern, will LvA auch die Staatskasse anzapfen.
Über alte Freunde aus seiner Zeit im Schweizer Internat, die mittlerweile Mitglieder des
Bundestages sind, lässt er einen Gesetzentwurf in den Bundestag einbringen, der die Parteienfinanzierung reformieren soll:
Der Gesamtbetrag der den Parteien zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel soll je zur
Hälfte nach dem Stimmenanteil bei den letzten Wahlen und als gleicher Sockelbetrag ausgezahlt werden. Geld erhalten aber nur die Parteien, die an mindestens drei Wahlen in Folge
mindestens 0,1 Prozent der Stimmen erzielen konnten. Ferner sollen Parteispenden bis zu
einer Höhe von einer Millionen Euro steuerlich absetzbar sein. Dies soll auch für juristische
Personen gelten.
Der Gesetzentwurf wird ohne großes Aufsehen in Bundestag und Bundesrat beschlossen,
ausgefertigt und verkündet.
Als nach drei Wochen der neue Schatzmeister der G-Partei einmal ausrechnen will, wie viel
Geld seine Partei vermutlich im nächsten Jahr bekommen wird, erkennt er die Tragweite
der Veränderung. Seine Partei muss einen kräftigen Rückgang der Einnahmen befürchten.
Daraufhin beschließt der Parteivorstand, „die Sache nach Karlsruhe zu bringen“. Der Vorstand meint, die Neuregelung begünstige nur Parteien, die sich reichen Wählern zuwenden,
insbesondere die P-Partei wird hiervon profitieren. Außerdem fehle eine Regelung, die staatliche Zuwendungen an verfassungsfeindliche Parteien unterbinde. (Die P-Partei sei nämlich
intern so organisiert, dass alle Macht beim Parteichef LvA liegt, was antidemokratisch sei.
Sie dürfe deshalb gar kein Geld erhalten.)
Aufgabe: Beurteilen Sie in einem Rechtsgutachten die Erfolgaussichten des Anliegens des Parteivorstandes der G-Partei.
Lesen Sie die Entscheidung BVerfGE 85, 264.
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Lösung Fall 8: Die Partei, die Partei, . . .
Der Parteivorstand könnte mit einem zulässigen und begründeten Antrag im Rahmen eines Organstreitverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht erfolgreich gegen das Gesetz
vorgehen.
A. Zulässigkeit
I. Zuständigkeit
Das Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG für
Organstreitverfahren zuständig.
II. Antragsteller, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. § 63 BVerfGG
Die G-Partei müsste zur Antragstellung berechtigt sein. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG oder §
63 BVerfGG sind oberste Bundesorgane oder (mit eigenen verfassungsmäßigen Rechten ausgestattete) „andere Beteiligte“ oder „Teile dieser Organe“ antragsberechtigt. Hier kommt die
G-Partei nur als „anderer Beteiligter“ am Verfassungsleben, nicht aber als Teil eines obersten
Bundesorgans in Betracht, weshalb vorab zu klären ist, welche der beiden Vorschriften zur
Anwendung kommt. Für die Anwendung von § 63 BVerfGG spricht, dass das BVerfGG möglicherweise eine zulässige Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG darstellt und insofern
als spezielleres Gesetz Vorrang genießt. Indes ist nach der Normenhierarchie davon auszugehen, dass das höherrangige Grundgesetz nicht durch einfaches Gesetz eingeschränkt werden kann. Die Beschränkung der zulässigen Antragsteller auf einen engeren Begriff („Teile
der Organe“ gegenüber „andere Beteiligte“) wäre keine Konkretisierung, sondern eine vom
Grundgesetz nicht mehr gedeckte Beschränkung. Mithin ist § 63 BVerfGG dahingehend zu
reduzieren, dass auch „andere Beteiligte“ im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG antragsberechtigt sind (a. A. vertretbar). Diesbezüglich müsste es sich bei der G-Partei um eine Partei
im Sinne von Art. 21 GG als ein solcher „anderer Beteiligter“ handeln, die hier auch als
Institution des Verfassungslebens beteiligt ist.
1. G-Partei als Partei
Der Parteienbegriff des Grundgesetzes nach Art. 21 GG deckt sich mit der Definition in §
2 Abs. 1 PartG, wonach Parteien Personenvereinigungen sind, deren Zweck es ist, im Sinn
bestimmter politischer Ziele an der Vertretung des Volkes in den Parlamenten von Bund und
Ländern mitzuwirken, die insofern für eine längere Zeit mit gewisser gefestigter Struktur in
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der Öffentlichkeit tätig sind. (Kriterien sind: Mitgliederzahl, Öffentlichkeitsarbeit, Teilnahme
an Wahlen, Organisationsstruktur. Kein Kriterium ist eine möglicherweise verfassungswidrige Zielsetzung einer Partei.) Hier ist die G-Partei eine Partei im Sinne des Grundgesetzes
und des Parteiengesetzes. Parteien sind durch Art. 21 GG ausdrücklich in das Verfassungsleben aufgenommen. Sie wirken bei der politischen Willensbildung mit, Art. 21 Abs. 1 Satz
1 GG. Damit ist auch die G-Partei ein (anderer) Beteiligter des Verfassungslebens, der im
Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet ist.
2. Beteiligung als Institution des Verfassungslebens
Maßgeblich ist aber, dass die G-Partei hier auch in ihrer Rolle als Institution des Verfassungslebens beteiligt ist, also in einer Frage, die keine internen Streitigkeiten (Zivilrechtsweg) oder
eine Maßnahme der (allgemeinen) Verwaltung betrifft (Verwaltungsrechtsweg, ggf. Verfassungsbeschwerde). Hier wendet sich die G-Partei gegen die gesetzliche Ausgestaltung der
Parteienfinanzierung. Dies betrifft sie unmittelbar als Verfassungsinstitution im Sinne von
Art. 21 GG. Die G-Partei ist antragsberechtigt. (Sie ist auch ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform fähig, unter ihrem Namen zu klagen, § 3 Satz 1 PartG.)
III. Prozessfähigkeit des Antragstellers, § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG
Die G-Partei ist nicht selbst prozessfähig. Sie wird gemäß § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG vor Gericht
durch den Vorstand vertreten.
IV. Antragsgegner, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. § 63 BVerfGG
Antragsgegner ist der Deutsche Bundestag als gesetzgebendes Organ (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG i. V. m. § 63 BVerfGG i. V. m. Art. 38 ff. GG).
V. Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. § 64 Abs. 1
BVerfGG
Es bedarf eines zulässigen Antragsgegenstandes. Antragsgegenstand eines Organstreitverfahrens kann nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m. § 64 Abs. 1 BVerfGG nur Streit um Rechte
oder Pflichten aus dem Grundgesetz sein. Erforderlich ist demgemäß eine rechtserhebliche
(nicht: vorbereitende oder vollziehende) Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners.
Hier hat der Bundestag das fragliche Gesetz beschlossen. Eine rechtserhebliche Maßnahme
liegt damit vor.
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VI. Antragsbefugnis, § 64 Abs. 1 BVerfGG
Die Zulässigkeit des Antrags setzt nach § 64 Abs. 1 BVerfGG zudem voraus, dass die GPartei (plausibel) darlegt, durch diese Maßnahme in eigenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Eine Rechtsverletzung darf also nicht von vornherein ausgeschlossen
erscheinen. Hier bestimmt das neue Gesetz Art und Umfang der Parteienfinanzierung. Die
G-Partei ist als politische Partei davon betroffen. Es erscheint nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass ihr Recht auf Chancengleichheit und gleicher Teilhabe an der politischen
Willensbildung (Art. 21 Abs. 1 GG) durch eine gegen Verfassungsgrundsätze verstoßende
Regelung der Parteienfinanzierung verletzt ist. Mithin ist die G-Partei auch antragsbefugt.
VII. Form und Frist, §§ 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG
Antrag ist nach § 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich einzureichen. Nach § 64 Abs. 2 BVerfGG
müssen die verletzten Grundgesetzbestimmungen genannt werden. Ausreichend wäre insoweit die Berufung auf Art. 21 GG. Der Antrag muss nach § 64 Abs. 3 BVerfGG binnen sechs
Monaten nach Bekanntwerden gestellt werden. Dies ist hier bei entsprechender Fassung des
Antrags der G-Partei möglich.
VIII. Ergebnis
Der Antrag ist zulässig.
B. Begründetheit
Der Antrag ist begründet, soweit die Maßnahme des Bundestages rechtswidrig ist und die
G-Partei in ihren Rechten verletzt. Die fragliche Maßnahme ist der Erlass des Änderungsgesetzes zur Parteienfinanzierung. Zu prüfen ist also zunächst die formelle und materielle
Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes.
I. Formelle Verfassungsmäßigkeit
1. Gesetzgebungskompetenz (Zuständigkeit), Art. 21 Abs. 3 GG
Zuständig für die Parteienfinanzierung ist nach Art. 21 Abs. 3 GG der Bund.
2. Gesetzgebungsverfahren, Art. 76–78 GG
Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte im Sachverhalt ist von einem ordnungsgemäßen Verfahren unter Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat (Art. 76–78 GG) auszugehen.
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3. Form, Art. 82 GG
Das Gesetz wurde auch gemäß Art. 82 GG ausgefertigt und verkündet.
4. Ergebnis
Das Gesetz ist formell verfassungsgemäß.
II. Materielle Verfassungsmäßigkeit
In Betracht kommt hier nur ein Verstoß gegen Art. 21 Abs. 1 GG. (Verstöße gegen andere materielle Normen des Grundgesetzes, zum Beispiel Grundrechte, Staatsprinzipien oder
weitere (staatsorganisatorische) Vorschriften sind nicht ersichtlich.)
1. Grundsätze der Beteiligung von politischen Parteien am Verfassungsleben
Parteien sind notwendige Einrichtungen in einer freiheitlichen Demokratie. Sie stehen zwischen Staat und Gesellschaft. Weder dürfen sie auf der einen Seite eine zu große Staatsnähe
aufweisen (Parteienstaat), noch darf sich der Staat seiner Verantwortung für ein funktionierendes Gefüge verschiedener politischer Parteien auf dem Boden der freiheitlich-demokratischen
Grundordnung entziehen. Daraus folgt, dass die Gründung und Betätigung politischer Parteien frei ist, ihre innere Struktur jedoch demokratischen Grundsätzen folgen muss und
transparent ausgestaltet sein soll. Dies greift Art. 21 Abs. 1 GG als Ausfluss des Demokratieprinzips auf. Die staatliche Parteienfinanzierung muss dieser Funktion der Parteien
Rechnung tragen.
2. Grundsätze der Parteienfinanzierung
a) Anforderungen des Art. 21 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 85, 284) Die Parteienfinanzierung muss die Grundsätze der Freiheit und Gleichheit beachten. Freiheit bedeutet Unabhängigkeit vom Staat, das heißt die staatlichen Zuwendungen dürfen keinen wesentlichen Teil
der Einnahmen einer Partei darstellen. Ihr Rückhalt muss in der Bevölkerung liegen. Gleichheit bedeutet Chancengleichheit im politischen Wettbewerb, das heißt alle Parteien müssen
gleichermaßen ohne Rücksicht auf ihr Programm die Möglichkeit haben, an zur Verfügung
stehende staatliche Zuwendungen zu gelangen. Zu beachten ist, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 1
GG als staatsbürgerliche Gleichheit eine Bevorzugung oder Benachteiligungen von Parteien
bestimmter Bevölkerungsgruppen unzulässig ist.
b) Verstöße im vorliegenden Fall Das vorliegende Gesetz ist an diesen Grundsätzen zu
messen.
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aa) Unmittelbare Finanzierung durch den Staat Die Finanzierung durch den Staat ist
als Teilfinanzierung möglich. (Vgl. § 18 Abs. 5 PartG, relative Obergrenze für jede Partei, das
heißt nicht mehr unmittelbare Zuwendungen als selbst erwirtschaftete Einnahmen). Sie ist
durch Gesetz zu begrenzen (absolute Obergrenze). Hier liegt das Gesetz in diesem Rahmen.
bb) Quorum nach Wählerstimmen Zulässig ist auch, ein Mindestquorum an Wahlerfolg zur Voraussetzung für den Zugang zu staatlichen Leistungen zu machen, um bloße
Mitnahmeeffekte zu verhindern. Die Parteien müssen die Ernsthaftigkeit ihres Bemühens
durch einen gewissen Wahlerfolg belegen. Die Höhe muss jedoch weit unter fünf Prozent
liegen. Hier sind 0,1 Prozent in Ordnung.
cc) Mindesteilnahme an Wahlen Hingegen schränkt die Voraussetzung, dass einer Partei zunächst an drei Wahlen teilnehmen muss, die Entstehung neuer Parteien unverhältnismäßig ein. Eine Bewegung von aktiven Bürgern aus einem aktuellen Anlasse ist so gegenüber den etablierten und langjährig tätigen Parteien wesentlich im Nachteil. Hier verstößt
die Bestimmung insoweit gegen das Grundgesetz.
dd) Finanzierung nach Wahlerfolg Zulässig ist die Finanzierung nach Wahlerfolg. Der
Stimmenanteil bei Wahlen spiegelt den Rückhalt einer Partei in der Bevölkerung wieder.
Dadurch wird die Partei weiterhin angehalten sich inhaltlich den Wählern zuzuwenden.
Hier ist einen Finanzierung nach Stimmergebnis möglich.
ee) Erfolgsunabhängige Basisfinanzierung Hingegen gefährdet ein Sockelbetrag die
Unabhängigkeit der Parteien vom Staat. Der unbedingte Anreiz zur „aktiven Hinwendung
zum Bürger und Wähler“ muss erhalten bleiben. Hier ist eine (sogar recht hohe) Basisfinanzierung mit Art. 21 Abs. 1 GG unvereinbar. Kleineren Parteien wird so ein größerer Betrag
zugewendet als ihrer Verankerung in der Bevölkerung entspricht.
ff) Mittelbare Finanzierung durch Spendenabzugsfähigkeit Bei Parteispenden muss
die staatsbürgerliche Gleichheit gewahrt bleiben, das heißt nur ein gewisser Betrag, der von
einem Bürger mit durchschnittlichem Einkommen erreicht werden kann, darf absetzbar sein.
Hier ist ein Betrag von einer Millionen Euro deutlich zu hoch.
gg) Spenden juristischer Personen Durch Abzugsfähigkeit von Spenden juristische Personen könnten natürliche Personen „ihren“ steuerlich begünstigten Betrag um ein Vielfaches
erhöhen. Außerdem haben juristische Personen keinen politischen Willen. Daher sind solche
Spenden nicht abzugsfähig. Hier ist das Gesetz insoweit verfassungswidrig.
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hh) Verfassungswidrige Partei Die inhaltliche Zielsetzung einer Partei ist grundsätzlich kein Kriterium für die Behandlung von Parteien durch den Staat. Jedoch kann eine Partei, die den elementaren Verfassungsprinzipen widerspricht, verfassungswidrig sein. Art. 21
Abs. 2 GG bestimmt, dass Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitlich-demokratische Grundordnung (Anerkennung der
Menschenrechte, Grundlegende Prinzipien der Staatsorganisation, Grundprinzipien der politischen Willensbildung; vgl. BVerfGE 2, 1 (12 f.); 5, 85 (140)) zu beeinträchtigen oder zu
beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, verfassungswidrig sind. Erforderlich ist eine aktiv kämpferische, aggressive Haltung der Partei. Hier
könnte die P-Partei verfassungswidrig sein, weil sie nach dem Führerprinzip organisiert
ist. Jedoch kann die Verfassungswidrigkeit nur vom Bundesverfassungsgericht festgestellt
werden. Ohne diese Feststellung darf keine staatliche Stelle die Verfassungswidrigkeit einer
Partei geltend machen. (sog. Parteienprivileg). Hier liegt im Fehlen einer solchen Klausel
im Gesetz kein Verfassungsverstoß. Dass an verfassungswidrige Parteien nach Feststellung
keine Zuwendungen ausgereicht werden dürfen, ergibt sich unmittelbar aus Art. 21 Abs. 2
GG. Im Übrigen bleiben den „nur“ materiell verfassungswidrigen Parteien die Zuwendungen
erhalten.
ii) Ergebnis
Das Gesetz verstößt gegen Art. 21 Abs. 1 GG.
3. Ergebnis
Das Gesetz ist materiell verfassungswidrig.
III. Verletzung von Rechten der G-Partei
Das Gesetz führt zu einer gegen die Verfassung verstoßenden Mittelverteilung, die auch die
G-Partei (konkret) benachteiligt. Mithin verletzt es die G-Partei in eigenen Rechten.
IV. Ergebnis
Der Antrag ist begründet.
C. Zusammenfassung und Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts
Der Antrag hat Aussicht auf Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht wird den Verfassungsverstoß gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG feststellen ohne die Norm für nichtig zu erklären. Es
wird dem Gesetzgeber aufgeben, in angemessener Frist eine Neuregelung zu erlassen.
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Lösungsübersicht (Folie)
A. Zulässigkeit
I.
Zuständigkeit
II.
Antragsteller, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m.
§ 63 BVerfGG
1. G-Partei als Partei
2. Beteiligung als Institution des Verfassungslebens
III.
Prozessfähigkeit des Antragstellers, § 11 Abs. 3
Satz 2 PartG
IV.
Antragsgegner, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i. V. m.
§ 63 BVerfGG
V.
Antragsgegenstand, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG
i. V. m. § 64 Abs. 1 BVerfGG
VI.
Antragsbefugnis, § 64 Abs. 1 BVerfGG
VII. Form und Frist, §§ 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG
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VIII. Ergebnis
B. Begründetheit
I.
Formelle Verfassungsmäßigkeit
1. Gesetzgebungskompetenz (Zuständigkeit),
Art. 21 Abs. 3 GG
2. Gesetzgebungsverfahren, Art. 76–78 GG
3. Form, Art. 82 GG
4. Ergebnis
II.
Materielle Verfassungsmäßigkeit
1. Grundsätze der Beteiligung von politischen
Parteien am Verfassungsleben
2. Grundsätze der Parteienfinanzierung
a) Anforderungen des Art. 21 Abs. 1 GG
(vgl. BVerfGE 85, 284)
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b) Verstöße im vorliegenden Fall
aa) Unmittelbare Finanzierung durch den Staat
bb) Quorum nach Wählerstimmen
cc) Mindesteilnahme an Wahlen
dd) Finanzierung nach Wahlerfolg
ee) Erfolgsunabhängige Basisfinanzierung
ff) Mittelbare Finanzierung durch
Spendenabzugsfähigkeit
gg) Spenden juristischer Personen
hh) Verfassungswidrige Partei
ii)
Ergebnis
3. Ergebnis
III.
Verletzung von Rechten der G-Partei
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IV.
Wintersemester 2011/2012
Ergebnis
C. Zusammenfassung und Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts
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