2. Rollendifferenzen - Prof. Rode: Internationale Beziehungen und

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
Der Nationalstaat
Beim Nationalstaat als Akteur setzt die
Außenpolitikanalyse gewöhnlich an.
Das Ansatzniveau ist mittlerweile begründungsbedürftig, weil es längst
gegenläufige Prozesse bei der Bildung regionaler, gouvernementaler
und nicht-gouvernementaler Zusammenschlüsse gibt, wie z. B. die EU
und die NATO.
Andererseits hat der Nationalstaat nach dem Ende des Ost-WestKonflikts wieder Auftrieb erhalten.
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 Weiterführend könnte hier die These von Wolfram
Hanrieder sein, dass in westlichen Industriestaaten
mittlerweile ein „Domestifizierungsprozeß“ der internationalen Beziehungen ablaufe.
Dieser Domestifizierungsprozeß, die Einbeziehung internationaler Vorgänge
in die Innenpolitik, führt angeblich zu einer Konvergenz zwischen
internationalen und nationalstaatlichen Politiken.
Das ändere aber nichts an der immer noch vorhandenen Vitalität des
Nationalstaats:
„Nationalism, then, is alive and well. Far from being secondary or obsolete,
the nation-state nationalism, and the idea of the national interest are central
elements in contemporary world politics. The international system has
remained an interstate system in many of its essential features.“
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 Hanrieders Begründung lautet, dass außenpolitische
Güter wie Herrschaft und Sicherheit unteilbar sind,
während das für moderne Industriestaaten zentrale Gut
"Wohlfahrt" sehr wohl teilbar sei, weil es einem
absoluten Gewinnkalkül unterliege.
Folglich sind die Angebots- und Nachfrage-Interaktionen zwischen Staat
und Gesellschaft intensiver geworden und die außenpolitischen Akteure
entsprechend mehr unter den Druck von Forderungen aus dem
Binnenbereich der politischen Systeme geraten.
Die Domestifikationsthese lässt sich auch durch weitere Beobachtungen
untermauern.
In einer ganzen Reihe von Ländern Europas gibt es eine Tendenz zur
Regionalisierung und parallel dazu die europäische Parlamentarisierung.
Integrationsprozesse in der EU und verstärkte Tendenzen zur regionalen
Autonomie laufen also scheinbar paradox parallel zueinander ab.
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 Nach der marxistischen Tradition basiert Außenpolitik nicht auf
dem Nationalstaat als Grundeinheit, sondern auf einer
bestimmten Sozialklasse, die in der Losung des Kommunistischen Manifests von 1847 „Proletarier aller Länder, vereinigt
Euch“, programmatischen Ausdruck fand.
Die realsozialistische Geschichte ist diesem Anspruch nicht gerecht
geworden. Stalins außenpolitische Maxime war der „Kommunismus in
einem Lande“.
Die Theoretiker des Marxismus-Leninismus mussten sich in der Folge mit
dem Widerspruch zwischen den Thesen ihrer Klassiker und dem
Verhalten der sozialistischen Länder auseinandersetzen.
Die
von
Chruschtschow
geforderte
Koexistenz
zwischen
unterschiedlichen Gesellschaften hat eine Brücke schlagen wollen, für
die praktische Politik ist es gelungen, für die Theorie nicht.
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 Die liberalen Theorien, vornehmlich die Integrationstheorie, haben den Nationalstaat schon seit den
fünfziger Jahren als im Absterben verstanden.
Zwar ist zweifellos, wie es John Herz ausgedrückt hat, dessen harte Schale
aufgebrochen, dennoch ist er aus heutiger Sicht nach wie vor recht
lebendig.
Der Akteur „Nationalstaat“ ist demnach, was Homogenität, Kohäsion und
die Bedeutung als Bezugseinheit in Selbst- und Fremdeinschätzung
angeht, immer noch wichtig genug, um alle bisher entwickelten
Alternativkonzepte an Wirksamkeit zu übertreffen.
Entgrenzung und Dentionalisierung unterhöhlen viel langsamer als vielfach
behauptet.
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 Die nationalstaatliche Souveränität ist im Schwinden
begriffen, ein Anachronismus mag sie auch sein, doch
sie ist nach wie vor Anspruch und Realität.
Die über 200 internationalen Staatenorganisationen und über 5 000 nichtstaatlichen internationalen Organisationen haben daran wenig geändert.
Die nationalstaatliche Souveränität bleibt die Grundlage des Völkerrechts
und kann z. B. in Deutschland nur mit Zustimmung der gesetzgebenden
und vollziehenden Gewalt zugunsten internationaler Entscheidungsinstanzen eingeschränkt werden.
Relevant ist hier insbesondere Artikel 24, Abs. 1 des Grundgesetzes: „Der
Bund kann durch Gesetze Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche
Einrichtungen übertragen“.
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 Womöglich viel mehr als internationale Organisationen und regionale
Zusammenschlüsse haben die gesellschaftlichen Akteure der Wirtschaft,
voran die Transnationalen Konzerne (TNKs, häufig auch als multinationale
Unternehmen bezeichnet), seit den siebziger Jahren die nationale
Entscheidungsfähigkeit eingeschränkt oder beiseite geschoben.
Regional und global operierende Konzerne stehen nicht mehr länger unter der
Kontrolle nationaler Regierungen. Als Träger der Internationalisierung wirtschaftlicher
Tätigkeit haben sie Grade der Integration bewirkt, die eine neue Dimension jenseits
des Nationalstaats anzeigen.
Ob die TNKs (Multis) Vorreiter einer effizienteren, womöglich gar besseren
übernationalen Weltordnung seien oder eher rücksichtslose wirtschaftliche Akteure,
denen mit politischem Misstrauen begegnet werden muss, mag hier dahingestellt
bleiben.
Die Literatur über die Multis hat deren Aktivitäten zyklisch mal besser, mal weniger
gut bewertet. Tatsächlich sind allein die TNKs wohl bisher in der Lage, sich über die
Regierungen von Kleinstaaten hinwegzusetzen.
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 Andere gesellschaftliche Akteure haben die Grenzen
des Nationalstaats gleichermaßen durchlöchert und
eigene transnationale Netzwerke aufgebaut.
Menschenrechts- und Umweltgruppen sind dabei am weitesten gegangen,
weil ihre Betätigungsfelder per definitionem die Enge und die Antiquiertheit
des Nationalstaats aufzeigen.
Demokratisierungsprozesse und der durch die neuen Medien kaum mehr
zu stoppende Fluss von Informationen lassen Abschottung dagegen immer
weniger zu.
Die Staatenwelt sei auf dem Weg zur Gesellschaftswelt (Czempiel).
Über die Geschwindigkeit und den Tiefgang dieses Trends lässt sich freilich
noch trefflich streiten.
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 Pfetsch resümiert die Argumente für den Nationalstaat
als eher emotional, die Argumente für internationale
Organisationsformen hingegen als eher rational.
Sein Katalog der Argumente für den Nationalstaat lautet:
• Souveränität, Selbstidentifikation, Verfügungsgewalt,
• gemeinsame Geschichte, Gleichartigkeit der Bevölkerung,
• Zugehörigkeitsgefühl, Abgrenzung gegen andere,
• Überschaubarkeit, Entfaltung der Individualität und
• Verminderung regionaler Ungleichheiten.
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 Als Argumente für internationale Organisationsformen lassen sich
anführen:
Lösung von Weltproblemen wie
• Ernährung, Energie, Bevölkerungswachstum, Umweltschutz,
• militärische Sicherheit, Pflege der Reichtümer der Erde,
•
wirtschaftliche Vorteile wie Arbeitsteilung und Produktivität,
• technische Erleichterung durch die Vereinheitlichung von Maßen, Gewichten
und Zeiten
• und die Abstimmung bei der Kommunikation,
• humanitäre Erleichterungen wie Kulturaustausch und Begegnungen,
• die Verminderung von Weltungleichgewichten und etwa auch
• extraterrestrische Aufgaben im Weltraum und der Atmosphäre.
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 Die Zweiteilung in emotional versus rational übersieht
allerdings rationale, interessengeleitete Argumente
für den Nationalstaat wie z. B. Ansprüche auf
Verteilungsleistungen.
Sozialleistungen und Subventionen sind besonders in Ländern mit hohem
Niveau rationale Argumente der Empfänger für den Nationalstaat, weil seine
Schwächung auch seine Verteilungsleistungen schmälert.
Die Verlagerung auf die transnationale Ebene bedingt einen kleinsten
gemeinsamen Nenner, der die ärmeren Staaten begünstigt und die reicheren
belastet.
Das mag als Umverteilungsleistung normativ sozial begründet sein, ein
Niveauverlust für die reichen Wohlfahrtsstaaten bleibt aber dabei nicht aus.
Umgekehrt trägt die generelle Begeisterung für übernationale Lösungen nicht
allein rationale, sondern auch normative, idealistische Züge.
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 Versucht man nun, Außenpolitik von den internationalen
Beziehungen abzugrenzen, hat die Wissenschaft damit
wenig Probleme.
Analytisch ist die Unterscheidung sinnvoll, es geht um abgrenzbare
Forschungsgegenstände auf verschiedenen Analyseebenen (level-ofanalysis).
Das Internationale System stellt eine Analyseebene dar, die Außenpolitik
von Nationalstaaten eine andere, wie Singer schon 1961 in einem
grundlegenden Aufsatz dargelegt hat.
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 Für das praktische Handeln in der Politik ist die Trennung eher
künstlich. Außenpolitische und internationale Analyse in den
Außenministerien ist weitgehend identisch. Außenpolitik ist
zunächst grenzüberschreitendes Handeln.
Längst ist dafür folgerichtig nicht mehr allein das Außenministerium
zuständig, eine ganze Reihe von Ministerien und Gruppen betreiben
Außenpolitik.
Damit ist der Unterschied zur Innenpolitik durch die Richtung der
Entscheidungen gegeben, nicht durch den politischen Prozess selbst. Im
Unterschied zur Innenpolitik ist bei der Außenpolitik, wenn sie sinnvoll und
erfolgreich sein soll, ein höheres Maß an nationaler Einigkeit erforderlich.
Wenn also z. B. die sozialliberale Regierung in den siebziger Jahren einen
Vertrag über die Grenze Deutschlands und Polens abgeschlossen hat, dann
war dies zwar völkerrechtlich gültig, ohne die Akzeptanz durch die
Opposition war die internationale Glaubwürdigkeit aber zwangsläufig
unterhöhlt.
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 Der amerikanische Politikwissenschaftler James Rosenau hat einen
Katalog von Motivations-, Rollen- und Interaktionsdifferenzen
aufgestellt, der Außenpolitik als eigenen Bereich der Politik
ausweist:
1. Motivationsdifferenzen
Motivationsdifferenzen meinen Unterschiede in den Absichten, Haltungen,
Gewohnheiten und Wahrnehmungen, weil Außenpolitik nicht zum unmittelbaren
Erfahrungsbereich jedes Bürgers gehört. Er hat auch kaum konkrete Vorstellungen
über Konfliktregelungen, versteht Außenpolitik zudem häufig als zu einfach. Wenn
tatsächlich außenpolitische Probleme ins Blickfeld geraten, werden diese eher als
Gefahr angesehen und können sogar zur Kriegsbereitschaft führen.
2. Rollendifferenzen
Im Unterschied zur Innenpolitik sind bei außenpolitischen Sachverhalten Rollenträger
beteiligt, die nicht zum eigenen System gehören. Das führt dazu, dass Differenzen
bestehen bleiben können, auch wenn sie im nationalen System abgebaut worden
sind.
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3. Interaktionsdifferenzen
 Außen- und innenpolitische Gegenstände werden von den Beteiligten
mit unterschiedlichen Graden der Intensität gestaltet.
Bei innenpolitischen Sachverhalten ist die Intensität üblicherweise größer.
Verteilungsfragen werden in der Innenpolitik üblicherweise durch Verhandlungen aller Beteiligten zu lösen versucht, bei außenpolitischen Fragen sind die
Verhandlungen zwischen innenpolitischen Gruppen eher unüblich.
Das lässt Handlungsfreiheiten für die Exekutive entstehen, über die Köpfe der
Interessenten in der eigenen Gesellschaft hinweg Außenpolitik zu betreiben.
Dies gilt auch deshalb, weil die Außenpolitik im Bewusstsein der Bürger von
Staat zu Staat variiert und auch über Zeit sehr unterschiedlich gewesen ist.
Staatliche Gegebenheiten und geschichtliche Lagen zeigen hier eine
erhebliche Varianz. Direkte materielle Betroffenheit hat viele Bürger der
Außenpolitik mal näher gebracht, mal sie von ihr entfernt.
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2.4 Definitionen

In der Fachliteratur finden sich eine ganze Reihe
divergierender Definitionen von Außenpolitik.
Hier wird angelehnt an Pfetsch nur eine qualifizierte Auswahl geboten, die
die Breite des Spektrums und die beiden zentralen Sichtweisen
aufzuzeigen vermag.
Die ersten vier Definitionen bieten die wichtigen Bestandteile der
Außenpolitik, nämlich Ziele, Mittel, Träger und Grenzen. Sie zeigen
Elemente der realistischen Denkschule und befinden sich damit noch nah
an der traditionellen These vom Primat der Außenpolitik.
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 Vernachlässigt werden in diesen vier Definitionen die Struktur- und
Prozessanalyse, der innenpolitische Meinungsbildungsprozess und
das Verhalten sowie die Analyse anderer Staaten.
1. Fischer-Baling: „Außenpolitik ist die Lehre von den Interessen der
souveränen Staaten und ihrer Geltendmachung.“
2. William Wallace: „Foreign policy is that area of politics which bridges the
all-important boundary between the nationstate and its international
environment.“
3. Klaus Knorr: „Foreign policy has to do with the use of different resources by
states for achieving various kinds of gains in their relation with other
states.“
4. David Vital: „... a formulation of desired outcomes which are intended (or
expected) to be consequent upon decisions adopted (or ‘made’) by those
who have the authority (or ability) to commit the machinery of state and a
significant fraction of national resources to that end.“
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 Einem moderneren, eher gesellschaftspolitischen Verständnis
Außenpolitik kommen die folgende fünf Definitionen näher:
von
1. Peter Seibt: „Während die auswärtigen Beziehungen die Gesamtheit der Beziehungen eines
Staates, seiner wirtschaftlichen Kräfte, gesellschaftlichen Gruppen und einzelner seiner Bürger
zur Außenwelt umfassen, ...“
2. Gerhard Kirsch: „Außenpolitik bezeichnet die Formulierung und Durchsetzung gesellschaftlicher
Interessen in ihrer Vermittlung durch den Staat gegenüber anderen Staaten und internationalen
Organisationen im politischen, militärischen, wissenschaftlichen, rechtlichen und kulturellen
Bereich.“
3. Reimund Seidelmann: „Mit und in AP nimmt die im souveränen Nationalstaat organisierte
Gesellschaft ihre allgemeinpolitischen, wirtschaftlichen, militärischen und soziokulturellen
Interessen gegenüber ihrem internationalen Umfeld wahr.“
4. Werner Link: „Außenpolitik ist ... die aktive und relative Gestaltung der Beziehungen einer
staatlich organisierten Gesellschaft zu ihrer Umwelt durch Zielvorstellungen, die ... im internen
Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß entwickelt und in konkreten Handlungssituationen
umzusetzen versucht werden.“
5. Frank Pfetsch: „Außenpolitik als grenzüberschreitendes politisches Handeln von
Nationalstaaten und deren Komponenten, Regierungsorganen, Gruppen oder Individuen mit
der Intention, bestimmte Absichten oder Ziele und Interessen mit Hilfe nationaler Ressourcen
gegenüber oder in den Beziehungen zu anderen Staaten durchzusetzen.“
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 Hier muss angemerkt werden, dass die Ziele der
Außenpolitik und ihre Instrumente keineswegs immer
rational oder zweckrational eingesetzt werden müssen.
Irrationalitäten in der Außenpolitik gab und gibt es zuhauf. Darauf hat vor
allem der kommunikationstheoretische Ansatz hingewiesen.
Als Standardwerk dazu gilt die Politische Kybernetik von Karl Deutsch. Der
außenpolitische Entscheidungsprozeß der Bundesrepublik ist von Helga
Haftendorn beispielhaft untersucht worden.
Der Historiker Golo Mann ging sogar soweit anzunehmen, dass beim
außenpolitischen Machtkampf weit mehr irrationale als rationale Motive zum
Tragen kommen.
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 Der Disput um den Primat von Innen und Außen ist im
wesentlichen nur noch von wissenschaftsgeschichtlichem Wert.
Die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik als
getrennten Bereichen ist hingegen noch nicht völlig überflüssig.
Krippendorff suchte sie aufzuheben, für Czempiel ist sie ein „Scheinproblem“, weil
die Mittel im Verkehr mit der internationalen Umwelt die gleichen seien wie intern
und es eben um Zuteilung von Werten gehe. Er will deshalb nur noch die
Mittelkataloge unterscheiden.
Was bleibt, ist immer noch der Unterschied in der rechtlichen Qualität bei den
Kompetenzen der politischen Systeme nach innen und außen.
Deshalb gilt nach wie vor: Außenpolitik ist immer noch eine sinnvolle Analyseebene.