Beschäftigungsstruktur im Öffentlichen Dienst der BRD – ein

Beschäftigungsstruktur im Öffentlichen Dienst der BRD
– ein internationaler Anachronismus
und ein Vorschlag zu seiner Behebung
Prof. Dr. Udo Mayer
I. Problem
Die Sicherung der Menschenrechte durch die Nationalstaaten unterliegt seit Ende
des 2. Weltkrieges einem ausgefeilten Kontrollsystem durch die UNO und ihre Sonderorganisationen, zum Teil sogar gerichtlicher Kontrolle etwa bei den Mitgliedstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention. Deutschland hat diese
Kontrollen in all den Jahren eher unauffällig passiert, im Wesentlichen bis auf eine
Ausnahme. Die Beschäftigungsstruktur im Öffentlichen Dienst mit ihrem Dualismus
von Beamten auf der einen Seite und Arbeitern und Angestellten auf der anderen
Seite hat der BRD vielfach Kritik eingebracht, da aus den Grundsätzen des Beamtentums Verpflichtungen abgeleitet werden, die mit dem internationalen Menschenrechtsstandard nicht in Einklang stehen. Bekanntestes Beispiel ist die Praxis der
Berufsverbote während der 70er und 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts, die
vom EGMR als Verstoß gegen Europäische Menschenrechtskonvention verurteilt
worden ist.1 Ein anderer Bereich ist die kollektive Betätigungsfreiheit der Beamten,
die in Deutschland als Folge der beamtenrechtlichen Stellung von den staatlichen
Arbeitgebern deutlich enger gezogen wird als dies nach den von ILO aufgestellt
Grundsätzen für diesen Bereich eigentlich zulässig ist.2 Vor allem die Kontrollgremien
der ILO haben daran in verschiedenen Zusammenhängen Kritik geübt (dazu sogleich
mehr).
Diese internationale Kritik hat in der BRD zu verschiedenen Anläufen geführt, die als
anachronistisch angesehenen Strukturen im Öffentlichen Dienst aufzubrechen und
neu zu ordnen. Der erste Versuch stammt aus den 70er Jahren des 20.Jh., als eine
Studienkommission neue Strukturen für den öffentlichen Dienst entwickeln sollte.
Dieser Vorschlag ging allerdings bekanntlich in Richtung einer ‚“’Verbeamtung“ des
1
2
EGMR 26.9.1995 NJW 1996, 375; dazu Lörcher PersR 1996, 16.
im Einzelnen Böhmert, Das Recht der ILO und sein Einfluss auf das deutsche Arbeitsrecht im Zeichen der
europäischen Integration, 2002.
2
Öffentlichen Dienstes,3 was die Probleme mit den internationalen Standards der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit eher noch verschärft hätte.4
Der jüngste Anlauf stammt von einer Regierungskommission in NRW und geht genau
in eine andere Richtung. Unter Federführung von Bull hat diese Kommission im
Januar 2003 einen Bericht des Öffentlichen Dienstes vorgelegt, die ein einheitliches
Dienstrecht auf arbeitsrechtlicher Grundlage vorschlägt.5 Sollten diese Vorschläge
umgesetzt werden, würde der Öffentliche Dienst der BRD an die von der ILO festgelegten internationalen Standards angeglichen werden. Dies war zwar nicht Ausgangspunkt und Motiv der Regierungskommission. Die Umsetzung ihrer Vorschläge
könnte jedoch auch im internationalen Bereich der Menschenrechte einige Konfliktpunkte beseitigen, durch die Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten stets
negativ aufgefallen ist. Im Folgenden sollen diese Konflikte kurz dargestellt werden,
bevor auf die Vorschläge der Regierungskommission von NRW näher eingegangen
wird.
II. Duale Struktur des Öffentlichen Dienstes nach dem Grundgesetz
1. Vor 1945
Im Beschäftigungssystem des Öffentlichen Dienstes nehmen heute die Beamten ein
Drittel des Personals ein.6 Dies war zu Beginn der Herausbildung einer Verwaltungsorganisation im 18. und 19. Jahrhundert in Deutschland noch völlig anders. Zur Ausführung der Verwaltungsaufgaben wurden von den Landesherren fast ausschließlich
Personen beschäftigt, die „dem Oberhaupt des Staates besondere Treue und Gehorsam“ schuldeten. Kennzeichnend für die Beamtenverhältnisse im 19. Jahrhundert
waren die persönliche Bindung an das jeweilige Staatsoberhaupt und die gesetzliche
Ausgestaltung ihrer Rechte und Pflichten. Charakteristisch war das Alimentationsprinzip im Sinne einer lebenslangen Versorgung. In einem privatrechtlichen Dienstverhältnis als Arbeitnehmer standen zu dieser Zeit nur wenige Personen, die unterste
Hilfstätigkeiten zu verrichten hatten, wie Nachtwächter oder Stubenheizer.7 Gegen
3
4
5
6
7
Bericht der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstes, Einheitliches Dienstrecht, 1973;
Stellungsnahme des DG in: Der deutsche Beamte Heft 6/1973; Sträter ZBR 1983, 197.
Denninger/Frankenberg, Grundsätze zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1997.
Zukunft des Öffentlichen Dienstes – Öffentlicher Dienst der Zukunft, Bericht der von der Landesregierung
Nordrhein-Westfahlen eingesetzten Kommission, Düsseldorf, Januar 2003.
Statistisches Bundesamt Fachserie 1 Reihe 3, 2000 sowie Fachserie 14 Reihe 6, 2000.
Richardi, Einleitung zum BAT, DDT/Textausgabe S.IX.
3
Ende des 19. Jahrhunderts wurden allerdings bereits in erheblichem Umfang Arbeiter
beschäftigt, nachdem vor allem auf lokalem Gebiet städtische Versorgungseinrichtungen für Gas, Strom und Verkehr eingerichtet worden waren.
Nach 1918 hatten die Beamten mit der Abdankung des Kaisers im Reich bzw. der
König in den Bundesstaaten ihren bisherigen Bezugspunkt für ihre Aufgaben und
Pflichten verloren. Es gab in den Beratungen um die Weimarer Reichsverfassung
vereinzelt Anläufe, das System des Beamtentums zu verändern und generell die
Wahl von Beamten vorzusehen.8 Artikel 129 Abs. 1 S. 3 beim WRV sicherte dann
das Fortbestehen des Beamtentums und garantierte einen verfassungsrechtlichen
Anspruch auf „wohl erworbene Rechte“.
Gleichzeitig wurden auch den Beamten die politischen Freiheitsrechte garantiert
sowie das Recht der Vereinigungsfreiheit (Art. 130 Abs. 2 WRV). Das Bismark’sche
Reichsbeamtengesetz von 1873 blieb daneben bestehen.
Der Verlust einer persönlichen Bindung an das Staatsoberhaupt wurde durch die
Staatsrechtslehre in der Weimarer Republik dadurch zu kompensieren versucht,
dass die Beamten nun als Repräsentanten der „Nation“ definiert wurden.9 Ihnen
wurde eine elitäre Rolle zugewiesen,10 die alsbald zu Konflikten mit den Repräsentanten des Volkes in den Parlamenten führte und Tendenzen begünstigte, sich
gegen den demokratisch legitimierten Willen der Exekutive zu wenden.11
Gleichzeitig wurden die Verwaltungsaufgaben insbesondere im Bereich allgemeiner
Dienstleistungen stark ausgeweitet. 1927 betrug ihr Anteil im gesamten Öffentlichen
Dienst bereits 13,5%.12 In der Leistungsverwaltung wurden zunehmend Aufgaben
durch Angestellte wahrgenommen. Der Anteil der Arbeiter blieb auf manuell ausgerichtete Tätigkeiten beschränkt.
8
9
10
11
12
So ein Vorstoß des USPD-Abgeordneten Cohn, vgl. Heilfron, Die Deutsche Nationalversammlung im Jahr
1919, 6. Band, Berlin 1919, S. 3979.
Kötgen, Das Deutsche Beamtentum und die parlamentarische Demokratie, 1928, 116.
Vgl. nur Giese, Das Berufsbeamtentum im Deutschen Volksstaat 1929, S. 14.
Zum Ganzen vgl. Eschenburg, der bürokratische Rückhalt, in: Löwenthal/Schwarz, die 2. Republik, 1974,
74.
Jung, Die Zweispurigkeit des Öffentlichen Dienstes, 1971, 49.
4
2. Nach 1945
Die heimliche Opposition großer Teile der Beamten gegen die Weimarer Republik
und das nahezu völlige Fehlen jeglicher Opposition im Nationalsozialismus unter den
Beamten warf nach der Kapitulation des Deutschen Reiches die Frage auf, ob an
dem Typus des Beamten auch künftig festgehalten werden sollte.
Sie wurde eindeutig verneint im Gebiet der sowjetischen Besatzungszone. Durch
SMAD Befehl Nr. 66 vom 17.9.1945 wurden dort alle Beamtenverhältnisse für
beendet erklärt und das Deutsche Beamtengesetz von 1937 aufgehoben. Alle
öffentlichen Bediensteten wurden neu auf der Basis von Arbeitsverträgen eingestellt,
was zu einem erheblichen Personalaustausch führte.13
Auch in den westlichen Besatzungszonen wurde das gesamte Personal in der öffentlichen Verwaltung zunächst den Besatzungsmächten unterstellt. Erst Ende 1945
begann die Rückverlagerung der Personalkompetenzen auf deutsche Stellen mit der
Folge, dass am Status Quo weitgehend festgehalten wurde. Zwar hatten auch die
westlichen Besatzungsmächte versucht, durch Entnazifizierungsverfahren den Öffentlichen Dienst von belasteten Personen zu säubern. Diese Verfahren wurden
jedoch nur halbherzig betrieben und versandeten schließlich mit der Eskalation des
Kalten Krieges vollends mit der Folge, dass das Personal im Öffentlichen Dienst
weitgehend seine Kontinuität bewahrte.14
Zwar hat das BVerfG später festgestellt, dass die Beamtenverhältnisse mit der
Kapitulation des Deutschen Reiches am 8.5.1945 erloschen seien.15 Die praktische
Bedeutung dieser Feststellung blieb jedoch gering und wirkte sich auf die
Wiedereinstellungsansprüche einiger besonders belasteter Personen Anfang der
50er Jahre aus.16
Hinsichtlich der künftigen Personalstruktur im Öffentlichen Dienst gab es in den
ersten Nachkriegsjahren allerdings ernsthafte Bestrebungen ein einheitliches Personalsystem zu schaffen. Die Besatzungsmächte favorisierten dabei eine Beschäf-
13
14
15
16
Zelinsky, Bedingungen und Probleme der Neubildung von Führungsgruppen in Deutschland 1945 bis 1954,
in: Becker (Hrsg.), Vorgeschichte der BRD, 1979, 217.
Vgl. dazu Niethammer, Zum Verhältnis von Reform und Rekonstruktion am Beispiel der Reform des
Öffentlichen Dienstes, in: Narr Thränhardt, Die Bundesrepublik Deutschland, 1984, S. 47.
BVerfG vom 17.12.1953, BVerfGE, Bd. 3, 58; bestätigt in BVerfGE Bd. 6, S. 132.
Vgl. Kirn, Verfassungsumsturz oder Rechtskontinuität? Die Stellung der Jurisprudenz nach 1945 zum Dritten
Reich insbesondere die Konflikte um die Kontinuität der Beamtenrechte und Art. 131 GG, 1972.
5
tigungsstruktur, bei der nur noch wenige Spitzenfunktionen durch Beamte besetzt
werden sollten, die Regelaufgaben jedoch Angestellte wahrnehmen sollten.17
Einige der neuen Bundesländer gingen sogar noch weiter und sprachen sich für
einen einheitlichen Personaltypus auf arbeitsrechtlicher Grundlage aus. Die Verfassung von Bremen forderte „für alle Personen in Betrieben und Behörden ein
neues soziales Arbeitsrecht“ (Art. 50). In Hessen sollte nach der Hessischen
Verfassung die Stellung der Angestellten, Arbeiter und Beamten in einem
einheitlichen Arbeitsrecht zusammengefasst werden (Art. 29). Das Hessische Gesetz
über die Rechte der Beamten und Angestellten im Öffentlichen Dienst vom
12.11.1946 setzte diese Vorstellung insoweit bereits um, als Beamte auf Basis eines
Vertrags eingestellt wurden, dem Arbeits- und Sozialversicherungsrecht unter vielen
und für vermögensrechtliche Streitigkeiten die Arbeitsgerichtsbarkeit vorgesehen
war.18
Dies blieben jedoch Einzelfälle. Mit Beginn des kalten Krieges konnten die westlichen
Besatzungsmächte dem Aufbau einer effektiven Verwaltung Vorrang ein vor demokratischen Strukturreform im Öffentlichen Dienst. Das Beharrungsvermögen des
Verwaltungspersonals tat ein Übriges, um die Weichen in Richtung Wiederherstellung der traditionellen Beamtenstrukturen zu stellen.
3. Beratungen im Parlamentarischen Rat und ihre Folgen
Bei den Beratungen für eine künftige Verfassung der Westzonen im parlamentarischen Rat waren die Anhänger eines einheitlichen Beschäftigungstyps in der
Verwaltung bereits in der Minderheit. Bei den Auseinandersetzungen um Art. 33 GG
ging es deshalb relativ bald nicht mehr um die Frage, ob auch künftig an den
Personaltypus „Beamte“ festgehalten werden sollte, sondern darum, ob dem Gesetzgeber ein weites Gestaltungsermessen bei der Regelung ihrer Rechte und
Pflichten bleiben lassen sollte.19
Heraus kam ein Kompromiss: Art. 33 Abs. 4 GG sieht für die Erledigung hoheitlicher
Aufgaben als Regeltypus Personen vor, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst und
17
18
19
Vgl. Reusch, Deutsches Berufsbeamtentum und britische Besatzung, 1945.
Vgl. Mayer/Zechlin, Der Öffentliche Dienst nach 1945 zwischen Neuordnung und Restauration, in: Jahrbuch
für Sozialökonomie und Gesellschaftstheorie, 1988, 175.
Im Einzelnen vgl. Mayer, Öffentlicher Dienst und Beamtenfrage, Mayer/Stuby (Hrsg.) Die Entstehung des
Grundgesetzes, 1976, 178.
6
Treueverhältnissen“ stehen. Bei der Regelung der Einzelheiten soll nach Abs. 5 des
Art. 33 GG der Gesetzgeber den „hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums“ Rechnung tragen, was wiederum ein bestimmtes Gestaltungsermessen beinhaltet.
Die Anfang der 50er Jahre verabschiedeten Beamtengesetze orientierten sich bei
der Ausgestaltung weitgehend am bisherigen Gehalt der überkommenen Beamtengesetze.20 Der traditionelle Dualismus der Beschäftigungsstruktur war wieder hergestellt: Staatliche Arbeitgeber erhielten die Wahl zwischen Beamten und Angestellten bzw. Arbeitern zur Durchführung ihrer Verwaltungsaufgaben.
In den 60er und 70er Jahren kam es zu einer umfangreichen Einstellung von
Beamten. Da ihre Berechtigung nicht mit Sozialversicherungsbeiträgen behaftet war,
wurden sie als die billigere Alternative angesehen, ohne dass gleichzeitig der Aufbau
von Rücklagen für die Altersversorgung betrieben wurde. Damit wurde praktisch ein
Kredit aufgenommen zu Lasten der nächsten Generation. In den 70er Jahren wurde
zum ersten Mal eine politische Diskussion über Beibehaltung oder Umgestaltung der
dualen Geschäftsstrukturen im Öffentlichen Dienst aufgenommen. Die Gewerkschaften hatten bereits Ende der 60er Jahre ein einheitliches Dienstrecht gefordert.
Die Bundesregierung setzte 1970 eine Studienkommission ein, die Reformvorschläge für das öffentliche Dienstrecht entwickeln sollte. Ihre Vorschläge gingen
jedoch in eine völlig andere Richtung als die der Gewerkschaften. Die Mehrheit
plädierte für eine gesetzliche Regelung aller Beschäftigungsverhältnisse, also
gewissermaßen für eine Art Verbeamtung aller Beschäftigten im Öffentlichen
Dienst.21 Dieser radikale Vorschlag war der beste Weg, dass alles beim Alten blieb.
III. Kollision mit internationalem Recht und Europarecht
1. ILO
Die Organisation des Öffentlichen Dienstes und die Wahl des jeweiligen Beschäftigungsstatus für das Personal ist eine autonome Angelegenheit der
Nationalstaaten. Konflikte mit internationalem Recht ergeben sich dann, wenn die
Statuswahl zu einer Einschränkung von Rechten führt, die vom internationalen Recht
nicht erlaubt ist. Dazu gehört insbesondere die Einschränkung der Koalitionsfreiheit.
20
21
Wengst, Beamtentum zwischen Reform und Tradition, 1988.
Bericht der Studienkommission für die Reform des Öffentlichen Dienstrechts, 1973.
7
Nach der herrschenden Rechtsprechung und der überwiegenden Meinung in der
Literatur haben Beamte in Deutschland kein Streikrecht. Eine Teilnahme an Streiks
soll deshalb nicht zulässig sein, da sie mit ihrer Streikteilnahme keine eigenen
tariflichen Ziele durchsetzen können, so lange ihre Arbeitsbedingungen durch Gesetz
geregelt werden.22 Dieses Streikverbot wurde von Beamten immer wieder punktuell
ignoriert. Vor allem im Lehrerbereich fanden in den 80er Jahren häufiger Unterrichtsboykotts statt,23 die zu disziplinarischen Maßnahmen der Schulveranstaltungen
führten. In diesem Kontext hat es verschiedene Rügen der Gewerkschaften an die
ILO wegen Verletzung der Vereinigungsfreiheit gegeben.
Nach dem ILO-Übereinkommen Nr. 87 wird die Vereinigungsfreiheit gewährleistet
und zwar unabhängig von dem Beschäftigungsstatus der betroffenen Personen. 24
Nach Auslegung des ILO-Sachverständigenausschusses umfasst der Grundsatz der
Vereinigungsfreiheit auch ein Streikrecht.25 Dieser Ausschuss ist das Kontrollorgan
über die Einhaltung der Übereinkommen durch die Mitgliedstaaten.26
Nach der Spruchpraxis des Sachverständigenausschusses sind u.a. Solidaritäts- und
Proteststreiks sowie friedliche Betriebsbesetzungen durch das ILO-Übereinkommen
Nr. 87 und dem Grundsatz der Vereinigungsfreiheit abgesichert.27 Einschränkungen
des Streikrechts, wie z. B. ein uneingeschränktes Streikverbot für Beamte sind mit
dem Übereinkommen nicht vereinbar.
Zwar kann der Gesetzgeber Streikaktivitäten im Öffentlichen Dienst einschränken um
lebensnotwendige Dienste aufrecht zu erhalten (essential services). Dabei muss ein
Streikverbot bei Beamten allerdings auf diejenigen beschränkt werden, die in ihrer
Funktion als Vertreter der Öffentlichen Gewalt handeln oder in Bereichen tätig sind,
deren Unterbrechung das Leben, die persönliche Sicherheit oder Gesundheit der
ganzen oder eines Teils der Bevölkerung gefährden würden. Ein Streikverbot, das
ausschließlich mit dem Status, aber nicht mit der Funktion begründet wird, ist nach
Meinung des Sachverständigenausschusses der ILO unzulässig.28
22
23
24
25
26
27
28
Vgl. nur BAG vom 23.10.1984 AP Nr. 84 zu Art. 9 GG Arbeitskampf. Zur Gegenposition vgl. Däubler
(Hrsg.), Arbeitskampfrecht, S. 370.
Vgl. Lörrcher, DoR 1991, 257.
Vgl. dazu Däubler/Kittner/Lörcher, Internationale Arbeits- und Sozialordnung, 2. Aufl. 1994, S. 271, 287.
Im Einzelnen Däubler, Arbeitskampfrecht, 2. Aufl., 1987, S. 104.
Klotz, Das Aufsichtssystem der IAO zur Überwachung der Durchführung int. Arbeitsnormen, DuR 1986,
409.
Vgl. Lörcher DuR 1991, 260.
Kittner/Zwanziger (Hrsg.) Arbeitsrechtshandbuch, 2. Aufl. 2003, § 156 Rn. 51 (Mayer).
8
Ebenso unzulässig war nach Meinung dieses Gremiums der Einsatz von Beamten
auf Arbeitsplätzen streikender Arbeiter und Angestellten, den die Rechtsprechung bei
Streiks im Postbereich Anfang der 80er Jahre zuließ.29 Das Bundesverwaltungsgericht bestritt den Beamten darüber hinaus sogar das Recht, einen solchen
Streikbechereinsatz abzulehnen. Anders als in der Privatwirtschaft sollten Beamte
verpflichtet sein, solchen Anforderungen zur Streikbrecherarbeit zu folgen.
Der Kritik des ILO-Sachverständigenausschusses an Beamteneinsätzen auf
bestreikten Arbeitsplätzen von Arbeitern und Angestellten hat sich dann das BVerfG
angeschlossen. Es hat solche Einsätze für unzulässig erklärt, solange es an einer
gesetzlichen Regelung fehle.30 Solche gesetzlichen Regelungen müssten dann
allerdings wiederum die engen Vorhaben der ILO einhalten und nur für den Bereich
lebensnotwendiger Dienste getroffen werden.
2. EU
Die Ausgestaltung des Beamtenrechts führte auch zu Konflikten mit dem EU-Recht.
Zu den Grundfreiheiten des Gemeinschaftsrechts gehört die Freizügigkeit von
Arbeitnehmern innerhalb der Gemeinschaft (Art. 39 EGV). Dies umfasst den
Grundsatz der Gleichbehandlung beim Berufszugang und das Verbot jeglicher
Diskriminierung bei den Arbeitsbedingungen auf Grund der Staatsangehörigkeit
(keine Landeskinderklauseln).31 Der EuGH hat schon frühzeitig klargestellt, dass es
Ausnahmen, die in Art. 39 Abs. 4 vorgesehen, nur für ganz bestimmte Bereiche im
Öffentlichen Dienst geben können, bei denen eine besondere Loyalität gegenüber
dem Staat erforderlich sei.32 Im Wesentlichen handele es sich dabei um Aufgaben,
die zum Kernbereich staatlicher Exekutive gehörten (Polizei, Justiz, Finanzverwaltung). In den anderen Bereichen könne die Freizügigkeit von Arbeitnehmern nicht
eingeschränkt werden durch die Wahl des Beamtenstatus, der den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten wird.
Nach der Rechtsprechung der EuGH wird beim Arbeitnehmerbegriff nicht unterschieden zwischen dem Status als Angestellter oder Beamter. Arbeitnehmer sind
29
30
31
32
BAG vom 10.9.1985 AP Nr. 86 zu Art. 9 GG Arbeitskampf; Bundesverwaltungsgericht 10.5.1984, AP Nr.
87 zu Art. 9 GG Arbeitskampf.
BVerfG vom 2.3.1993 AP Nr. 126 zu Art. 9 GG Arbeitskampf.
Vgl. im Einzelnen Kittner/Zwanziger, Arbeitsrechtshandbuch, 2. Aufl. 2003, § 157 Rn. 35 f (Mayer).
Vgl. Becker, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Berufsbeamtentum, 1992; Horé, Der Vorbehalt
des Art. 48 UV EWGV, 1993.
9
alle, die in einer wirtschaftlichen und persönlichen Abhängigkeit von einem Arbeitgeber stehen, als auch Beamte.33
Der deutsche Gesetzgeber hatte darauf hin aus den Beamtengesetzen den Vorbehalt zu streichen, dass Regelvoraussetzung für die Berufung in das Beamtenverhältnis die Deutsche Staatsangehörigkeit sei. Nur Funktionen, wo dies von der
Aufgabe her geboten ist, soll nach wie vor die Deutsche Staatsangehörigkeit verlangt
werden dürfen (§ 7 Abs. 1 BBG).
IV.
Reformvorschläge der Zukunftskommission von NRW
Die Landesregierung von NRW hat im Frühjahr 2001 eine Kommission zur Zukunft
des Öffentlichen Dienstes eingesetzt, die im Januar 2003 einen Bericht vorgelegt hat.
Die darin enthaltenen Vorschläge wurden einstimmig gefasst, angesichts der Zusammensetzung aus Vertretern von Gewerkschaften, privaten und öffentlichen Arbeitgebern sowie von Wissenschaftlern ein bemerkenswertes Ergebnis, betrachtet
man die Dissonanzen bei der Strukturkommission zur Reform des Öffentlichen
Dienstes in den 70er Jahren. Mittlerweile scheint das Problembewusstsein und
insbesondere der finanzielle Druck allerdings erheblich gewachsen zu sein.
1. Schwachpunktanalyse
Die Kommission listet folgende Schwachpunkte im Öffentlichen Dienst auf (S. 38 f):
-
Eine hohe Regelungsdichte, die Initiative und Kreativität leistungsbereiter
Beschäftigter behindere.
-
Zu
wenig
Wettbewerb,
zu
wenig
Bürgerorientierung;
wegen
der
Monopolstellung der öffentlichen Verwaltung haben sich eine zu geringe
Service-Einstellung herausgebildet und die Kundenfreundlichkeit komme
regelmäßig zu kurz. So herrsche in manchen Bereichen der öffentlichen
Verwaltung immer noch ein quasi obrigkeitlicher Stil des Umgangs mit den
Bürgerinnen und Bürgern.
33
EuGH 3.7.1986 (Lawrie-Blum) EAS EGV Art. 48 Nr. 36.
10
-
Zu wenig wirtschaftliches Denken, Kostenbewusstsein, sparsamer Brauch von
Ressourcen und Erstreben nach günstigeren Lösungen sei im Öffentlichen
Dienst noch immer unterentwickelt.
-
Zu wenig Leistungsanreize, falsches Bezahlungssystem. Das enge Korsett
des Laufbandsystems und der Besoldungsordnung macht den Öffentlichen
Dienst für besonders Leistungsbereit unattraktiv, es fehlt andererseits an
Sanktionsmöglichkeiten bei Schlechtleistungen, was zu Lasten der Pflichtbewussten und Leistungsstarken geht.
-
Schwache Führung. Die Führungsqualität der Vorgesetzten in Deutschen Verwaltungen sei schlecht. Bei der Auswahl von Führungskräften spielen Laufbahnentwicklung und Fachkompetenz eine zu große Rolle im Vergleich mit
den wichtigeren Management- Führungskompetenzen. Führungsfortbildung
finde in viel zu geringem Maße statt.
-
Zu wenig selbstbewusste Aufgabenwahrnehmungen. Es werde zu wenig
Führungskompetenz vermittelt. Zu einer selbstbewussten Ausschöpfung von
Befugnissen ermuntert zu werden. Das Streben nach Absicherung der eigenen Entscheidung gegenüber möglicher Kritik überwiege.
-
Hoher Krankenstand und Frühpensionierungen. Gegenüber der Privatwirtschaft hat der Öffentliche Dienst unverändert einen hohen Krankenstand
und einen hohen Anteil an vorzeitigen Pensionierungen.
-
Versorgungsproblematik. Bei der Beamtenversorgung kommen auf den Staat
massive Finanzprobleme zu. 1970 betrugen die Versorgungsausgaben noch
4,5 Mrd. Euro und stiegen für das Jahr 2002 auf 22 Mrd. Euro an. Bei
unverändertem Fortgang sind im Jahr 2040 rund 90 Mrd. Euro zu gewärtigen.
Das bedeutet eine enorme Belastung der Haushalte und eine deutliche
Verminderung des politischen Handlungspotentials. Für die Beamtenstellen
sind nur in unzureichendem Umfang Rücklagen aufgebaut worden.
2. Einheitliches arbeitsrechtliches Beschäftigungsverhältnis
Als eine wesentliche Ursache dieser Fehlentwicklung wird das geltende Dienstrecht
angesehen (S. 44) mit seiner dualen Beschäftigungsstruktur von Beamten und
Arbeitern und Angestellten. Auf Vorschlag der Kommission soll das Dienstrecht
11
umfassend neu gestaltet werden. Die herkömmliche Unterscheidung zwischen
„Beamten“ und „Angestellten“ bzw. „Arbeiter“ und damit die Zweigleisigkeit des
Öffentlichen Dienstrechts soll zu Gunsten eines einheitlichen Beschäftigungsstatus
grundsätzlich aufgegeben werden. Wo auch zukünftig ein dem bisherigen Beamtenstatus angenähertes Beschäftigungsrecht zwingend erforderlich ist, soll ein arbeitsrechtlicher Sonderstatus begründet werden (S. 144).
a) Arbeitsvertraglicher Grundstatus
Beim Grundstatus besteht zwischen Beamten und Angestellten/Arbeitern im
Öffentlichen Dienst kein Unterschied mehr sondern es soll nur noch einen
einheitlichen Beschäftigungsstatus geben. Die aufwändige Zweigleisigkeit des
jetzigen Dienstrechts soll aufgehoben werden. Grundlage soll ein privatrechtliches
Rechtsverhältnis sein. Dafür sei eine Änderung des Art. 33 Abs. 4 GG notwendig,
aber sinnvoll. Sollte eine Verfassungsänderung nicht durchsetzbar sein, dann sollen
Beamtenverhältnisse nur noch dort begründet werden, wo der Öffentliche Dienst
zwingend hoheitlich handelt.
b) Vergütung, Arbeitskampf
Die Vergütung soll sich nur noch nach der ausgeübten Funktion, der Leistung und
der Marktsituation richten.
Auch im Öffentlichen Dienst sollen Arbeitskämpfe zulässig sein. Ein grundsätzliches,
allein statusabhängiges Streikverbot sei heute, gerade auch im europäischen
Kontext, überholt. In Übereinstimmung mit dem geltenden richterrechtlichen Arbeitskampfrecht und Bestimmungen in Gewerkschaftssatzungen sollen aber Einschränkungen des Arbeitskampfes in genau zu definierenden Bereichen der Hoheitsverwaltung und der Daseinsvorsorge gesetzlich geregelt werden. Dies entspräche dem
Konzept des so genannten „essential services“, wie es die ILO im Kontext mit dem
Schutz der Vereinigungsfreiheit entwickelt hat.34
34
Vgl. Kittner/Zwanziger, Arbeitsrechtshandbuch, 2. Aufl. 2003, § 157 Rn. 51 (Mayer).
12
c) Kündigungsschutz
Die Begründung von Dienstverhältnissen soll grundsätzlich zunächst auf Zeit für ca.
2 bis 3 Jahre erfolgen, wonach das ungefristete Dienstverhältnis der Regelfall sein
soll. Im Übrigen sollen die gleichen Grundsätze des Kündigungsrechts gelten wie in
der Privatwirtschaft.
d) Arbeitsrechtlicher Sonderstatus im Hoheitsbereich
Für bestimmte hoheitliche Beschäftigungsbereiche, in denen die persönliche Unabhängigkeit der Beschäftigten um der Aufgabe willen gesichert sein muss, sollen
besondere Recht, u.a. verstärkter Kündigungsschutz oder verstärkter gerichtlicher
Rechtsschutz vorgesehen werden („Beamte im neuen Sinne“!). Ebenso müssen für
diese Bereiche für denen ein höheres Maß an erkennbarer Unparteilichkeit und an
Loyalität gegenüber der staatlichen Gemeinschaft und der Exekutivspitze zu verlangen ist, besondere Pflichten (zur Mäßigung und Zurückerhaltung bei außerdienstlicher Tätigkeit u.s.w. festgestellt werden. Für Richter soll der bisherige,
verfassungsrechtlich abgesicherte Sonderstatus erhalten bleiben.
Als hoheitsrechtliche Tätigkeitsbereiche in diesem Sinne werden z. B. verstanden:
Diplomatischer Dienst, Finanz- und Zollverwaltung, innere und äußere Sicherheit
einschl. Katastrophenschutz und Feuerwehr, Justiz und Leitungsfunktionen in
obersten Bundes- und Landesbehörden.
Eine Eingrenzung des Sonderbereichs zur Wahrnehmung hoheitsrechtlicher
Befugnisse sollte darüber hinaus dadurch erfolgen, dass nur solche Funktionen in
Betracht kommen, mit denen auf Grund ihrer hierarchischen Einordnung auch
funktional entsprechende Entscheidungsbefugnisse verbunden sind. Beschäftigte,
die auf Grund der übertragenen Funktionen den Sonderstatus einmal erlangt haben,
kann dieser gegen ihren Willen nicht entzogen werden, es sei denn, es liegen
Gründe für die Entlassung vor. Sie können aber in Bereiche nicht hoheitlicher
Tätigkeit versetzt werden. Dort wird mit den Beschäftigten ein privatrechtliches
Beschäftigungsverhältnis eingegangen. Während der Ausübung nicht hoheitlicher
Tätigkeit soll der Sonderstatus ruhen (Beurlaubung mit Rückkehroption).
13
e) GG-Änderung
Ein solcher einheitlicher privatrechtlicher Beschäftigungsstatus an Stelle der
Zweigleisigkeit des Öffentlichen Dienstrechts ist mit Art. 33 Abs. 4 und 5 GG
schwerlich vereinbar. Auf der Grundlage des geltenden Verfassungsrechts ließe sich
zwar eine sachgerechtere Ausgestaltung und Organisation des Öffentlichen Dienstes
erreichen, wenn der auf Beamte bezogene Bereich der hoheitlichen Tätigkeiten eng
ausgelegt würde. Dies ist schon oft vorgeschlagen, in der Praxis aber nicht umgesetzt worden. Die hergebrachten Grundsätze nach Art. 33 Abs. 5 GG haben sich in
der Vergangenheit nach Auffassung der Kommission immer wieder als Hindernis für
konsequentere Formen erwiesen (Erleichterung der Einstellungsteilzeit, leistungsbezogenes Bezahlungssystem). Die Bezugnahme auf hergebrachte Grundsätze
bedeutet eine Bindung an vergangene Rechtszustände, die mit dem Ziel einer Neugestaltung vor den Herausforderungen der Zukunft unvereinbar ist. Erhaltenswert
erscheint der Kommission allerdings das zu den hergebrachten Grundsätzen zu
zählende Leistungsprinzip und dessen Art. 33 Abs. 2 GG enthaltene Gebot der
besten Auslese. Dagegen sollte der Laufbahngrundsatz und die Lebenszeitanstellung aufgegeben werden. Sollen Personen aus dem Dienst entfernt werden,
die nachhaltig unzureichende Leistungen erbringen, gefährdet dies nicht die Stabilität
und Neutralität des Staates.
V. Ausblick
Die Koalitionsfreiheit gehört zu den zentralen Menschenrechten. Die ILO rechnet sie
zu ihren 5 Kernkonventionen. Der Umfang und die Reichweite koalitionsmäßiger
Betätigung richtet sich nicht allein nach dem Wortlaut der einschlägigen
Konventionen,
sondern
nach
der
Interpretation
und
Auslegung
durch
die
Institutionen, die zu ihrer Kontrolle eingesetzt worden sind. Im Rahmen der ILO ist
das insbesondere der Sachverständigenausschuss. Er hat in seiner Judikatur ein
Konzept entwickelt, wonach die Koalitionsfreiheit jedem Arbeitnehmer zusteht
unabhängig von seiner Funktion und seinem Status. Damit kollidiert seit Jahren die
Praxis in der BRD, Beamten nur ein vermindertes kollektives Betätigungsrecht in
Gewerkschaften zuzugestehen und ein Streikrecht abzusprechen.
Das ILO-Konzept sieht dagegen nur vor, dass in bestimmten Bereichen der
öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Sicherheit („essential-services“) Beschrän-
14
kungen zulässig sind. Die BRD stand wegen ihrer restriktiven Handhabung der
Koalitionsrechte von Beamten wiederholt unter Kritik durch die internationalen
Kontrollgremien.
Die Vorschläge der Zukunftskommission für den Öffentlichen Dienst aus NRW
Anfang 2003 weisen einen Weg aus dieser Sackgasse, in die sich die BRD
international manövriert hat. Alle Beschäftigten im Öffentlichen Dienst sollen danach
künftig einen einheitlichen arbeitsrechtlichen Status erlangen; dieser Vorschlag
wurde einstimmig von einer plural zusammengesetzten Kommission gemacht und
unterscheidet sich diametral von dem Vorschlag einer vergleichbaren Kommission
auf Bundesebene aus den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts, die alle
Beschäftigten im Öffentlichen Dienst verbeamten wollte.
Mit diesem Vorschlag würde die jetzige Differenzierung in Koalitionsrechte erster und
zweiter Klasse im Öffentlichen Dienst entfallen und die BRD ihren Verpflichtungen
aus den ILO-Konventionen nachkommen.
Allerdings ist völlig offen, ob dieser Vorstoß eines Bundeslandes tatsächlich zu einer
Veränderung der Beschäftigungsstrukturen im Öffentlichen Dienst führen wird. Zwar
ließe sich bereits heute durch eine restriktive Verbeamtungspolitik der Kreis von
Beamten so eng ziehen, dass er nur noch die eigentliche hoheitliche Verwaltung
(Justiz, Polizei, Finanzverwaltung, Armee) erfasst. Das hängt aber vom good will der
Bundesländer und des Bundes ab. Und die bisherige Handhabung etwa im Lehrerbereich stimmt wenig optimistisch: Wenn ein Bundesland für Lehrkräfte den Angestelltenstatus verficht, werben andere Länder diese Lehrkräfte mit dem Beamtenstatus wieder ab.
Es bleibt abzuwarten, wie dieser Vorschlag der Zukunftskommission von den
Parteien im Bund aber auch von den Gewerkschaften aufgegriffen wird. Angesichts
der Agenda 2010 stehen die Zeichen eher schlecht. Man hat den Eindruck, vor lauter
Reformeifer bei den sozialen Sicherungssystemen wird ein echtes Reformprojekt wie
die der Beschäftigungsverhältnisse im Öffentlichen Dienst zur Nebensache. Dabei
wären durch die Reform ca. 1,6 Mill. Personen zusätzlich für die Rentenkassen des
Bundes hinzugewonnen. Aber: Nicht nur die ehemaligen Beamten müssen Beiträge
einzahlen, sondern auch die staatlichen Arbeitgeber. Fraglich ob sich dafür eine
Mehrheit findet.