FriedensmachtEuropaBürokratie

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Friedensmacht Europa:
Governance und
Kompetenzerweiterung als Motor
und Masstab europäischer
Bürokratie
Ein Werkstattbericht
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Beziehungen und zur Friedens- und
Konfliktforschung
Balkan Stability Pact coordinator
criticises EU bureaucracy
• Published: Wednesday 19 December 2001
• The outgoing co-ordinator of the EU-backed Stability
Pact for South Eastern Europe, Bodo Hombach, has
accused the European Commission of thwarting
efforts to help the war-damaged Balkan region.
• Mr Hombach has told the German weekly Stern that
the Commission's "mountain of bureaucracy" have
prevented him from coordinating the Stability Pact in
the Balkans. "They called me the 'EU coordinator.
Parts of the EU bureaucracy did not want to be
coordinated," said Mr Hombach.
• "You could make God
president of the EU
Commission but that
would only mean that
instead of taking six
days to create the
world, it would take
eight years," Mr
Hombach told Stern.
• He said it took four
months to obtain a fax
machine from the
Commission. [ Da hat er
wohl noch nie versucht,
einen neuen PC von der
Uni-Beschaffungsstelle
zu bekommen…]
Wonky fruit to return to EU shops
• Legislation banning the sale of imperfectly
shaped fruit and vegetables will be assigned
to the compost heap of history on Wednesday as repeals to controversial marketing
standards that became synonymous with
Brussels heavy-handedness come into
effect.
euobserver.com 01.07.2009
• "This marks a new dawn for the curvy
cucumber and the knobbly carrot,"
said agriculture commissioner Mariann
Fischer Boel in anticipation of the
move.
• Strict rules on the shape or fruit and
vegetables that can be sold in the EU
were lifted on Wednesday.
• "It's a concrete example of our drive to
cut unnecessary red tape. We simply
don't need to regulate this sort of thing
at EU level. It is far better to leave it to
market operators."
• The new dawn for avant-garde avocados and
knobbly sprouts comes after EU member
states agreed last November on commission
proposals to scrap strict shape requirements
that restricted the sale of cucumbers which
curved more than 1cm for every 10cm of
length.
• The rules will no longer apply to 26 agricultural products but will remain in place for
ten others. Wonky variations of these ten can
also be sold however, provided they are
labelled to distinguish them from their more
perfect ‘extra', ‘class I' and ‘class II' cousins.
• The fully de-shackled 26 are: apricots,
artichokes, asparagus, aubergines, avocadoes,
beans, Brussels sprouts, carrots, cauliflowers,
cherries, courgettes, cucumbers, cultivated
mushrooms, garlic, hazelnuts in shell, headed
cabbage, leeks, melons, onions, peas, plums,
ribbed celery, spinach, walnuts in shell, water
melons, and witloof/chicory.
• The ten types that will require special labelling
before they can be sold in their more twisted
formats currently account for 75 percent of the
value of EU trade in fruit and vegetables.
• They are: apples, citrus fruit, kiwi fruit, lettuces,
peaches and nectarines, pears, strawberries,
sweet peppers, table grapes and tomatoes.
Kommentar zur neuen Lage:
INSTITUTIONELLES SYSTEM (vereinfacht)
EUROPÄISCHER RAT
EUROPÄISCHE
KOMMISSION
GRUNDZÜGE DER POLITIK
MINISTERRAT
RECHTSETZUNGSBEFUGNISSE
-„Hüterin“ der Verträge
-Initiativmonopol
-Haushaltsdurchführung
-Exekutive
HAUSHALTSBEFUGNISSE
EXEKUTIVBEFUGNISSE
-„Herren“ der Verträge
-Leitlinien der Politik
-Grundsatzbeschlüsse
-Rechtsetzung
-Übertragung von
Exekutivbefugnissen
EUROPÄISCHES
PARLAMENT
-Rechtsetzung
-Haushalt
Die Europäische Kommission
KOMMISSIONSPRÄSIDENT
KOLLEGIUM
27 KOMMISSARE
(davon 5 VIZEPRÄSIDENTEN)
40 GENERALDIREKTIONEN,
ALLGEMEINE UND INNERE DIENSTE
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Amt Für Die Feststellung Und
Abwicklung Individueller Ansprüche
Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik Brüssel
Amt für Gebäude, Anlagen und Logistik Luxemburg
Audiovisuelle Politik und Medienpolitik
Außenbeziehungen
Beschäftigung und Soziales
Bibliothek
Bildung
Binnenmarkt
Datenverarbeitung
Dolmetschen
Einstellungen
Energie
Entwicklung: Entwicklungshilfe
Erweiterung
Europäisches Amt für
Betrugsbekämpfung - OLAF
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
EuropeAid - Amt für
Zusammenarbeit
Eurostat
Forschung
Generaldirektion für
humanitäre Hilfe
Gemeinsame
Forschungsstelle - JRC
Generalsekretariat
Gesundheit und Verbraucher
Handel
Haushalt
Informationsgesellschaft und
Medien
Interner Auditdienst
Jugend
Justiz, Freiheit und
Sicherheit
Kommunikation
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Kultur
Landwirtschaft
Maritime
Angelegenheiten und
Fischerei
Öffentliche Meinung
Regionalpolitik
Sport
Steuern und Zollunion
Generaldirektion
Übersetzung
Umwelt
Unternehmen
Verkehr
Veröffentlichungen
Wettbewerb
Wirtschaft und
Finanzen
Der Rat der Europäischen Union
RATSPRÄSIDENTSCHAFT
EUROPÄISCHER RAT
RAT DER EUROPÄISCHEN UNION
PARLAMENT
MINISTERRAT (9 Zusammensetzungen)
GENERALSKRETÄR UND HOHER
KOMMISSION
(Vertreten im Rat, im PSK und
CIVCOM)
VERTRETER FÜR DIE GASP
RAT FÜR
STRATEGIEPLANUNGS-
MILITÄR-
ALLGEMEINE
UND
STAB
ANGELEGEN-
FRÜHWARNEINHEIT
(EUMS)
Militärische Beratung
(EUMC)
HEITEN
AUSSCHUSS DER
STÄNDIGEN
VERTRETER (AStV)
MILITÄRAUSSCHUSS
POLITISCHES &
SICHERHEITSPOLITISCHES
KOMMITEE (PSK)
Empfehlungen
KOMMITE FÜR ZIVILE
ASPEKTE DES KRISENMANAGEMENTS
(CIVCOM)
Das politische System der EU
Leitgremium
• Europäischer Rat
"Gipfeltreffen"
ER
Außenminister
Rat
Komm
Organe
EP
EuGH
Institutionen
Stand: Nizza
• Kommission
• (Minister-) Rat
• Europaparlament
EZB
AdR
WFA
WSA
EuRH
• Europäischer
Gerichtshof
• Europäischer
Rechnungshof
•Europ. Zentralbank
EIB
•Ausschüsse: der Regionen,
Wirtschaft, Finanzen, Soziales
•Europ. Investitionsbank
Gründe für diese eigentümliche
Konstruktion
• ein hohes Maß an funktionalen Zwängen, die
zur Kooperation zwingen,
• sehr unterschiedliche Vorstellungen der
Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung dieser
Kooperation (zwischenstaatlich - supranational),
• beides zusammen führt zu sehr verschiedenartigen institutionell-prozeduralen Konstruktionen in einzelnen Politikfeldern
• Ergebnis: die Komplexität des EU-Systems
Die
Ordnung
Europas ?!
Once upon a time: the EU decisionmaking process
Commission
Proposal
Parliament
Opinion
Council
Decision
Member State transposition
to National Law
Implementation
Commission
Control
Possible Court
of Justice
involvement
The Legislative Process:
Co-Decision Procedure
Commission
Proposal
Parliament (1st reading)
Opinion
COR
ESC
Council
No amendments by Parliament or approval of all amendments by Council
Instrument adopted
or
approval/no action
COMMON POSITION
Rejection by absolute majority
Council
Parliament (2nd reading)
End of legislative process
Adoption of common position
by qualified majority
Amendment by absolute majority
Parliament’s amendments accepted
Parliament’s amendments not accepted
Commission
Adoption by qualified majority
agreement
(3rd reading)
Council
Adoption only by unanimity
Amendments rejected
Conciliation Committee convened by Council and Parliament
No agreement
Instrument rejected
Entscheidungsverfahren: Komplexes
• Zunahme an Vielfalt und Komplexität
• Regeln zur Vorbereitung, Herstellung, Durchführung
und Kontrolle von Entscheidungen variieren
zwischen sowie sogar innerhalb der Politikbereiche
• Vertrag von Nizza zählt 5o unterschiedliche Formen,
die die Entscheidungsmodalitäten im Rat mit den
Beteiligungsmöglichkeiten des EP incl. Wirtsch. u.
Soz.Ausschuss & Ausschuss d. Regionen kombinieren.
• Blickt man nur auf die Verfahren, nach denen Rat &
EP gemeinsam Entscheidungen treffen, ergeben sich
14 Kombinationsweisen, die wieder in insges. 253
Formen der EP-Beteiligung resultieren
Beschäftigte bei der Europäischen Kommission
Beschäftigungsgrad
Anzahl (2008)
Prozentsatz
Senior Manager
333
1.0%
Middle Manager
1247
3.7%
Beamte AD*
10196
30.3%
791
2.3%
Beamte AST**
11027
32.7%
Bedienstete auf Zeit AST
1108
3.3%
Vertragsbedienstete
5750
17.1%
Nationale Experten
1106
3.3%
Technischer Assistent
2123
6.3%
33681
100%
Bedienstete auf Zeit AD
Gesamt
* Bezieht sich auf die Funktionsgruppe „Administration“, d.h. Beamte mit einem höheren Bildungsabschluss.
** Bezieht sich auf die Funktionsgruppe „Assistenz“, d.h. Beamte mit sekundärem Bildungsabschluss.
Beschäftigte beim Rat der EU
Beschäftigungsgrad
Beamte AD
Vertragsbedienstete AD
Beamte AST
Anzahl
(2009)
1308
89
1727
Vertragsbedienstete AST
60
Anderes Personal
106
Gesamt
3284
Sprachendienst
• Kommission: 2312 Bedienstete, davon
1782 Beamte AD
• Rat der EU: über 700 Übersetzer und 400
weitere Beamte und sonstige Bedienstete
Beschäftigte im Zahlenvergleich
Beschäftigte
Europäische
Kommission
Beschäftigte
Landesregierung
NRW
Beschäftigte
Stadtverwaltung
Münster
33.681
38.000
4.546
Literaturtip
• Wolfgang Wessels: Das politische System
der Europäischen Union. Wiesbaden: VSVerlag 2008
• Helen Wallace/William Wallace/Mark A.
Pollack (Hrsg.): Policy-Making in the
European Union. 5.Aufl. Oxford 2005
Das Schattenreich intermediärer
Entscheidungsakteure
European
Parliament
Commission
Expert
Committees
(more than
1000)
Working
Groups
COREPER
Council
Comitology
Committees
(more than
1000))
Komitologieausschüsse 2000 (insgesamt: 244)
Transeuropäische Netze (TEN)
2
Unternehmen (ENTR)
32
Beschäftigung und Soziales (EMPL)
8
Landwirtschaft (AGRI)
30
Energie (ENER)
4
Verkehr (TRANS)
23
Umwelt (ENV)
41
Forschung (RTD)
6
Informationsgesellschaft (INFSO)
10
Fischerei (FISH)
3
Binnenmarkt (MARKT)
10
Regionalpolitik (REGIO)
2
Steuern und Zollunion (TAXUD)
9
Bildung und Kultur (EAC)
6
Gesundheitswesen und Verbraucherschutz (SANCO)
22
Justiz und Inneres (JAI)
2
Außenbeziehungen (RELEX)
7
Handel (TRADE)
11
Entwicklung (DEV)
5
Erweiterung (ELARG)
2
Humanitäre Hilfe (ECHO)
1
Statistik (ESTAT)
6
Haushalt (BUDG)
1
Betrugsbekämpfung (OLAF)
1
Komitologieausschüsse 2008 (insgesamt 247)
Unternehmen und Industrie (DG ENTR)
35
Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit (DG EMPL)
4
Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (DG AGRI)
17
Verkehr und Energie (DG TREN)
35
Umwelt (DG ENV)
33
Forschung (DG RTD)
5
Informationsgesellschaft und Medien (DG INFSO)
9
Fischerei und maritime Angelegenheiten (DG FISH)
4
Binnenmarkt und Dienstleistungen (DG MARKT)
13
Regionalpolitik (DG REGIO)
2
Steuern und Zollunion (DG TAXUD)
10
Bildung und Kultur (DG EAC)
7
Gesundheit und Verbraucherschutz (DG SANCO)
17
Justiz, Freihet und Sicherheit (DG JLS)
21
Aussenbeziehungen (DG RELEX)
2
Handel (DG TRADE)
11
Erweiterung (DG ELARG)
2
Europe Aid (AIDCO)
6
Humanitäre Hilfe (DG ECHO)
1
Eurostat (ESTAT)
9
Haushalt (DG BUDG)
2
Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF)
1
Datenverarbeitung (DG DIGIT)
1
Zusammensetzung der Komitologie-Ausschüsse
• 1 Vertreter der Kommissionsdienststelle, der den Vorsitz innehat
• 27 Regierungsvertreter jedes Mitgliedstaates
• "Mitspracherecht" des Europäischen Parlaments bei Entwürfen für
Durchführungsmaßnahmen, die sich auf Rechtsvorschriften des
Europäischen Parlaments und des Rates stützen, die im Rahmen
des Mitentscheidungsverfahrens angenommen wurden
Verfahren: Beratungsverfahren
Verwaltungsverfahren
Regelungsverfahren
Das Rechtsetzungsverfahren der EU
• http://www.eu2007.de/de/About_the_EU
/Decision_Making/index.html
• Weitere schnelle Infos in:
• http://europa.eu/abc/eurojargon/index_
de.htm
• http://europa.eu/scadplus/glossary/
index_de.htm
Literaturtip
• Thomas Christiansen/Torbjörn Larsson (Hrsg.): The
Role of Committees in the Policy-Process of the
European Union. Legislation, Implementation and
Deliberation. Cheltenham 2007
• Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil: Die Europäische
Union. Rechtsordnung und Politik. 5.Aufl. BadenBaden 2001
• European Integration online Papers
http://eiop.or.at/eiop/index.php/eiop/issue/archive
Die (nicht so) offene Methode der
Koordinierung in der Europäischen
Union
• zentrales Element von New
Governance,
• neue Form der Rechtsetzung durch die
Exekutive,
• verfassungspolitischer Sprengstoff ?
Literaturhinweise:
• Locus classicus der Formulierung der Konzeption:
• Europäischer Rat Lissabon 23. – 24. 03. 2000:
Schlussfolgerungen des Vorsitzes, unter
www.europarl.europa.eu/summits/lis1_de.htm
• Ferner Commission of the European Communities:
European Governance. A White Paper. Brüssel,
25.7.2001 COM(2001) 428 final
• Und dazu vorbereitend der Expertenbericht:
Involving Experts in the Process of National Policy
Conver-gence. (Report by Working Group 4a).
Brüssel Juni 2001, unter
www.ec.europa.eu/governance/areas/group8/report_
en.pdf
• Burkard Eberlein/Dieter Kerwer: Theorising the New Modes of
European Governance, in: European Integration online Papers
Vol. 6, 2002, No. 5 unter http://eiop.or.at/eiop/texte/2002005a.htm
• Claudio M. Radaelli: The Open Method of Coordination: A new
governance architecture for the European Union? Stockholm:
Swedish Institute for European Policy Studies Rapport Nr.1,
März 2003, unter www.sieps.se/publ/rapporter/bilagor/20031.pdf
• Janine Goetschy: The open method of coordination and EU
integration. Studienbrief 2-010-0204, Hochschulverbund
Distance Learning mit Sitz an der FH Brandenburg,
Brandenburg 2003
• Klaus Höchstetter: Die offene Koordinierung in der EU.
Bestandsaufnahme, Probleme und Perspektiven. Baden-Baden:
Nomos 2007
• Stamatia Devetzi/Hans W. Platzer (Hrsg.): Offene Methode der
Koordinierung und europäisches Sozialmodell. Interdisziplinäre
Perspektiven. Stuttgart 2009
Entstehungskontext:
• Lissabon-Strategie der EU mit dem Ziel, angesichts der
Globalisierung und den Herausforderungen einer neuen
wissensbasierten Wirtschaft „…die Union zum
wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten
Wirtschaftsraum der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum,
der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr
und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen
Zusammenhalt zu erzielen.“
• Diese Strategie soll die Union in die Lage versetzen, wieder die
Voraussetzungen für Vollbeschäftigung zu schaffen und den
regionalen Zusammenhalt in der Europäischen Union zu
stärken. Der Europäische Rat muß in einer sich
herausbildenden neuen Gesellschaft mit besseren individuellen
Wahlmöglichkeiten für Frauen und Männer ein Ziel für
Vollbeschäftigung in Europa setzen.
Entstehungskontext II
• Die Umsetzung dieser Strategie wird mittels der
Verbesserung der bestehenden Prozesse erreicht,
wobei eine neue offene Methode der Koordinierung
auf allen Ebenen, gekoppelt an eine stärkere
Leitungs- und Koordinierungsfunktion des
Europäischen Rates, eingeführt wird, die eine
kohärentere strategische Leitung und eine effektive
Überwachung der Fortschritte gewährleisten soll.
Der Europäische Rat wird auf einer jährlich im
Frühjahr anzuberaumenden Tagung die
entsprechenden Mandate festlegen und Sorge dafür
tragen, daß entsprechende Folgemaßnahmen
ergriffen werden. [Schlussfolgerungen des Vorsitzes,
Lissabon 23. und 24.März 2000, Ziff. 5 – 7]
Kurzdefinition:
• Die OMK setzt dort an, wo die legislative Kompetenz der EU
endet, d.h. in Politikbereichen, in denen die Gemeinschaft keine
primärrechtliche Regelungszuständigkeit besitzt – z.B.
Beschäftigungspolitik, Armutsbekämpfung/gesellschaftl.
Integration, Unternehmenspolitik, Alterssicherung,
Jugendpolitik, Bildungspolitik, Gesundheitspolitik,
Forschungspolitik, „eEurope“
• Die OMK beruht auf einer mehr oder minder straff organisierten
Kooperation der Mitgliedstaaten, die im Europäischen Rat
bestimmte Ziele in den o.a. Bereichen vereinbaren und sich bei
ihrer Umsetzung gegenseitig überwachen.
• Der Europäische Rat erlässt zwar keine Rechtsnormen im
formellen Sinn, aber er macht politische Vorgaben. Durch ein
ausgefeiltes System von Berichtspflichten und Überwachung
auf europäischer Ebene wird der faktische Druck zur Erfüllung
dieser Vorgaben beständig aufrechterhalten. Das Ergebnis ist
ein durch politische Vorgaben gesteuerter transnationaler
Systemwettbewerb, der insbes. durch eine Politik des „naming
and shaming“ angetrieben wird.
Prozesscharakteristika I:
• Das Verfahren der OMK kann als ein Verfahren
prozessgesteuerter Systemkonvergenz beschrieben
werden, bei dem die Verwirklichung gemeinsamer
Vorgaben erfolgt durch
• Verabredung und Abstimmung gemeinsamer Ziele und
Leitlinien für bestimmte Politikbereiche
• Dauernder Vergleich von Problemlösungsansätzen und
–Strategien sowie systematischer Informationsaustausch
über „best practices“ – sogen. Benchmarking
• Erzeugung eines hohen Masses an Anpassungsdruck
durch konsequente und zielgerichtete Wettbewerbssysteme, die durch Ranking, Überwachung und
Herstellung von Publizität die Einhaltung politisch
vereinbarter Ziele sicherstellen sollen
Prozesscharakteristika II:
•
Instrumentalisierung bewusst hergestellter Öffentlichkeit im
Kontext der europäischen Mediengesellschaft (etwa durch
Veröffentlichung von an einzelne Mitgliedstaaten gerichteten
Empfehlungen) – wenn kein Akteur im medialen Wettbewerb
schlecht abschneiden möchte, entsteht massiver politischer
Handlungsdruck (PISA !!), u. U. gefolgt von spillover-Effekten
in andere Politikbereiche
•
Das Verfahren des dauernden Vergleichens, Überwachens,
Bewertens und Prüfens im vollen Licht der Öffentlichkeit, des
Benchmarking und Ranking sogen. best practices mündet
nicht nur in den Wettbewerb politischer Systeme und der von
ihnen vertretenen Politiken, sondern schafft auch in einem
Prozess der indirekten Politikgestaltung nicht mehr
rückholbare politische Fakten durch permanenten
Verbesserungsdruck.
•
[Jegliche Ähnlichkeit mit der gegenwärtigen Hochschulpolitik
ist natürlich rein zufällig !]
Probleme:
– Definition von (welchen) Zielen, Handlungsmaximen und
best practices durch wen ?
– Festlegung von welcher Art Indikatoren, anhand derer der
Fortschritt einzelner bei der Erreichung gemeinsam
verabredeter Ziele gemessen werden kann ?
– Ermöglichung schnellen gemeinsamen Handelns – aber nur
durch die Umgehung langwieriger komplexer
Rechtsetzungsprozesse und der damit verknüpften
Kompetenzen, Kontrollrechte und Zuständigkeiten einer
Vielzahl von Akteuren im Multi-Level-Governance-.System
– Subkutane Ausweitung der EU-Zuständigkeiten, ggfs.
gefolgt von neuem EU-Sekundärrecht oder soft law
– Neue Form der Rechtsetzung durch die Exekutive, insbes.
Stärkung der Lenkungs- und Entscheidungsfunktionen der
Europäischen Kommission bei gleichzeitiger Umgehung
politisch lästiger und zeitintensiver (inner- bzw. einzel-)
staatlicher Gesetzgebungsverfahren und
Parlamentsbefassungen
Agenda setting and decision-making:
A procedural basis for EU law-making or a case
of the blind leading the lame ?
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