Das Kyoto – Protokoll: Entstehung und Konflikte
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Das Kyoto – Protokoll: Entstehung und Konflikte Diplomarbeit zur Erlangung des akademischen Grades einer Magistra der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften auf dem Gebiet der Umweltsystemwissenschaften mit Fachschwerpunkt Betriebswirtschaftslehre Eingereicht am Institut für Volkswirtschaftslehre und Volkswirtschaftspolitik der Universität Graz bei o. Univ. – Prof. Dr. Stefan P. Schleicher von Elke Gabriel Linden 21 9074 Keutschach 30. Januar 2003 Ich erkläre ehrenwörtlich, dass ich die vorliegende Arbeit selbständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen nicht benützt und die den benützten Quellen wörtlich oder inhaltlich entnommenen Stellen als solche erkenntlich gemacht habe. Graz, 30. Januar 2003 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis..................................................................................................I Abkürzungsverzeichnis ..................................................................................... IV 1 Motivation...................................................................................................... 1 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen.................................................................................................... 4 2.1 Das Klima der Erde..................................................................................... 4 2.2 Der Treibhauseffekt..................................................................................... 5 2.2.1 Die Verursacher des anthropogenen Treibhauseffekts ..................6 2.3 Die zukünftigen Folgen des Treibhauseffekts.......................................... 11 3 2.3.1 Anstieg des Meeresspiegels ......................................................... 13 2.3.2 Die Verschiebung der Klimazonen ............................................... 15 2.3.3 Trinkwasserknappheit ................................................................... 16 2.3.4 Naturkatastrophen ......................................................................... 17 2.3.5 Der Rückgang von Eisflächen....................................................... 18 Die Geschichte der Klimaverhandlungen............................................... 20 3.1 Historischer Rückblick auf die wissenschaftliche Entwicklung des Klimawandels ............................................................................................ 20 3.2 Die Chronologie der Klimaverhandlungen ............................................... 22 3.3 Begleitende Organisationen der Klimaverhandlungen: Der Intergovernmental Panel on Climate Change.......................................... 25 3.3.1 The First Assessment Report........................................................ 25 3.3.2 The Second Assessment Report .................................................. 26 3.3.3 The Third Assessment Report ...................................................... 27 3.4 Der Erdgipfel von Rio de Janeiro 1992 .................................................... 29 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und der Kyoto - Prozess ........................................... 32 4.1 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen ...................................................................................... 32 4.1.1 Die Ziele......................................................................................... 33 4.1.2 Die Grundsätze.............................................................................. 34 Inhaltsverzeichnis 4.1.3 Die Verpflichtungen ....................................................................... 36 4.2 Der Weg zum Kyoto - Protokoll ................................................................ 38 4.2.1 Der Vorbereitungsprozess auf die erste Konferenz der Vertragsstaaten ....................................................................... 38 4.2.2 Die erste Konferenz der Vertragsstaaten von Berlin 1995 .......... 40 4.2.3 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 1 und 2 ............................................................................... 44 4.2.4 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 3.......................................................................................... 50 4.2.5 Die 2. Konferenz der Vertragsstaaten von Genf 1996................. 54 4.2.6 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 4.......................................................................................... 57 4.2.7 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 5.......................................................................................... 61 4.2.8 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 6.......................................................................................... 65 4.2.9 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 7.......................................................................................... 70 4.2.10 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 8.......................................................................................... 75 4.3 Die Klimakonferenz von Kyoto.................................................................. 81 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto...................................................... 84 5.1 Reduktionsverpflichtungen für Industrieländer......................................... 84 5.1.1 Die Unterscheidungen bei den Reduktionsverpflichtungen......... 85 5.2 Die Verpflichtungsperiode......................................................................... 87 5.3 Der Treibhausgas - Basket ....................................................................... 88 5.4 Senken und LULUCF in den Artikeln 3.3 und 3.4 ................................... 90 5.5 Die Kyoto - Mechanismen......................................................................... 91 5.5.1 Emission Trading........................................................................... 92 5.5.2 Joint Implementation ..................................................................... 93 5.5.3 Der Clean Development Mechanism (CDM)................................ 94 5.5.4 Die Zielgemeinschaft - Bubbling“.................................................. 95 II Inhaltsverzeichnis 5.6 Das Inkrafttreten des Kyoto –Protokolls................................................... 96 5.7 Die Verifikation .......................................................................................... 97 5.8 Die offenen Punkte des Kyoto – Protokolls.............................................. 98 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls................... 102 6.1 Der Konflikt rund um die Frage des Land Use, Land Use Change and Forestry.................................................................................................... 102 6.1.1 Die Entscheidungen der COP 4, 1998........................................ 102 6.1.2 Die Entscheidungen der COP 5, 1999........................................ 103 6.1.3 Die Entscheidungen der COP 6, 2000 und 2001..................... 104 6.2 Die möglichen Folgen bei der Nichterfüllung der Verpflichtungen ........ 107 6.2.1 Die Entscheidungen der COP 4 und COP 5, 1998 und 1999.... 107 6.2.2 Die Entscheidungen der COP 6, 2000 und 2001 ....................... 109 6.3 Die Konflikte rund um die Kyoto – Mechanismen .................................. 110 7 6.3.1 Die Entscheidungen der COP 4, 1998........................................ 111 6.3.2 Die Entscheidungen der COP 5, 1999........................................ 113 6.3.3 Die Entscheidungen der COP 6, 2000 und 2001 ....................... 114 Die Marrakech Accords ........................................................................... 117 7.1 Die Entscheidungen zu den Kyoto - Mechanismen ............................... 118 7.1.1 Joint Implementation .................................................................. 118 7.1.2 Clean Development Mechanism................................................. 121 7.1.3 Emission Trading......................................................................... 125 7.2 Der Compliance Mechanismus............................................................... 126 7.3 Land Use, Land Use Change and Forestry............................................ 128 8 Kritischer Ausblick................................................................................... 132 Abbildungsverzeichnis .......................................................................................A Tabellenverzeichnis.............................................................................................B Literaturverzeichnis.............................................................................................C III Abkürzungsverzeichnis AAUs Assigned Amount Units (Einheiten an zugeteilten Mengen) AG Arbeitsgruppe des IPCC AGBM Ad hoc Group on the Berlin Mandate AIJ Activities Implemented Jointly AOSIS Alliance of small Island States C Celsius CDM Clean Development Mechanism CERs certified Emission Reduction Units (zertifizierte Emissionsreduktionseinheiten) CH4 Methan CO2 Kohlendioxid COP Conference of the Parties EIT Economies in Transition ERUs Emission Reduction Units (Emissionsreduktionseinheiten) EU Europäische Union FCCC Framework Convention on the Climate Change FCKWs Fluorkohlenwasserstoffe GWP Global Warming Potential HFC/H-FKW Teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe IGOs Intergovernmental Organisations INC Intergovernmental Negotiating Committee on Climate Change IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change JI Joint Implementation JWP Joint Working Group KP Kyoto - Protokoll KRK Klimarahmenkonvention LULUCF Land Use Land Use Change and Forestry Mt Mega Tonne V Abkürzungsverzeichnis N2O Distickstoffmonoxid o. Lachgas NGOs Non Governmental Organisations O3 Ozon OECD Organisation for Economic Cooperation and Development (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) OPEC Organisation of Petroleum Exporting Countries (Ölexportierende Länder) PAMs Policies and Measures PFC/FKW Perfluorierte Kohlenwasserstoffe ppm part per million QELROs quantified Emissionlimitation- and –reductionoptions RMUs Removal Units (Einheiten an eingesparten Emissionen durch Senken) SBI Subsidiary Body for Implementation SBSTA Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice SF6 Schwefelhexafluorid THGs Treibhausgase UNEP United Nations Environment Programme UNO United Nations Organisation USA United States of America WCP World Climate Program WMO World Meteorological Organisation WSSD World Summit on Sustainable Development WWF World Wildlife Fond 1 Motivation Der Klimawandel, der sich im weltweiten Temperaturanstieg, den damit verbundenen und immer stärker auftretenden Wetterphänomene, dem Ansteigen des Meeresspiegels, der Verödung von Landschaften und dem Abschmelzen der Polkappen, sowie der allmählichen Verschiebung der Klimazonen widerspiegelt, ist wohl zu den schlimmsten Gefahren für Lebewesen und Ökosysteme zu zählen, mit denen sich die Menschheit in der heutigen Zeit auseinander zu setzen hat. Nicht ohne Grund machen sich weltweit Wissenschaftler der unterschiedlichsten Fachgebiete und Repräsentanten aus Politik und Wirtschaft Gedanken um die fortschreitende Klimaveränderung und suchen nach Lösungen, um dieser nahenden Umweltkatastrophe Herr zu werden. Die Veränderung des Weltklimas hat nämlich nicht nur Auswirkungen auf die Natur, sie ist auch eine unmittelbare Gefahr für das menschliche Wohlbefinden und für die Weltwirtschaft. Nach Meinung vieler Experten ist der Hauptgrund für diese prekäre Klimasituation die nicht wieder gut zu machende, jahrzehntelange Nutzung fossiler Brennstoffe, und der damit im direkten Zusammenhang stehende Anstieg der Emissionen der sogenannten Treibhausgase (THGs) in der Atmosphäre. Die Industrialisierung, Fehleinschätzungen beim Einsatz nicht erneuerbarer Ressourcen, ein allgemein zu hoher Energieverbrauch, das hohe Verkehrsaufkommen sowie exzessive landwirtschaftliche Nutzung mit den falschen Methoden sind unter anderem mitverantwortlich für die Klimasituation und den Emissionsanstieg. Daraus lässt sich schließen, dass die Hauptfrage wohl jene ist, auf welche Weise dem Klimawandel und seinen weitreichenden Einflüssen beizukommen ist. Allgemein wird davon ausgegangen, dass nur eine enorme Reduzierung der Treibhausgasemissionen, unter anderem CO2 - Emissionen, den Klimawandel zwar nicht mehr aufhalten aber zumindest eindämmen kann. Diese Verringerung kann aber nur durch eine radikale Veränderung des ökologischen und ökonomischen Verhaltens aller Nationen erreicht werden. 1 Motivation 2 Vor allem Industriestaaten müssen sich, laut Expertenmeinung, dazu durchringen, beispielsweise ihre Nutzung fossiler Brennstoffe zu reduzieren und im Bereich der Landwirtschaft die Verfahren zu verbessern, um die Emissionen zu verringern. Sie sollten aber auch Wälder und andere Ökosysteme bewahren, erweitern und schützen um CO2 aus der Atmosphäre zu absorbieren. Auch Entwicklungsländer sind dazu aufgerufen, einen Beitrag zur Situationsverbesserung zu leisten und einen Weg in Richtung Ressourcenschonung und Sustainable Development einzuschlagen ohne vorerst ihre Emissionen zu verringern. Langfristig wird dies aber nur durch den Einsatz sogenannter sauberer Energie, wie Solar- oder Windenergie, gekoppelt mit einer Revolution im Bereich des Energie- und Ressourceneinsatzes, erreicht werden können. Die Durchsetzung eines solchen Vorhabens ist aber nur durch die Zusammenarbeit vieler Staaten und Organisationen möglich. Der erste große Schritt in die richtige Richtung war der Beschluss des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, welches das Grundgerüst für die internationale Marschrichtung im Bereich der Klimapolitik bildet. Das Rahmenübereinkommen ist aber auch die Grundlage für den bisher größten internationalen Verhandlungserfolg im Kampf gegen den Klimawandel. Das sogenannte Kyoto - Protokoll (KP) wurde 1997 in Japan unter der Mitarbeit von 159 Staaten beschlossen. Es ist eines der bisher größten nicht militärischen Abkommen, die es je gegeben hat. Das Kyoto - Protokoll enthält wesentliche rechtlich verbindliche Forderungen und Maßnahmen zur konkreten Verringerung der Emissionen von insgesamt sechs Treibhausgasen, innerhalb eines bestimmten Zeitraumes. Der erste Teil dieser Arbeit beschäftigt sich mit naturwissenschaftlichen Grundlagen des Klimawandels und des Treibhauseffekts sowie mit einem historischen Rückblick über die Geschichte der wissenschaftlichen Entwicklung der Klimapolitik und den Beginn der Klimaverhandlungen bis hin zur Earth Summit in Rio de Janeiro. 1 Motivation 3 Der zweite Teil soll einen allgemeinen Überblick über den langwierigen Entwicklungsprozess, eines rechtlich verbindlichen Klimaabkommens, nämlich des Kyoto – Protokolls, liefern. Dazu gibt es eine Zusammenfassung des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen, das als Grundlage aller weiteren Verhandlungen diente, und eine Beschreibung über den langatmigen Diskussionsprozess der ad hoc Group on the Berlin Mandate, die mit der Fertigstellung des Kyoto – Protokolls beauftragt war. Den Abschluss bildet ein Überblick über die wichtigsten Beschlüsse des Protokolls. Trotz der hohen Verhandlungsdiplomatie einiger Teilnehmernationen ist in vielen Teilbereichen keine endgültige Lösung in den Verhandlungen vor Kyoto 1997 gefunden worden. Daher beschäftigen sich die Kapitel sechs und sieben dieser Arbeit einerseits mit den Konflikten um einige Kernfragen und andererseits mit deren Lösungen im Abkommen von Marrakesch 2001. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 2.1 Das Klima der Erde Der Begriff Klima steht für den langjährigen Zustand der Atmosphäre einer Region oder eines Standortes. Dabei bezieht man sich üblicherweise auf einen Zeitraum von 30 Jahren.1 Dieser Zeitraum wird dazu genutzt, die einzelnen Klimaelemente, darunter der Niederschlag oder die Temperatur, in Monatsabständen zu messen und nach Mittelwerten, Häufigkeiten, Abfolgen und Extrema auszuwerten, ihr typischer gemeinsamer Gang beschreibt das Klima eines bestimmten Gebietes.2 Hierin unterscheidet es sich grundsätzlich vom Wetter, das nur durch kurzfristige und lokale Erscheinungen, wie ein Gewitter oder eine Hitzewelle, gekennzeichnet ist. Wetter und Klima entstehen aus dem Zusammenspiel vieler Komponenten. Die größte Rolle, als Ort des Geschehens, spielt die Atmosphäre, als jene die Erde umgebende Gashülle. Die Atmosphäre steht in direktem Kontakt mit den anderen Teilkomponenten des globalen Klimasystems, namentlich den Ozeanen, den Eisflächen, der Landoberfläche und der Biosphäre. Zwischen diesen Elementen finden intensive Wechselwirkungen statt, Energie und stoffliche Bestandteile werden ausgetauscht. Der Energielieferant für das Wetter- und Klimageschehen auf der Erde ist die Strahlung der Sonne. Je nach Breitengrad und Jahreszeit erhält die Erdoberfläche unterschiedlich viel an Energie, wodurch es zu Temperaturgefällen und daraus zu Luftdruckgefällen kommt, und zwar in den Bereichen zwischen Äquator und den Polkappen. Globale Zirkulations- bzw. Austauschprozesse wirken hier entgegen und gleichen die Defizite ständig aus. Durch diese Zirkulation werden große Luftmassen, die 1 Vgl. und folgende Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 2 – 3. 2 Vgl. Leser (1997), S. 393. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 5 auch sehr viel Wasserdampf enthalten können, über teils lange Strecken verfrachtet. 2.2 Der Treibhauseffekt Wie bereits erwähnt, stellt die Sonne die Hauptenergiequelle für das Klimageschehen auf der Erde. Etwa ein Drittel der eingestrahlten Sonnenenergie wird in den Weltraum zurückgeworfen. Von den verbleibenden zwei Dritteln wird ein Teil von der Atmosphäre aufgenommen, der andere, größere Teil, aber durch Landflächen, Ozeane und das Eis absorbiert. Zwischen der gesamten Sonneneinstrahlung am Außenrand der Atmosphäre einerseits sowie der zurückgeworfenen Sonnenstrahlung und der Infrarot- oder Wärmeabstrahlung der Erde in den Weltraum andererseits besteht ein Gleichgewicht.3 Die Ursache für den Treibhauseffekt und somit auch für vorhergesehene Temperaturveränderungen ist die Veränderung der Strahlung die von der Sonne auf die Erde trifft und jene, die von der Erde wieder abgegeben wird, also kurz die Änderung der Strahlungsbilanz. Trifft die Strahlung der Sonne auf die Erde, so wird ein Teil davon aufgenommen und ein Teil davon dringt in den Erdkörper ein. Durch die Transmission kommt es zu einer Verschiebung des Strahlungsspektrums im infraroten Bereich. Aus dem zuvor sichtbaren Licht wird Infrarotstrahlung.4 In der Atmosphäre befinden sich nun Gase, die in der Lage sind, Infrarotstrahlung zu absorbieren. Diese als Treibhausgase bezeichneten Stoffe wirken quasi als Glashaus der Erde, das bedeutet, sie lassen die von der Sonne einfallende Strahlung ungehindert passieren, halten aber die von der Erde abgegebene Infrarotstrahlung zurück und erhöhen somit die innere Energie. Dadurch entsteht der sogenannte natürliche Treibhauseffekt, der mitverantwortlich für die auf der Welt herrschende mittlere Temperatur ist. Momentan hat sich dieser Gleichgewichtszustand bei 15° C, als globale Mitteltemperatur der Erde, eingestellt. Hätte die Erde keine Lufthülle, so läge die globale 3 Vgl. Loske (1996), S. 39. 4 Vgl. Schwarze (2000), S. 24. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 6 Mitteltemperatur um 33° C niedriger, also bei ca. –18° C. Leben, wie wir es können, wäre unter diesen Bedingungen nicht möglich.5 Zu den klimawirksamen Gasen der Atmosphäre gehören im wesentlichen der Wasserdampf, Kohlendioxid, Distickstoffoxid, Methan und Ozon, und obwohl diese in der Atmosphäre nur in Spuren vorkommen, also einen relativ geringen Anteil an der hauptsächlich aus Stickstoff und Sauerstoff bestehenden Atmosphäre haben, kommt ihnen die wichtige Funktion als Klimaregulatoren zu. Ändert sich die Zusammensetzung der atmosphärischen Gase, so ändert sich auch die Durchlässigkeit für die Wärmeabstrahlung der Erde, so würde etwa ein Anstieg des natürlich vorkommenden Kohlendioxids zu einer verminderten Infrarotabstrahlung der Erde in den Weltraum kommen und die globale Mitteltemperatur würde sich diesem Zustand anpassen und sich folglich erhöhen. Durch verschiedene menschliche Aktivitäten, wie das Verbrennen fossiler Energieträger, industrielle Prozesse, veränderte Landnutzungsformen und großflächige Rodungen sind wir dabei, die atmosphärischen Konzentrationen der genannten Treibhausgase, vor allem von Kohlendioxid zu erhöhen und neue synthetische Substanzen wie Fluorkohlenwasserstoffe (FCKWs) und Halone hinzuzufügen. Dieses Phänomen wird unter Klimaforschern als menschengemachter (anthropogener) oder zusätzlicher Treibhauseffekt bezeichnet.6 Durch industrielle Emissionen werden jedoch auch (Sulfat-)Aerosole in die Atmosphäre transportiert, die einen kühlenden Effekt bewirken, der dem Treibhauseffekt zum Teil also entgegenwirkt. Diese Tatsache darf aber kein Freibrief für zusätzliche Sulfatemissionen sein, da diese zu weiten Umweltproblemen, wie dem Sauren Regen führen.7 2.2.1 Die Verursacher des anthropogenen Treibhauseffekts Zu den charakteristischen Merkmalen eines Treibhausgases zählt seine Fähigkeit, Infrarotstrahlung zu absorbieren. Um die Gasmoleküle anzuregen, müssen die Strahlen einen bestimmten Wellenlängenbereich aufweisen, in welchem dann die 5 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klima (2001), S 2. 6 Vgl. Loske (1996), S. 41. 7 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klima (2001), S. 2. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 7 Absorption stattfindet. Die dabei ebenfalls aufgenommene Energie wird wieder als Infrarotstrahlung abgegeben, wobei ein Teil so wieder zur Erde gelangt. Charakteristikum von Treibhausgasen ist somit, dass die Infrarotstrahlung in gewissen Wellenlängen das System nicht mehr verlassen kann. Jene Strahlung, welche die Erde durch ein so genanntes Strahlungsfenster verlassen kann ist daher sehr beschränkt. Abbildung 2.1 zeigt die Abstrahlungsspektren jener Treibhausgase, die für den zur Zeit auf der Erde herrschenden Treibhauseffekt hauptverantwortlich sind.8 Abbildung 2.1: Das Strahlungsmodell der Erdatmosphäre Quelle: Schwarze (2000), S. 25 Welche Rolle die einzelnen Gase bei der, durch Menschen verursachte, Erwärmung der Erdatmosphäre spielen, soll nun im einzelnen beschrieben werden. 8 Vgl. Schwarze (2000), S. 27 – 28. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 8 Kohlendioxid (CO2) Das wohl bedeutendste Treibhausgas ist Kohlendioxid (CO2), das bei der Verbrennung fossiler Energieträger wie Kohle, Erdöl und Erdgas in Verkehr und Industrie, sowie bei der Verbrennung von Biomasse, wie zum Beispiel die Waldund die Brandrodung aber auch bei der Zementherstellung entsteht. Der Anteil von Kohlendioxid am anthropogenen Treibhauseffekt liegt bei rund 50 bis 60 Prozent, allerdings in Kombination mit Kohlenmonoxid. Im Vergleich mit dem vorindustriellen Niveau ist der Anteil der CO2 - Konzentration in der Atmosphäre um mehr als ein Viertel gestiegen. Wissenschaftlich noch nicht völlig geklärt ist die Frage, inwieweit Kohlendioxid durch natürliche Senken, wie Ozeane oder Wälder aus der Atmosphäre absorbiert werden kann.9 Die derzeitige Menge von Kohlenstoff im Kohlendioxid der Luft beträgt rund 740 Milliarden Tonnen und erhöht sich jährlich um ca. drei Milliarden Tonnen. Der Großteil stammt aus der Verbrennung fossiler Energieträger, wodurch pro Jahr umgerechnet fünf bis sechs Milliarden Tonnen Kohlenstoff freigesetzt werden. Hinzu kommt eine eher als gering einzuschätzende Menge aus der Verbrennung von Biomasse. Dem entgegen steht die Aufnahme von zwei bis drei Milliarden Tonnen durch Prozesse wie dem Pflanzenwachstum und der Verbrauch durch Meeresorganismen, die als so genannte Senken bekannt sind.10 Methan (NH4) Methan zählt zu den Kohlenstoffverbindungen und ist ein leicht entflammbares, geruch- und farbloses Gas, das vor allem durch den mikrobioellen Abbau von organischen Verbindungen unter Sauerstoffabschluss entsteht.11 Deshalb gibt es auch eine große Zahl natürlicher Quellen, bei denen Methan ohne menschliches Zutun entsteht. Dazu zählen natürliche Feuchtgebiete, Ozeane und Frischwassergebiete. Seit dem 19. Jahrhundert wird es aber auch durch menschliche Aktivitäten in immer größeren Mengen freigesetzt, so etwa durch die Ausweitung von Kohleberg9 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 7. 10 Vgl. Nisbet (1994), S. 82 – 83. 11 Vgl. Schwarze (2000), S. 40. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 9 werken, wo es als Grubengas austritt oder durch die Erdgasförderung und den Erdgastransport in zumeist beschädigten Pipelines, wie es das Beispiel der ehemaligen Sowjetunion zeigt, wo jährlich rund zehn Prozent der geförderten Erdgasmenge verloren gingen. Eine weitere Quelle ist die Viehzucht, denn vor allem Wiederkäuer bilden in den vorderen Kammern ihres Magens große Mengen Methan (ca. 100 g täglich).12 Auch der Reisanbau, hier die künstliche Schaffung von Feuchtgebieten liefert einen sehr großen Teil des schädlichen Gases, und nicht zuletzt das Deponiegas, das bei der Verrottung von organischen Abfällen freigesetzt wird und die Brandrodung sind Lieferanten von Methan. Lachgas (Distickstoffmonoxid N2O) Lachgas zählt zu den Stickoxiden, das neben Stickstoffmonoxid und Stickstoffdioxid eine wichtige Rolle in der Atmosphäre spielt, da es bei der Kontrolle der Konzentration anderer Gase mitwirkt.13 Die relevanten Quellen sind Böden tropischer Wälder, Ozeane, boreale Wälder, der Düngemitteleinsatz, die Verbrennung fossiler Stoffe und die Brandrodung. Auffällig ist, dass hauptsächlich natürliche Quellen für die Existenz von Lachgas verantwortlich sind.14 Der Schwerpunkt bei der anthropogenen Verursachung liegt, aufgrund des zunehmenden Düngemitteleinsatzes, bei der Landwirtschaft. Ozon (O3) Ozon ist ein modifizierter dreiatomiger Sauerstoff. Es ist ein extrem aggressives Gas, das vor allem in den Sommermonaten starken Einfluss auf die menschliche Gesundheit nimmt. 12 Vgl. Nisbet (1994), S. 93. 13 Vgl. Nisbet (1994), S. 97. 14 Vgl. und folgende Schwarze (2000) S. 41 – 42. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 10 Ozon entsteht durch die ultraviolette Einstrahlung auf die oberste Atmosphäre, die Ozonschicht. Es entsteht aber auch durch die Anwesenheit von Stickoxiden, Kohlenwasserstoff - Verbindungen und Aerosolen.15 Ozon kann schnell abgebaut werden, so dass es sich in der Atmosphäre nicht akkumuliert und ist deshalb nicht mit den anderen Treibhausgasen direkt vergleichbar.16 Halogenierte Kohlenwasserstoffe Halogenierte Kohlenwasserstoffe, vor allem Fluorkohlenwasserstoffe (FCKWs) haben wohl die größte Umweltrelevanz unter den Treibhausgasen. Sie sind nämlich nicht natürlichen Ursprungs, sondern stammen zur Gänze aus menschlicher Hand. Die Chlorchemie hat in den letzten Jahrzehnten stark expandiert, dazu kommt, dass FCKWs und andere Halone vielseitig einsetzbar sind und daher auch stark emittiert werden. Die eben genannten chemischen Stoffe haben alle Einfluss auf den Rückgang der Ozonschicht in der Stratosphäre und sind aus diesem Grund auch in dem so genannten Montreal Protokoll aus dem Jahr 1987 geregelt. Allerdings gibt es auch chemische Substanzen, die zwar keinen Einfluss auf die Ozonschicht, wohl aber auf den Treibhauseffekt haben. Hierzu zählen vor allem Schwefelhexafluorid, wasserstoffhaltige Fluorkohlenwasserstoffe und perfluorierte Kohlenwasserstoffe, die nicht im Montreal Protokoll geregelt sind. Der Anteil am Treibhauseffekt liegt bei diesen Stoffen zwar unter einem Prozent, sie werden allerdings als Ersatzstoffe für FCKWs (vor allem die wasserstoffhaltigen Fluorkohlenwasserstoffe) eingesetzt.17 Nachfolgende Tabelle gibt nochmals einen kurzen Überblick über die einzelnen Treibhausgase und ihre Lebensdauer in der Atmosphäre sowie über ihr Global Warming Potential (GWP)18. 15 Vgl. Leser (1997), S. 597. 16 Vgl. und folgende Schwarze (2000), S. 43. 17 Vgl. Oberthür/Ott (1999), S.6. 11 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen GWP Lebensdauer in der THG Kohlendioxid (CO 2) Methan (CH4) Lachgas (N2O) Atmosphäre in Jahren in 20 Jahren in 100 Jahren in 500 Jahren 1 1 1 50 – 200 62 24,5 7,5 12 – 17 290 320 180 120 7900 8500 4200 102 4300 1700 520 13,3 4100 6300 9800 50000 Fluorkohlen Wasserstoffe (FCKWs) Halogenierte Fluorkohlen wasserstoffe (HFCKW) Perfluorkohlen wasserstoffe (CF4) Tabelle 2.1: Die Klimarelevanz verschiedener Treibhausgase Quelle: Schwarze 2000, S. 29 2.3 Die zukünftigen Folgen des Treibhauseffekts Seit Beginn der systematischen Erfassung der Temperatur gab es einen Temperaturanstieg von rund 0,6° Celsius, dieser eher gering scheinende Anstieg ist jedoch schwerwiegender einzuschätzen als alle Temperaturschwankungen der letzten 1000 Jahre und er hat auch drastische globale Folgen, denn die Anzeichen für die Klimaerwärmung werden immer deutlicher. So war etwa das Jahr 1998 das bisher heißeste Jahr seit Beginn der Messungen. In den 90er Jahren waren die bisher höchsten Temperaturen messbar.19 18 GWP beschreibt die Klimawirksamkeit eines Treibhausgases hochgerechnet auf einen gewissen Zeitraum, in unserem Fall 100 Jahre. Diese Einheit wurde eingeführt um die Treibhausgase untereinander vergleichbar zu machen, da sie einerseits unterschiedlich in der Klimawirksamkeit, andererseits aber auch in ihrer Lebensdauer in der Atmosphäre sind. 19 Vgl. URL: http://archiv.greenpeace.de/GP_DOK_3P/HINTERGR/C08HI47.HTM#1 [09.12.2002]. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 12 Der Temperaturanstieg ist auch nicht gleichmäßig auf alle Teile der Erdoberfläche aufgeteilt, manche Regionen erwärmen sich stark, andere kühlen sogar etwas ab. Die Folgen, die dieser Temperaturanstieg mit sich bringt, sind nicht nur für die Natur, sondern auch für die Menschen von wesentlicher Bedeutung und zwingen diese auch dazu, ihren Lebensraum aufgrund der herrschenden Klimazustände mitunter zu verlassen oder sich der neuen Situation so schnell als möglich, unter Aufbringung der dazu nötigen finanziellen Mittel, anzupassen. Wie und in welchem Ausmaß diese Folgen auftreten lässt sich nur anhand unterschiedlicher Szenarien, welche die möglichen Eintrittssituationen darstellen sollen, erahnen. Das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) hat 1992 sechs verschiedene Szenarien, die auch IS92 – Szenarien genannt werden, erarbeitet, die sich durch Annahmen über die Bevölkerungsentwicklung, das jährliche Wachstum der Weltwirtschaft, den technischen Fortschritt und die Struktur der eingesetzten Energieträger unterscheiden, um anhand dieser, die Folgen des Klimawandels annähernd vorhersagen zu können.20 Für den Fall des Business as usual geht man davon aus, dass es zu einem ungebremsten Anstieg der Treibhausgasemissionen um ein Prozent pro Jahr kommen würde. Für das Jahr 2030 würde das bedeuten, dass sich die Emissionen von CO2 verdoppeln würden, bis zum Jahr 2100 wäre das die Verdreifachung des Wertes von 1990. Für den Fall einer Stabilisierung der Emissionen käme es bis zum Jahr 2100 noch immer zu einer Erhöhung der Treibhausgasemissionen auf über 500 ppm (der vorindustrielle Wert liegt bei 280 ppm). Diese Situation würde zu einer globalen Erwärmung um 0,2° C pro Jahrzehnt führen. Eine weitere Möglichkeit wäre eine kontrollierte Reduktion. Hierbei wird angenommen, dass es zu einer auf das Notwendigste beschränkte Reduktion von Treibhausgasen kommt. So würde beispielsweise vorgeschlagen, die Emissionen ab dem Jahr 2005 jährlich weltweit um ein bis zwei Prozent zu senken. Dies würde die globale Erwärmung unter 0,13° C pro Dekade reduzieren. 20 Vgl. und folgende Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 12. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 13 Nach den heutigen Forschungsmöglichkeiten steht nahezu fest, dass durch die vom Menschen verstärkte Klimaerwärmung die natürliche und die menschliche Umwelt erheblich beeinträchtigt wird. So muss u.a. damit gerechnet werden, dass es bedingt durch das Abschmelzen der Gletscher und Eisschilde sowie der thermischen Ausdehnung der Ozeane zu einem Anstieg des Meeresspiegels kommen wird, was die Überflutung ganzer Inselstaaten und zahlreicher tiefgelegenen Küstenregionen zur Folge haben könnte.21 Daneben gibt es noch andere Folgen, die durch den Klimawandel befürchtet werden, darunter sind - um einige zu nennen - eine Verschiebung der Klimazonen und somit auch der Ökosysteme, Wasserknappheit oder der Rückgang der Eisflächen. 2.3.1 Anstieg des Meeresspiegels Die Wissenschaft geht davon aus, dass es durch einen globalen Temperaturanstieg auch zu einem Anstieg des Meeresspiegels kommt. Hauptursache dafür ist die thermische Ausdehnung von sich erwärmendem Wasser, zusätzlich wird das Gesamtvolumen der Ozeane durch das Abschmelzen von Gebirgsgletschern erhöht. Welchen Einfluss die Polkappen auf das Gesamtvolumen der Weltmeere haben, ist noch nicht völlig geklärt, denn während es zu einem Abschmelzen der Grönlandeismassen kommt, wachsen die Eisschilde in der Antarktis an und gleichen den Schwund wieder aus.22 In den letzten 100 Jahren gab es ein Anstieg des Meeresspiegels zwischen 10 und 25 cm und in seinem dritten Bericht prognostiziert das IPCC einen weiteren Anstieg des Meeresspiegels für das nächste Jahrhundert. Ungeklärt dabei bleibt die Frage, in welcher Höhe es zu einer weiteren Ausdehnung der Meeresoberfläche kommt. Die Prognosen sind weitreichend, denn von einem Anstieg von 14 cm bis hin zu einer Ausdehnung von bis zu 80 cm ist die Rede. Ein Grund für diese eher unzureichende Aussage ist, dass es neben der thermischen Ausdehnung und dem Abschmelzen der Gebirgsgletscher noch andere Einflüsse auf den Meeresspiegel gibt. Zu diesen Einflüssen gehören auch die am Land gespeicherten 21 Vgl. URL: http://www.accc.at [09.12.2002]. 22 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 13. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 14 Wassermengen, denn der Bericht besagt, dass die Speicherung von Wasser, in von Menschen angelegten Reservoirs in den letzten Jahrzehnten einen noch höheren Anstieg des Meeresspiegels ausgleichen könnte.23 Der Bericht warnt auch eindringlich davor, dass die Prognose des Anstiegs für die nächsten 100 Jahre erst am Anfang steht, denn selbst die eher geringe Erwärmung, die die Welt bisher erlebt hat, reicht aus, um einen ständigen Anstieg des Meeresspiegels zu verursachen, der über viele Jahrhunderte hinweg andauern kann. Der Grund dafür liegt laut IPCC darin, dass sich die Temperaturen in der Tiefsee nur sehr langsam ändern, wohingegen die Hitze an der Oberfläche immer tiefer eindringt. Die Folge davon ist, dass die Ausdehnung des Wassers in der Tiefe für viele Jahrhunderte weitergehen wird, selbst dann, wenn sich die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre stabilisiert hätte. Die Folgen des Anstiegs wären verheerend, denn zahlreiche Feuchtgebiete der Erde sind zum Untergang verdammt. Viele dieser Feuchtgebiete liegen nämlich an Küsten, wie Flussdeltas, Lagunen, Marschen oder tief gelegenen Sümpfe. Diese Ökosysteme würden durch einen weiteren Anstieg als erste verschwinden. In Asien würde der steigende Meeresspiegel beispielsweise Zugvögel ihrer lebenswichtigen Futterplätze berauben. Aber nicht nur Pflanzen und Tiere, sondern auch Menschen sind unmittelbar durch den Anstieg betroffen. Der Bericht des IPCC sagt voraus, dass bei einem Anstieg von rund 50 cm bis zum Jahr 2100 90 Millionen Menschen, bei einem Anstieg von einem Meter 120 Millionen Menschen in ihrem Lebensraum bedroht wären.24 Die in diesem Bereich zu erwartenden volkswirtschaftlichen Kosten für Küstenschutzmaßnahmen sowie für den Verlust von Landfläche und Sturmschäden werden enorm sein. Eine niederländische Studie kommt für einen Anstieg des Meeresspiegels um einen Meter auf weltweite Kosten von 488 Mrd. US$ allein nur für den Bereich des Küstenschutzes. Ein zweiter wichtiger Kostenaspekt ist die wirtschaftliche Leistung der betroffenen Staaten. Denn vom Meeresspiegelanstieg direkt nicht betroffen sind weltweit nur insgesamt 30 Binnenstaaten. Die Industrie23 Vgl. und folgende URL: http://www.ipcc.ch/pub/spm22-01.pdf [09.12.2002]. 24 Vgl. Schwarze (2000), S. 65. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 15 nationen, beispielsweise die Niederlande, die durch den Meeresanstieg natürlich stark betroffen sind, wären finanziell in der Lage, entsprechende Küstenschutzmaßnahmen zu ergreifen, während dies in Entwicklungsländern, wie Bangladesch, das von Naturkatastrophen in den letzten Jahren stark geschädigt wurde, nur unzureichend der Fall ist.25 2.3.2 Die Verschiebung der Klimazonen Durch eine weitere Temperaturerhöhung würde es zu einer Verschiebung der Klima- und damit auch der Vegetationszonen der Erde kommen, da mit einer Veränderung der Luftfeuchte und der Niederschläge zu rechnen ist. Die Anpassungsfähigkeit der Ökosysteme würde dadurch mit hoher Wahrscheinlichkeit überfordert werden.26 Bei einer Erwärmung zwischen 1 und 4° C in den nächsten 100 Jahren ist davon auszugehen, dass sich die Vegetationszonen um 160 bis 640 km Richtung Norden verschieben würden. Waldorganismen würden aber nur eine Verschiebung zwischen vier bis 200 km ertragen, was bedeuten würde, dass sie einer solchen Veränderung nicht standhalten könnten.27 Auch die Wasserversorgung wäre vieler Orts durch eine Verschiebung nicht mehr gesichert, da es zum Beispiel in gemäßigten Breiten aufgrund des Temperaturanstieges weniger schneien, dafür mehr regnen würde. Hauptbetroffene wären die Bewohner subtropischer Gebiete, da dort das Schmelzwasser aus den Bergen bei ausbleibenden Regenfällen in den Sommermonaten Lieferant für Wasser ist.28 Die einzelnen Ökosysteme würden auf ihre eigene Art auf die Veränderung reagieren. Insgesamt betrachtet wird aber der Einfluss auf die globale Artenvielfalt immens groß sein. Dem Amazonas - Regenwald, als wohl jenes Gebiet mit der größten Artenvielfalt, sagt das IPCC in seinem 3. Bericht voraus, dass höhere Temperaturen zu weniger Regenfällen und längeren Trockenzeiten führen wür- 25 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 14. 26 Vgl. Geres (2000), S. 27. 27 Vgl. Schwarze (2000), S. 64. 28 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 14. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 16 den, was ohne weiteres mit dem El Niño – Phänomen in Zusammenhang stehen könnte und das Regenwaldsystem auf lange Zeit hin schädigen würde.29 Auch die menschliche Gesundheit könnte von einer globalen Erwärmung betroffen sein. Es ist zu befürchten, dass sich die geographische Verteilung krankheitsübertragender Tierarten ändert und sich so beispielsweise jene Gebiete, in denen Malaria verbreitet ist, ausweiten könnten.30 Von der wirtschaftlichen Seite aus betrachtet hat eine Verschiebung der Klimazonen auch Auswirkungen auf die Forst- und Landwirtschaft. Vor allem in den Entwicklungsländern kann diese Veränderung zu verheerenden Folgen führen, da dort der Agrarsektor einen sehr hohen Anteil des Bruttosozialproduktes der einzelnen Staaten ausmacht. 2.3.3 Trinkwasserknappheit Die durch eine Klimaveränderung zu erwartende Trinkwasserknappheit steht in engem Zusammenhang mit den beiden vorhergehenden Themen. Wegen der bereits erwähnten Niederschlagsveränderung kommt es zu einer Umverteilung in der Trinkwasserversorgung: wo bereits genügend Wasser vorhanden ist, so beispielsweise in den hohen Breiten, kommt noch welches dazu, in den ariden und semiariden Gebieten, wo es jetzt bereits fehlt, wird eine Erwärmung zu Chaos führen. Die größten Krisen bei der Wasserversorgung wird es in Zentralasien, Südafrika und in den Mittelmeerländern geben, aber auch Australien ist aufgrund der Erwärmung von der Austrocknung bedroht. Bereits jetzt leben rund 1,7 Milliarden Menschen in Ländern, in denen es eine Wasserknappheit gibt, wenn die Temperatur weiter ansteigt, werden es laut IPCC bis zum Jahr 2025 bereits fünf Milliarden sein.31 Ein weiteres Problem liefert der steigende Meeresspiegel für Grundwasserleiter in küstennahen Gebieten und auf Inseln. Durch das Eindringen von Salzwasser wer- 29 Vgl. URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg2SPMfinal.pdf [09.12.2002]. 30 Vgl. und folgende Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 15. 31 Vgl. URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg2SPMfinal.pdf [09.12.2002]. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 17 den bestehende Grundwasserspeicher verunreinigt und für die Trinkwassernutzung und auch für die Landwirtschaft unbrauchbar gemacht.32 Ein Nebeneffekt der Wasserknappheit ist, vor allem in Afrika, dass es zu einer sinkenden Zuverlässigkeit der Wasserkraftwerke kommt, da die Flüsse, die ihre Turbinen antreiben, zu wenig Wasser führen. Für die Fischerei ist ebenfalls mit Problemen zu rechnen, denn durch den Rückgang von Flüssen und Seen geht für viele Länder eine der Haupteinnahmequellen verloren.33 2.3.4 Naturkatastrophen Die Münchner Rückversicherung, die jährlich einen Bericht über wichtige Ereignisse aus versicherungspolitischer Sicht veröffentlicht, verwendet eine bestimmte Definition für große Naturkatastrophen, darunter versteht man, dass die Selbsthilfefähigkeit der betroffenen Regionen deutlich durch die Naturkatastrophe überfordert wird und überregionale oder internationale Hilfe erforderlich ist. Dies ist in der Regel dann der Fall, wenn die Zahl der Todesopfer in die Tausende, die Zahl der Obdachlosen in die Hunderttausende geht oder substanzielle volkswirtschaftliche Schäden verursacht werden. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts belief sich die Zahl solcher Großkatastrophen auf rund 250, den Hauptanteil machten dabei Stürme und Überschwemmungen aus34. Man kann daher davon ausgehen, dass die Folge einer globalen Klimaveränderung auch die Veränderung der Wettersituation und damit die Verstärkung von Wetterextremereignissen ist. Extreme Wetterlagen treten in zunehmendem Maße auf, und bedrohen die Lebensgrundlage vieler Menschen, wie etwa durch Überflutungen, Wirbelstürme und Hurrikans. Natürliche Wetterphänomene mit verheerenden Umweltfolgen, beispielsweise das El Niño - Phänomen werden möglicherweise durch den Einfluss des Treibhauseffekts noch verstärkt.35 32 Vgl. Schwarze (2000), S. 67. 33 Vgl. URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg2SPMfinal.pdf [09.12.2002]. 34 Vgl. URL: http://www.munichre.com/pdf/topics_sh2000_d.pdf [09.12.2002]. 35 Vgl. URL: http://archiv.greenpeace.de/GP_DOK_3P/HINTERGR/C08HI47.HTM#1 [09.12.2002]. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 18 Seit Beginn der 80er Jahre haben vor allem Stürme und Überschwemmungen stark zugenommen. Die 90er Jahre brachten dreimal soviel schwere Naturkatastrophen hervor wie die 60er Jahre. Das IPCC geht davon aus, dass gerade Überschwemmungen und Stürme auch noch weiter verstärkt auftreten werden.36 Der dritte Bericht des IPCC sagt voraus, dass bei einer weiteren Klimaveränderung bis zum Jahr 2080 bis zu 200 Millionen Menschen von Sturmfluten betroffen sein könnten. Die globale Erwärmung wird mehr und stärkere El Niño - Phänomene hervorbringen, die die Gefahr von Naturkatastrophen um einiges erhöhen werden. Manche Gebiete werden dann nahezu unbewohnbar, weil starke Winde und Stürme ein Leben in diesen Regionen unmöglich machen könnten, namentlich erwähnt werden dabei westexponierte Küstengebiete wie Australien, Schottland oder Skandinavien.37 2.3.5 Der Rückgang von Eisflächen Selbst eine geringe Erhöhung der globalen Temperatur würde nicht nur weltweit die Gletscher zum Schmelzen bringen, sondern auch große Eisflächen auf dem Land destabilisieren, vor allem die Eisdecke über Grönland. Derzeit noch als stabiler wird die Eisfläche der Antarktis eingeschätzt. Sollte aber eine der beiden Eisflächen abschmelzen, würde dies einen Anstieg des Meeresspiegels um weitere sechs Meter bedeuten. Die letzte und stabilste der großen Eisflächen auf dem Land ist die Ost-Antarktis. Sollte sie jemals abschmelzen würde dies zu einem Anstieg des Meeresspiegels um mehrere Dutzend Meter führen, dazu müsste aber die Temperatur Schätzungen nach um mehr als 20° C ansteigen. 38 Das Abschmelzen der Gletscher wird durch eine Erwärmung weiter voranschreiten und einige Studien legen nahe, dass bis zum Jahr 2100 die Gebirgsgletscher der Welt völlig verschwunden sein könnten. Das wäre eine große Gefahr für die Bewässerung, die Binnenschifffahrt und vor allem für die Wasserkraftwerke an den Flüssen. Wirtschaftlich hätte das große Auswirkungen auf die Wasser- und Stromversorgung mehrerer großer Städte in Südamerika. 36 Vgl. Bonner Arbeitskreis Klimawandel (2001), S. 17. 37 Vgl. URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg2SPMfinal.pdf [09.12.2002]. 38 Vgl. und folgende: URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg2SPMfinal.pdf [09.12.2002]. 2 Das Klima und der Treibhauseffekt – Naturwissenschaftliche Grundlagen 19 Im Himalajagebirge könnte das Verschwinden der Gletschereiszonen Auswirkungen auf eine halbe Milliarde Menschen haben, deren Leben vom Wasser der Flüsse des Ganges, Brahmaputra und Indus abhängt. Im Himalaja wird umgerechnet eine Fläche von 33.000 km² von Gletscher überzogen, die bereits im Rückzug begriffen sind, was natürlich zu Überschwemmungen führt. Das Abschmelzen der Gletscher, die über die Sommermonate mehr Eisfläche verlieren, wird für einige Jahrzehnte zu einem starken Anschwellen der Flüsse im Sommer führen. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen Seit mehr als 100 Jahren warnen Wissenschafter vor der menschengemachten Klimaänderung. Schon Ende des 19. Jahrhunderts machte der schwedische Wissenschaftler Svante Arrhenius darauf aufmerksam, dass die beim Verbrennen von Kohle entstehenden CO2 – Emissionen mitverantwortlich sind für die Erwärmung des Planeten.39 Es dauerte aber beinahe nochmals 100 Jahre, bis der Klimaveränderungen auch politisch Fuß fassen konnten. Von diesem Zeitpunkt an gab es eine Unzahl von Treffen und Verhandlungen, die den Klimawandel zum zentralen Thema hatten. 3.1 Historischer Rückblick auf die wissenschaftliche Entwicklung des Klimawandels Bereits im Jahr 1827 hatte ein französischer Wissenschaftler namens JeanBaptiste - Joseph Fournier einen Vergleich zwischen dem Wärmeverhalten der Atmosphäre und jenem in einem Treibhaus gewagt.40 Die Theorie, dass dieser Effekt durch den Anstieg der atmosphärischen Konzentrationen von Kohlendioxid verstärkt werden könnte, wurde im Jahre 1896 vom schwedischen Chemiker Svante Arrhenius der Öffentlichkeit vorgelegt. Er ging davon aus, dass sich die Temperatur der Erde um 5 bis 6 Grad Celsius erhöhen werde, wenn die atmosphärische Konzentration von Kohlendioxid das doppelte Niveau erreicht hätte.41 In den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts brachte der englische Wissenschaftler G.D. Callendar Arbeiten heraus, die sich auf die These von Arrhenius stützten, allerdings im akademischen Raum nur auf Desinteresse oder Skepsis stießen. Eine Ausnahme bildete dabei der deutsche Meteorologe Hermann Flohn, der sich durch Callendars Arbeiten dazu angeregt fühlte, sich die Frage zu stellen, welchen 39 Vgl. URL: http://global2000.at/...s+search+display+984840249defaultprint [20.02.2002]. 40 Vgl. Loske (1996), S 35. 41 Vgl. Schröder (2001), S 10. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 21 Einfluss der Mensch auf das Klimageschehen hat. Seine Ergebnisse wurden im Jahr 1941 in dem Beitrag Tätigkeit des Menschen als Klimafaktor präsentiert.42 Obwohl die Arbeiten von Flohn für den zweiten Weltkrieg von strategischem Interesse waren, gerieten die wissenschaftlichen Erkenntnisse über den menschlichen Beitrag zum Klimawandel wieder in Vergessenheit. Erstaunlich im Zusammenhang mit dem Klimawandel ist, dass dieses Thema bereits im Jahr 1931 für den japanischen Schriftsteller Kenji Miyazawa Grund war, ein Märchen Gosukôburi no Deki zu schreiben.43 Obwohl der Klimawandel sich in den 50er Jahren des 20. Jahrhunderts noch nicht in den Köpfen der Menschen manifestieren konnte, gaben die USA und die damalige Sowjetunion nennenswerte Summen für die Klimaforschung aus, allerdings mehr vor dem Hintergrund des Kalten Krieges und der Strahlungswirkungen durch Atombombentests.44 Die 50er Jahre waren, wohl nicht beabsichtigt, für die Beweisführung ansteigender Spurengaskonzentrationen in der Erdatmosphäre von wichtiger Bedeutung. Begünstigt durch die Erklärung des International Council of Sientific Unions, dass das Jahr 1957 das International Geophysical Year sei, entstand eine intensive Kooperation von Klimaforschern. Darunter waren unter anderem Roger Revelle, und Hans E. Suess die einen Bericht darüber herausbrachten, dass Ozeane nicht die Menge an Kohlendioxid absorbieren, die ursprünglich angenommen wurde. Von ihrem Bericht inspiriert, begann David Keeling mit der Messung der atmosphärischen CO2 – Konzentrationen auf dem ca. 3.700 m hohen Berg Mauna Loa auf Hawaii. Die Messreihe zeigte über den Zeitraum von 1958 bis 1995 einen Anstieg der Kohlendioxidkonzentration von 45 ppm (1958: 315, 1995: 360 ppm) und bestätigte damit, dass die Konzentration von Kohlendioxid die Absorptionskapazität natürlicher Senken übersteigt. In den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts begann dann schlussendlich auch in der Politik ein Umdenken. Die Gründe dafür waren das steigende Umweltbewusstsein in der Bevölkerung und die damit im Zusammenhang stehende 42 Vgl. Loske (1996), S 35 – 36. 43 Vgl. Schröder (2001), S. 10. 44 Vgl. und folgende Loske (1996), S 36. 22 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen Gründung von Umweltorganisationen. Anderseits begannen in dieser Zeit auch Treffen, die das Thema Umweltschutz zum Inhalt hatten.45 3.2 Die Chronologie der Klimaverhandlungen In diesem Kapitel werden nun einige der wichtigsten Konferenzen näher besprochen. Tab. 3.1 zeigt eine Auflistung der Konferenzen seit dem Jahr 1970. Jahr, Austragungsort, Titel 1970, Williamstown, Mass. , USA, Studie über bedenkliche Umweltprobleme 1971, Wijk, Schweden, Studie über den Anzahl der UN – Umweltkonferenz 1979, Genf, Schweiz, Betonung möglicher Langzeitkonsequenzen des Kohlendioxid – o. A. o. A. 30/14 Wissenschaftler 1200/114 Delegierte 400/50 Delegierte schen Einfluss auf das menschliche Leben Klimaveränderungen, die das Wohlbefinden der Menschen Kohlendioxidkonzentration in der Atmosphäre sich die durcho. A. schnittliche globale Oberflächentemperatur zwischen 1,5 und 4,5° schaftler C erhöhen wird. Forderung nach pol. Entscheidungen um dem Klimawandel entgegenzuwirken. 1987, Villach, Bellagio, Österreich, Italien, o. A. Wissen Überprüfung der Notwendigkeit einer Klimarahmenkonvention schaftler entgegenzuwirken Wissenschaftler, 1988, Toronto, Kanada >300/48 der Atmosphäre NGOs, IGOs, Regierungsvertreter 1989, Noordwijk, Niederlande 72/o. A. Minister Verschmutzung und den Klimawa ndel Wissen137/o. A. 2. Weltklimakonferenz schaftler, Regierungsvertreter 1992, Rio de Janeiro, Brasilien UN – Konferenz über Umwelt und Entwick- Gründung der UNEP, nur vage Erkenntnisse über den klimati- Wissen die damit verbundenen Effekte 1990, Genf, Schweiz Stockholm Konsens über die Tatsache, dass bei einer Verdopplung der THGs auf klimatische Veränderungen und Ministerkonferenz über die atmosphärische grundinformationen über den Klimawa ndel für die Konferenz in gefährden, vorherzusehen und ihnen vorzubeugen Internationale Konferenz über die Beurteilung Weltklimakonferenz über die Veränderung Sammeln möglicher klimatischer Effekte. Erstellen von Hinter- Forderung an die Regierungen potentielle menschengemachte 1985, Villach, Österreich Entwicklungspolitik um dem Klimawa ndel Anstiegs und die Forderung nach verstärkter Forschung auf diesem Gebiet. 1. Weltklimakonferenz der Rolle von Kohlendioxid und anderen Schlusserklärungen nehmer Staaten menschlichen Einfluss auf das Klima 1972, Stockholm, Schweden Teil- Teilnehmer/ Delegierte, >1600/178 lung NGOs, IGOs Toronto – Ziel: 20 % Verringerung der CO2 – Emissionen bis 2005 im Vergleich zu 1988, mit dem Endziel einer 50 prozentigen Reduktion Verpflichtung zur Stabilisierung der CO2 – Emissionen auf jene Niveaus, die das IPCC im FAR vo rschlägt Wissenschaftl. Ebene: drängt Staaten Schritte zu ergreifen, um Quellen von THGs zu reduzieren und Senken zu scha ffen, sowie die Verhandlung über eine Rahmenkonve ntion. Ministerebene: Schlägt die Annahme von Zielen und/oder nationalen Programmen zur Reduktion von THGs durch Regierungen vor. Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen wurde zur Unterschrift aufgelegt. Tabelle 3.1: Internationale Klimaverhandlungen bis 1992 Quelle: Schröder (2001), S. 13 - 14 45 Vgl. Schröder (2001), S. 13. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 23 Ein Jahrhundert nachdem die menschlichen Einflüsse auf den Klimawandel bekannt wurden, gab es erstmals im Jahr 1979 eine Weltklimakonferenz, die von den Vereinten Nationen veranstaltet wurde.46 Auf dieser Konferenz, die vom 12. bis 23.12 1979 in Genf stattfand, befassten sich eine Vielzahl von Experten aus den einzelnen Unterorganisationen der Vereinten Nationen (UNO) mit der Verbindung zwischen Klimaanomalien und der Beeinflussung des Klimas durch menschliche Aktivitäten. Bereits damals wurde darauf hingewiesen, dass die Zunahme des CO2 - Gehalts in der Atmosphäre höchste Aufmerksamkeit der internationalen Staatengemeinschaft verdiene, weil durch den Anstieg der Kohlendioxidemissionen schwere langfristige Schäden am globalen Klima verursacht werden könnten. Konsequenz daraus war, dass bei der World Meteorological Organisation (WMO) das Weltklimaprogramm (WCP) ins Leben gerufen wurde.47 Die Konferenz appellierte an alle Regierungen aktiv am Prozess gegen den Klimawandel teilzunehmen und die von den Menschen verursachten Klimaänderungen vorherzusehen und ihnen vorzubeugen.48 In den 80er und Anfang der 90er Jahre fand dann eine ganze Reihe von zwischenstaatlichen Konferenzen mit dem Thema Klima statt. Vor allem die Konferenz von Villach 1985 wird in diesem Zusammenhang oft als Durchbruch bezeichnet. Die wohl bekannteste Konferenz aus dieser Reihe war die erste Weltklimakonferenz über Veränderungen der Atmosphäre, in Toronto, Kanada, an der auch erstmals Regierungsvertreter teilnahmen.49 Auf dieser Konferenz vom 27. bis 30.6.1988, diskutierten rund 300 Vertreter der unterschiedlichsten Forschungsgebiete, darunter Natur- und Wirtschaftswissenschaftler, aber auch Sozialpolitiker und Umweltschützer aus insgesamt 48 Staaten über den Grund und die Bekämpfung und Beseitigung der schnell fortschreitenden 46 Vgl. URL: http://www.global2000.at/...s+search+display-984840249&defaultprint [20.02.2002]. 47 Vgl. URL: http://www.nachhaltigkeit.aachener-stif...tend/print.php?1ID_page=110073956209119 [14.06.2002]. 48 Vgl. und folgende Schröder (2001), S. 14. 49 Vgl. URL: http://www.global2000.at/...s+search+display-984840249&defaultprint [20.02.2002]. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 24 Erwärmung der Erde. Im „Schlusskommuniqué der Klimakonferenz von Toronto“ wurde eindringlich darauf hingewiesen, dass die Gefahren für die Erdatmosphäre bereits so enorm seien, dass ein sofortiges Handeln unerlässlich sei.50 Im Toronto – Ziel einigte man sich schlussendlich darauf, dass es zu einer 20 prozentigen Reduktion von Kohlendioxid bis zum Jahr 2005 kommen soll.51 In Genf fand schließlich vom 29.10 bis 7.11.1990 die zweite Weltklimakonferenz über Veränderungen in der Atmosphäre statt. Hauptthema dieser Konferenz war die globale Verminderung der Produktion und des Verbrauchs von Substanzen, welche die Ozonschicht zerstören. Es wurde auch die Fertigstellung einer Weltklimakonvention für 1992 gefordert, wegen der Weigerung der USA konnte man sich jedoch auf die Ziele noch nicht konkret einigen.52 Die Erarbeitung einer solchen Konvention wurde Ende 1990 von der UNO beschlossen und durchgeführt. Im Juni 1992 wurde in Rio de Janeiro auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung, dem Earth Summit, die Klimarahmenkonvention von 154 Staaten unterzeichnet. Im April des Jahres 1995 fand dann erstmals eine Vertragsstaatenkonferenz, die Bezug auf die Rahmenkonvention nahm, in Berlin statt. Seit dieser ersten Vertragsstaatenkonferenz gab es insgesamt noch fünf weitere, darunter Genf, Kyoto, Buenos Aires, Bonn, und Den Haag bis zur letzten Konferenz im Jahr 2001 in Marrakesch statt, mit dem Ziel, das Kyoto –Protokoll zu erarbeiten und zu modifizieren und es bis zur Konferenz 2002 in Johannesburg, Südafrika, für alle Staaten ratifizierbar zu machen. Aufgrund ihrer großen Bedeutung für das Kyoto - Protokoll werden in den nächsten beiden Unterkapitel das IPCC und die Konferenz in Rio des Jahres 1992 etwas ausführlicher besprochen. 50 Vgl. URL: http://www.nachhaltigkeit.aachener-stif...tend/print.php?1ID_page=110073956209119 [14.06.2002]. 51 Vgl. Nisbet (1994), S. 200. 52 Vgl. URL: http://www.nachhaltigkeit.aachener-stif...tend/print.php?1ID_page=110073956209119 [14.06.2002]. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 25 3.3 Begleitende Organisationen der Klimaverhandlungen: Der Intergovernmental Panel on Climate Change Die World Meteorological Organisation (WMO) und das United Nations Environment Programme (UNEP) riefen im Jahr 1988 einen internationalen, regierungsübergreifenden wissenschaftlichen Ausschuss, den Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ins Leben, um alle Informationen über Klimaveränderungen zu sammeln und zu analysieren.53 Das IPCC ist ein „...internationales Expertengremium von Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen, die in ihren Berichten und Veröffentlichungen den Stand der weltweiten Forschung zum Klimawandel dokumentieren.“54 Alle Nationen, die Mitglieder der WMO oder des UNEP sind, sind auch Mitglieder des IPCC und seiner drei Arbeitsgruppen, die unterschiedliche Aspekte der Problematik des Klimawandels behandeln.55 Die erste Arbeitsgruppe (AG 1) beschäftigt sich mit den wissenschaftlichen Erkenntnissen über die klimabestimmenden Faktoren. In der zweiten Arbeitsgruppe (AG 2) werden die ökologischen und sozio - ökonomischen Auswirkungen der globalen Erwärmung auf den Lebensraum Erde untersucht, die dritte Arbeitsgruppe (AG 3) analysiert mögliche Strategien zur Bekämpfung des Treibhauseffekts.56 3.3.1 The First Assessment Report Der erste Report des IPCC, der besser als First Assessment Report bekannt ist, wurde 1990 veröffentlicht. Die Erkenntnisse der AG 1 hatten wahrscheinlich die stärkste Wirkung, denn sie zeigten, dass die steigende Konzentration von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen in der Atmosphäre durch menschliche Aktivi- 53 Vgl. URL: http://www.nachhaltigkeit.aachener-stif...tend/print.php?1ID_page=110073956209119 [14.06.2002]. 54 Vgl. Schwarze (2000), S. 263. 55 Vgl. Oberthür/Ott (1999), S.3. 56 Vgl. URL: http://www.wwf.at/downloads/ipcc.pdf [25.06.2002]. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 26 täten verursacht würde und zu einem Anstieg der globalen Temperatur führen würde.57 Die zweite Arbeitsgruppe war weniger erfolgreich darin, eindeutige und maßgebliche Erkenntnisse vorzulegen. Während ihr Bericht nur Befürchtungen zustimmen konnte, dass der Klimawandel Folgen für die Landwirtschaft, die Feuchtgebiete, die Wälder, die Küsten und die Wüsten hat und dass die Kosten der Anpassung sehr hoch sein würden, blieb es trotzdem eher unsicher, wie sich das Klima in lokalen Bereichen verändern wird.58 Das Hauptstück des ersten IPCC – Reports lieferte aber die dritte Arbeitsgruppe, mit der Forderung an die Politiker, ein Grundgerüst für den Kampf gegen den Klimawandel zu erarbeiten. 3.3.2 The Second Assessment Report Seinen 2. Bericht über die wissenschaftlichen Erkenntnisse des Treibhauseffekts veröffentlichte das IPCC im Dezember 1995. Insgesamt lieferten weltweit 2000 Wissenschaftler Arbeiten zu diesem Bericht ab. Die Zusammenfassung war eine kleine Revolution, denn erstmals in der Geschichte gab es tatsächlich einen wissenschaftlichen Zusammenhang zwischen den anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen und den Klimaveränderungen.59 Die Haupterkenntnisse des Berichts, wie sie von den Regierungen angenommen wurden, lauten:60 § Die Konzentration von Treibhausgasen hat aufgrund menschlicher Aktivitäten weiter zugenommen. § Die globale Durchschnittstemperatur und der Meeresspiegel sind gestiegen und die letzten Jahre vor dem Bericht waren die heißesten seit 1860. § Die Fähigkeit von Klimamodellen, die beobachteten Geschehnisse und Trends zu simulieren, wurde verbessert. 57 Vgl. Grubb 1999, S. 3 – 4. 58 Vgl. und folgende Schröder 2001, S. 16. 59 Vgl. URL: http://www.global2000.at/...s+search+display-984840249&defaultprint [20.02.2002]. 60 Vgl. URL : http://www.ipcc.ch/pub/sa(E).pdf [09.12.2002]. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen § 27 Es liegen Beweise darüber vor, dass es einen erkennbaren Einfluss der Menschen auf das globale Klima gibt. § Zentrale Emissionshochrechnungen sagen einen Anstieg der globalen mittleren Oberflächentemperatur von 2°C voraus. (Unsicherheitsfaktor: 1° - 3,5° C). Die Temperatur wird dann noch für weitere Jahrzehnte steigen, auch wenn es gelingen sollte, die Emissionssituation zu stabilisieren. § Der Meeresspiegel wird um geschätzte 50 cm bis 2100 steigen (Unsicherheitsfaktor: 15 – 95 cm), und er wird auch nach einer Stabilisierung über Jahrhunderte weiter steigen. § Es gibt in vielen Ländern so genannte no – regrets - Opportunities, um Treibhausgasemissionen auch ohne Nettokosten zu reduzieren. § Die möglichen Risiken eines Schadens durch den Klimawandel sind groß genug, um Aktivitäten über no - regrets Maßnahmen zu rechtfertigen. 3.3.3 The Third Assessment Report Den dritten, und bislang letzten Bericht hat das IPCC im Frühjahr 2001 vorgelegt. Darin haben die drei Arbeitsgruppen ihre Ergebnisse zu den unterschiedlichen Aspekten der Problematik des Klimawandels vorgestellt. 61 Die erste Arbeitsgruppe hat sich mit der wissenschaftlichen Seite des Themas beschäftigt. Zu den wesentlichsten Erkenntnissen zählen: § Die Temperatur auf der Erde wird sich im nächsten Jahrhundert zwischen 1,4° und 6° C erwärmen, wenn nichts dagegen unternommen wird. § Gemäß einiger angewandter Klimamodelle wird der Klimawandel über den meisten Landflächen stärker sein als der globale Durchschnitt. Zu den am schlimmsten betroffenen Gebieten zählen Zentralasien, Südeuropa und große Teile Afrikas, wo die globale Durchschnittstemperatur um mehr als 40 Prozent überschritten wird. § Es besteht die Möglichkeit plötzlicher Schwankungen des Klimasystems innerhalb nur weniger Jahre. Diese Sprünge sind zwar immer möglich, werden aber durch den Klimawandel wahrscheinlicher. 61 Vgl. und folgende URL: http://www.ipcc.ch/pub/spm22-01.pdf [09.12.2002]. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen § 28 Eine Konsequenz der klimatischen Schwankungen könnte das Versiegen des Golfstromes sein, der für die Temperatur in Europa von maßgeblicher Bedeutung ist. § Die Schaffung von „Kohlendioxidsenken“ könnte die globale Erwärmung zwar verlangsamen, dies aber nur zu sehr geringen Teilen. Die zweite Arbeitsgruppe des IPCC beschäftigte sich mit den Einflüssen des Klimawandels auf die natürliche Umwelt und die menschliche Gesellschaft. Ihr Bericht zeigte leider, dass es nahezu keinen Ort auf der Erde gibt, der gegen die Bedrohung durch die globale Erwärmung gefeit ist.62 Zu den wesentlichen Erkenntnissen zählen unter anderem: § Der Klimawandel stört - in manchen Fällen folgenschwer - den Rhythmus der Wanderung von Tieren, die Blütezeit der Pflanzen und die Lebenszyklen der Insekten. § Es besteht die Möglichkeit eines Rückgangs der Ernteerträge und der Anbauflächen in den Tropen und Subtropen, wodurch es zu einer Verschlimmerung der Hungersnot in Afrika kommen wird. § Die Ausbreitung von durch Überträger, Nahrung oder Wasser weitergereichte Krankheiten ist vorherzusehen. Sowohl Malaria als auch Dengue-Fieber werden nach Europa und Nordamerika zurückkehren, wobei aber zu bemerken ist, dass sie nicht nur vom Klimawandel und der Umweltsituation, sondern auch von den hygienischen Umständen in diesen Gebieten abhängig sind. § Der weltweite Wasserkreislauf wird sich radikal verändern. § Die jährlichen Verluste der Wirtschaft durch Klimakatastrophen haben sich von 1950 bis 1999 verzehnfacht. Eine Erhöhung der Schäden ist zu erwarten. Ob es eine Möglichkeit gibt, den Klimawandel abzuschwächen und in schlussendlich aufzuhalten, hat sich die dritte Arbeitsgruppe des IPCC zur Frage gestellt. Darunter gibt es einige sehr positive Antworten:63 62 Vgl. und folgende: URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg2SPMfinal.pdf [09.12.2002] 63 Vgl. und folgende: URL: http://www.ipcc.ch/pub/wg3spm.pdf [09.12.2002] 29 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen § Es wurde festgestellt, dass der technische Fortschritt bei der Reduzierung von Treibhausgasemissionen schneller voranging, als erwartet. § Die Entwicklung effizienter Hybrid-Autos, besserer Windkraftanlagen und die Weiterentwicklung der Brennstoffzellentechnologie hat gute Fortschritte gemacht. § Bekannte technologische Optionen könnten rechtzeitig eingeführt werden, um die Konzentration von CO2 in der Atmosphäre auf dem doppelten Niveau der vorindustriellen Konzentration zu stabilisieren, oder sogar darunter. 3.4 Der Erdgipfel von Rio de Janeiro 1992 Vom 03. bis 14. Juni 1992 fand in Rio de Janeiro die Konferenz der Vereinten Nationen über „Umwelt und Entwicklung“ statt. Das Ziel dieser Zusammenkunft war eine nachhaltige Entwicklung, die, so wurde es von der Brundlandt - Kommission vorgeschlagen, in einen politisch und rechtlich verbindlichen Rahmen gebracht werden sollte. Die Konferenz wurde über Jahre durch ein eigens dafür eingerichtetes Sekretariat, durch Berichte aus 120 Ländern und durch Expertengruppen aus UN – Gremien wie dem UNEP oder der WMO vorbereitet. An der Konferenz selbst nahmen schließlich rund 10.000 Delegierte aus 178 Ländern teil.64 Dieses Zusammentreffen gab Hoffnung dafür, dass der Weg für eine nachhaltige Zukunft, wo soziale, umweltpolitische und wirtschaftliche Bereiche durch die Annahme verbindlicher Dokumente und Abkommen, miteinander verknüpft werden, geebnet ist. Obwohl im Fahrwasser der Konferenz vor allem Non Governmental Organisations (NGOs) immer wieder auf die Unfähigkeit von Regierungen aufmerksam machten, entwicklungspolitische nicht in der Aufgaben mit Lage dem zu sein umweltpolitische Wirtschaftswachstum und und der Globalisierung zu verbinden.65 64 Vgl. URL: http://www.nachhaltigkeit.aachener-stif...tend/print.php?1ID_page=110073959206266 [14.06.2002]. 65 Vgl. Müller-Kraenner/Greger (2001), S. 8. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 30 Bis zur Konferenz von Rio und bis zur Vollendung und Verabschiedung wichtiger Arbeiten war es ein langer und durch harte Verhandlungen der teilnehmenden Regierungen gekennzeichneter Weg.66 Die Ergebnisse von Rio waren aber schließlich fünf wichtige Dokumente, die im folgenden kurz kommentiert werden sollen.67 1. Die Rio – Deklaration: darin geht es um die Ausformulierung von politischen Grundsätzen, die zu einer höheren intergenerationellen Gerechtigkeit führen sollen und die wichtigsten umwelt- und entwicklungspolitischen Prinzipien festlegt. Es geht dabei vor allem um das Verursacher- und das Vorsorgeprinzip, die Einbeziehung von umweltpolitischen Aspekten in andere Bereiche der Politik sowie der Einsatz von Wirtschaftsinstrumenten und der Internalisierung von externen Kosten. 2. Die Agenda 21: Dies ist ein weltweiter entwicklungs- und umweltpolitischer Aktionsplan, der die Einbeziehung ökonomischer, ökologischer und sozialer Aspekte unter der Voraussetzung der Nachhaltigkeit fordert. 3. Die Klima – Konvention (Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen) die ein Endziel zur Stabilisierung der Treibhausgase für die Vertragsstaaten definiert und aufgrund ihrer Wichtigkeit im Bezug auf den Klimawandel und seines politischen Interesses im nächsten Kapitel noch genauer beschrieben wird. 4. Die Konvention über den Artenschutz: das ist ebenfalls eine völkerrechtlich verbindliche Abhandlung. 5. Die Walddeklaration 66 Vgl. URL: http://www.nachhaltigkeit.aachener-stif...tend/print.php?1ID_page=110073959206266 [14.06.2002]. 67 Vgl. Geres (2000), S. 63. 3 Die Geschichte der Klimaverhandlungen 31 Obwohl die Riokonferenz nicht alle Erwartungen, die in dieses Ereignis gesteckt wurden, erfüllen konnte, wurde doch ein Prozess der globalen Kooperation zur Förderung der Nachhaltigkeit und des Umweltschutzes in Gang gebracht. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und der Kyoto - Prozess In diesem Kapitel wird die Entstehungsgeschichte des Kyoto – Protokolls genauer beleuchtet. Als Grundgerüst für das Kyoto – Protokoll diente hauptsächlich das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen, zu dessen Inhalt auch die Verbesserung und die Erweiterung der wichtigsten Kapitel zählte. Der eigentliche Kyoto – Prozess begann aber mit der ersten Vertragsstaatenkonferenz in Berlin und der im Rahmen dieser Konferenz gestarteten Ad hoc Group on the Berlin Mandate (AGBM). 4.1 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen Die Generalversammlung der Vereinten Nationen gründete im Dezember 1990 das Intergovernmental Negotiating Committee on Climate Change (INC) mit der Aufgabe, den Inhalt für eine Konvention über Klimaänderungen auszuarbeiten. Das Ergebnis wurde nach 16 Monaten hitziger Verhandlungen fertiggestellt und im Mai 1992 im Zuge des 5. Treffens des INC verabschiedet und im Juni 1992 während des Earth Summit in Rio de Janeiro zur Unterschrift aufgelegt.68 Innerhalb eines Jahres wurde es von insgesamt 165 Staaten und der Europäischen Union unterzeichnet. Drei Monate nach der 50. Ratifizierung trat die Rahmenkonvention am 21. März 1994 in Kraft. Die Klimarahmenkonvention (KRK) wird allgemein als Grundlage für die internationalen Verhandlungen über den Klimawandel angesehen. Der Preis für diese Akzeptanz war jedoch sehr hoch, denn obwohl die Rahmenkonvention für die Vertragsparteien einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag darstellt, bietet sie den Mitgliedern aufgrund ihrer flexibel auslegbaren Formulierungen an, die Verpflichtungen ihren eigenen nationalen Interessen entsprechend auszunutzen.69 68 Vgl. Schröder (2001), S 19. 69 Vgl. Oberthür/Ott (1999), S. 33. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 33 und der Kyoto - Prozess Zu den wichtigsten Inhalten der Rahmenkonvention zählen das Endziel, das auch für die Kyoto –Verhandlungen von großer Bedeutung war, die Grundsätze und die Verpflichtungen für jene Vertragsstaaten, die sich zur Reduktion der nicht durch das Montrealer Protokoll70 geregelten Treibhausgase verpflichtet haben. 4.1.1 Die Ziele Das Wesentlichste im Zusammenhang mit der KRK ist, dass sie „...keine verbindlichen Verpflichtungen über die Minderung des Ausstoßes von Treibhausgasen...“71 für Vertragsstaaten enthält. Dennoch ist es mit der KRK gelungen, ein Ziel zu definieren, das für den umweltpolitischen Bereich festlegt, welche Voraussetzungen zur nachhaltigen Entwicklung zu erfüllen sind.72 Die Zielsetzung lässt einen erheblichen Spielraum für Interpretationen offen. Das Ziel legt fest, dass das Hauptaugenmerk auf die globale Treibhausgaskonzentration statt auf die individuellen, von Staat zu Staat verschiedenen, Emissionen zu legen ist, es lässt aber das Niveau selbst und auch die Zeitspanne der Erreichung ungeklärt. Das Endziel spricht auch von gefährlichen anthropogenen Störungen, die ebenfalls nicht konkret durch die Konvention erklärt werden und daher zu unterschiedlichen Interpretationen bei den Vertragsparteien führen. Außerdem sind die Auswirkungen nicht für alle Regionen gleich, und deshalb sollte es auch unterschiedliche Zeiträume für die Durchführung geben.73 70 Das Montrealer Protokoll wurde 1987 unterzeichnet und legt eine Reduktion der wichtigsten FCKW – Sorten bis zum Jahr 1999 um 50 % fest sowie eine Verringerung der drei wichtigsten Halone bis 1993 auf den Stand von 1986. (Vgl. Schwarze (2000), S. 227). 71 Vgl. Ott (1996), S. 63 (zit. Nach: Geres 2000, S. 82). 72 Vgl. Geres (2000), S. 82. 73 Vgl. Schröder (2001), S 20. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 34 und der Kyoto - Prozess Das konkrete Endziel der Rahmenkonvention ist die „...Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird...“ Die geforderte Stabilisierung soll „...innerhalb eines Zeitraumes erreicht werden, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann...“(Art. 2). 4.1.2 Die Grundsätze Zur Erreichung des Endziels definiert Artikel drei der Konvention insgesamt fünf Grundsätze, welche die Aktivitäten und Maßnahmen, die von den einzelnen Vertragsparteien gesetzt werden, leiten sollen. Artikel 3.1 zieht sich in abgeschwächter Form auf das Verursacherprinzip74 und schreibt den Vertragsstaaten vor, dass sie: „...auf der Grundlage der Gerechtigkeit und entsprechend ihrer gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und ihren jeweiligen Fähigkeiten das Klimasystem zum Wohl heutiger und künftiger Generationen schützen...“ die Führungsrolle wurde den Industriestaaten zugestanden, die als Hauptverursacher des Klimawandels auch die Hauptaufgabe bei seiner Bekämpfung übernehmen sollen. Die Industrieländern sind im Annex 175 der Klimarahmenkonvention zusammengefasst. Sie haben sich durch den Beitritt verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2000 auf das Niveau von 1990 zurückzubringen.76 74 Vgl. Schwarze (2000), S. 93. 75 Annex – 1 – Staaten: Die Bezeichnung stammt aus dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen und listet die Staaten auf, die Emissionsreduktionsverpflichtungen eingegangen sind. Es sind dies OECD Staaten sowie die Länder, in denen sich momentan eine Marktwirtschaft entwickelt. 76 Vgl. URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/ph1_unced_cop1.htm [25.06.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 35 und der Kyoto - Prozess Artikel 3.2 der KRK verlangt, dass die „...speziellen Bedürfnisse und besonderen Gegebenheiten der Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, vor allem derjenigen, die besonders anfällig für die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen sind...“ und auch jenen Vertragsstaaten, die „...nach dem Übereinkommen eine unverhältnismäßige oder ungewöhnliche Last zu tragen hätten...“ voll zu berücksichtigen sind. Artikel 3.3 der KRK enthält wesentliche Richtlinien für Vorsorgemaßnahmen. Von den Vertragsparteien sollen welche getroffen werden, um „...den Ursachen der Klimaänderungen vorzubeugen, sie zu verhindern oder so gering wie möglich zu halten und die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen abzuschwächen...“ Für den Fall, dass geeignete Politiken und Maßnahmen in diesem Zusammenhang getroffen werden, ist dafür zu sorgen, dass sie kostengünstig sind, um weltweite Vorteile zu relativ wenig Geld zu ermöglichen. In Artikel 3.4 kommt das Recht der Vertragsstaaten zum tragen, die „...nachhaltige Entwicklung zu fördern...“. Maßnahmen, die von den Vertragsstaaten ergriffen werden, sollen aber den speziellen Verhältnissen den Vertragsstaaten angepasst sein und in die staatlichen Entwicklungsprogramme eingebunden werden. Artikel 3.5 der Klimarahmenkonvention enthält die Zusammenarbeit der Vertragsparteien um „...ein tragfähiges und offenes internationales Wirtschaftssystem zu fördern, das zu nachhaltigem Wirtschaftswachstum und nachhaltiger Entwicklung in allen Vertragsstaaten, insbesondere denjenigen, die Entwicklungsländer sind, führt, und sie damit in die Lage versetzt, die Probleme der Klimaänderungen besser zu bewältigen...“ 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 36 und der Kyoto - Prozess Klimaschutzpolitisch begründete Diskriminierungen werden allerdings durch diesen Artikel nicht ausgeschlossen.77 4.1.3 Die Verpflichtungen Artikel 4 des Rahmenübereinkommens, der die Verpflichtungen der Vertragsparteien enthält, ist das Kernstück des Abkommens. Im ersten Unterartikel sind weitere Aktivitäten verankert, die die Vertragsparteien setzen müssen, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Darunter fällt beispielsweise: § Die Veröffentlichung nationaler Berichte über die Treibhausgasemissionen aus Quellen und dem Abbau der Treibhausgase durch Senken. (Art. 4.1 (a)) § Die Erarbeitung und Publikation nationaler Programme, in denen Maßnahmen zur Verminderung der Klimaänderungen vorgesehen sind. (Art. 4.1 (b)) § Die Entwicklung, Anwendung und Weitergabe von Technologien, Methoden und Verfahren, die zur Bekämpfung, Verringerung oder Verhinderung von anthropogenen Emissionen zu fördern. Darunter fallen die Bereiche Energie, Verkehr Industrie, Land- und Forstwirtschaft und Abfallwirtschaft. (Art. 4.1 (c)) § Die Förderung von nachhaltiger Bewirtschaftung und die Erhaltung, gegebenenfalls die Verbesserung, von Senken und Speichern. Darunter fallen Biomasse, Wälder Meere und andere Ökosysteme. (Art. 4.1 (d)) § Der Austausch einschlägiger wissenschaftlicher, technologischer, technischer, sozio-ökonomischer und rechtlicher Informationen über das Klimasystem und die Klimaänderungen. (Art. 4.1. (h)) § Die Förderung der Bildung, der Ausbildung und des öffentlichen Bewusstseins auf dem Gebiet der Klimaänderungen, sowie die Ermutigung zu einem möglichst breiten Beteiligungsinteresse an diesem Prozess. (Art. 4.1 (i)) Die Vertragsparteien sind laut Artikel 4.2 (a) verpflichtet, nationale Politiken, einschließlich jener, von Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration beschlossenen, zu treffen und entsprechende Maßnahmen zur Abschwächung der 77 Vgl. Geres (2000), S. 84. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 37 und der Kyoto - Prozess Klimaänderungen zu ergreifen, indem sie ihre anthropogenen Treibhausemissionen begrenzen und ihre Treibhausgassenken und –speicher schützen und erweitern. Die dabei ergriffenen Politiken und Maßnahmen können gemeinsam mit den anderen Vertragsparteien durchgeführt werden. Außerdem verlangt Artikel 4.2 (b) von den Annex –1-Staaten, dass sie in regelmäßigen Abständen Angaben über ihre Politiken und Maßnahmen sowie über ihre sich daraus ergebenden Emissionen aus Quellen und die Reduktion durch Senken abgeben, mit dem Ziel die Emissionen der Treibhausgase auf das Niveau von 1990 zurückzuführen. Artikel 4.2 (d) verpflichtet die Konferenz der Vertragsparteien auf ihrer ersten Tagung zu überprüfen, ob die Artikel 4.2 (a) und (b) angemessen sind. Diese Überprüfung soll unter Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen sowie einschlägiger technischer, sozialer und wirtschaftlicher Informationen erfolgen. Auf der Grundlage dieser Informationen soll die Konferenz der Vertragsparteien geeignete Maßnahmen, mitunter auch die Änderung der oben angesprochenen Artikel, setzen. Eine zweite Überprüfung der Maßnahmen wurde für spätestens 31. Dezember 1998 festgesetzt. Des weiteren enthält die Rahmenkonvention der Vereinten Nationen in ihren Artikeln eine detailliertere Beschreibung der in Artikel 4.1 geforderten Pflichten sowie Artikel über die Konferenz der Vertragsparteien, über das Nebenorgan für wissenschaftliche und technologische Beratung, das Nebenorgan für die Durchführung des Übereinkommens, sowie einen Artikel über einen Mechanismus zur Bereitstellung von finanziellen Mitteln, die in Form von unentgeltlichen Zuschüssen oder zu Vorzugsbedingungen, auch für die Weitergabe von Technologie, festgeschrieben (Art. 11). 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 38 und der Kyoto - Prozess 4.2 Der Weg zum Kyoto - Protokoll Internationale Verhandlungen sind seit jeher ein beschwerliches Unterfangen, vor allem dann, wenn das Thema von globaler Bedeutung ist und die Erwartungen darüber stark auseinander klaffen. Diese Erfahrung hat man auch bei der Ausarbeitung des Kyoto - Protokolls gemacht. Die gesetzliche Grundlage für das Kyoto - Protokoll und seinem vorangehenden Verhandlungsprozess ist im Artikel 4.2 (d) des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen verankert. In diesem Artikel wird die Vertragsstaatenkonferenz beauftragt, in ihrem ersten Treffen die Inhalte der in den Artikeln 4.2 (a) und (b) des FCCC enthaltenen Verpflichtungen für Annex – 1 - Staaten hinsichtlich der Zielerreichung nochmals zu überprüfen und gegebenenfalls zu adaptieren.78 Dieser Anpassungsprozess begann im März 1995 und dauerte über zwei Jahre, bis schlussendlich im Dezember 1997 in Kyoto ein Dokument erarbeitet und angenommen wurde. 4.2.1 Der Vorbereitungsprozess auf die erste Konferenz der Vertragsstaaten Bereits in Rio 1992 bot Deutschland an, die 1. Konferenz der Vertragsstaaten zu veranstalten. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen nahm dieses Angebot an und beschloss die Konferenz vom 28. März bis 7. April 1995 in Berlin abzuhalten. Mit den Vorbereitungen zu der Konferenz, wurde das INC, das auch für die Klimarahmenkonvention verantwortlich war, beauftragt. 79 Insgesamt fanden vom Dezember 1992 bis Februar 1995 sechs Treffen statt, deren Hauptthemen der nachfolgenden Tabelle zu entnehmen sind. 78 Vgl. Schröder (2001), S 59. 79 Vgl. Ott/Oberthür (1999), S. 43ff. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 39 und der Kyoto - Prozess Treffen INC 6 INC 7 Datum und Ort 07. – 10.Dez.1992, Genf 15. – 20 .März 1993, New York INC 8 16. – 27.Aug.1993, Genf INC 9 07. – 18.Feb.1994, Genf INC 10 Hauptthemen Fragen der Durchführung und des Ablaufes Fragen der Durchführung und des Ablaufes Finanzierungsmechanismus und Joint Implementation Die Angemessenheit der Verpflichtungen des FCCC, JI, Finanzierungsmechanismus 22.Aug. – 2.Sept.1994, Angemessenheit der Verpflichtungen, Aussicht auf Genf Berichte aus den Ländern, JI, Finanzierungsmechanismus INC 11 06. – 17. Feb.1995, Angemessenheit der Verpflichtungen New York Tabelle 4.1: Internationale Verhandlungen auf dem Weg zur 1. COP Quelle: Ott/Oberthür (1999), S.44 Die ersten Verhandlungsrunden begannen eher schleppend. Mitverantwortlich dafür war unter anderem die Regierungsumbildung in den USA. Viele haben gehofft, dass sich durch die Umstrukturierung in der amerikanischen Innenpolitik auch die Einstellung der USA gegenüber den Klimaverhandlungen ändern wird, vor allem deswegen, weil sich Vizepräsident Al Gore im Wahlkampf als wahrer Umweltfreund präsentierte. Trotzdem blieb das erhoffte Umdenken aus. Im Jahr 1994 hat sich die Situation bezüglich der Vorbereitungen weiter verschlechtert, da in den Vereinigten Staaten die Republikaner in beiden Häusern des US - Kongresses einen Wahlsieg errangen und somit die Führungsrolle bei den Verhandlungen allein der Europäischen Union oblag. Die Kombination aus der wirtschaftlichen Rezession Anfang der 90er Jahre und dem Unwillen einiger Mitgliedsstaaten der Union zwingende Maßnahmen gegen den Klimawandel zu setzen, versprach auch für die Leadership Europas, und somit für die Verhandlungen, nichts Gutes. Das Ergebnis dieser Konflikte war, dass der Prozess in Richtung Berlin keine wirkliche Führungsnation aufweisen konnte. Es blieb daher mehr oder weniger der Alliance of small Island States (AOSIS) überlassen, die Verhandlungen am Laufen 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 40 und der Kyoto - Prozess zu halten. Ihnen gelang es auch, einen Vorschlag, sechs Monate vor Berlin, einzubringen, der eine Reduktion der CO2 - Emissionen um 20 Prozent bis zum Jahr 2005 durch die Industriestaaten beinhaltete. Dieser Vorschlag wurde vom INC aber nicht weiter verfolgt. Das Komitee beschäftigte sich weiter mit dem administrativen Aufbau der Konferenz, mit einem neuen Konzept über Joint Implementation (JI) und mit dem Finanzierungsmechanismus. Allein die Zusammenstellung des Sekretariats und die Überprüfung der nationalen Berichte brachten einige Impulse in dem sonst eher zaghaften Prozess. Auch die OPEC - Staaten, die durch starke Lobbies der Global Climate Coalition und dem Climate Council unterstützt wurden, trugen durch Forderungen, unter anderem nach Einstimmigkeit der Beschlussfassung und nach einem Sitz in der Behörde der Vertragsstaatenkonferenz (COP), zu weiteren Verzögerungen bei. Dies war sicher auch ein Grund dafür, dass die Vorbereitungsphase auf die COP 1 in Berlin nicht die gewünschten Erfolge brachte 4.2.2 Die erste Konferenz der Vertragsstaaten von Berlin 1995 Die erste Konferenz der Vertragsstaaten wurde wie bereits erwähnt vom 28. März bis 7. April 1995 in Berlin abgehalten. Zu den Hauptaufgaben der ersten Konferenz der Vertragsstaaten zählte die Überprüfung der Verpflichtungen der Rahmenkonvention hinsichtlich ihrer Qualität und ihrer Angemessenheit, auch über das Jahr 2000 hinaus. Nach mehrstündigen Verhandlungen waren sich die Delegierten im klaren darüber, dass es zu einer Verschärfung der Verpflichtungen für Industrieländer kommen müsse, wenn es eine Verbesserung der Klimasituation geben soll. Diese Erkenntnisse wurden auch im sogenannten Berliner Mandat festgehalten (vgl. Abbildung 4.2). Zur Ausarbeitung verschärfter Verpflichtungen und zur Schaffung eines neuen Vertrages wurde eine Arbeitsgruppe mit dem Namen ad hoc Group on the Berlin Mandate (AGBM) ins Leben gerufen.80 80 Vgl. Schwarze (1999), S. 95. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 41 und der Kyoto - Prozess Zu den Ergebnissen des Berliner Mandats zählen: § Der Beschluss, dass Entwicklungsstaaten jetzt und zukünftig keine zusätzlichen Verpflichtungen auferlegt bekommen. § Dass die in der Rahmenkonvention vorgesehene gemeinsame Umsetzung von Projekten zur Emissionsreduktion vorerst einer Pilotphase unterworfen wird, die unter dem Namen : Activities Implemented Jointly (AIJ) geführt wird. Die in dieser Phase erzielten Emissionsreduktionen sollen nicht auf die Emissionskonten der Industrieländer gutgeschrieben werden. § Die in den Artikeln 9 und 10 der Klimarahmenkonvention vorgesehene Gründung der Nebenorgane Subsidiary Body for Sientific and Technical Advise (SBSTA) und Subsidiary Body for Implementation (SBI)81 § Der Beschluss, dass der Sitz des Sekretariats der Klimarahmenkonvention ständig in Bonn sein soll. Die Angemessenheit der Verpflichtungen und das Berliner Mandat Das Hauptaugenmerk der COP 1 Teilnehmer war auf die Überprüfung und die Angemessenheit der Verpflichtungen des Artikel 4 der KRK gerichtet sowie auf die Verhandlungen über ein substantielles Mandat. Das Interesse daran war sehr stark, da seit 1994, als die AOSIS - Staaten einen Vorschlag diesbezüglich einbrachten, die Verhandlungen zu diesem Thema nicht verstummen wollten.82 Auf dem letzten Treffen des INC (INC 11) gab es noch immer keinen einheitlichen Konsens zum Thema Verpflichtungen. Der von den AOSIS – Staaten vorgelegte Entwurf einer 20 prozentigen Reduktion von Kohlendioxid bis 2005 im Vergleich zu 1990 sowie der ebenfalls von den AOSIS – Staaten eingebrachte Vorschlag, die restlichen Treibhausgase in bestimmten Zeitabständen zu kontrollieren fand zu Beginn nur bei einigen wenigen Entwicklungsländern Gehör.83 Vor allem die OPEC Staaten und China sträubten sich gegen Neuverhandlungen, mit der Begründung, dass weder die, bis zu diesem Zeitpunkt vorhandenen wis81 Vgl. und folgende URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/ph1_unced_cop1.htm [25.06.2002]. 82 Vgl. URL: http://www.iisd.ca/linkages/vol12/1221013e.html [24.08.2001]. 83 Vgl. und folgende URL: http://www.iisd.ca/linkages/vol12/1221013e.html [25.06.2001]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 42 und der Kyoto - Prozess senschaftlichen Daten, noch die Berichte der Annex 1 Staaten die Neuauflage eines Dokumentes, ähnlich der Rahmenkonvention, rechtfertigen würden. Die OECD – Staaten wiederum begrüßten ein umfassendes Protokoll über alle Treibhausgase allerdings sollten die Verhandlungen darüber erst auf der ersten Konferenz der Vertragsstaaten beginnen. In Berlin selbst, übernahm, zur Überraschung vieler, Indien die Führung innerhalb der so genannten G – 77 Staaten (Staatengruppe der Entwicklungsländer). Es legte einen Entwurf bezüglich der Verpflichtungen für Industriestaaten vor. Falls die G – 77 Staaten und China nicht dem Entwurf zugestimmt hätten, drohte Indien damit, die Konferenz zu vertagen und stattdessen ein eigenes Treffen mit gleichgesinnten Staaten abzuhalten. Trotz dieses Durchbruchs blieben die Verhandlungen hart. Vor allem die Staaten der OPEC blieben auf ihrem Standpunkt, dass eine Verstärkung der Verpflichtungen zu jenem Zeitpunkt verfrüht sei. Auch die Rolle der Entwicklungsländer war ein Konfliktpunkt zwischen den Delegierten. Der von Deutschland im Zuge des INC 11 eingebrachte Vorschlag, dass auch Entwicklungsländer beim Kampf gegen den Klimawandel aktiv mitarbeiten sollten, und welcher auch von den OECD – Staaten weitgehend gutgeheißen wurde, fand unter den betroffenen Staaten keinen Anklang. Erst nach langen Stunden der Verhandlungen kamen die Delegierten der ersten COP endlich zu einem Ergebnis, dass allerdings nicht unumstritten blieb. Es bedurfte einer ganzen Nacht und sehr viel Diplomatie seitens der damaligen Vorsitzenden Angela Merkel, einiger Minister und anderer Delegierter, um den endgültigen Beschluss fertig zu stellen, welcher formell am letzten Tag der Konferenz angenommen wurde und als Berliner Mandat bekannt ist. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 43 und der Kyoto - Prozess The Conference of the Parties at its first session, (...) Having concluded that these subparagraphs [Article 4.2 a and b] are not adequate, Agrees to begin a process to enable it to take appropriate action for the period beyond 2000, including the strengthening of the commitments of the Parties included in Annex 1 to the Convention (Annex 1 Parties) in Article 4, paragraph 2(a) and (b), through the adoption of a protocol or another legal instrument: (...) 2. The process will, inter alia: (a) Aim, as the priority in the process of strengthening the commitments in Article 4.2 (a) and (b) of the Convention, for developed country/other Parties included in Annex 1, both - to elaborate policies and measures, as well as - to set quantified limitation and reduction objectives within specified time – frames, such as 2005, 2010 and 2020, for their anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, (...) (b) Not introduce any new commitments for Parties not included in Annex 1, but reaffirm existing commitments in Article 4.1 and continue to advance the implementation of these commitments (...); (...) (f) Provide for a review mechanism 3. The process will be carried out in the light of the best available scientific information and assessment on climate change and its impacts, as well as relevant technical, social and economic information (...), (...) 4. The protocol proposal of the Alliance of Small Island States (AOSIS) (...), along with other proposals and pertinent documents, could be included for consideration in the process. 5. The process should begin without delay and be conducted as a matter of urgency, in an open-ended ad hoc group of Parties hereby established, witch will report to the second session of the Conference of the Parties on the status of this process. The sessions of this group should be scheduled to ensure completion of the work as early as possible in 1997, with a view to adopting the results at the third session of the Conference of the Parties. Abbildung 4.1: Das Berliner Mandat Quelle Ott/Oberthür (1999), S. 48 Activities Implemented Jointly Zum Thema der gemeinschaftlichen Vertragserfüllung, nämlich Joint Implementation wurde auf in Berlin ebenfalls ein Beschluss gefasst. Man hat sich entschieden diesen Mechanismus zuerst anhand einer Pilotphase mit dem Namen Activities Implemented Jointly zu testen. Ursprünglich sollte diese Probephase nur bis 1999 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 44 und der Kyoto - Prozess laufen, wurde dann aber auf unbestimmte Zeit verlängert. Wesentliches Merkmal dieser Testphase ist, dass die damit erzielten Emissionsreduktionen nicht auf den „Emissionskonten“ der Projektteilnehmer gutgeschrieben werden. Mit ein Grund für diesen Entschluss war die Forderung der Entwicklungsländer, nur Annex – 1 – Staaten an diesem Projekt zu beteiligen , um nicht durch Aktivitäten von Industriestaaten Nachteile im eigenen Land zu erfahren.84 Die im Zuge dieser Verhandlungen durchgeführte Umbenennung der ursprünglichen Joint Implementation auf Activities Implemented Jointly zeigt vor allem die Zurückhaltung vieler Staaten, vor allem Entwicklungsländer, bezüglich jener Instrumente, die zur flexiblen Erreichung der Vertragspflichten durch Industriestaaten eingeführt wurden. Es bestand weitläufig die Furcht, dass Industrienationen die Flexibilisierungsmechanismen dazu nutzen würden, mit geringem Aufwand und auf Kosten der Entwicklungsländer ihre Verpflichtungen zu erreichen.85 Diese Vorbehalte begründeten sich hauptsächlich in den Befürchtungen, dass sich jene Industriestaaten, mit hohen Treibhausgasemissionen ,von ihren Verpflichtungen frei kaufen könnten, indem sie möglicherweise sogar Mittel verwenden, die eigentlich der Entwicklungshilfe zugedacht waren.86 4.2.3 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 1 und 2 Wie bereits erwähnt, wurde auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz in Berlin eine Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, deren Aufgabe es war, bis zur 3. Konferenz der Vertragsstaaten die von der Rahmenkonvention vorgegebenen Verpflichtungen und Vorschläge in einen für die Teilnehmerstaaten rechtlich verbindlichen Rahmen zu bringen. Insgesamt wurden in den Jahren von 1995 bis 1997 acht Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate abgehalten (siehe auch Tabelle 4.2). 84 Vgl. Geres (1999), S. 116. 85 Vgl. Dutschke/Michaelowa (1998), S 10. 86 Vgl. URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/ph1_unced_cop1.htm [25.06.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 45 und der Kyoto - Prozess Treffen AGBM 1 AGBM 2 Datum/Ort 21. – 25. Aug. 1995, Hauptverhandlungspunkte Die Analyse und Beurteilung von PAMs Genf 30. Okt. – 3. Nov. 1995, Analysen und Beurteilungen, EU Protokoll Genf AGBM 3 AGBM 4/COP 2 6. - 8. März 1996, Genf 6. – 19. Juli 1996, Genf AGBM 5 9. – 13. Dez. 1996, Bonn AGBM 6 AGBM 7 3. – 7. März 1997, Analyse und Beurteilungen, wissenschaftl. Kontroverse/IPCC Wissenschaftl. Kontroverse, US unterstützt verbindliche Ziele, Genfer Deklaration Sammelwerk von Vorschlägen zur weiteren Bearbeitung EU – Zielvorschlag, US – Entwurf eines Protokolls, Bonn Annahme eines Verhandlungstextes 31.Juli – 7. Aug. 1997, Erweiterung des Verhandlungstextes Bonn AGBM 8 22. – 31. Okt. 1997, Bonn Vorschläge von Japan, G-77, USA Überprüfter Text unter der Aufsicht des Vorsitzenden 30. Nov. 1997 Kyoto Tabelle 4.2: Die Chronologie des AGBM - Prozesses Quelle: Oberthür/Ott (1999) S. 50 Die Ergebnisse der einzelnen Treffen der AGBM werden in diesem Kapitel noch genauer beschrieben, zusammenfassend kann man aber festhalten, dass vor allem die ersten beiden Treffen keine wesentlichen Fortschritte in Richtung eines gemeinsamen Beschlusses brachten. Bremserstaaten, darunter auch die USA, forderten bereits im Vorfeld der Verhandlungen tiefschürfende Analysen und Bewertungen von Politiken und Maßnahmen (PAMs) und quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und –reduktionszielen (QELROs). Die OPEC – Staaten wollten verstärkte Forschungsarbeiten über mögliche negative Auswirkungen des Klimaschutzes auf die Wirtschaft, und hier vor allem auf die wirtschaftliche Schädigung von Entwicklungsländern.87 87 Vgl. Oberthür/Ott (1999), S. 51. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 46 und der Kyoto - Prozess Das 1. Treffen der AGBM 1995 in Genf Das erste Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate wurde vom 21. bis 25. August 1995 in Übereinstimmung mit dem Berliner Mandat abgehalten. Das Hauptaugenmerk des Treffens lag auf der Analyse und der Beurteilung von Politiken und Maßnahmen für Annex – 1 – Staaten für den Zeitraum nach 2000. 88 Die Verhandlungen auf dem 1. Treffen der AGBM waren durch unzählige Vorschläge und Statements zu den unterschiedlichsten Themen gekennzeichnet. Die Philippinen, als Mitglied der G77/China – Gruppe machten sich für die Position der Entwicklungsländer stark. Sie machten auf den Mangel an finanziellen Mitteln aufmerksam, der die Teilnahme durch Entwicklungsstaaten beschränkt und sich gleichzeitig auch negativ auf den gesamten Prozess zur Bekämpfung des Klimawandels auswirkt. Sie bekundeten ihre Unterstützung zum Berliner Mandat, in dem ja vorgesehen ist, dass es keine zusätzlichen Verpflichtungen für Nicht - Annex - 1 - Staaten geben wird. Andererseits waren sie aber dafür, dass bestehende Verpflichtungen der Entwicklungsländer vor allem in bezug auf die Unterstützung der Annex - 1 - Länder bei der Erfüllung ihrer Pflichten, beibehalten und auch kräftig umgesetzt werden. Spanien als Mitgliedsstaat der EU erinnerte die Verhandler daran, dass die Anfangsphase des AGBM - Prozesses nicht nur die Analyse und Beurteilung von PAMs, sondern auch Verhandlungen über andere Themen zum Inhalt haben sollte. Die Ergebnisse der Analysen sollten in den Verhandlungen der AGBM Beachtung finden. Vor allem Umwelttechnologien und wirtschaftliche Aspekte sollen in den Verhandlungen über PAMs eine Rolle spielen. Spanien ging davon aus, dass der Analyse- und Beurteilungsprozess dazu dient, umsetzbare Ziele, erfolgreiche Maßnahmen und geeignete PAMs zu finden. Aufgrund der Fülle an Vorschlägen zu Politiken und Maßnahmen, waren einige Staaten der Meinung, dass die Suche nach möglichen PAMs bereits vor den Verhandlungen abgeschlossen sein sollte. Andere wiederum forderten eine erweiterte Analysephase, die völlig unabhängig von den Verhandlungen durchgeführt werden 88 Vgl. und folgende URL: http://www.dfat.gov.au/environment/climate/agbm_report1.html [06.02.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1222e.pdf [19.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 47 und der Kyoto - Prozess sollte. Eine Reihe von Entwicklungsländern, die nicht der OPEC angehören, wollten den Schwerpunkt auf quantifizierte Emissionsreduktions- und - begrenzungsziele gelegt sehen. Aufgrund dieser Vielzahl nationaler Wünsche kam es auf dem ersten AGBM – Treffen zu keiner Einigung darüber, wie die Suche nach geeigneten PAMs fortgeführt werden soll. Aus diesem Grund beschloss man, das Sekretariat der UNFCCC damit zu beauftragen, ein Sammelwerk über jene Vorschläge, die bei dieser Behörde bis zu einem bestimmten Datum eingegangen sind, zu erstellen, und dieses beim nächsten Treffen der AGBM als Grundlage für die Weiterführung der Verhandlungen vorzulegen. Bezüglich notwendiger ökologischer, ökonomischer und technologischer Informationen waren sich die Teilnehmer einig. Sie waren der Ansicht, dass das BM eine genaue Vorgabe für den AGBM – Prozess liefere und sich die Arbeit der AGBM nicht auf die Ausarbeitung und Suche nach Informationen, sondern auf die wesentlichen Aufgaben bezüglich eines Protokolls zu konzentrieren habe. Aus diesem Grund hat sich die Arbeitsgruppe auch dazu entschlossen, die Arbeiten der Nebenorgane der FCCC, nämlich der SBSTA und der SBI als Informationen zu berücksichtigen. Keine Diskussion gab es über den wichtigen Status des IPCC, aus dessen Berichten die AGBM ebenfalls profitable Informationen beziehen kann. Diese beiden Beschlüsse blieben aber die einzigen wahren Erfolge der ersten Zusammenkunft der AGBM. Das 2. Treffen der AGBM 1995 in Genf Dieses Treffen fand vom 30. Oktober bis 3. November 1995 in Genf statt. Zu seinen Verhandlungsschwerpunkten zählten wieder die Diskussionen über die Verpflichtungen aus den Artikeln 4.2 (a) (PAMs) und 4.2 (b) (QELROs) der Rahmenkonvention, die Verbesserung der Maßnahmen zur Umsetzung des Artikel 4.1 sowie die mögliche Struktur eines möglichen Vertrages.89 89 Vgl. und folgende: URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1224e.pdf [17.08.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.dfat.gov.au/environment/climate/agbm_report2.html [19.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 48 und der Kyoto - Prozess Der Vorsitzende der AGBM Roul Estrada – Ouyela eröffnete am 30. Oktober 1995 das zweite Treffen und erklärte, dass der 2. Bericht des IPCC lang gehegte Befürchtungen bezüglich der menschlichen Einflüsse auf den Treibhauseffekt bestätigt. Für die Staaten sollte dies ein Anreiz sein, die Rahmenkonvention ernst zu nehmen, bevor es zu irreparablen Konsequenzen durch den Klimawandel kommt. Die Analyse und Bewertung möglicher Politiken und Maßnahmen war aber auch auf der zweiten AGBM - Zusammenkunft nicht wesentlich vorangegangen. Die Vereinigten Staaten beispielsweise forderten, dass der Beurteilungsprozess ein Teil des gesamten AGBM - Prozesses sein sollte und nicht nur ein Teilstück auf dem Weg zu einem Endergebnis. Sie behaupteten weiter, dass die AGBM - 2 Agenda große Lücken hinsichtlich der Überprüfung von Trends und Schutzmaßnahmen gegen Emissionen aufweise. Spanien als Mitglied der EU unterbreitete einen Entwurf, der aus insgesamt sechs Artikeln und einem dreigliedrigen Anhang bestand. Die Artikel enthielten Verpflichtungen für Annex – 1 – Staaten, die Überprüfung und Einhaltung der Verpflichtungen und Querverweise zu den Artikeln der Rahmenkonvention. Der Anhang enthielt Politiken und Maßnahmen, die nach der Wichtigkeit für die nationale Umsetzung der Verpflichtungen gegliedert waren. Ein wesentliches Ergebnis der AGBM 2 war die Unterstützung für einen Beschluss, sich bei der Analyse von Politiken und Maßnahmen nur auf eine bestimmte Anzahl zu beschränken. So sollten nur solche PAMs untersucht werden, die spezielle Kriterien erfüllen, wie zum Beispiel Kriterien zur Verbesserung der Effektivität oder Kriterien bezüglich der Energieeffizienz. Wichtig war den Staaten, darunter auch den USA, Australien und Kanada, die Klärung der Einflüsse von PAMs auf die internationale Konkurrenzfähigkeit der Staaten, oder die durch die Umsetzung entstehenden Kosten bzw. ihre Kosteneffizienz. Neben jenen Staaten, die eine Einschränkung auf spezielle PAMs forderten, gab es aber auch welche, die eine uneingeschränkte Palette an PAMs verlangten. Ein besonderes Augenmerk wurde auch auf die Einhaltung des Gerechtigkeitsprinzips bei der Auswahl der PAMs gelegt. Aus diesem Grund sollte ihre Eingliederung in nationale Programme möglichst einfach und flexibel sein. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 49 und der Kyoto - Prozess Wie schon erwähnt wurde bei diesem Treffen der AGBM nicht nur über PAMs sondern auch über die QELROs heftig diskutiert. Die USA sprach sich für ein einheitliches Ziel aus, das von den Annex - 1 - Staaten alljährlich zu erreichen ist. Im Vergleich zu den jährlichen Zielen soll die AGBM auch kumulative Ziele in Betracht ziehen, die hinsichtlich der Zeit und der Reduktionsmethoden variieren können. Ebenfalls im Gespräch waren multinationale Ziele, die entweder durch jährliche oder durch kumulative Reduktionen erreicht werden können. Überstaatliche Ziele könnten durch Joint Implementation oder durch eine Zielgemeinschaft erreicht werden, wodurch es auch zu Kostenersparnissen kommen könnte. Ein Vorschlag der EU bezog sich darauf, dass die Ziele und die Verpflichtungsperioden auf absolute Reduktionszahlen ausgerichtet sein sollten aber die relative Effizienz weiter beachtet werden muss. Die EU hatte bis zu diesem Zeitpunkt noch keine Stellung zu der gas by gas oder Greenhouse Warming Potential Berechnungsmethode bezogen, unterstützte aber die Aufteilung der Verpflichtungszeiträume in Etappen bis 2005 und 2010 mit der Möglichkeit von längerfristigen Zielvorgaben bis 2020. Es ging auch noch ein weiterer Vorschlag von der EU aus, in dem Industriestaaten die Führung im Kampf gegen den Klimawandel für die nächsten Jahrzehnte übernehmen sollen um so eine wesentliche Reduktion bis zur Mitte dieses Jahrhunderts auch tatsächlich zu erreichen. Sie vertrat die Meinung, dass das Potential für No - Regrets - Actions voll ausgenutzt werden muss, erklärte aber, dass auch andere Politiken unerlässlich wären und daher unbedingt Bestandteil in einem möglichen neuen Protokoll sein müssten. Australien schlug vor, dass der Schwerpunkt von kurzfristigen Bemühungen auf der Reduktion der Emissionen und dem Ausbau von Senken liegen soll. Die Kapazitätserweiterung in Entwicklungsländern sei ein notwendiger Vorläufer für den Technologietransfer, der im Zusammenhang mit bilateralen Verträgen und normalen Handelsbeziehungen erfolgen sollte. Es gab auch eine Reihe von Diskussionen um eine mögliche Struktur des Protokolls. Spanien und die AOSIS -Gruppe legten nochmals ihre Entwürfe vor. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 50 und der Kyoto - Prozess Australien forderte, dass in einem neuen Protokoll alle Treibhausgase (insgesamt sechs) enthalten sein müssten, um auch wirklich effizient gegen den Klimawandel angehen zu können. Allerdings war Australien, neben Kanada und den USA auch der Ansicht, dass aufgrund des bisherigen Verhandlungsverlaufes eine Entscheidung über die Struktur eines Protokolls verfrüht wäre. Aufgrund der hohen Anzahl an Vorschlägen, die zum Thema Struktur eines Protokolls eingegangen waren, entschied sich die AGBM diese zu sammeln und auf dem vierten Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate nochmals zu verhandeln. Als Erfolg des zweiten AGBM Treffens ist die Entscheidung zu werten, die wesentlichen Themen in informellen Arbeitsgruppen bis zum 3. Treffen vorzubereiten. 4.2.4 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 3 Das dritte Treffen der AGBM 3 fand vom 3. bis 8. März, wieder in Genf statt, und wieder war die Hoffnung aufrecht endlich wesentliche Fortschritte in ihrer Arbeit zu erzielen.90 Wichtigstes Gesprächsthema bei diesem Treffen war der, im Dezember 1995 erschienene, SAR des IPCC. Daraus war erstmals ersichtlich, dass es einen bemerkenswerten Zusammenhang zwischen dem Klimawandel und den menschlichen Aktivitäten gibt. Neben dem Treffen der AGBM wurden in Genf zu diesem Zeitpunkt auch Treffen der beiden Nebenorgane SBSTA und SBI abgehalten. Auch bei diesen Verhandlungen wurde hauptsächlich über die Themen des SAR gesprochen. Die Mitglieder des SBSTA beispielsweise lobten die Ergebnisse des Berichtes und hoben nochmals seine Relevanz für die Rahmenkonvention hervor. Die Hauptschwerpunkte beider Nebenorgane bezogen sich auf die Themenbereiche außerhalb der Annex - 1 - Staaten. So ging es hauptsächlich um die Richtlinien für Nicht - Annex - 1 - Staaten über ihre Berichte vor allem im Zusammenhang mit AIJ und um den Finanzierungsmechanismus. 90 Vgl. und folgende: URL http://www.dfat.gov.au/environment/climate/agbm_report3.html [19.08.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1227e.pdf [17.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 51 und der Kyoto - Prozess Das Augenmerk der AGBM - Verhandlungen lag auf den Ergebnissen der informellen Arbeitsgruppen, die im Rahmen des Treffens abgehalten wurden. Politiken und Maßnahmen Der erste Workshop befasste sich mit den Themen über die möglichen Politiken und Maßnahmen. Der Vortragende Chow Kok Kee aus Malaysien wiederholte die Worte des IPCC Vorsitzenden, dass es keine optimale Lösung für Politiken und Maßnahmen geben würde, nur die Staaten selbst könnten entscheiden, was für ihre Situation am besten ist. Die Mitglieder des Workshops berücksichtigten unter anderem Maßnahmen im Bereich erneuerbarer Energie, im Transportwesen, in der Industrie, der nachhaltigen Landwirtschaft und Maßnahmen im Zusammenhang mit wirtschaftlichen Elementen. Auch war die Abhängigkeit des materiellen Konsums und eine Reduzierung in diesem Bereich Thema der Arbeitsgruppe. Interessant war die geforderte Trennung des Bevölkerungswachstums vom Energieverbrauch und die Verringerung der Kohlenstoffproduktion. Man erkannte die Notwendigkeit eines Gesamtpakets von Maßnahmen, sowohl was den Markt als auch die Regierungen betrifft. Dieses Paket müsste auf die nationalen Umstände der Staaten zugeschnitten sein und zu geringen Kosten in den einzelnen Staaten durchgeführt werden können. Ziel eines solchen Maßnahmenpakets wäre der Abbau von Barrieren um die Wirksamkeit der Maßnahmen auch staatenübergreifend zu garantieren. Als Probleme bei den Verhandlungen galten vor allem die mangelnden sozio ökonomischen Analysen in den Nicht - Annex - 1 - Staaten. Die Diskussionen der AGBM beschränkten sich darauf, die Ergebnisse des Workshops mit den Forderungen des Berliner Mandats zu verknüpfen. Im Rahmen der Arbeitsgruppe brachte die EU den Vorschlag ein, insgesamt elf PAMs zu verwenden, die die Bereiche internationales Transportwesen, Luftfahrt, Energieeffizienz oder ökonomische Instrumente abdeckten. Einige Entwicklungsländer warnten vor den möglichen Folgen, darunter auch wirtschaftliche Nebeneffekte, die durch PAMs in diesen oben angeführten Bereichen ausgelöst werden könnten. Sie forderten die Zusicherung, dass alle gemeinsam 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 52 und der Kyoto - Prozess durchgeführten Maßnahmen mit den internationalen Handelsverpflichtungen einhergehen. Trotz einiger konkreter Vorschläge entschied man sich die Verhandlungen über Politiken und Maßnahmen auf AGBM 4 zu vertagen, von denen man sich dann doch bessere Ergebnisse erwartete. Quantifizierte Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsziele Der zweite Workshop auf AGBM 3 betraf die quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und –reduktionsziele. Neben einigen Experten aus unterschiedlichen Organisationen brachte auch der Vorsitzende des IPCC einige Aspekte zu den Verhandlungen ein. Er präsentierte die Ergebnisse des SAR, die auch für die Festlegung der Reduktionsziele von Bedeutung waren. Neben diesen Aspekten wurde auch über die Wichtigkeit des gesamten IPCC Reports auf die QELROs diskutiert. Ein weiterer Schwerpunkt war der Gerechtigkeitsgrundsatz, wobei zu erwähnen ist, dass die Arbeitsgruppe mit der intensiven Berücksichtigung des Themenbereichs Gerechtigkeit bei der Verteilung der QELROs, und bei der Differenzierung der Höhe der Emissionswerte sicher einen Erfolg für alle Staaten erzielte. Die Arbeitsgruppe lieferte der AGBM eine Reihe von Vorschlägen, auf die sich diese bei der Entscheidung über die QELROs beziehen soll: § Die Verwendung unterschiedlicher Niveaus von Emissionsbegrenzungs- und – redunktionszielen § Die zeitliche Steuerung der Umsetzung § Die Lösung der Frage, ob den Gerechtigkeitsgrundsätzen durch eine Differenzierung der Emissionsziele Rechnung getragen wird und § wie neue Ideen, zum Beispiel die Möglichkeit einer Trennung von produktionsund konsumabhängigen Emissionsbeträgen bei der Festlegung von QELROs helfen könnten. Über das Thema Verpflichtungszeitraum gab es weniger Erfolge zu verzeichnen. Einerseits gab es wenig konkrete Vorstellungen, wie Verpflichtungsperioden festgelegt werden sollten und andererseits war man sich nicht darüber im klaren, ob 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 53 und der Kyoto - Prozess die bis zu diesem Zeitpunkt eingegangenen Vorschläge auch dem Gerechtigkeitsgrundsatz entsprechen würden. Dennoch gab es einige Vorschläge zum Beispiels seitens der EU, die für einerseits kurzfristige und andererseits längerfristige Verpflichtungsperioden war. Die Delegierten aus Deutschland waren bei der Präsentation ihres Vorschlages etwas konkreter. Sie forderten eine Verringerung der CO2 - Emissionen um zehn Prozent bis 2005 im Vergleich zu 1990 und eine Reduktion um ca. 15 bis 20 Prozent bis zum Jahr 2010. Außerdem sollten die quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und –reduktionsverpflichtungen nicht nur auf Kohlendioxid sondern auch auf andere Treibhausgase ausgeweitet werden. Es war auch gegen eine Differenzierung der Zielvorgaben, da diese ihrer Meinung nach nicht den Ansprüchen der Einfachheit und der Gerechtigkeit entsprachen. Die Vereinigten Staaten informierten die AGBM, dass sie an einem Dokument arbeiten würden, das unterschiedliche Elemente der QELROs zum Inhalt hätte, so unter anderem kumulative Ansätze, multinationale Ansätze (später Bubbling genannt), und dass sie dieses Dokument im Rahmen der AGBM 4 vorlegen wollen. Die Umsetzbarkeit des Artikel 4.1 und die Struktur eines Protokolls Die Verbesserung der Umsetzung des Artikel 4.1 FCCC war Hauptthema der dritten informellen Arbeitsgruppe von AGBM 3. Die Diskussionen über diesen Artikel verliefen positiv und ließen einen nennenswerten Fortschritt erkennen, vor allem im Bereich der Berichterstattung von Entwicklungsländern. Auch Annex - 1 - Staaten erkannten die Dringlichkeit einer Entscheidung, wie beispielsweise in der Frage des Technologietransfers, des Kapazitätsausbaus oder des Informationsaustausches. Über die mögliche Struktur eines Protokolls wurde bei den Verhandlungen der AGBM selbst diskutiert. Dabei entschied man sich, auf die Gründung neuer Organe weitgehend zu verzichten. Einige Staaten forderten, eine eigene Konferenz einzuberufen, die sich nur mit der Schaffung eines Protokolls auseinandersetze, sowie die Schaffung einer eigenen Behörde ebenfalls zu diesem Zweck. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 54 und der Kyoto - Prozess Diskussionen gab es darüber, ob das neue Protokoll ein verbindliches Instrument sein soll oder nicht. Für einige andere Staaten war es wichtiger, dass das Hauptaugenmerk der AGBM nicht auf die Struktur eines Protokolls, sondern eher auf dessen Inhalte gerichtet sein soll. 4.2.5 Die 2. Konferenz der Vertragsstaaten von Genf 1996 COP 2 wurde vom 8. bis 19. Juli 1996 in Genf abgehalten. Bereits auf dem 3. Treffen der AGBM wurde beschlossen, dass im Zuge von COP 2 auch ein Treffen von Ministern und Staatsoberhäuptern stattfinden sollte, von dem erwartet wurde, Impulse für die Fortsetzung der Arbeiten der AGBM zu liefern. Gleichzeitig mit COP 2 wurden auch noch Treffen der beiden Organe SBSTA und SBI sowie das 4. Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate abgehalten. Das wichtigste Ergebnis der Vertragsstaatenkonferenz von Genf war die sogenannte Genfer Minister Deklaration. Darin wurde neuerlich auf die Wichtigkeit verbindlicher Pflichten für Industriestaaten im Kampf gegen den Klimawandel hingewiesen. Die Mitgliedsstaaten bekannten sich in der Minister Deklaration nochmals zu ihren, von der Rahmenkonvention verlangten Verpflichtungen. Die Minister schlossen sich mehrheitlich der Idee an, eine Deklaration aufzusetzen, die einerseits die Beschlüsse des auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz verabschiedeten Berliner Mandats erweitern soll und andererseits klarstellt, dass die Ziele und die Verpflichtungsperioden rechtlich verbindlich sein sollen. Die Minister, die die Deklaration unterzeichneten, versuchten mit ihrer Unterschrift der zweiten Vertragsstaatenkonferenz Wichtigkeit zu verleihen, um damit ihre Bedeutung für die weiteren Verhandlungsrunden zu stärken. Es war zwar offensichtlich, dass die OPEC - Staaten und Russland kein Interesse an der Stärkung der Konferenz hatten. Der Großteil der Mitgliedsstaaten ließ sich dadurch aber nicht beeindrucken und entschied, dass einer Minderheit nicht die Möglichkeit geboten werden sollte, den Fortschritt der Klimaverhandlungen zu blockieren.91 91 Vgl. Oberthür/Ott (1999), S. 52ff. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 55 und der Kyoto - Prozess Die wichtigsten Beschlüsse der Genfer Minister Deklaration finden sich in der unten angeführten Abbildung. The Geneva Ministerial Declaration The Ministers and other heads of delegations present at the second session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change, (...) 2 Recognize and endorse the Second Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) as currently the most comprehensive and authoritative assessment of the science of climate change (...). Ministers believe that the Second Assessment Report should provide a scientific basis for urgently strengthening action at the global, regional and national levels, particularly action by Parties included in Annex 1 to the Convention (Annex 1 Parties) to limit and reduce emissions of greenhouse gases, and for all Parties to support the development of a Protocol or another legal instrument; (..) 8. Instruct their representatives to accelerate negotiations on the text of a legally-binding protocol or another legal instrument to be completed in due time for adoption at the third session of the Conference of the Parties. The outcome should fully encompass the remit of the Berlin Mandate, in particular: - commitments for Annex 1 Parties regarding: * policies and measures including, as appropriate, regarding energy, transport, industry, agriculture, forestry, waste management, economic instruments, institutions and mechanisms; * quantified legally-binding objectives for emission limitations and significant overall reductions within specified time – frames, such as 2005, 2010, 2020, with respect to their anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol; - commitments for all Parties and continuing to advance the implementation of existing commitments in Article 4.1; - a mechanism to allow the regular review and strengthening of the commitments embodied in a protocol or other legal instrument; - commitments to a global effort to speed up the development, application, diffusion and transfer of climate-friendly technologies, practices and process (...). 9. Welcome the efforts of developing country Parties to implement the Convention (...); and call on the GEF to provide expeditious and timely support to these Parties (...); 10. Recognize that the continuing advancement of existing commitments by developing country Parties (...) requires determined and timely action, in particular by Annex 2 Parties. Access to financial resources and to environmentally – sound technologies (...) will be most critical; (...) Abbildung 4.2: Die Genfer Minister Deklaration Quelle Ott/Oberthür (1999), S.53 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 56 und der Kyoto - Prozess Ein weiterer Themenschwerpunkt dieser Konferenz war auch der zweite Bericht des IPCC, der im Dezember 1995 veröffentlicht wurde. Es wurden [...]die Erkenntnisse des zwischenstaatlichen Sachverständigen Gremiums über Klimaänderungen als die derzeit umfassendste und maßgeblichste wissenschaftliche Bewertung von Klimaänderungen und ihre Auswirkungen anerkannt[...]92 Kritik gab es seitens der OPEC – Staaten, die behaupteten, dass die vorherrschenden Unsicherheiten es nicht rechtfertigen würden, den IPCC - Report als Grundlage für die Ausarbeitung eines Protokolls heranzuziehen, wie es dennoch eine Vielzahl von teilnehmenden Staaten forderte.93 Ein Erfolg der zweiten Klimakonferenz war für viele, dass die USA, die später unter der Führung von George Bush leider aus der Rahmenkonvention ausgetreten ist, ihre ablehnende Haltung gegenüber eines verbindlichen Klimadokuments aufgegeben hat.94 Ein weiteres Ergebnis von COP 2 war die Verabschiedung von Richtlinien für die von der Rahmenkonvention geforderten nationalen Berichte, die dadurch besser vergleichbar gemacht werden sollen. Die zweite Vertragsstaatenkonferenz befasste sich ferner mit Berichten über den derzeitigen Stand und den Fortgang von Joint Implementation Projekten in ihrer Pilotphase. Dabei wurden erste Anzeichen erkennbar, dass die Vorbehalte vieler Entwicklungsländer gegen diese Art der Zusammenarbeit abgenommen haben, wofür auch die gestiegene Anzahl an Projekten, die von Seiten der Entwicklungsstaaten angeboten wurden, sprach.95 Die Minister traten in einem eigenen Treffen am 17. Juli 1996 zu einem runden Tisch zusammen. Aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse im SAR und ihrer Konsequenzen auch auf politischer Ebene, gab es viel Anerkennung für die 92 Merkel (1996), S.269f in Geres (2000), S. 117. 93 Vgl. Oberthür/Ott (1999), S. 52ff. 94 Vgl. URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/ph2_cop234.htm [25.06.2002]. 95 Vgl. Geres (2000), S. 116. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 57 und der Kyoto - Prozess hervorragende Arbeit der IPCC - Wissenschaftler. Die Minister waren sich auch einig, dass das IPCC wichtige Informationen für noch zu treffende Entscheidungen liefert. Viele Minister nahmen mit Sorge zur Kenntnis, dass es einen sichtbaren Zusammenhang zwischen den menschlichen Aktivitäten und dem globalen Klima gibt. Unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips unterstützten sie die Forderung nach sofortigen und vor allem umfassenden Maßnahmen. In wissenschaftlichen Fragen sollten sich die Parteien, laut den Ministern, an den IPCC, als Hauptlieferant von Informationen, wenden. Vertreter der Entwicklungsstaaten erklärten ihre vergleichsweise hohe Verwundbarkeit und den Mangel an technologischen und finanziellen Ressourcen, der ihre Bemühungen bei der Einführung von Gegenmaßnahmen erschweren würde. 4.2.6 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 4 Das vierte Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate fand gleichzeitig mit der zweiten Konferenz der Vertragsstaaten in Genf statt. Viele Delegierte waren der Ansicht, dass es Zeit für verschärfte Verhandlungen wäre, um die Fertigstellung eines Protokolls bis Kyoto 1997 zu erreichen.96 Zu den Hauptthemen von AGBM 4 zählte die Verschärfung der Pflichten der Artikel 4.2 (a) und 4.2 (b) der Rahmenkonvention, die Umsetzung des Artikel 4.1 FCCC und die mögliche Struktur eines neuen Klimaabkommens. Aufgrund der Erfahrungen, die beim dritten Treffen der AGBM gemacht wurden, entschied man sich auch auf AGBM 4 die wichtigsten Themen vorab in informellen Arbeitsgruppen, zu diskutieren. Politiken und Maßnahmen Der erste Runde Tisch beschäftigte sich mit dem Thema der Politiken und Maßnahmen. Es gab breite Zustimmung darüber, dass die Mitgliedsstaaten weitgehend flexibel ihre Entscheidungen über PAMs treffen sollten. Dies ist vor allem 96 Vgl. und folgende: URL: http://www.dfat.gov.au/environment/climate/cop2.html [19.08.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1238e.pdf [17.08.2002] und URL: http://unfccc.int/resource/docs/1996/agbm/l02a01.pdf [24.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 58 und der Kyoto - Prozess wegen der unterschiedlichen Ausgangssituationen und den nationalen Umständen von Bedeutung. Unklarheiten gab es darüber, ob nationale Aktionen in allen Bereichen ausreichen würden, oder ob es sinnvoller wäre auch multinationale PAMs in den Verhandlungen zu berücksichtigen. Einige Staaten vertraten die Meinung, dass nur eine Auswahl von PAMs, die keinen Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit der Staaten nimmt, in ein Dokument aufgenommen werden soll. Zu den Kriterien, die die PAMs auf jeden Fall zu erfüllen haben, zählen die Fähigkeit Treibhausgase zu reduzieren, die durch die Einführung entstehenden wirtschaftlichen Kosten und die politische Durchführbarkeit. In erster Linie sollen Maßnahmen aber No - Regrets Strategien; erneuerbare Energien; Produktionsstandards; den Industriesektor; die internationale Luft- und Seefahrt; wirtschaftliche und fiskalpolitische Instrumente; die Kürzung von Subventionen für Kohle und den Finanzierungsmechanismus für den Technologietransfer umfassen. Zu den Verhandlungen der AGBM selbst wäre zu erwähnen, dass sich vor allem hinsichtlich der Politiken und Maßnahmen zwei Vorschläge als akzeptabel und gut durchführbar herausstellten. Einerseits gab es den Vorschlag eines Menu Approach, hierbei gäbe es die Möglichkeit, dass Annex – 1 – Staaten aus einer Liste von PAMs jene wählen könnten, die für ihre nationalen Verhältnisse am geeignetsten wären. In diesem Fall wären den PAMs auch Richtlinien für die Berichterstattung und die Überprüfung von Informationen beigefügt. Andererseits gab es einen Mandatory Approach, hier würde ein Protokoll nur einige allgemeine PAMs enthalten. Die Umsetzbarkeit des Artikel 4.1 Der zweite Runde Tisch befasste sich mit den Einflüssen des Artikel 4.1 auf die Entwicklungsländer. Die Teilnehmer dieser informellen Arbeitsgruppe haben vor allem den Einfluss neuer Verpflichtungen für Annex – 1 - Staaten auf Entwicklungsländer geprüft. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 59 und der Kyoto - Prozess Viel diskutiert war der Umfang dieser Einflüsse und ihre positiven, aber vor allem ihre negativen Auswirkungen auf die benachteiligten Staaten. Prognosen zeigten unter anderem den Verlust von Exporteinkünften, vor allem für Öl exportierende Staaten, eine Verstärkung der Handelsbarrieren und so genannte Spill over Effekte. Negative Effekte in Annex – 1 – Staaten könnten auch Auswirkungen auf die Entwicklungsförderung und auf Hilfsfonds haben. Mögliche positive Effekte wären unter anderem technische Innovationen und der Technologietransfer sowie ein möglicher Wirtschaftaufschwung durch den Bereich der low - Emission - Activities. Ein weiteres Thema war die Unsicherheit über wirtschaftliche und soziale Folgen einer Milderungspolitik. Auf die Frage der Bewertung ökonomischer und sozialer Einflüsse verglichen mit den ökologischen, sozialen und ökonomischen Kosten des Nichthandelns, legten die Teilnehmer ihr Augenmerk auf die nicht wirtschaftlichen Kosten. Um die Entwicklungsländer zu beruhigen, sagten die Teilnehmer, dass die kurzfristigen negativen Kosten durch Maßnahmen von Annex - 1 - Staaten neben den Folgen durch das Nichtstun verblassen würden. Nichts zu tun sei also keine Möglichkeit. Quantifizierte Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsziele Das Thema des dritten Runden Tisches waren die QELROs. Die Teilnehmer waren sich weitgehend einig, dass die größten Schwierigkeiten bei der Festlegung der Ziele liegen würden. Einige behaupteten sogar, dass auch die eifrigsten Versuche der Annex - 1 - Staaten nicht zu einer Stabilisierung der weltweiten Emissionen führen würden. Bezüglich der Rechtsverbindlichkeit argumentierten einige Staaten damit, dass verbindliche Verpflichtungen die Glaubwürdigkeit des Protokolls erhöhen würde und notwendige Signale für die Marktposition der einzelnen Staaten senden könnte. Es gäbe auch keinen Grund anzunehmen, dass zwischen der Flexibilität und der Rechtsverbindlichkeit Reibungspunkte auftreten könnten. Die Frage ob die Reduktionsverpflichtungen überstaatlich, nur auf einzelne Staaten ausgerichtet, oder als Kombination beider ausgestaltet sein sollten, waren die 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 60 und der Kyoto - Prozess Teilnehmerstaaten am ehesten von der Möglichkeit nationaler Verpflichtungen überzeugt. Bei den Verhandlungen der AGBM selbst, unterstützten viele Delegierte den Vorschlag einer Differenzierung der QELROs und der Verwendung unterschiedlicher Basisjahre zur Festlegung der Emissionsziele. Dies hätte den Vorteil, dass den unterschiedlichen Anforderungen der Staaten Rechnung getragen wird und, dass die QELROs auch tatsächlich gerecht und ökonomisch sinnvoll eingesetzt werden können. Auch die Differenzierung war, genauso wie viele andere Themenbereiche, vorerst umstritten. Einige Staaten wollten für alle Staaten gleiche QELROs oder zumindest nur eine vereinfachte Form der Differenzierung. Dies würde so aussehen, dass man Annex - 1 - Staaten in Gruppen aufgeteilt, und die Ziele dann entsprechend der Gruppen vergeben kann. Andere Staaten wollten den Grundsatz der Differenzierung von insgesamt acht Kriterien abhängig machen. Zu diesen Kriterien zählten die Verwendung unterschiedlicher Basisjahre, die Vorgabe von Emissionszielen abhängig vom Bevölkerungswachstum, oder eine Differenzierung nach dem Verhältnis zwischen der Nutzung erneuerbarer Energieformen und dem totalen Energiekonsum, sowie die Teilnahme der Staaten an Projekten gegen den Klimawandel. Aufgrund dieser doch teilweise unterschiedlichen Vorschläge und Meinungen entschied sich die AGBM, diese und noch weitere Beiträge zu prüfen, und die Entscheidung erst zu einem späteren Zeitpunkt zu fällen. Die Vorschläge aller drei Arbeitsgruppen waren für die weiteren Verhandlungen der AGBM von großer Bedeutung und man entschloss sich, die Ergebnisse der Arbeitsgruppen in Form eines Anhangs dem Bericht des Treffens beizulegen. Die AGBM kam auf ihrem vierten Treffen zu dem Schluss, dass es einen unübersehbaren Zusammenhang zwischen der Ausarbeitung von Politiken und Maßnahmen und der Festlegung von quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionszielen gibt, daher soll ihre endgültige Arbeit diesen Zusammenhang auch deutlich widerspiegeln. Während der Verhandlungsrunden der AGBM 4 wurde auch über die möglichen Flexibilisierungsmechanismen im Zusammenhang mit einem neuen Protokoll ge- 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 61 und der Kyoto - Prozess sprochen. Dabei ging es unter anderem um eine vergleichbare Umsetzung, die Einbeziehung von Quellen und Senken, und darüber, dass Joint Implementation und der Emissionshandel vorerst nur zwischen Annex - 1 - Staaten erfolgen sollen. Auch die Struktur eines möglichen Protokolls wurde verhandelt. Die meisten Staaten waren aber davon überzeugt, dass sich diese sowieso aus den Entscheidungen der AGBM ergäbe, und daher der Schwerpunkt der AGBM - Verhandlungen auf den wesentlichen Themenbereichen liegen soll. Trotz dieser mehrheitlichen Entscheidung kristallisierte sich aber heraus, dass sich viele Staaten die Form eines Protokolls bevorzugten. Vor allem der Vorschlag der EU für ein Protokoll erhielt regen Zuspruch, ähnlich verhielt es sich auch mit dem Vorschlag der AOSIS Staaten. Alle Delegierten waren sich, trotz der unterschiedlichen Ansichten, einig, dass es sich um ein einfaches Dokument handeln sollte, das die Konvention nicht ersetzen, sondern untermauern und ergänzen müsse. 4.2.7 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 5 Den Teilnehmern der ad hoc Group on the Berlin Mandate blieb nach der zweiten Konferenz der Vertragstaaten nur noch etwas mehr als ein Jahr, um sich über die wichtigsten Verhandlungspunkte zu einigen, dies sollte auf den verbleibenden vier Konferenzen der AGBM gelingen.97 AGBM 5 fand vom 9. bis 13. Dezember 1996 zum letzten Mal in Genf statt. Schon vorab ist zu erwähnen, dass dieses Treffen von großer Bedeutung für die Frage der Differenzierung war, denn es gelang, ihre Anhängerschaft wesentlich zu vergrößern. Gleichzeitig war es aber auch ein Treffen, das große Mängel bezüglich anderer Themen des Berliner Mandats aufzuweisen hatte, einschließlich der Festlegung von Emissionszielen, Politiken und Maßnahmen und dem Emissionshandel. 97 Vgl. und folgende: URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1239e.pdf [17.08.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.dfat.gov.au/environment/climate/agbm_report5.html [19.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 62 und der Kyoto - Prozess Für den Vorsitzenden Roul Estrada – Oyuela war es wichtig, dass sowohl die Anzahl der in Betracht kommenden Vorschläge über PAMs als auch jene über QELROs verringert werden um endlich zu einem sinnvollen Ende der Verhandlungen zu kommen. Er sagte, dass das Beibehalten einer „...Patchwork of possibilities will hinder the adoption of definitive positions and make implementation more difficult...“ Auf dem fünfte Treffen der AGBM wurde hauptsächlich über Vorschläge aus den vorhergehenden Verhandlungsrunden diskutiert. Diese Vorschläge wurden vorab in Verhandlungsberichten gesammelt und dienten als Grundlage für die weiteren Verhandlungen. Es wurde unter anderem die Vorschläge des Menu Approach und des Mandatory Approach vom 4. AGBM – Treffen weiter diskutiert. Ebenfalls als Verhandlungsgrundlage dienten die Beschreibungen von Themenbereichen, auf die sich die PAMs beziehen sollten. Darunter fielen die Mechanismen zur Umsetzung von Richtlinien oder politisch motivierte Ziele. Ergebnis der AGBM 5 war aber, dass Staaten zwar ihre unterschiedlichen Ansichten zu diesen Vorlagen einbrachten, sich aber nicht zu einer Lösung durchringen konnten. Politiken und Maßnahmen Einige Staaten, darunter auch die EU, favorisierten den Mandatory Approach. Die EU schlug zusätzlich zu dem Grundgerüst einen dreiteiligen Anhang vor, um eine Gliederung der Politiken und Maßnahmen in zwingende, koordinierte und freigestellte zu erreichen. Neben dieser Dreiteilung wollte die EU auch noch einen Anhang X für jene Staaten, die einerseits PAMs angenommen oder andererseits bereits umgesetzt haben. Sie erklärte, dass ein Anhang X alle Annex - 1 - Staaten, neue OECD - Staaten und jene Länder umfassen sollte, die freiwillig PAMs durchführen. Dieser Vorschlag rief vor allem bei Entwicklungsstaaten Bedenken hervor, da diese fürchteten, durch diesen Anhang würde das Verbot neuer Verpflichtungen für diese Staaten, untergraben. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 63 und der Kyoto - Prozess Die USA und einige andere Staaten waren gegen sogenannte Harmonized Measures und forderten Flexibilität, in Form von nationalen Programmen und unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Umstände, zu gewährleisten. Die G77/China - Staaten waren besorgt darüber, dass die Vorschläge zu den PAMs sich nicht nur auf Annex - 1 - Staaten, sondern auch auf Entwicklungsländer beziehen könnten. Sie wiesen darauf hin, dass ein Anhang X die Trennung von PAMs und QELROs und Konzepte wie das Emission - Banking, Emissionslizenzen und AIJ dazu dienen könnten, dass vor allem Annex - 1 - Staaten sich vor ihren Verpflichtungen drücken könnten. Aber sowohl Entwicklungs- als auch Industriestaaten haben nochmals die Notwendigkeit einer flexiblen Handhabung und einer wirtschaftlichen Eingliederung der PAMs hervorgehoben. Quantifizierte Emissionsbegrenzungs- und –reduktionsziele Wie bereits erwähnt enthielt die Sammlung von Vorschlägen auch welche über QELROs, aber nicht anders als bei den PAMs gab es auch hier keine Einigung, sondern nur eine Vielzahl an Diskussionen. Staaten wie die EU - Mitgliedsländer, Norwegen oder die AOSIS - Staaten forderten rechtlich verbindliche Emissionsreduktionsverpflichtungen für Annex - 1 - Staaten mit der Einschränkung, dass Entwicklungsländer nicht die Folgen der Durchführung mittragen dürfen. Bezüglich der Treibhausgase, die den Verpflichtungen der Emissionsreduktionen unterliegen sollen, gab es Uneinigkeit darüber, ob alle wichtigen Gase in Form eines Greenhousegas Basket zusammengefasst werden sollen oder ob man die Gase separaten Zielen in Form der so genannten gas by gas - Strategie unterwerfen sollte. Diskussionen gab es auch über den zeitlichen Horizont der Verpflichtungen. Die AOSIS - Staaten schlugen ja einen Zeitraum bis 2005 vor, der auch bei diesem Treffen von zahlreichen Staaten unterstützt wurde. Die EU war für einen kürzeren Zeitraum, und die USA sprach sich für einen längeren aus. In Anbetracht der unterschiedlichen nationalen Ausgangssituationen der Teilnehmerstaaten, war die Aufteilung der QELROs das am stärksten diskutierte Thema. Wie bereits einleitend erwähnt, war aber gerade in diesem Fall ein doch merkli- 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 64 und der Kyoto - Prozess cher Fortschritt zu erkennen. Trotzdem waren einige Staaten, darunter auch die USA für ein flat – rate - System, das alle Annex – 1 – Staaten an das gleiche Ziel binden sollte. Einige Teilnehmer hatten auch noch Bedenken gegenüber der Differenzierung und waren der Ansicht, diese Art der Aufteilung würde die Arbeit der AGBM nur zusätzlich erschweren, wohingegen andere fest entschlossen waren, zu zeigen dass es möglich ist ein Konzept für unterschiedliche Länderziele bis COP 3 zu erarbeiten. Die Flexibilisierungsmechanismen Der Emissionshandel und Joint Implementation wurden ebenfalls im Zuge der Verhandlungen bei AGBM 5 besprochen. Es wurde weitgehend die Ansicht vertreten, auch seitens der EU, dass es den Annex - 1 - Staaten erlaubt sein sollte, ihre Reduktionsverpflichtungen auch durch JI zu erfüllen. Brasilien war einer der Staaten, die Joint Implementation nur zwischen jenen Ländern sah, die Reduktionsziele auferlegt bekamen, was automatisch Entwicklungsländer ausschloss. Frankreich und Kanada unterstützten vor allem den Emissionshandel, auch deswegen, weil er die Flexibilität, wie die Zielvorgaben erreicht werden können um eine weitere Möglichkeit erhöht. Die EU schränkte aber gleich ein, dass ein Emissionshandel und die Vergabe von Emissionslizenzen die eigentlichen PAMs auf keinen Fall ersetzen dürfte. Bezüglich der Mechanismen JI und AIJ, wurde von den Philippinen gefordert, dass diese nur zwischen Annex – 1 – Staaten durchgeführt werden sollten, sie forderten zusätzlich noch Berichte, die über die Erfolge oder Misserfolge dieser flexiblen Mechanismen Auskunft geben. Die Umsetzbarkeit des Artikel 4.1 Das Sammelwerk an Informationen und Ideen beinhaltete auch welche über eine verbesserte Umsetzung des Artikel 4.1 der Rahmenkonvention. Es gingen vor allem Vorschläge zu den Themen nationale Emissionsinventare, Strategien zur Bekämpfung des Klimawandels, technologische Entwicklung und Energietransfer ein. Eine große Anzahl an Entwicklungsländern betonte die Erfüllung der Verpflichtungen durch die Annex - 1 - Staaten. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 65 und der Kyoto - Prozess Die G77/China – Gruppe erklärte, dass alle Paragraphen des Artikel 4.1 gleichermaßen Berücksichtigung finden müssten. Die Staaten dieser Gruppe befürchteten auch, dass möglicherweise Industriestaaten es verabsäumen würden, ihre Verpflichtungen im vollen Umfang zu erfüllen, und mahnten daher nochmals zur pflichtbewussten Einhaltung ihrer Vorgaben. Auf der anderen Seite boten Industriestaaten, unter anderem Norwegen, den Entwicklungsstaaten an, sie bei der Umsetzung ihrer Maßnahmenpakete zu unterstützen, beispielsweise durch den Technologietransfer. Für die EU war es wichtig, den anderen Teilnehmer verständlich zu vermitteln, dass die Schwerpunkte bei der Entscheidung über Maßnahmen vor allem auf den Bereichen der Entwicklung, der Anwendung und der Verteilung neuer Technologien und auf den AIJ zu liegen haben. Die Struktur des Protokolls Nur ein geringer Fortschritt wurde hinsichtlich der Form eines neuen Vertrages erzielt. Die meisten Staaten gingen davon aus, dass die Schaffung eines neuen Rechtsinstruments erst nach der Beendigung der Diskussionen über die noch ausstehenden Themen sinnvoll ist. Man diskutierte aber dennoch über die Form und den Umfang eines neuen Protokolls. Die EU beispielsweise unterstützte ein Protokoll, dessen Grundlage die Rahmenkonvention von 1992 bilden sollte und durch quantifizierte Ziele und Verpflichtungszeiträume erweitert wird, zusätzlich sollte ein neues Instrument nicht von den Forderungen des Berliner Mandats abweichen. 4.2.8 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 6 Das sechste Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate wurde von 3. bis 7. März erstmals in Bonn abgehalten. Die Verhandlungen wurden, größtenteils wegen des Zeitmangels, intensiviert. 98 Zu den Hauptaufgaben der AGBM 6 zählte unter anderem die Schaffung eines Verhandlungstextes und der damit verbundene Abschluss der Diskussionen um 98 Vgl. und folgende: URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1245e.pdf [17.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 66 und der Kyoto - Prozess die wichtigsten Themenbereiche. Der Verhandlungstext, der aufgrund einer Einreichfrist, bis spätestens 1. Juni 1997 fertiggestellt werden musste, sollte alle wichtigen Kernpunkte des Endprotokolls von Kyoto enthalten, so dass es zu keinen Überraschungen nach dem 1. Juni mehr kommen konnte. Die Frage, in welcher Form die Erarbeitung dieses Verhandlungstextes vonstatten gehen sollte, wurde gelöst, indem der Vorsitzende der AGBM vorschlug, dass man zwei sogenannte Non Groups damit beauftragen sollte, sich einerseits mit rationalen und ausführlichen Details des Verhandlungstextes, und mit Inhalten wie der Präambel und den Schlussbestimmungen, andererseits mit der Fortsetzung der Verhandlungen über die Umsetzbarkeit des Artikel 4.1 zu beschäftigen. So war das Ergebnis dieser AGBM – Verhandlungsrunde nicht die Verhandlung neuer Vorschläge, sondern die Konkretisierung bestehender, zu einem formellen Dokumentenentwurf. Die Non Group zur Schaffung eines Verhandlungstextes Vor der Entscheidung über die quantifizierten Emissionsbegrenzungs – und reduktionsziele hörten sich die Delegierten noch Statements von einigen NGO - Vertretern an, darunter das Climate Action Network, der European Business Council for Sustainable Energy oder der International Petroleum Industry Environmental Conservation Association zu den Themen Schutz der Weltbevölkerung vor den Ausmaßen des Klimawandels oder die Gefahr für Arbeitskräfte durch unüberlegte Maßnahmen im Zusammenhang mit den Emissionsreduktionen. Unter dem Einfluss dieser Vorträge begannen die Delegierten wieder mit den Diskussionen über die Vorschläge zu den QELROs zu beschäftigen. Bezüglich des Leitzieles betonte die EU, dass schlussendlich nur eine Reduktion der Emissionen um 50 Prozent des derzeitigen (Stand 1997) globalen Emissionsniveaus dazu führen würde, die Erwärmung der weltweiten Durchschnittstemperatur um 2° C über dem Stand der Vorindustrialisierung zu verhindern. Sie brachte einen Vorschlag einer 15 prozentigen Reduktion, ausgehend vom Jahr 1990, bis zum Jahr 2010 ein. Innerhalb der EU wurde dieses Ziel auf die Staaten, nach ihren Möglichkeiten und Gegebenheiten, aufgeteilt. Dadurch kommt es zu einer Reduktion von 30 Prozent für Luxemburg, 25 Prozent für Deutschland oder 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 67 und der Kyoto - Prozess 10 Prozent für Großbritannien. Länder wie Spanien oder Portugal hatten die Möglichkeit, ihre Emissionen um 30 bzw. 40 Prozent zu erhöhen. Auch bei den Vorschlägen über die Rechtspersönlichkeit von Reduktionsverpflichtungen war die EU Ton angebend. Sie hob nochmals hervor, dass sie für rechtlich verbindliche QELROs, zur Erzielung einer signifikanten Emissionsreduktion von Treibhausgasen, ist, und sie forderte abermals auch die Verbindlichkeit für PAMs. Auch die Schweiz schloss sich der Meinung der EU an. Zum Thema der Treibhausgase verlangte die EU, das insgesamt sechs Treibhausgase (siehe auch Kap. 5) durch ein neues Protokoll abgedeckt werden. Maßnahmen, die zu einer Verringerung von Treibhausgasemissionen beitragen müssen auf jeden Fall in einem Protokoll eingetragen werden. Auch Saudi Arabien bestand darauf, dass neben dem CO2 auch noch andere Treibhausgase in ein Protokoll aufgenommen werden müssen, außerdem war es ihnen wichtig, dass Senken zur Speicherung von Treibhausgasen ebenfalls Platz in einem neuen Vertrag erhalten. Bezüglich des zu reduzierenden Emissionsniveaus und der Verpflichtungszeiträume war die EU der Meinung, dass es so bald wie möglich zu einer Stabilisierung kommen müsste. Daher sollte der Vorschlag, den sie bei dem Sekretariat eingebracht hat durch einen neuen (vgl. vorne) ersetzt werden. Neben diesem Vorschlag sollte auch bis 2005 ein zwischenzeitliches Ziel erreicht werden. G77/China waren für einen gewissen Freiraum für die Annex - 1 - Staaten, da auch sie unterschiedlichen nationalen Umständen ausgesetzt seien. Wichtig war ihnen auch, dass es keine negativen Effekte für Entwicklungsländer gibt. Zum Thema der Differenzierung gab es einen Runden Tisch, der am 4. März 1997 abgehalten wurde. Zu den Erkenntnissen zählten unter anderem der Wunsch nach notwendigen Kriterien und Maßstäben nach denen die QELROs ausgehandelt und aufgeteilt werden, sowie die Frage, ob die Aufteilung, die im Vorschlag der EU enthalten ist, sich nur auf die EU – Mitgliedsländer erstreckt, oder auch auf andere Nationen ausdehnbar ist. Führende Nationen, die als Befürworter der Differenzierung galten, waren ebenfalls am Runden Tisch beteiligt, unter ihnen beispielsweise Norwegen, Japan und Australien. Ihre Statements bezogen sich hauptsächlich auf die Wichtigkeit und die 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 68 und der Kyoto - Prozess Notwendigkeit eines variierenden Emissionsreduktionswertes sowie mögliche Prozesse zur Umsetzung des Zieles Differenzierung. Ihre Verfechter erklärten, dass es eine Vielzahl an Vorschlägen gäbe, die in einem klar strukturierten Rahmen innerhalb absehbarer Zeitabschnitte umgesetzt werden könnten. Für die USA war eine Differenzierung nicht wirklich ertragversprechend, und auch die EU, die innerhalb der Mitgliedsstaaten ihre Ziele durch Zielgemeinschaften oder durch Differenzierung erreichen wollte war der Ansicht, dass dies außerhalb der EU - Grenzen nicht notwendig wäre. Ein zweiter wichtiger Punkt des Verhandlungstextes waren die Politiken und Maßnahmen. Auch hier ging es darum, die eingegangen Vorschläge zu diskutieren und textfähig zu machen. Zur Vereinfachung der doch umfangreichen und teils sehr spezifischen Vorschläge, dachte man daran, den Beitrag der EU als Ersatz für die vielen Vorschläge zu verwenden. Die EU schlug vor, dass eine Reihe von Statements der anderen Staaten, darunter auch Neuseeland, Norwegen und Japan dem EU - Vorschlag angepasst werden könnten. Nicht EU - Staaten waren allerdings dagegen. Polen und Russland waren für den Vorschlag des Menu Approach, wenn er verschiedene ökonomische Strukturen berücksichtigt und versucht ein hohes und stabiles Wirtschaftswachstum zu fördern. China erinnerte an das Berliner Mandat und daran, dass es Zeit wäre, eine Einigung über PAMs zu finden. China hielt den Vorschlag der EU für zu kompliziert und unterstützte daher einen von Estrada vorgeschlagenen Kompromiss die PAMs nicht in Anhängen extra aufzulisten, sondern sie in Gruppen einzuteilen und im Protokoll anzuführen. Der Vorteil einer Gruppeneinteilung läge darin, die PAMs nach Zielen und nach ihrer Priorität übersichtlicher zu gliedern. Die EU war gegen eine Gruppenaufteilung, vor allem deswegen, weil es für sie wichtig war, dass die Ziele, die Mechanismen und Maßnahmen zu ihrer Erreichung nicht getrennt voneinander sein dürfen und schlug daher vor alle PAMs in einen einzigen Anhang zusammenzulegen. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 69 und der Kyoto - Prozess Die Non Group über die Umsetzbarkeit des Artikel 4.1 Wie bereits eingangs erwähnt gab es eine Non Group mit der Aufgabe, sich speziell mit der Umsetzung des Artikel 4.1 zu beschäftigen. Es wurde im Rahmen der AGBM 6 zwei Treffen dieser Arbeitsgruppe abgehalten, deren Ergebnisse zu einem klar formulierten Text zusammengefasst wurden. Dieser Text bestand aus Vorschlägen zur Umsetzung nationaler Programme, sowie der Entstehung der Emissionen durch Quellen und ihr Abbau durch Senken. Durch diesen Text wurde nochmals beteuert, dass auch weiterhin versucht wird, die Umsetzung der Verpflichtungen aus Art. 4.1 zu verbessern und dass es keine neuen Verpflichtungen für Nicht - Annex - 1 - Staaten geben wird. Der Bericht der Arbeitsgruppe enthielt Vorschläge von Parteien, unter anderem zu aktuellen nationalen Programmen, zur Verbesserung im Transportwesen, zur Steigerung der Energieeffizienz und zur Bereitstellung jährlicher Emissionsinventare. Wichtige Elemente des Verhandlungstextes Das Ergebnis des sechsten Treffens war der Entwurf eines Verhandlungstextes zur Verschärfung der Verpflichtungen unter Art. 4.2 (a) und 4.2 (b) der Klimarahmenkonvention. Der Text über PAMs wurde in insgesamt vier Teile aufgegliedert: § Vorschläge zu PAMs: Darunter fielen die Annahme gemeinsamer PAMS, regionale Programme zur Eindämmung und zum Schutz vor dem Klimawandel und der Ausbau von Senken. § Allgemeine Vorschläge zur Analyse ökologischer und sozio – ökonomischer Einflüsse durch PAMs, die Vereinbarkeit zwischen PAMs und die Kosteneffektivität. § Vorschläge, die eine gewisse Relevanz für die Natur und die Zusammensetzung der PAMs haben. Diese Vorschläge bezogen sich auf die Aufteilung der PAMs, die Erfüllung der Verpflichtung unter Berücksichtigung der Entwicklungsländer. § Eine Liste von PAMs die in drei Elemente gegliedert wurde, nämlich nach politischen Zielen für alle Annex – 1 – Staaten, mögliche Mechanismen für die 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 70 und der Kyoto - Prozess Umsetzung der PAMs und eine Aufzählung von PAMs aus denen die Staaten jene wählen können, die in ihre nationale Umgebung am besten passen. Eine ähnliche Aufteilung fand man auch bei dem Textentwurf bezüglich der QELROs, dieser war allerdings in sechs Abschnitte gegliedert: § Einleitende Elemente des Vorsitzenden § Atmosphärische Konzentration § Reduktionsniveaus und Zeithorizont § Mögliche Folgen für Entwicklungsländer § Flexibilität § Bereitstellung und Austausch von Informationen und nationale Berichte. 4.2.9 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 7 Am 31. Juli 1997 eröffnete AGBM Vorsitzender Roul Estrada Ouyela die vorletzte Runde des AGBM – Prozesses. Das siebente Treffen wurde vom 31.Juli bis 7. August 1997 in Bonn abgehalten. Estrada hoffte auf eine verstärkte Zusammenarbeit, auch aufgrund des gestiegenen Interesses am Klimawandel, was auch ein Treffen der G 7 + 1in Denver zeigte.99 Der Generalsekretär des FCCC Michael Zammit – Cutajar erklärte, dass er bis zum Treffen in Kyoto ein klares Ergebnis über die Verpflichtungen für Annex - 1 Staaten sehen möchte. Das Endergebnis von Kyoto soll ein starker Schlag gegen ein Business as usual sein. Somit war den Beteiligten ein klarer Auftrag für das Treffen erteilt worden. Das Hauptziel der Verhandler war die Überarbeitung des Verhandlungstextes von AGBM 6. Sie hatten dabei die Aufgabe gleiches zusammenlegen und Wiederholungen aus dem Text zu streichen. Ziel war es die Kernelemente für Kyoto heraus zu arbeiten und in offenen Fragen weitgehend Lösungen zu finden. 99 Vgl. und folgende: URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1255e.pdf [17.08.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.dfat.gov.au/environment/climate/agbm_report7.html [19.08.2002] 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 71 und der Kyoto - Prozess Um diesen Arbeitsprozess zu erleichtern wurden insgesamt vier Arbeitsgruppen gebildet, die sich mit QELROs, PAMs, institutionellen Fragen, mit Mechanismen und mit der Umsetzbarkeit des Artikel 4.1 auseinander setzten. AGBM 7 lief darauf hinaus, das bestehende Verhandlungswerk der bisherigen Arbeit rationaler zu gestalten und klarer zu formulieren. Es gab aber keine Erfolge bei der Lösung von Unstimmigkeiten in den Kernbereichen, da die Teilnehmerstaaten nicht bereit waren, von ihren Standpunkten, zugunsten der Umwelt, abzuweichen. Das Ergebnis von AGBM 7 war die Erstellung eines neuen Verhandlungstextes, der aber durch die Uneinigkeit der Staaten in Schwerpunktthemen gekennzeichnet ist. Die USA brachten Vorschläge bezüglich des Emissionshandels, Joint Implementation, des Budgetings und Bankings zur Verstärkung der Flexibilität und zur Kostenersparnis ein. In diesem Zusammenhang brachten sie auch zwei neue Vorschläge, einerseits einen Mechanismus zur Befolgung und Erfüllung der Verpflichtungen, zu denen auch Felxibiltiätskonzepte gezählt werden können und andererseits einen Strafmechanismus, bei dem jene Staaten, die anzuwendende Methoden ausschlagen, mit Sanktionen zu rechnen haben. Der Vorsitzende ließ ebenfalls neue Vorschläge vortragen, unter anderem von Japan, das eine SBSTA Studie über die Wirksamkeit von Senken forderte, bevor es zu einer Aufnahme dieser in das neue Protokoll kommt. Des weiteren wollte Japan einen Überprüfungsprozess um die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse zusammenzufassen. Georgien forderte eine Verbesserung des Finanzierungsmechanismus für den Bereich Energie und eine Unterstützung für den privaten Sektor um an AIJ - Projekten teilnehmen zu können. Samoa als Teil der AOSIS – Staaten forderte, dass ein Hauptschwerpunkt der AGBM Arbeit darauf ausgerichtet sein sollte, sicherzustellen, dass der Meeresspiegelanstieg durch den Klimawandel nicht über 20 cm im Vergleich zu 1990 ansteigen und die globale Durchschnittstemperatur nicht um mehr als 2° C über das Niveau der vorindustriellen Zeit steigen darf. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 72 und der Kyoto - Prozess Wie bereits einleitend erwähnt, wurden für die Hauptthemen eigene Arbeitsgruppen zusammengestellt, deren Verhandlungen im nun Folgenden näher beschrieben werden. Die Arbeiten der Non Group on QELROs Die Non Group on QELROs erstellte einen Konsolidierungstext der wesentliche Themen über die quantifizierten Emissionsreduktions- und –begrenzungsziele zum Inhalt hatte. Wichtig war vor allem die Klärung der Frage, auf welche Art man die Ziele festlegen soll und welche Basis dafür herangezogen werden kann. Hierbei ging es vor allem um die Themen Differenzierung und flat rate - System. Die Vorschläge über eine flat – rate Lösung beinhalteten im wesentlichen, dass es eine Reduktion von anthropogenen Treibhausgasemissionen innerhalb einer bestimmten Zeit geben soll, beispielsweise bis 2000, bis 2005 oder bis 2010. Die durchschnittliche Reduktion sollte zwischen 15 und 20 Prozent, im Vergleich zum Basisjahr 1990 liegen. Die Alternative zu allgemeinen Verpflichtungsperioden war die Festlegung von Grenzen für Treibhausgasemissionen innerhalb spezifischer Zeiträume für Staaten, die gesondert in einem zweigliedrigen Anhang aufgelistet werden sollten. Die Staaten, um die es sich in diesem Fall handelte, sollten noch festgelegt werden. Eine Unterscheidung zwischen den Ländern der beiden Anlagen gab es dahingehend, dass jene, die im Anhang Q enthalten sind, nationale PAMs setzen müssen um die Emissionen zu begrenzen, jene im Anhang Q1, Maßnahmen einleiten sollen um eine Abschwächung des Klimawandels zu erreichen. Im Rahmen dieser Arbeitsgruppe wurde auch über den Umfang der Treibhausgase diskutiert. Dabei ging es um Emissionen aus Quellen und ihren Abbau durch Senken, sowie die Anzahl der Treibhausgase, deren Emissionen verringert werden müssen. Neben diesen Kernverhandlungspunkten ging es auch um die Art der Methoden zum Aufbau und zur Erweiterung von Senken und um die Frage, wie die gewählten Treibhausgase in einem Protokoll verankert sein könnten. Ein weiteres Thema war auch, wie die einzelnen Staaten mit dem verbliebenen Emissionsguthaben, im Falle einer höheren, als vorgeschriebenen Reduktion, be- 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 73 und der Kyoto - Prozess ziehungsweise mit einem Defizit, bei Nichterreichung des Zieles verfahren sollten. Es gab den Vorschlag, dass diejenigen Staaten, denen es nicht gelungen ist, ihre Verpflichtungen zu erfüllen, mit Strafen belegt werden sollen. Im Rahmen der QELROs – Verhandlungen wurde auch über deren möglichen Einfluss auf Entwicklungsländer diskutiert, und deshalb wurde betont, dass es eigens Maßnahmen geben wird, die sich auf Staaten konzentrieren, die durch den Klimawandel am stärksten verwundbar sind. Weitere Elemente des Verhandlungstextes waren ein Kompensationsmechanismus, der verhindert, dass es negative Auswirkungen aufgrund der Umsetzung von Maßnahmen in Entwicklungsländer gibt und Vorschläge zur Kontrolle der Pflichterfüllung, welche sich hauptsächlich auf die Durchführung, die Häufigkeit und die Methoden der Überprüfung und Kontrolle bezogen. Die Arbeiten der Non Group on Policies and Measures Die Non Group on Policies and Measures legte ihren Schwerpunkt auf die Frage der Rechtspersönlichkeit der Maßnahmen und ihre Anpassungsfähigkeit an die nationalen Gegebenheiten der Mitgliedsländer. Am Schlusstag erhielten die Delegierten einen überarbeiteten Text, der durch die Non – Group on Policies and Measures erstellt wurde. Dieses Dokument enthielt einen Vorschlag, indem Annex – Q Staaten PAMs, die eigens in bestimmte Listen eingebettet wurden, annehmen oder ihnen den höchsten Vorzug geben sollten. Die PAMs der ersten Liste müssen in den Staaten zwingend eingeführt werden, jene der zweiten Liste sollte höchste Priorität erhalten und jene der dritten Liste erhalten lediglich Vorrang gegenüber nationalen Maßnahmen im Kampf gegen den Klimawandel. Die in diesen Listen enthaltenen PAMs für Annex Q Staaten beziehen sich auf alle sechs Treibhausgase, ihre Emissionen aus Quellen und deren Abbau durch Senken und sie umfassen die relevantesten Bereiche aus Wirtschaft und Politik. Zusätzlich zu den vorgeschriebenen Maßnahmen sollen Annex Q Staaten nationale Pläne erstellen, die im jeweiligen Land verbindlich gelten. Ein zweiter Vorschlag beschäftigte sich mit der Flexibilität der Staaten bei der Entscheidung über eingesetzte Maßnahmen, zur Erreichung ihrer Emissionsziele. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 74 und der Kyoto - Prozess Die Ausarbeitung geeigneter PAMs bezogen sich vor allem auf die Sektoren: § Erneuerbare Energien § Energieeffizienz von Produkten § Transportsektor § Energiepolitik und § Forstwirtschaft. Auch darüber wurde ein geeigneter Abschnitt im Text verfasst, der unter anderem vorsah, dass es zu einer Beseitigung oder zumindest zu einer phasenweisen Einstellung der Subventionen für fossile Brennstoffe kommt. Eine Erhöhung der Steuern für Öl und Strom, CO2 und andere Treibhausgase. Die Arbeiten der Non Group on Article 4.1 Aufgrund der Wichtigkeit des Artikels 4.1 wurde auch dieser in Form einer Non Group verhandelt. Als Grundlage dieser Verhandlungen wurde wieder der Text des Vorsitzenden von AGBM 6 herangezogen. Viele Nicht - Annex - 1 - Staaten versuchten einen Bezug zum Berliner Mandat herzustellen und forderten daher, einen Hinweis im neuen Protokoll einzufügen, der besagt, dass es keine neuen Verpflichtungen für Nicht – Annex – 1 – Staaten geben wird. Viele Vorschläge bezogen sich darauf, dass der Technologietransfer und die Bereitstellung finanzieller Mittel durch Industriestaaten Voraussetzung für eine sinnvolle Umsetzung des Artikel 4.1,vor allem im Bereich der Entwicklungshilfe, sind. Nach längeren Diskussionen und die deswegen notwendige Änderung einiger Artikel aus dem Verhandlungstext entschieden sich die Teilnehmer dieser Arbeitsgruppe für den Entwurf eines neuen Textes als Grundlage für die weiteren Verhandlungen über Themen, deren Lösungen noch nicht konkret feststanden. In diesem neuen Entwurf waren vor allem zwei Entscheidungen von Bedeutung. Die erste Entscheidung war vor allem auf die Verantwortlichkeit der Staaten gegenüber ihren zukünftigen Generationen ausgerichtet, wobei aber sehr wohl auf bestimmte nationale Fähigkeiten und auch auf die Werte der einzelnen Staaten hinsichtlich ihrer Entwicklung, Ziele und Umstände Rücksicht genommen wurde. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 75 und der Kyoto - Prozess Darin enthalten war auch, dass es keine neuen Verpflichtungen für Nicht – Annex – 1 Staaten geben soll, sondern dass den bestehenden nochmals zugestimmt und diese auch noch verbessert werden sollten. Der zweite Entschluss stellte die Forderung an die Parteien, ihre Verpflichtungen durch verstärkte Zusammenarbeit in Form von bilateralen, multilateralen und konventionskonformen Mechanismen, zu erfüllen. Alle bestehenden Verpflichtungen für Nicht - Annex - 1 - Staaten und deren Umsetzung ist laut Textentwurf, abhängig von der effektiven Umsetzung der Verpflichtungen der Annex – 1 – Staaten bezüglich der finanziellen Mittel und des Technologietransfers. Mit der Schaffung eines Finanzierungsmechanismus soll sichergestellt werden, dass in zehn wesentlichen Bereichen, darunter die Inventur der Emissionen, nationale Programme, Technologie, Folgen des Klimawandels und die Erleichterung der Umsetzung es zu keinen finanziellen Barrieren kommt. 4.2.10 Die Ergebnisse der ad hoc Group on the Berlin Mandate: AGBM 8 Am 22. Oktober 1997 begann das achte und letzte Treffen der ad hoc Group on the Berlin Mandate in Bonn, es wurde nochmals am 30. November 1997 einberufen, um die letzten offenen Fragen eines neuen Protokolls zu klären.100 Grundlage dieser letzten Verhandlungsrunde war wieder der Text des Vorsitzenden der AGBM und ähnlich den beiden vorangegangenen Treffen wurden auch in Bonn zu den wesentlichen Themen PAMs, QELROs, Verpflichtungen unter Artikel 4.1 und institutionelle Fragen, Arbeitsgruppen gebildet. Am Eröffnungstag erinnerte Estrada die Delegierten daran, dass ihnen nur noch zehn Tage blieben um den ihnen durch das Berliner Mandat erteilten Auftrag zu erfüllen. Er forderte die Staaten auf, etwas mehr guten Willen bezüglich ihrer Verpflichtungen zu zeigen um endlich auch in Kernfragen zu einem Abschluss zu kommen. Trotz dieser Bitte des AGBM – Vorsitzenden und trotz der Zeitnot brach100 Vgl. und folgende: URL: http://www.dfat.gov.au/environment/climate/agbm_report8.html [19.08.2002] vgl. dazu auch URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/pdf/enb1266e.pdf [17.08.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 76 und der Kyoto - Prozess te auch die letzte Runde der AGBM keine endgültigen Ergebnisse in der Lösung wichtiger Fragen hervor. Anregungen zur Konfliktlösung kamen aber nicht nur von Estrada, sondern auch von einigen Staaten, beispielsweise von Tansania, das erklärte, dass alle Staaten an einem wichtigen Punkt angekommen waren und dass neben ihnen auch noch andere Mitglieder der G77/China - Gruppe bereit wären, ihre Pflichten anzunehmen. Dabei handelte es sich im besonderen um jene bestehenden Verpflichtungen aus dem Artikel 4.1 des FCCC. Als Stolperstein bezeichnete Tansania die noch nicht vollständig geklärten Fragen hinsichtlich finanzieller Förderungen. Am ersten Tag der AGBM 8 hatten Staaten oder Staatengruppen die Möglichkeit ihre Standpunkte zu den einzelnen Themenbereichen nochmals kurz darzulegen. Diese Möglichkeit nahm auch die G77/China – Gruppe war und brachte ihre Forderungen zu den QELROs folgendermaßen dar: § Verpflichtungsperioden bis 2005, 2010 und 2020 § eine periodische Überprüfung durch ein Kontrollorgan der COP; § einen Rückgang der Emissionen auf ein Niveau von 1990 bis 2000; § Reduktionen der Emissionen um mindestens 7,5 Prozent bis 2005, einen Rückgang um 15 Prozent bis 2010 und eine Reduktion um weitere 20 Prozent bis 2020, was zu einer Gesamtreduktion von 35 Prozent bis 2020 führen würde § die Einhaltung der QELROs durch innerpolitische Maßnahmen; § die Minimierung negativer Effekte für Entwicklungsländer und § die Einführung eines Entschädigungsfonds sowie eines Clean Development – Fonds um Entwicklungsstaaten zu unterstützen. Dieser Fond sollte durch Strafen für Annex – 1 – Staaten, im Falle der Nichteinhaltung ihrer Verpflichtungen, finanziert werden. Ein weiteres wichtiges Verhandlungsmitglied, Japan, forderte die Staaten auf, bei den Vorschlägen, die über QELROs eingebracht wurden, im besonderen auf die Flexibilität zu achten. Der Vorschlag Japans zu den quantifizierten Emissionszielen beinhaltete eine einheitliche 5 prozentige Basisrate für jedes Annex – 1 – Land mit einem Erfüllungszeitraum von 2008 bis 2012. In diesen Emissionszielen sind 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 77 und der Kyoto - Prozess die Reduktionen der Treibhausgasemissionen von Kohlendioxid, Methan und Stickstoffoxid eingeschlossen. Individuelle Vorgaben für die einzelnen Nationen werden nach Emissionen auf Basis des GWP oder nach Emissionen pro Kopf und Populationswachstum festgelegt. Für Entwicklungsländer forderte Japan stärkere Versuche hinsichtlich der Weiterentwicklung bestehender Verpflichtungen und es drängte, dass bessergestellte Entwicklungsländer freiwillige Maßnahmen eingehen sollten. Als Vertreter der Europäischen Union erklärte Großbritannien die Inhalte des EU – Bubbling, also der Zielgemeinschaft und unterbreitete einen Text, der dem Verhandlungstext des Vorsitzenden beigelegt werden sollte. In diesem Schreiben wurde erklärt, dass bei einem Reduktionsziel von 15 Prozent für die EU, die Mitgliedsstaaten dieses gemeinsam erreichen wollen und zwar in Form von Joint Implementation. Die daran teilnehmenden Staaten haben die Pflicht, fünf Jahre vor Ablauf der Zielperiode über den Inhalt ihrer Vereinbarungen das Sekretariat zu informieren, wobei jeder Staat auch über seinen Teil am Gesamtbetrag der Reduktion Rechenschaft ablegen muss. Als Vertreter der AOSIS – Staaten referierte Somalia am ersten Tag des Treffens. Die AOSIS - Staaten unterstützten die Vorschläge der G77/China - Gruppe, sie lehnten aber den Vorschlag Japans ab, als Entwicklungsland freiwillige Verpflichtungen einzugehen. Wie bereits mehrfach erwähnt wurden auch auf AGBM wieder Arbeitsgruppen gebildet um die Verhandlungen für wichtige Themen gesondert durchzuführen. Die Ergebnisse der Non Groups werden nun genauer erläutert. Die Non Group on QELROs Die Non Group on QELROs arbeitete mit dem Verhandlungstext des Vorsitzenden, der aus insgesamt neun Artikel, zwei Anhängen und einer Beilage, alle über QELROs bestand. Aufgrund dieser Fülle an Informationen entschieden sich die Teilnehmer, die Gruppe nochmals aufzuteilen und schlussendlich in zwei Gruppen weiterzuarbeiten. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 78 und der Kyoto - Prozess Zwei der wesentlichsten Artikel mit denen sich die Non Groups auseinander zusetzen hatte waren jener über die Dauer und das Ausmaß der Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsziele, sowie die damit verbundenen Verpflichtungen. Zu den Verhandlungen selbst ist zu sagen, dass vor allem das Thema der Differenzierung wieder für einigen Diskussionsstoff sorgte. Neben der Frage der Indikatoren, die für die Festlegung der unterschiedlichen Zielvorgaben herangezogen werden sollten, wurde auch noch über die Treibhausgase die im Endeffekt in ein Protokoll aufgenommen werden sollen und über die Berücksichtigung von Senken diskutiert. Es ging vor allem darum, dass die Ziele für Staaten realistisch umsetzbar sein sollten. Bezüglich der Senken war man der Meinung, diese aufgrund ihrer noch nicht gänzlichen erforschten Wirkung vorerst noch nicht in ein Protokoll aufzunehmen. Die Staaten wurden aber aufgefordert, diesbezüglich ihre Meinungen dem Sekretariat bekannt zu geben um gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt noch darüber zu entscheiden. Es gab auch geteilte Ansichten über die Anzahl der zu reduzierenden Treibhausgase. Einige Staaten wollten, dass so viele wie möglich Berücksichtigung finden sollten, andere wiederum wollten nicht mehr als drei Treibhausgase in einem Protokoll sehen. Nach zähen Verhandlungen gelang es der Non Group on QELROs einen überarbeiten Verhandlungstext vorzulegen, der insgesamt zehn Artikel enthielt. Einer dieser Artikel beschäftigte sich mit den Verpflichtungen, und enthielt drei Entscheidungen. Die erste bezog sich auf alle Staaten und forderte von diesen, gemeinsam oder einzeln sicherzustellen, dass ihre Verpflichtungen zur Emissionsbegrenzung und zur Emissionsreduktion erfüllt werden. Der zweite Beschluss war ähnlich aufgebaut, forderte aber, dass die Staaten alleine ihre Verpflichtungen erfüllen. Die dritte Alternative legte fest, dass jedes Annex - 1 - Land innerhalb einer bestimmten Frist (2005, 2010 oder 2020) ihre Emissionsziele für anthropogene Emissionen zu erreichen habe. Dieser Beschluss galt für CO2 und alle anderen Treibhausgase, die nicht im Montrealer Protokoll geregelt sind. Ein weiterer Artikel befasste sich mit der Formulierung der Ziele für Annex - 1 Staaten, dabei unterschied man grundsätzlich zwei Möglichkeiten, nämlich die 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 79 und der Kyoto - Prozess Auflistung der Verpflichtungen in einem Anhang oder die einfache Berücksichtigung durch eine allgemein gehaltene Formulierung im Protokolltext. In diesem neuen Verhandlungstext gab es auch noch Artikel zu den Themen der gemeinsamen Zielerreichung, einen eigenen Artikel über den Emissionshandel, ein Artikel bezog sich auf die jährlichen Berichte und auf Informationen von Annex - 1 - Staaten, die es ermöglichen sollen festzustellen, ob sich die Länder auch tatsächlich an die Verpflichtungen halten. Die Non Group on Policies and Measures Die Aufgabe der Non Group on Policies and Measures war ebenfalls die Überarbeitung des Verhandlungstextes von Estrada. Als Ergebnis ihrer Arbeit schafften sie einen Entwurf, der auf COP 3 vorgelegt werden sollte, und der vor allem die Frage der Internationalität der PAMs klären könnte. Zu der Frage, wie PAMs in einem Protokoll verankert sein sollten, gab es mehrere Lösungsvorschläge, beispielsweise die Möglichkeit, einige prägnante Beispiele an PAMs aufzulisten, um es den Staaten zu ermöglichen ähnliche Maßnahmen zu ergreifen oder die Möglichkeit einer Liste, in der alle erlaubten PAMs eingetragen werden sollten. Im Schlusstext dieser Arbeitsgruppe gab es einen Absatz über die Entschädigung jener Staaten, die durch die Folgen des Klimawandels oder seiner Eindämmung besonders stark betroffen sind. Bemerkenswert hierzu war, das am letzten Tag der AGBM ein Text vorgelegt wurde, in dem PAMs nicht mehr nur durch einen Anhang dem Protokoll beigefügt wurden, sondern sie erhielten einen eigenen Artikel direkt im Protokoll. Dieser Artikel wurde in zwei Paragraphen aufgeteilt, der erste enthielt die Forderung nach der Annahme und der Umsetzung der Verpflichtungen durch jede Partei, die im Anhang 1 aufgelistet ist. Der zweite beschäftigte sich mit dem Inhalt der PAMs, insgesamt gab es zwei Möglichkeiten, auf welche Inhalte bei der Wahl der PAMs besonders geachtet werden muss. Die Politiken und Maßnahmen der ersten Alternative bezogen sich auf die Erhöhung der Energieeffizienz in allen Sektoren der Wirtschaft, auf den Schutz und die Ausweitung von Senken und Reservoirs, die Förderung, die Entwicklung und die Steigerung der Nutzung erneuerbarer Ener- 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 80 und der Kyoto - Prozess gieformen, das Ausscheiden von Marktunvollkommenheiten die gegensätzlich zu den Vorstellungen der Rahmenkonvention sind und die Schaffung eines Gleichgewichts zwischen PAMs die auf den Produktionssektor gerichtet sind und jenen, die sich auf den Konsum von emissionslastigen Produkten beziehen. Diese PAMs sollten den nationalen Umständen der Staaten entsprechend ihren Einsatz finden. Die zweite Alternative war weniger darauf ausgerichtet, sich den nationalen Gegebenheiten anzupassen und enthielt eine etwas umfangreichere Liste. Zusätzlich zu den oben genannten PAMs gab es auch noch welche über Entwicklungsmaßnahmen zur Begrenzung oder Reduzierung der Treibhausgase aus dem Transportsektor, aus dem Flug- und Schifffahrtssektor sowie die Einführung einer Flugzeugtreibstoffsteuer, die Berücksichtigung des Klimawandels auch in der Landwirtschaft, die Forschung und Entwicklung sowie die Weitergabe innovativer, klimafreundlicher Technologien und die Reduktion der Treibhausgasemissionen von HFCs, PFC und SF6. Die Non Group on Article 4.1 Der bisher erarbeitete Verhandlungstext enthielt auch das Thema der verbesserten Umsetzbarkeit der Verpflichtungen aus Artikel 4.1 des FCCC. Es gab dafür einen eigenen Artikel, der unter anderem den Technologietransfer, die Verpflichtung zur jährlichen Berichterstattung und die Messung der Emissionskonzentration enthielt. Des weiteren gab es darin Entscheidungen über die Berücksichtigung des Klimawandels auf Regierungsebene und den Informationsaustausch. Die Ergebnisse der Non Group on Art. 4.1 wurden in der Plenarsitzung präsentiert. Ihre Arbeit konnte man aber nur als einen Grundstein für weitere Verhandlungen ansehen, da es keinen Konsens über die Verbesserung oder Abänderung von Programmen, über den Technologietransfer oder über die Berücksichtigung des Klimawandels auf Regierungsebene gab. Das Schlussdokument bezog sich hauptsächlich auf die Verantwortung, die grundsätzlich für alle Staaten galt, die aber von Staat zu Staat aufgrund ihrer Entwicklungsstände unterschiedlich war. Bezüglich der jährlichen Emissionsinventare sollten sich die Staaten darüber Gedanken machen wie diese am kosteneffizien- 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 81 und der Kyoto - Prozess testen zu erstellen sind und wie eigens dafür ausgearbeitete nationale oder regionale Programme zur Umsetzung herangezogen werden können. 4.3 Die Klimakonferenz von Kyoto Nach zweieinhalb Jahren Vorbereitung in acht vierzehntägigen Verhandlungsrunden gelang im japanischen Kyoto im Dezember 1997 schließlich eine Einigung zum globalen Klimaschutz.101 Bevor es aber zu einer Einigung über das Kyoto - Protokoll kam, waren noch ein informelles Treffen der AGBM und tagelange Verhandlungen im Rahmen der Conference of the Parties (COP 3) notwendig. Erst am Nachmittag des 11. Dezember 1997 gegen 14:30 Uhr Ortszeit, also über 20 Stunden nach ihrem geplanten Ende, verabschiedete die dritte Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention das Dokument, das als Kyoto - Protokoll möglicherweise einen Meilenstein der Wende hin zu einer Politik der nachhaltigen Entwicklung setzt.102 Beim erneuten Zusammentreffen der AGBM 8 wurde nochmals über die Frage der Senken diskutiert, deren Lösung aber dann doch auf COP 3 verschoben wurde. Ein weiterer Streitpunkt war die Entscheidung über den so genannten Treibhausgaskorb. Der AGBM - Vorsitzende schlug vor, sich für insgesamt sechs Gase zu entscheiden, dabei wurde er von Norwegen, den USA und der Schweiz unterstützt. Hingegen waren Russland, die G77/China - Gruppe und noch einige andere Staaten für die Emissionsreduktion von nur drei Treibhausgasen. Zum Thema der Senken brachte eine informelle Gruppe insgesamt vier Vorschläge ein. Ein Vorschlag bezog sich auf die so genannte Netto - Netto Verrechnungsmethode der QELROs, dabei würden die Nettoemissionen, die durch Senken abgebaut werden von jenen Nettoemissionen abgezogen, die durch Quellen entstehen. Die drei weiteren Vorschläge bezogen sich auf eine Kategorie von Senken, die unter dem Namen Land Use Change and Forestry (LULUCF) bekannt wurde. Einer dieser Vorschläge befasste sich mit den Verpflichtungen, die in Form 101 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/cop3krim.htm 102 Vgl. und folgende: URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/asc/enb1276e.txt [23.11.2001]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 82 und der Kyoto - Prozess von Emissionsbudgets festgelegt werden. In diesem Vorschlag hieß es, dass Annex - 1 - Staaten sicherstellen sollen, dass sie die, durch das Protokoll festgelegten Emissionsbudgets, nicht überschreiten dürfen. Weiterhin offen blieben Lösungen, die sich auf die PAMs bezogen, da sich die Teilnehmerstaaten nicht darüber einigen konnten, ob sie nun eine verbindliche Liste von PAMs einer allgemeineren Formulierung vorziehen würden oder nicht. Am Ende des informellen Treffens der AGBM8 forderte Roul Estrada - Ouyela den Schriftführer der AGBM auf, die erlangten Ergebnisse zusammenzufassen und anzumerken, dass Estrada zwar die Absicht hatte Lösungen in allen noch offenen Themen zu finden, dies aber gescheitert sei. Am ersten Dezember 1997 wurde schließlich in Japan die dritte Konferenz der Vertragstaaten von Chen Chimutengwende eröffnet. Das Ziel dieser Konferenz war die Schaffung eines konkreten internationalen Vertrages zum Schutz des globalen Klimas. Chimutengwende betonte die Dringlichkeit weiterer Maßnahmen auch nach Kyoto und erklärte, dass es nicht möglich sein werde, alle Probleme bei diesem Treffen zu lösen. Diese Prophezeiung sollte sich erfüllen, denn auch nach zermürbenden Verhandlungen durch zahlreiche Arbeitsgruppen und Ministersitzungen wurde in einigen Fragen, darunter auch der Emissionshandel, keine Einigung erzielt. Erst am 11. Dezember 1997, rund 20 Stunden nach dem offiziellen Ende der Vertragsstaatenkonferenz wurde das Kyoto - Protokoll von über 160 Staaten angenommen und gleichzeitig der AGBM - Prozess für beendet erklärt.103 Das Kyoto - Protokoll war das erste Dokument in der Geschichte der Klimaverhandlungen, das verbindliche Maßnahmen für Industrieländer enthielt, die nach der Umsetzung zu einer Reduktion von Treibhausgasemissionen führen sollen. Die verpflichteten Staaten haben die Aufgabe in der Zeit von 2008 bis 2012 ihre gesamten Emissionen von sechs Treibhausgasen im Vergleich zum Basisjahr 1990 um insgesamt 5,2 Prozent zu verringern. Die Aufteilung dieses Prozentsatzes erfolgt durch eine unterschiedliche Lastenverteilung. Ferner haben die Industrienationen zur Verwirklichung ihrer Ziele die Möglichkeit, sich so genannter flexib- 103 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/cop3krim.htm [05.03.2002]. 4 Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 83 und der Kyoto - Prozess ler Mechanismen zu bedienen. Unter diesen Mechanismen befindet sich der Emissionshandel, der es den Staaten erlaubt, Emissionsrechte zu kaufen beziehungsweise zu verkaufen. Ein weiterer Mechanismus ist das Joint Implementation zur gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen und die Einbeziehung von Entwicklungsländern durch den Clean Development Mechanism (CDM), der es den Industrienationen möglich macht, Projekte in Entwicklungsländern durchzuführen auch mit dem Ziel diese Staaten bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung zu unterstützen. Aufgeschoben wurde allerdings die Klärung der Senken im Rahmen von CDM - Projekten. Das Kyoto - Protokoll tritt in Kraft, wenn es von mindestens 55 Mitgliedsstaaten der Rahmenkonvention ratifiziert wurde und damit auch gleichzeitig 55 Prozent der Emissionen durch Industrienationen des Annex – B des Kyoto - Protokoll abgedeckt sind.104 104 Vgl. URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/ph2_cop234.htm [25.06.2002] 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto Auf der dritten Konferenz der Vertragsstaaten im japanischen Kyoto wurde im Dezember 1997 das sogenannte Kyoto - Protokoll von insgesamt mehr als 160 Teilnehmerstaaten und unter der Anwesenheit vieler interessierter Vertreter von Umweltorganisationen, Medien und Politik, einstimmig beschlossen. In diesem Übereinkommen verpflichten sich die Annex - I - Staaten der KRK ihre Gesamtemissionen von sechs Treibhausgasen um mindestens fünf Prozent unter das Niveau von 1990 zu reduzieren. Der dafür vorgesehene Zeitraum beläuft sich auf fünf Jahre von 2008 bis 2012. Neben diesen Verpflichtungen bildet das Protokoll aber auch die Grundlage für drei Mechanismen, um Annex - I - Staaten zu unterstützen, ihre nationalen Ziele zu erreichen.105 Das Kyoto - Protokoll besteht aus einer Präambel, 28 Artikeln und zwei Anhängen, dem Annex - A und dem Annex - B, die als Bestandteil des Kyoto - Protokolls zu behandeln sind. Die Präambel nimmt Bezug auf das Ziel und die Grundsätze der Klimarahmenkonvention. Die einzelnen Artikel enthalten einerseits Handlungspflichten und -möglichkeiten der Vertragsparteien und andererseits Verfahrensfragen, die zur Erfüllung von diesen Verpflichtungen herangezogen werden sollen.106 5.1 Reduktionsverpflichtungen für Industrieländer Durch die Zustimmung zum Kyoto - Protokoll haben sich insgesamt 38 Industrienationen107 rechtlich verpflichtet einzeln oder gemeinsam dafür zu sorgen, dass ihre gesamten anthropogenen Emissionen von sechs Treibhausgasen, gemessen in Kohlendioxidäquivalenten, die ihnen zugewiesenen Mengen, berechnet auf der Grundlage ihrer in Anlage B108 quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen, nicht überschreiten und innerhalb des Verpflichtungszeitraumes 2008 bis 2012 ihre Gesamtemission um mindestens fünf Prozent unter das Niveau von 1990 senken (Artikel 3). 105 Vgl. URL: http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12163e.pdf [18.11.2002]. 106 Vgl. Geres (1999), S. 118. 107 Aufgelistet im Annex – B des Kyoto – Protokolls. 108 Anlage B = Anhang Kyoto – Protokoll. 85 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto Die einzelnen Industriestaaten haben dabei unterschiedliche Zielvorgaben zu erreichen, die der nachstehenden Tabelle zu entnehmen sind. Staaten EU, Baltische Staaten, Bulgarien, Tschechische Republik Rumänien, Slowakei, Slowenien, Schweiz Ziel -8 % USA -7 % Kanada, Ungarn, Japan, Polen -6 % Kroatien -5 % Neuseeland, Russland, Ukraine 0% Norwegen +1 % Australien +8 % Island +10 % Tabelle 5.1: quantifizierte Emissionsbegrenzungs- und - reduktionsverpflichtungen anhand einiger Beispiele Quelle: Kyoto – Protokoll (1997), Annex B 5.1.1 Die Unterscheidungen bei den Reduktionsverpflichtungen Während die Rahmenkonvention der Vereinten Nationen nur ein freiwilliges Ziel für Annex - 1 – Staaten war, eine Stabilisierung der Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2000, im Vergleich zum Basisjahr 1990, zu erreichen, enthielt es aber bereits das Prinzip für eine gemeinsame aber von Staat zu Staat variierende Verpflichtung.109 Der während des Kyoto - Prozesses wieder aufgekeimte Bedarf für diese Differenzierung kann daher aus der FCCC (Framework Convention on the Climate Change) abgeleitet werden. Die Verteilung der unterschiedlichen Niveaus stellte sich aber als schwieriges Unterfangen heraus. 109 Vgl. und folgende Schröder (2001), S. 65. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 86 Die Verhandlungen betreffend eines flat - rate - Zieles, also eines pauschalen Zielniveaus für alle Vertragsparteien, erwies sich als nicht umsetzbar.110 Bereits im Juli 1997, also noch vor Abschluss der Verhandlungen, behauptete H.E. Raul Estrada – Oyuela, einer der Hauptvertreter des Kyoto – Protokolls: „Differentiation was the only way out.“ Als Konsequenz darauf, begann er mit bilateralen Gesprächen mit einigen Vertretern der wichtigsten Staaten um das Konzept unterschiedlicher Reduktionsniveaus auszuarbeiten. Den Ausschlag für die Akzeptanz differenzierter Niveaus lieferte die Zustimmung der Vereinigten Staaten. Die Verpflichtungen, die anschließend für die Staaten der EU, für Japan und für die USA ausgearbeitet wurden, waren die Ergebnisse einer langen Verhandlungsrunde. Zum Unterschied zu den Big Three111 im Machtgefüge der Verhandlungen waren die Vorgaben für viele andere Staaten das Ergebnis eines Pfandsystems oder einer gewissen Zahlungsbereitschaft. Obwohl die meisten Staaten doch erhebliche Reduktionsverpflichtungen auferlegt bekamen, gibt es dennoch mehrere Staaten oder Staatengruppen, die ihre Emissionen stabilisieren oder sogar erhöhen dürfen (vgl. dazu auch Tabelle 5.1). Eine interessante Position haben dabei jene Staaten, die aufgrund der anhaltenden Rezession und des teilweise drastischen Rückganges der Wirtschaft einen weitaus geringeren Emissionsausstoß haben als noch im Jahr 1990. Zu diesen Staaten zählen die Ukraine, Russland und noch einige andere osteuropäische Nationen, die alle unter dem Namen Economies in Transition (EIT) zusammengefasst wurden. Die Differenz zwischen dem Emissionsniveau von 1990 und dem derzeitigen, wird als Hot – Air bezeichnet und sorgte bei den Nachverhandlungen für einige Konflikte. Eine etwas andere Position nimmt Australien ein. Es darf laut Protokoll seine Emissionen um weitere acht Prozent anheben. Der Grund dafür liegt darin, dass zwar grundsätzlich bei den Emissionen des Basisjahres jene aus der Abholzung 110 Vgl. und folgende Ott/Overthür (1999), S. 128. 111 Japan, EU und USA. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 87 und der Veränderung der Landnutzung nicht berücksichtigt werden, Australien konnte es aber erreichen, ein Schlupfloch im KP zu öffnen, dass Staaten mit Nettoemissionen aus Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) diese bei der Berechnung einbeziehen dürfen. Diese Besonderheit gilt aber nur für Australien und einen kleinen Teil von Großbritannien.112 Die australischen Nettoemissionen aus LULUCF sind zwischen den Jahren 1990 und 1997 bereits um 37 Millionen Tonnen Kohlendioxid gesunken, was sich auf einen Betrag von 8,8 Prozent im Vergleich zum Basisjahr beläuft, daher wurde Australien auch die Möglichkeit eingeräumt, seine Emissionen zu steigern. Eine weitere Ausnahme bildet Island, das aufgrund seiner eher gering ausgeprägten Wirtschaftsstruktur ebenfalls einen Sonderstatus im Protokoll eingeräumt bekommen hat. Denn schon ein einziges Industrieprojekt würde dazu führen, dass die Emissionen über den Wert des Basisjahres steigen würden. Um notwendige Industrieprojekte zu verwirklichen, wurde ihnen deshalb eine Spanne von zehn Prozent im Vergleich zum Basisjahr 1990 eingeräumt.113 5.2 Die Verpflichtungsperiode Mit dem Berliner Mandat haben sich die Verhandlungsländer für Verpflichtungszeiträume, in denen Staaten ihre Emissionsreduktionsziele zu erreichen haben, ausgesprochen. So gab es beispielsweise die Möglichkeit die Verpflichtungszeiträume für die Jahre bis 2005, 2010 und 2020 einzurichten, im Kyoto - Protokoll wurde diese Idee übernommen.114 Die erste Periode ist für den Zeitraum von 2008 bis 2012 festgelegt worden, allerdings mit der Vorgabe, dass bereits bis 2005 nachweisbare Fortschritte von den Industriestaaten bekannt zu geben sind (Artikel 3.2). Die Konferenz der Vertragsstaaten hat laut Artikel 3.9 die Anweisung, spätestens sieben Jahre vor Ablauf der ersten Verpflichtungsperiode, also 2005, den zweiten Verpflichtungszeitraum festzulegen. 112 Vgl. und folgende: Michaelowa (2001), S 4. 113 Vgl. Ott/Oberthür (1999), S. 128. 114 Vgl. Schröder (2001), S. 65. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 88 Wie die Verpflichtungszeiträume aufgeteilt wurden sorgte in den Vorverhandlungen ebenfalls für Diskussionsstoff. So wurde unter anderem die Möglichkeit eines einjährigen Verpflichtungsraumes rasch wieder verworfen, da die Gefahr bestünde, dass die Einhaltung von Vorgaben durch Wetterextreme oder durch Wirtschaftsschwankungen unmöglich gemacht wird. Ein längerer Zeitraum hingegen ermöglicht es den Teilnehmerstaaten bezüglich ihrer Planung flexibler zu reagieren. Der Verpflichtungszeitraum wird auch dazu genutzt, ein Budget von Emissionen zu schaffen, das groß genug ist, die Grundlage für den Emissionshandel zu bilden.115 5.3 Der Treibhausgas - Basket Die Verpflichtungen des Kyoto - Protokolls umschließen die Emissionen von sechs Treibhausgasen aus bekannten Quellen, die gemeinsam für beinahe alle anthropogenen Treibhausgasemissionen in der industrialisierten Welt verantwortlich sind.116 Die Gase werden als Korb zusammengefasst und auf der Grundlage des so genannten Global Warming Potential miteinander verglichen. Das GWP ist eine Messeinheit, die vom IPCC in seinem zweiten Bericht für die erste Verpflichtungsperiode vorgeschlagen wurde. Vor diesem Hintergrund hatte CO2, hauptsächlich entstanden aus der Verbrennung fossiler Kraftstoffe, einen Anteil von 80 Prozent an den Treibhausgasemissionen der Industrienationen im Jahr 1990. Die Emissionen von Methan und Distickstoffoxid sind in den meisten Industrieländern in den 90er Jahren zurückgegangen. Das Gegenteil ist bei den drei künstlichen Spurengasen der Fall, ihre Emissionen sind während der letzten Jahre teilweise rapide angestiegen. Die Treibhausgase und ihre unmittelbaren Quellen sind im Anhang des Kyoto Protokolls namentlich aufgelistet. Zu den Treibhausgasen zählen Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (Lachgas) und die künstlichen Spurengase Schwefelhexafluorid, wasserstoffhalti- 115 Vgl. Ott/Oberthür (1999), S. 126. 116 Vgl. Grubb (1999), S. 117 – 118. 89 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto ge Fluorkohlenwasserstoffe und perfluorierte Kohlenwasserstoffe. Das Basisjahr für die drei Hauptgase ist 1990 während für das Triangel der Spurengase vom Kyoto - Protokoll auch das Jahr 1995 als Möglichkeit vorgeschlagen wurde. Der Grund dafür liegt darin, dass die Emissionen der HFCs in den meisten Industriestaaten zwischen 1990 und 1995 drastisch angestiegen sind, weil sie als Ersatz für das im Montreal Protokoll verankerte FCKW verwendet wurden.117 Die Gase selbst unterliegen nicht einzeln, sondern gemeinsam als Korb der fünfprozentigen Reduktion. Ein Land kann also zur Erreichung seines Emissionszieles jedes beliebige dieser Gase reduzieren. Die Problematik liegt allerdings darin, dass vor allem die Messungen für Methan und Distickstoffoxid aufgrund der mangelnden Genauigkeit sehr geringe Aussagekraft haben. 118 Die nun folgende Tabelle beschreibt die Quellen der Treibhausgase, ihr Anteil am Gesamtausstoß und ihre Unterschiede bezüglich dem GWP. TREIBHAUSGAS Kohlendioxid CO2 QUELLE TREIBHAUSPOTENTIAL – ANTEIL AM ANTHROPGENEN GWP TREIBHAUSEFFEKT 1 81,2 21 13,7 310 4,0 Verbrennung fossiler Brennstoffe wie Kohle, Öl und Gas; Entwaldung Produktion fossiler Brenn- Methan CH4 stoffe, Reisanbau, intensive Rinderzucht, Verarbeitung von Müll Distickstoffoxid N2O Wasserstoffhaltige Verbrennung fossiler Kraftstoffe, Landwirtschaft, Düngemittel Industrie, Kühlmittel Fluorkohlenwasser- 140 – 11.700 Bandbreite, Mittelwert: stoffe 2.530 0,56 (HFCs) Perfluorierte Industrie, Aluminium, in der Kohlenwasserstoffe Brandbekämpfung, Lö(PFCs) 6.500 – 9.200 Bandbreite, Mittelwert: 7.614 0,29 sungsmittel 117 Vgl. und folgende Schröder (2001), S. 65 118 Vgl. URL: http://www.global2000.at/...s*+search+display+984849397&defaultprint 90 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto Dient als Isoliermaterial bei elektrischen Leitungen, Schwefelhexaflori Wärmeleiter, Gefriermittel SF6 23.900 0,30 Tabelle 5.2: Die Treibhausgase des Kyoto - Protokolls Quelle: Grubb 1999, S 73 5.4 Senken und LULUCF in den Artikeln 3.3 und 3.4 Im Artikel drei des Protokolls ist vorgesehen, dass sogenannte Senken als Reduktionsmechanismen genutzt werden können. Das bedeutet, dass beispielsweise die Speicherung von CO2 durch die Neubildung eines Waldes oder durch die Aufforstung als Emissionsreduktion angerechnet werden kann.119 Senken sind Ökosysteme, die CO2 aus der Atmosphäre absorbieren und über einen längeren Zeitraum speichern. Zu den wichtigsten Senken zählen die Ozeane und Wälder. „Der CO2 – Gehalt der Atmosphäre steigt, gleichzeitig entzieht das Pflanzenwachstum der Luft Kohlendioxid. Dabei wirken verschiedene Prozesse zusammen. In den tropischen Wäldern wird durch die Brandrodung und das Verrotten abgeholzter Bäume mehr Kohlenstoff freigesetzt als durch das Wachstum gebunden, dagegen findet in den Ökosystemen der gemäßigten Breiten eine Nettokohlenstoffbindung statt. Auch in borealen Wäldern, in Tundren und Mooren wird Kohlendioxid gespeichert“120 Die Frage der Senkenanrechnung war bereits im Vorfeld des Kyoto - Protokolls ein Zankapfel zwischen den Vertragsstaaten. Der Beschluss, die Senken als negative Emissionen zu berücksichtigen wurde bereits 1989 von den Vereinigten Staaten vorgeschlagen. Ernsthafte Diskussionen über dieses Thema wurden dann schließlich 1997 während der AGBM - Prozesses von Neuseeland entfacht. 119 Vgl. URL: http://www.global2000.at//...s*+search+display+984849397&defaultprint.[15.03.2002]. 120 Nisbet (1994), S. 84. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 91 Die Hauptschwierigkeit von Senken liegt in den wissenschaftlichen, technologischen und methodischen Unsicherheiten. Auch ist die Langzeitwirksamkeit noch nicht vollständig geklärt.121 Zu den wichtigsten Unterpunkten des Artikels 3 des Kyoto - Protokolls zählt einerseits Artikel 3.3 der vorsieht, dass „...Nettoänderungen der Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und der Abbau der Gase durch Senken als Folge unmittelbar vom Menschen verursachter Landnutzungsänderungen und forstwirtschaftlicher Maßnahmen, die seit 1990 auf Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung begrenzt sind, zur Erfüllung der für Annex - B - Staaten vorgesehenen Verpflichtungen verwendet werden...“ Andererseits ist Artikel 3.4 von besonderer Bedeutung. Obwohl dieser noch kein eindeutiges Ergebnis enthält, lässt er es den Staaten offen, neben den in Artikel 3.3 genannten Methoden, auch noch zusätzliche Tätigkeiten aus den Kategorien der landwirtschaftlichen Böden, der Landnutzungsänderungen und der Forstwirtschaft zur Reduktion ihrer Treibhausgase heranzuziehen. Diejenigen Vertragsstaaten, für die Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft 1990 eine Nettoquelle von Treibhausgasemissionen darstellten, beziehen in ihrem Emissionsbasisjahr 1990 oder ihren entsprechenden Emissionsbasiszeitraum die gesamten anthropogenen Emissionen aus Quellen in Kohlendioxidäquivalenten abzüglich der Abbau solcher Emissionen durch Senken im Jahr 1990 durch LULUCF ein, um die ihnen zugeteilten Mengen zu berechnen (Artikel 3.7). 5.5 Die Kyoto - Mechanismen Das Kyoto - Protokoll sieht insgesamt vier verschiedene Instrumente vor, mit denen die Emissionsverminderungen flexibel, das bedeutet in Zusammenarbeit mit anderen Staaten, herbeigeführt werden können. Unter diese Mechanismen fallen, der Emissionshandel, Joint Implementation, CDM und die Zielgemeinschaft.122 121 Vgl. Schröder (2001), S. 67. 122 Vgl. und folgende Schwarze (2000), S. 98. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 92 Diese Arten der Vertragserfüllung bieten vielen Staaten die Möglichkeit ihre Reduktionsverpflichtungen zu relativ geringen Kosten zu erfüllen. Neben der Kostenminimierung gibt aber noch drei weitere Vorteile die eine Nutzung von Marktmechanismen zur Verringerung von Treibhausgasemissionen mit sich bringen. Es kommt einerseits zu einer Konfrontation ökologischer Probleme mit den ökonomischen Aspekten der Effizienz und Kosten sowie des globalen Wettbewerbs. Andererseits gibt es starke Anreize, vor allem für Industriestaaten ihre Reduktionsverpflichtungen zu erfüllen. Der dritte Vorteil ist die Möglichkeit, dass bei angemessener Ausgestaltung der Marktanreize Entwicklungsländer zunehmend bereit sind, sich an einem internationalen Klimaregime zu beteiligen. 5.5.1 Emission Trading Der Handel mit Emissionsrechten wurde bereits auf der zweiten Konferenz der Vertragsstaaten durch die USA angekündigt. Die Idee, die hinter dem Emissionshandel steckt ist, dass Staaten die Erlaubnis zu emittieren kaufen oder verkaufen können, was ihnen die Möglichkeit bietet, ihre Reduktionsverpflichtungen zu erfüllen. Des weiteren bietet der Handel mit Emissionserlaubnissen auch einen Anreiz für Firmen und Staaten. Staaten können nämlich ihre Emissionsrechte an Unternehmen verkaufen und diese könnten dann zu minimalen Kosten ihrerseits Emissionsverpflichtungen erfüllen.123 Im Artikel 17 des Kyoto – Protokoll ist nun folgendes klar definiert: „...die in Anlage B aufgeführten Vertragsparteien können sich an dem Handel mit Emissionen beteiligen, um ihre Verpflichtungen aus Artikel 3 zu erfüllen. [...] Ein derartiger Handel erfolgt ergänzend zu denen im eigenen Land ergriffenen Maßnahmen...“ Auf welche Art es zu einer Anrechnung der Emissionsreduktionseinheiten (ERUs) beim Käufer oder zu einem Abzug beim Verkäufer kommt ist in den Artikeln 3.10 und 3.11 des Kyoto - Protokolls geregelt. 123 Vgl. Schröder (2001), S. 70. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 93 Der im Kyoto - Protokoll eingeführte Emissionshandel ist noch nicht völlig ausgereift und wurde auch noch auf den Folgekonferenzen hart diskutiert. Als Zankapfel dabei galt vor allem das Wort ergänzend.124 Für den reibungslosen Ablauf des Handels, die Berichterstattung darüber und seiner Kontrolle ist die COP beauftragt, die maßgeblichen Grundsätze, Modalitäten, Regeln und Leitlinien in der folgenden Konferenz festzulegen. 5.5.2 Joint Implementation Unter Joint Implementation, im Zusammenhang mit dem Kyoto - Protokoll, versteht man die Schaffung von Projekten durch Annex - 1 - Länder in anderen Annex - 1 - Staaten, um Emissionsrechte zu erwerben. Dabei ist zu beachten, dass vier grundlegende Voraussetzungen erfüllt sind (Artikel 6.1): 1. Das Joint Implementation - Projekt muss von den beteiligten Vertragsparteien bewilligt werden. 2. Durch das Projekt sollen zusätzliche Emissionsverminderungen erzielt werden. Entweder durch eine Reduktion der Emissionen aus Quellen oder durch einen Abbau durch Senken. 3. Eine Partei, die an einem JI - Projekt teilnehmen will, muss über ein nationales System zur Schätzung der Treibhausgasemissionen verfügen und seiner Berichterstattungspflicht Folge leisten. 125 4. Der Erwerb von ERUs darf nur zusätzlich zu Maßnahmen im eigenen Land zur Erfüllung der Verpflichtungen nach Artikel 3 erfolgen. Nachdem die Verhandlungen über Joint Implementation noch nicht zur Gänze abgeschlossen waren, hat man im Kyoto - Protokoll der Vertragsstaatenkonferenz den Auftrag erteilt möglichst bald Leitlinien für die Durchführung des Artikel 6, einschließlich einer Nachprüfung und einer Berichterstattung zu erstellen (Artikel 6.2). Die Aufteilung der ERUs, die aus einem JI - Projekt stammen erfolgt nach den Grundsätzen der Artikel 3.10 und 3.11. Das bedeutet, dass zuerst das Gastgeber- 124 Vgl. Schwarze (2000), S. 100. 125 Vgl. auch Schwarze (2000), S. 102. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 94 land eines JI - Projektes die zu übertragenden ERUs von seiner Gesamtmenge an Emissionen abzieht. Erst danach kann das Land, das ein JI - Projekt durchführt, die anzurechnenden ERUs seinem Konto gutschreiben und dadurch seine Gesamtmenge an erlaubten Emissionen erhöhen.126 Eine Vertragspartei hat auch die Möglichkeit, einen Rechtsträger zu ermächtigen, in seinem eigenen Namen JI – Projekte durchzuführen (Artikel 6.3). Sollte ein JI - Projekt bezüglich seiner Anforderungen an JI - Maßnahmen in Frage gestellt werden, besteht zwar kein Grund, den Handel mit ERUs einzustellen bis die Frage geklärt ist. Die ERUs werden aber für diesen Zeitraum der Klärung nicht zur Erfüllung der Verpflichtungen unter Artikel 3 genutzt (Artikel 6.4). 5.5.3 Der Clean Development Mechanism (CDM) Das dritte Instrument zur flexiblen Vertragserreichung ist der sogenannte Clean Development Mechanism. Die Richtlinien zum CDM sind im Artikel 12 des Kyoto Protokolls geregelt. Die Ziele des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung folgen aus den Artikeln 12.1 und 12. 3 des Protokolls.127 Der Zweck des CDM ist es, Entwicklungsländer dabei zu unterstützen, eine nachhaltige Entwicklung zu erreichen und durch CDM - Projekte dazu beizutragen, dass Annex - 1 - Staaten ihre Verpflichtungen aus dem Artikel 3 erreichen können (Artikel 12.2). Die Entwicklungsländer sollen von der Teilnahme an CDM - Projekten dahingehend Nutzen ziehen, dass sich aus den Projektmaßnahmen zertifizierte Emissionsreduktionen (CERs) ergeben (Artikel 12.3 lit. a). Die Annex - 1 - Staaten haben die Möglichkeit, die aus den Projektmaßnahmen resultierenden CERs zur Erfüllung eines Teiles ihrer quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen zu verwenden (Artikel 12.3 lit. b). Die Höhe der Anrechnung dieses Teiles war zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Kyoto - Protokolls noch nicht völlig geklärt. Auch war noch unklar, ob die CERs aus CDM - Projekten gehandelt werden dürfen. 126 Vgl. Schwarze (1999), S. 103. 127 Vgl. Geres (2000), S. 128. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 95 Gleich wie bei Joint Implementation bleibt auch die Teilnahme an CDM sowohl dem privaten als auch dem öffentlichen Sektor freigestellt (Artikel 12.9). Die Erlöse aus den zertifizierten Projektmaßnahmen werden unter Aufsicht der COP, einerseits dazu verwendet, dass die Verwaltungskosten abgedeckt werden und andererseits als Unterstützung der Abdeckung von Anpassungskosten in Entwicklungsländer (Artikel 12.8). Die Weisungsbefugnis für CDM obliegt der COP. Die Projektmaßnahmen werden von einem Exekutivrat beaufsichtigt (Artikel 12.4). Die sich aus den Projektmaßnahmen ergebenden Reduktionen von Emissionen werden von Einrichtungen zertifiziert, die von der COP auf folgenden Grundlagen zu benennen sind (Artikel 12.5): a) „... freiwillige Teilnahme, die von jeder beteiligten Vertragspartei gebilligt wird...“ b) „...reale, messbare, langfristige Vorteile in bezug auf die Abschwächung der Klimaänderungen...“ c) „...Emissionsreduktionen, die zusätzlich zu denen entstehen, die ohne zertifizierte Projektmaßnahmen entstehen würden...“. Der wohl attraktivste Aspekt ist jener, dass bereits zertifizierte Emissionsreduktionen, die zwischen 2000 und 2007 erworben werden, als Beitrag zur Erfüllung der Verpflichtungen in der ersten Verpflichtungsperiode von 2008 bis 2012 genutzt werden. 5.5.4 Die Zielgemeinschaft - Bubbling“ Das Bubbling ist nicht unmittelbar zu den drei vorher beschriebenen Marktmechanismen zu zählen, dennoch ist es den Staaten dadurch möglich, ihnen vorgegebene Reduktionsziele gemeinsam zu erreichen. Artikel 4 des Kyoto - Protokolls enthält einen Mechanismus, der es mehreren Annex - B - Staaten erlaubt, eine Vereinbarung zu treffen, um die ihnen auferlegten Emissionsreduktionsverpflichtungen gemeinsam zu erfüllen. Die Verpflichtungen gelten als erfüllt, wenn die Gesamtmenge ihrer anthropogenen Treibhausgasemissionen, die Summe der ihnen zugeteilten Mengen an quantifizierten Emissi- 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 96 onsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen in Übereinstimmung mit Artikel 3 KP, nicht überschreitet. Das jeder, an der Zielgemeinschaft teilnehmenden Partei, zugeteilte Emissionsniveau muss in der Vereinbarung festgelegt werden (Artikel 4.1). Das Abkommen zur Zielgemeinschaft bleibt während der gesamten Dauer einer Verpflichtungsperiode aufrecht (Artikel 4.3). Die Bedingungen einer solchen Vereinbarung müssen von den Parteien dem Sekretariat am Tag der Hinterlegung ihrer Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungsoder Beitrittsurkunden zum Kyoto - Protokoll vorgelegt werden (Artikel 4.2). Der Vorteil einer solchen Vereinbarung liegt darin, dass es zu einer Neuverteilung der Verpflichtungen bezüglich der Reduktionen innerhalb der Zielgemeinschaft kommt. Bis jetzt hat sich aber nur die EU entschlossen, den Artikel 4 des Kyoto Abkommens für ihre Mitgliedsstaaten in Anspruch zu nehmen. 5.6 Das Inkrafttreten des Kyoto –Protokolls Das Protokoll tritt in Kraft, wenn es von mindestens 55 Staaten ratifiziert worden ist und dadurch gleichzeitig mindestens 55 Prozent der 1990 von Industriestaaten ausgestoßenen CO2 - Emissionen abgedeckt sind. Es wurde angestrebt, dies bis zur Weltklimakonferenz in Johannesburg (Rio plus 10) zu erreichen.128 Laut Artikel 25 des Kyoto - Protokolls soll dieses am 90. Tag nach dem Zeitpunkt in Kraft treten, zu dem die oben angeführten Bedingungen erfüllt worden sind (Artikel 25.1). Bis zum 13. November 2002 haben bereits 53 Staaten, darunter auch Österreich, Deutschland und Italien, allerdings nicht die gesamten EU Staaten, das Kyoto Protokoll ratifiziert. Allerdings wurden bis zu diesem Datum erst 37,4 Prozent der geforderten 55 Prozent erreicht. 129 Nachfolgende Abbildung gibt einen Überblick über die Emissionslastenverteilung in einigen Industriestaaten. 128 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/bpcop6.htm [05.03.2002]. 129 Vgl. URL: http://unfccc.int/resource/kpstats.pdf [17.11.2002]. 97 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 20 weitere Nationen 14% USA 36% Japan 9% USA EU Russland Japan Russland 17% 20 weitere Nationen EU 24% Abbildung 5.1: Gesamtemissionen einiger Industrienationen im Jahr 1990 Quelle: Kyoto – Protokoll (1997), S. 39 5.7 Die Verifikation Ob und wie die Befolgung der Verpflichtungen des Kyoto - Protokolls durch die Vertragsparteien wahrgenommen wird, steht und fällt mit einem klaren und transparenten System der Erfassung und Kontrolle der im Abkommen geregelten Treibhausgasemissionen.130 Die bereits in der Klimarahmenkonvention enthaltene Berichterstattungspflicht und die Erstellung von nationalen THG - Inventaren (Artikel 12 KRK) haben durch das Kyoto - Protokoll eine wichtige Erweiterung erfahren.131 Artikel 5.1 des Kyoto - Protokolls schreibt vor, dass jeder Annex - 1 - Staat bis spätestens 2007 über ein nationales System zur Schätzung anthropogener Emissionen durch die sechs Treibhausgase verfügen muss. Zur Schätzung dieser Emissionen sollen die Methoden des IPCC herangezogen werden (Artikel 5.2). Zur Berechnung des Kohlendioxidäquivalents der anthropo- 130 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/bpcop6.htm [05.03.2002]. 131 Vgl. Geres 2000, S. 122. 98 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto genen Emissionen werden die mit dem IPCC vereinbarten Treibhauspotentiale (GWP) verwendet. In Artikel 7 geht es um die Bereitstellung zusätzlicher Informationen, die dem jährlichen Verzeichnis beizulegen sind, um anhand dieser die Einhaltung des Artikel 3 nachzuvollziehen (Artikel 7.1). Auch Parteien, die an CDM - Projekten teilnehmen, müssen zu ihren nationalen Mitteilungen, Zusatzinformationen, die zum Nachweis der Erfüllung ihrer Verpflichtungen unter Artikel 12 dienen, beilegen (Artikel 7.2). Im Artikel 8 geht es um die Überprüfung der von den Vertragsstaaten bereitgestellten Informationen nach Artikel 7. Alle vorgelegten Informationen werden von einer sachkundigen Überprüfungskommission kontrolliert (Artikel 8.1). Diese Überprüfungskommission setzt sich aus Sachverständigen zusammen, die von der COP benannt worden sind (Artikel 8.2). Durch das Überprüfen der Informationen werden alle Aspekte der Durchführung des Kyoto - Protokolls durch die Teilnehmerstaaten gründlich und fachkundig beurteilt. Das Kontrollorgan erstellt nach der Überprüfung einen Bericht in dem die Pflichterfüllung der Staaten beurteilt wird und mögliche Probleme oder maßgebliche Faktoren bei der Erfüllung angezeigt werden (Artikel 8.3). 5.8 Die offenen Punkte des Kyoto – Protokolls Artikel Details die noch auszuarbeiten sind: Zeitpunkt der scheidung 2 (b) 3.4 Die Ausarbeitung von Möglichkeiten um die Zusammenarbeit mit anderen Vertrags- COP/MOP 1 oder staaten zu vereinfachen, um die individuelle und gemeinsame Effektivität der PAMs sobald als möglich unter Art. 2 des KP zu erhöhen danach Entscheidung über Modalitäten, Regeln und Leitlinien in Hinblick darauf, welche COP/MOP 1 oder zusätzlichen vom Menschen verursachten Tätigkeiten in bezug auf Änderungen der sobald als möglich Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und des Abbaus solcher Gase durch danach Senken in den Bereichen landwirtschaftliche Böden sowie Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft den Annex – 1 – Staaten zugeteilten Mengen hinzugerechnet oder von ihnen abgezogen werden. 3.14 Überlegungen, welche Aktionen notwendig sind um die nachteiligen Effekte des COP/MOP 1 Klimawandels und/oder die Auswirkungen von Gegenmaßnahmen auf Vertragsstaaten die in den Paragraphen 4.8 und 4.9 der Rahmenkonvention niedergeschrieben sind, (z. B. die Teilnahme der Entwicklungsstaaten...) so gering wie möglich zu halten. Zu den zu prüfenden Fragen gehören die Schaffung einer Finanzierung, Versicherung und die Weitergabe von Technologien. 5.1 Entscheidung über die Leitlinien für die Entwicklung nationaler Systeme zur Bewertung der anthropogenen Emissionen durch Quellen und ihren Abbau durch Senken COP/MOP 1 Ent- 99 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 5.2 Zustimmung über eine geeignete Regelung jener Methoden zur Bewertung der COP/MOP 1 anthropogenen Emissionen durch Quellen und ihren Abbau durch Senken, die auf COP noch nicht angenommen wurden 6.2 Die Ausarbeitung von Leitlinien für die Durchführung von JOINT IMPLEMENTATION, COP/MOP 1 oder so einschließlich der Nachprüfung und der Berichterstattung bald wie möglich danach 7.3 Beschluss über die Häufigkeit der notwendigen ergänzenden Informationen, die Über mehrere erforderlich sind um die nationalen Bestandsaufnahmen bezüglich der Erfüllung der COP/MOP verteilt Forderungen unter Artikel 3 des KP durchzuführen 7.4 Entscheidung über die Modalitäten für die Abrechnung der assigned amounts Vor Beginn der ersten Verpflichtungsperiode 7.4 Annahme und periodische Überprüfung der Leitlinien für die Erstellung der Informa- COP/MOP 1 tion, die unter Artikel 7 des Protokolls gefordert wird, unter Berücksichtigung der Richtlinien für die Vorbereitung nationaler Mitteilungen durch Annex 1 Staaten 8.4 Annahme und periodische Überprüfung der Leitlinien für die Überprüfung der Durch- COP/MOP 1 führung des Protokolls durch ein Expertenteam unter Berücksichtigung der relevanten Entscheidungen der COP 9.2 Überprüfungsverpflichtungen unter dem Protokoll unter der Voraussetzung der COP/MOP 2 und in bestmöglichen wissenschaftlichen Informationen und Einschätzungen über den regelmäßigen Abschnit- Klimawandel und seine Folgen, genauso wie relevante technische, soziale und ten danach wirtschaftliche Informationen 12.7 Die Ausarbeitung von Modalitäten und Verfahren mit dem Ziel der Sicherstellung der COP/MOP 1 Transparenz, Effizienz und Zurechenbarkeit durch unabhängige Rechnungsprüfung und Kontrolle der Projektaktivitäten für CDM 16 Überprüfung der Anwendung des Beratungsverfahrens auf das Protokoll und die So bald wie möglich eventuell notwendige Abänderung dieses 17 Die Festlegung der relevanten Grundsätze, Modalitäten, Regeln und Leitlinien vor COP 4 oder eine späte- allem für die Kontrolle, die Berichterstattung und die Rechenschaftslegung für den re COP Emissionshandel 18 Die Genehmigung geeigneter und effektiver Verfahren und Mechanismen zur Fest- COP/MOP 1 stellung und Behandlung von Fällen der Nichteinhaltung der Bestimmungen des Protokolls, unter anderem durch eine Zusammenstellung einer indikativen Liste der Folgen, wobei der Ursache, der Art, dem Grad der Häufigkeit der Nichteinhaltung Rechnung getragen wird. Tabelle 5.3: Die offenen Entscheidungen des Kyoto – Protokolls Quelle: Kyoto – Protokoll (1997) Wie auch aus der oben angeführten Tabelle ersichtlich, bezogen sich die Themenschwerpunkte der offenen Fragen auf wesentliche Bereiche des Kyoto - Protokolls, darunter fallen die Bereiche der Senken (Artikel 3 ), der Kyoto – Mechanismen (Artikel 6, 12 und 17), sowie auf den Bereich des Non - Compliance - Me- 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 100 chanismus, also die Einführung von Sanktionen im Falle des Nichteinhaltens des Kyoto - Zieles durch die einzelnen Staaten (Art. 18 KP, Art. 16 KP). 132 Als wichtige Voraussetzung für die Umsetzung des Kyoto - Protokolls galt auch die Erfassung und Kontrolle der Treibhausgasemissionen der Teilnehmerstaaten durch ein transparentes und wirksames System der Verifikation (Artikel, 7 und 8), die ebenfalls noch zu klären war.133 Bereits auf der ersten Konferenz der Vertragsstaaten nach der Verabschiedung des Kyoto - Protokolls begann man mit den Verhandlungen über die noch zu klärenden Punkte. Nach heftigen Diskussionen, bei denen es noch zu keinen klaren Ergebnissen zu den einzelnen Themenschwerpunkte kam, entschieden sich die Delegierten den so genannten Buenos Aires Plan of Action (BAPA) anzunehmen. Neben der Zusicherung der Mitgliedsstaaten, stärker an der Umsetzung der Klimarahmenkonvention zu arbeiten und die Arbeit am Kyoto - Protokoll bis zu seiner Ratifizierung weiterzuführen, verpflichteten sie sich auch dazu Lösungen in den folgenden Bereichen bis zur sechsten Konferenz der Vertragsstaaten zu finden:134 § Im Bereich des Finanzierungsmechanismus (Artikel 11 KRK); § Der Entwicklung und der Weitergabe neuer, klimafreundlicher Technologien; § Der AIJ – Pilotphase; § Den flexiblen Mechanismen des Kyoto – Protokolls; § Der Umsetzung der Artikel 4.8 und 4.9 der Klimarahmenkonvention; § Der Umsetzung der Artikel 2.3 und 3.14 des Kyoto – Protokolls; 132 Vgl. Schröder (2001), S. 75. 133 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/bpcop6.htm [05.03.2002]. 134 Vgl. URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/ph2-cop234.htm [25.06.2002]. 5 Die Inhalte des Protokolls von Kyoto 101 Die zwei letzten Punkte beschäftigen sich mit den Auswirkungen des Klimawandels und der gesetzten Gegenmaßnahmen durch Industrienationen auf die Entwicklungsländer. Ansonsten gingen die Verhandlungen auf der vierten Vertragsstaatenkonferenz in Buenos Aires von 1998 nur zögerlich voran. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls Wie bereits im vorangegangenen Kapitel erwähnt, waren die Lösungen des Kyoto - Protokolls noch nicht soweit ausgereift, dass es zu einer Ratifizierung durch alle 38 Staaten des Annex - B gereicht hätte. Das Abkommen von Kyoto legt zwar die grundsätzlichen Maßnahmen zur Reduktion der sechs im Protokoll vereinbarter Treibhausgase zwischen 2008 und 2012 im Vergleich zum Emissionsniveau von 1990 fest, leider blieben in diesem Protokoll aber einige wichtige Punkte ungeklärt. Darunter fällt vor allem der Umgang mit Senken, die Berücksichtigung und die Kontrolle von Informationen aus den Mitgliedsstaaten und Fragen im Zusammenhang mit den Kyoto - Mechanismen, auch dazuzuzählen sind Fragen bezüglich der Strafsanktionen bei Nichteinhaltung der Emissionsreduktionsverpflichtungen. In diesem Kapitel geht es nun um die Verhandlungen bezüglich der größten Schlupflöcher, die mit den Beschlüssen des Kyoto - Protokolls noch nicht gestopft werden können. Die nun folgenden Unterkapitel enthalten einen kurzen Überblick über das Tauziehen der Nationen zur Erzielung einer Einigung. 6.1 Der Konflikt rund um die Frage des Land Use, Land Use Change and Forestry Eine der härtesten Diskussionen im Post - Kyoto – Prozess entbrannte um die Frage der Anrechnung von Wäldern als Kohlenstoffsenken. Viele sahen eine Bedrohung für das Kyoto – Regime, wenn es zu einer übereilten Ausweitung der Senkenkategorien kommen sollte.135 6.1.1 Die Entscheidungen der COP 4, 1998 Bereits auf der ersten Nachfolgekonferenz von Kyoto in Buenos Aires 1998 kam es zu langatmigen Diskussionen vor allem seitens der USA, die als eine der Bremsernationen bekannt war und der EU, die sich für verstärkte Maßnahmen im gesamten Klimaregime aussprach. 135 Vgl. Oberthür/Ott (1999),S. 289. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 103 In einem gemeinsamen Treffen der Subsidiary Bodies im Rahmen der COP4 sprach Brasilien die Gefahr an, dass eine falsche Entscheidung der COP bezüglich der Anrechnung von Wäldern als Senken den Erfolg des Kyoto - Protokolls verwässern würde. Kanada sah in der Anrechnung von Wäldern und vor allem von Weideland die Möglichkeit, dass Bauern die Chance erhielten nachhaltige Landbewirtschaftung zu betreiben. Die USA sahen in einem Ausschluss von Senken eine Verletzung der Rahmenkonvention.136 Viele Staaten waren der Ansicht, dass eine Entscheidung erst nach Vollendung, eines durch die COP in Auftrag gegebenen Sonderbericht des IPCCs über Land Use Land Use Change and Forestry, zu treffen wäre. Aus diesem Grund entschloss sich die Vertragsstaatenkonferenz erst auf dem ersten Treffen, das auf die Fertigstellung des Sonderberichtes des IPCC und dessen Prüfung durch den SBSTA folgte, eine Entscheidung zu treffen. Dabei sollte über die Modalitäten, Regeln und Richtlinien, wie und welche zusätzlichen menscheninduzierten Aktivitäten bezüglich der Veränderung von Treibhausgasemissionen durch Quellen und deren Abbau durch Senken im Bereich der landwirtschaftlichen Flächen und der Landnutzungsänderung sowie der Forstwirtschaft im Artikel 3.4 des Kyoto -Protokolls entschieden werden.137 Dieser Beschluss hielt aber keineswegs die USA und einige Industriestaaten, die nicht Mitglied der EU sind, davon ab, die Diskussion über die Anrechnung neuer Senkenkategorien beim Folgetreffen des SBSTA im Juni 1999 wieder aufleben zu lassen.138 6.1.2 Die Entscheidungen der COP 5, 1999 Bei ihrem fünften Treffen in Bonn verabschiedeten die Mitglieder der Vertragsstaatenkonferenz ein Arbeitsprogramm und ein Decision Making Framework on LULUCF um eine Annahme dieses Entscheidungsentwurfes auf der sechsten Konferenz der Vertragsstaaten zu erreichen.139 136 Vgl. URL:http://www.iisd.ca/linkages/download/asc/enb1297e.txt [23.11.2001] 137 Vgl. URL: http://unfccc.int/resource/docs/cop4/16a01.pdf [17.11.2002]. 138 Vgl. Oberthür/Ott (1999) S. 289. 139 Vgl. URL: http://unfccc.int/issues/lulucf.html [23.09.2002] 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 104 Dieses Arbeitsprogramm forderte: § Die Berücksichtigung des IPCC Sonderberichts über LULUCF. § Die Einberufung eines Sondertreffens zum Thema Special Report on Land Use Land Use Change and Forestry. § Weitere Arbeit über die grundlegenden Kriterien und die Richtlinien für die Identifizierung und Wahl von Aktivitäten unter Artikel 3.4 Kyoto - Protokoll. § Vorschläge der Staaten bis 1. August 2000 zur Beschlussfassung über Aktivitäten unter Artikel 3.3 Kyoto – Protokoll. § Vorschläge der Staaten über die Methoden die angewendet werden sollen, um die Änderung der Treibhausgasemissionen durch Aktivitäten unter Artikel 3.3 Kyoto - Protokoll, zu messen und darüber zu berichten. § Vorschläge der Parteien, wie und welche menscheninduzierten Aktivitäten unter Artikel 3.4 Kyoto – Protokoll mitberücksichtigt werden sollen, § und über Modalitäten, Regeln und Richtlinien bezüglich dieser Aktivitäten. Im Zuge dieser Verhandlungsrunde betonte Australien, dass die Kernfrage nicht die ist ob, sondern wie zusätzliche Senkenaktivitäten im Protokoll aufgenommen werden sollen. Im Ministertreffen der COP 5 stellte Australien, neben einigen anderen Staaten klar, dass die Einbeziehung von Senken die Kosten für Reduktionsaktivitäten verringern könnte und daher zu einem besseren Ergebnis beiträgt.140 6.1.3 Die Entscheidungen der COP 6, 2000 und 2001 Am sechsten Treffen der COP in Den Haag 2000, dass nach Beendigung der Verhandlungen nur als Zwischentreffen gewertet wurde, das in Bonn sieben Monate später fortgesetzt wurde, war einer der Knackpunkte die Frage, wie viel an Wäl- 140 Vgl. URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/asc/enb1297e.txt [23.11.2001] 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 105 dern und anderem Grünland den einzelnen Staaten angerechnet werden kann, um dadurch ihre nationalen Klimaschutzmaßnahmen zu ersetzen.141 Beim 13. Treffen der SBSTA (SBSTA 13 Part II) legten die USA, Kanada und Japan einen Vorschlag für die stufenweise Einführung von Aktivitäten unter Artikel 3.4 vor. Dieser Vorschlag sah die Anrechnung von einer bestimmten Menge an Kohlendioxid vor, nach welcher ein Abzug erreicht wird. Nach Erreichen einer zweiten Schwelle wird wieder die volle Menge verrechnet. Die EU, einige AOSIS – Staaten sowie China, Norwegen und Peru, um einige zu nennen, waren der Ansicht, dass die Anrechnung zusätzlicher Aktivitäten im Artikel 3.4 noch nicht in der ersten Verpflichtungsperiode eingeführt werden sollte. In einer COP 6 High - Level Informal Discussion erweiterte die USA den gemeinsamen Vorschlag indem alle Staaten nicht mehr als 20 Millionen Tonnen an jährlichen Kohlendioxid aus zusätzlichen Senkenkategorien abziehen dürften. Auch wurde über die Art der zusätzlichen Kategorien gesprochen, so forderten einige Staaten, dass es zur Anrechnung von Fruchtland, Weideland, von Waldbewirtschaftungsmaßnahmen und von Revegetation im Zusammenhang mit Artikel 3.4 kommt. Um das Problem der anrechenbaren Menge zu beseitigen sollte ein Höchstlimit von drei Prozent der Jahresemissionsbasis der Staaten gesetzt werden. Für die Einbeziehung der Senken im CDM soll es nur die Kategorien Aufforstung und Wiederbewaldung geben. Die Verhandlungen zum Thema LULUCF wurden auf den zweiten Teil der COP 6 in Bonn im Juli 2001 verlegt, wo sich die Situation aufgrund der Bekanntmachung der USA im März 2001, nicht mehr am Kyoto – Protokoll teilzunehmen, grundlegend verändert hat. Die Bekanntmachung der USA war vor allem für die EU, die sich sehr stark für eine Umsetzung der Kyoto - Verpflichtungen, vor allem aber für eine ergebnisreiche Klimapolitik einsetzte, von wesentlicher Bedeutung. Plötzlich stand Japan und seine Forderungen nach Anrechnung seiner gesamten Waldflächen, die rund 70 Prozent der gesamten Landesfläche ausmachen im Mittelpunkt. Um die Ratifizie- 141 Vgl. URL: http://www.greenpeace.de/GP_DOK_3P/PRESSEMI/P001125.HTM [25.06.2002]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 106 rung des Kyoto - Protokolls zu erreichen, war die Zustimmung Japans notwendig und somit die Verhandlungsposition für Japan, das die Anrechnung seiner Waldflächen für die Umsetzung der Reduktionsziele benötigt, eine sehr positive.142 Auf der Vertragsstaaten Konferenz von Bonn gelang es aber zumindest für die Anrechnung von Senken eine Obergrenze auszuhandeln. Zu den Kompromissen von Bonn zählen darüber hinaus auch die Annahme von Prinzipien, die für die Anrechnung von Senken gelten sollen. Die Einschränkung, dass die Anrechnung von Aktivitäten unter Artikel 3.3 nur mit Nutzungsänderungen verbunden sein darf.143 Staaten müssen bereits vor Beginn der Verpflichtungsperiode bekannt geben, für welche Aktivitäten sie sich im Artikel 3.4 entscheiden. Zur Auswahl stehen dabei Forst-, Acker- und Grünlandbewirtschaftung und die Begrünung von Ödland. Die Bedingung für eine Anrechnung ist, dass es sich um seit 1990 durchgeführte menschliche Aktivitäten handelt. Die Anrechnung von Bewirtschaftungsmaßnahmen im Bereich der Forstwirtschaft wird auf 8,2 Mt C/Jahr beschränkt. Nach der Annahme des Bonner Abkommens erklärte die russische Regierung, dass die Interessen Russlands durch dieses Abkommen nicht zufriedenstellend reflektiert würden. Aus diesem Grund forderten sie, dass man in Form einer Fußnote im Anhang Russland die Möglichkeit offen lässt, die Zahlen zu einem späteren Zeitpunkt abzuändern. Dieser Vorschlag wurde von der EU und den G77 – Staaten strikt abgelehnt.144 In Marrakesch wurde dann eine Sonderlösung für Russland erreicht, indem man sich darauf einigte, dass die Anrechnung von Aktivitäten aus dem Artikel 3.4 für Russland nicht mehr als 33 Mt C/Jahr ausmachen darf.145 142 Vgl. Reinhard Frauscher, Kurier S. 5, 20. Juli 2001. 143 Vgl. http://unfccc.int/resource/docs/cop6secpart/05a02.pdf [07.01.2003]. 144 Vgl. URL: http://www.cdu-rath-heumar.de/content/RHN_301/Hintergrundpapier%20BMU.pdf [23.05.2002]. 145 Vgl. URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/asc/enb12189e.txt [23.11.2001]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 107 6.2 Die möglichen Folgen bei der Nichterfüllung der Verpflichtungen Ein wichtiger Punkt des Protokolls sollte ein Mechanismus sein, mit dessen Hilfe man Staaten einerseits bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen unterstützt und andererseits bei Nichterfüllung sanktioniert. Das Kyoto - Protokoll bringt zwar einen derartigen Mechanismus bereits in Artikel 18 zur Sprache, es fehlen aber noch genauere Bestimmungen. Die Wichtigkeit eines Non Compliance Mechanism zeigt sich aber auch darin, dass Investoren, Verbraucher und Unternehmer nicht das Vertrauen in die Klimaverhandlungen verlieren, und um einen effektiven Klimaschutz zu gewährleisten.146 6.2.1 Die Entscheidungen der COP 4 und COP 5, 1998 und 1999 Um den Anforderungen eines sinnvollen Sanktionsmechanismus gerecht zu werden, entschloss sich die Konferenz der Vertragsstaaten auf ihrem vierten Treffen dazu, eine Arbeitsgruppe, die sogenannte Joint Working Group (JWG) ins Leben zu rufen. Die JWG hatte die Aufgabe ein Compliance System zu erarbeiten, das bis zur sechsten Konferenz der Vertragsstaaten unterzeichnungsfähig ist.147 Zu den wohl schwierigsten Fragen zählte, in welchem Umfang ein solches System wirken soll. Die USA beispielsweise sah nur die Notwendigkeit, sich auf die Verpflichtungen unter Artikel 3. Des Kyoto - Protokolls zu konzentrieren. Auch Australien vertrat diesen Standpunkt. Damit blieben aber viele Bereiche, wie Verpflichtungen aus den Kyoto - Mechanismen noch ungeklärt.148 Man konnte auch auf der fünften Vertragsstaatenkonferenz keine Einigung darüber finden, welche Organe für die Umsetzung eines Compliance Mechanismus verantwortlich sein sollten. Japan sprach sich nur für ein einziges Organ aus, das gleichzeitig für die Kontrolle und für die Sanktionen bei Nichteinhaltung zuständig sein soll. Die EU sprach sich ihrerseits für ein Compliance Committee aus, das aus zwei Nebenorganen bestehen sollte. Ein Organ wäre die Facilitative Branch 146 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/bpcop5.htm [05.03.2002]. 147 Vgl. URL: http://unfccc.int/isssues/comp.html [23.09.2002]. 148 Vgl. und folgende URL: http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12123e.htm [24.08.2001]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 108 und das zweite eine Enforcement Branch, die sich bei ihrer Arbeit gegenseitig unterstützen sollten. Über die Motive des Compliance Systems waren sich alle Delegierten einig, es soll die Erfüllung der Verpflichtungen unterstützen und somit auch eine Nichtverfehlung der Verpflichtungen unterstützen kann. Für den Fall einer Nichterfüllung sollte im Compliance System ein Überprüfungsmechanismus enthalten sein. Es gab auch noch weitere Diskussionen über den Umfang eines Systems der Nichterfüllung. Als Ergebnis kamen schlussendlich zwei Möglichkeiten hervor. Entweder man konzentriert sich nur auf die Verpflichtungen unter Artikel 3, wie es auch von Australien und den USA vorgeschlagen wurde oder man bezieht sich auf alle im Kyoto - Protokoll enthaltenen Verpflichtungen. Keine Einigung fand man über das zuständige Organ. Man war sich zwar darüber einig, dass das oder die Organe sowohl eine unterstützende als auch eine durchsetzende Funktion haben sollen. Die Frage, auf welchen Personenkreis diese Aufgaben verteilt werden sollen, blieb aber offen. Die USA schlug ein different set of people vor und die EU wollte ein eigenes Verwaltungsorgan mit zwei Nebenorganen (wie oben beschrieben). Ein wesentliches Thema waren auch die Konsequenzen im Falle einer Nichterfüllung der Verpflichtungen. Viele Staaten waren der Ansicht, dass eine vorherige Bekanntgabe von Konsequenzen eine gewisse Vorhersagbarkeit beinhalte und dadurch auch eine Nichterfüllung verhindert werden kann. Einige Delegierte schlugen eine Liste von Konsequenzen vor, die schrittweise angewendet werden und nach der Ursache, der Art, dem Grad und der Häufigkeit der Nichterfüllung unterschieden werden sollten. Japan brachte ein wichtiges Element in die Verhandlungen ein, denn es erklärte, dass die Kosten von Sanktionen auf jeden Fall geringer sein müssen als die Kosten eines Ausstiegs aus dem Kyoto - Protokoll, um letzteres zu verhindern. Kanada und Australien schlugen vor, dass es zu einem Abzug von der erlaubten Emissionsmenge für die nächste Verpflichtungsperiode kommt. Dieser Abzug würde sich aus der, in der ersten Verpflichtungsperiode zuviel emittierten Menge multipliziert mit einer Penalty Rate ergeben. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 109 Allgemein kann man sagen, dass es trotz der fehlenden Entscheidungen in der Frage eines Strafsystems für viele Staaten wichtig war, dass es ein effektives und faires Compliance System gibt. 6.2.2 Die Entscheidungen der COP 6, 2000 und 2001 Auf dem sechsten Treffen der COP wurde in vielen informellen Gruppen weiter über die Schwerpunkte eines Compliance Systems verhandelt. Auf dem ersten Treffen der JWG wurde beispielsweise über die Art der Aufnahme eines Compliance Mechanismus in das Kyoto - Protokoll diskutiert. Entweder durch die Aufnahme durch Beschluss der COP oder als Zusatzartikel zum Kyoto – Protokoll. Die dritte Möglichkeit war, dass es ein eigenes Abkommen über einen Sanktionsmechanismus gibt.149 Es wurde auch weiter über die Organe eines Compliance Committee verhandelt. Die G77 - Staaten schlugen vor, dass es eine Weisungsbefugnis haben solle und das es über eine vorläufige Überprüfungsbefugnis verfügen soll. Bezüglich der unterstützenden Funktionen soll ein Compliance Committee eine Unterscheidung zwischen Annex - 1 - Staaten und nicht Annex - 1 - Staaten treffen. Im Gegensatz dazu soll die durchsetzende Organschaft sich nur auf Annex - 1 - Staaten konzentrieren. Aufgrund der eher erfolglosen Verhandlungen wurde vom Vorsitzenden der COP6 in Den Haag ein Text erstellt, der auch zu den Themen des Compliance Systemseinige Vorschläge enthielt und als Grundlage für die weiteren Verhandlungen dienen sollte. Diesem Text zufolge sollte ein Compliance System rechtlich verbindliche Konsequenzen enthalten und bis zum Inkrafttreten des Kyoto - Protokolls als zusätzliches Abkommen bestehen. Es sollten nur die Verfehlungen bei Verpflichtungen nach Artikel 3 geahndet werden. Als Strafe soll ein Abzug von den künftigen zugeteilten Mengen (AAUs) dienen, der sich, wie schon bereits erklärt, aus der zu hohen Menge an Emissionen und einer Penalty Rate in Höhe von 1,5 bis 1,75 Prozent ergibt. Das Hauptaugenmerk der Enforcement Branch soll auf Annex - 1 - 149 Vgl und folgende URL: http://www.iisd.ca/linkages/download/asc/enb12163e.txt [17.08.2002]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 110 Staaten gerichtet sein und die Facilitative Branch soll keine Unterscheidung zwischen den Staaten treffen. Auf der Folgekonferenz in Bonn gelang dann eine Einigung, die im Bonner Abkommen enthalten ist. Vertragsparteien, die ihr Emissionsziel verfehlt haben, die von ihnen zusätzlich emittierten Mengen von den AAUs der Folgeperiode mit einer Wiedergutmachungsrate von 1,3 Prozent abziehen. Diese Entscheidung entsprach weitgehend den Vorstellungen vieler Delegierter, auch wenn sie einen Kompromiss zwischen gewünschten hohen und niedrigen Penalties darstellt. Neben der Strafe müssen diese Staaten auch noch einen Erfüllungsplan vorlegen, in dem sie offen legen müssen, wie sie versuchen werden, das Ziel der zweiten Verpflichtungsperiode zu erfüllen. Sie verlieren aber auch das Recht, ihre Emissionseinheiten auf andere Vertragsparteien zu übertragen.150 Über die Zusammensetzung des Compliance Committees hat man entschieden, dass es zwei Nebenorgane, gemäß dem Vorschlag der EU, gibt. Die aus zehn Mitgliedern bestehende Enforcement Branch soll die Entscheidungen bezüglich der Nichterfüllung treffen. Die ebenfalls zehn Mitglieder umfassende Facilitative Branch muss sich mit Umsetzungsproblemen außerhalb der Nichterfüllung beschäftigen. Durch die Annahme des Compliance Systems durch die COP hat es eine starke Bindungswirkung, allerdings noch keine Rechtsverbindlichkeit. Diese erlangt es erst nach Inkrafttreten des Kyoto – Protokolls. 6.3 Die Konflikte rund um die Kyoto – Mechanismen Das Hauptgesprächsthema der Verhandler im Post - Kyoto - Prozess war die Sicherstellung der Kosteneffektivität bei der Umsetzung von Emissionsverpflichtungen. In diesem Zusammenhang wurden vor allem die Debatten über die Flexibilisierungsmechanismen zu einem wichtigen Thema der Nachverhandlungen.151 150 Vgl. und folgende URL: http://www.cdu-rath-heumar.de/content/RHN_301/Hintergrundpapier%20BMU.pdf [23.05.2002]. 151 Vgl. Depledge (2001), S. 4. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 111 Vor allem der Clean Development Mechanism erhitzte die Gemüter der Verhandlungsteilnehmer. Durch den CDM wird es den Industrieländern ermöglicht, Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern durchzuführen. Die in diesem Zuge erzielten Emissionsreduktionen können sie sich auf ihre eigenen Emissionskonten gutschreiben lassen. Die Frage, die sich immer mehr aufgedrängt hat war, ob nun effizienter Klimaschutz in Entwicklungsländern betrieben wird, oder ob es sich lediglich um Projekte handelt, die ohnehin, durchgeführt worden wären. 152 Auch der Emissionshandel warf einige Probleme während der Verhandlungen auf. Es bestand vor allem die Gefahr des Mitnahmeeffekts. Staaten wie Russland oder die Ukraine, die aufgrund des Wirtschaftszusammenbruchs im eigenen Land auch einen Rückgang von Treibhausgasemissionen zu verzeichnen haben, könnten versuchen, diese Differenz an erlaubten Emissionen und ihren tatsächlichen Emissionen, zu verkaufen. Dieses Phänomen wird auch als Hot Air bezeichnet.153 Aus diesem Grund war es notwendig, dass die Handlungsregeln des Kyoto - Protokolls sehr genau bestimmt werden, um den Ankauf von heißer Luft zu verhindern oder zumindest einzuschränken. 6.3.1 Die Entscheidungen der COP 4, 1998 Die Verhandlungen zu den Mechanismen begannen bereits auf der vierten Konferenz der Vertragsstaaten in Buenos Aires, wo sich die meisten Staaten dafür aussprachen, dass es zu einer parallelen Ausarbeitung der Mechanismen kommt. Man konnte zwar keine Einigung über die Kernthemenbereiche finden, man entschloss sich aber, ein Arbeitsprogramm zu erstellen, dem eine achtseitige Liste an Elementen beigefügt wurde, die zu allen drei Mechanismen sowie zu einem alle drei Bereiche gleichermaßen betreffenden allgemeinen Teil Kommentare enthielt. Tabelle 6.1 zeigt die Elemente des allgemeinen Teiles.154 152 Vgl. URL: http://www.germanwatch.org/rio/bpcop6.htm [05.03.2002]. 153 Vgl. Geres (1999), S. 127. 154 http://unfccc.int/resource/docs/cop4/16a01.pdf [07.01.2003]. 112 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls Provisions in the Kyoto – Protocol ELEMENTS Subsidiary Bodies GENERAL SBI/SBSTA (1) Application of relevant principles (2) Nature and scope of the mechanisms (3) Equity and transparency (4) Supplementarity (5) Climate change effectiveness (6) Institutional framework (7) Capacity-building (8) Adaptation (9) Compliance (10) Linkages (11) Inapplicability of Article 4.8 and 4.9 of the Convention and/or Article 2.3 and 3.14 of the Kyoto Protocol to the mechanisms (12) Dependence of the ambitious environmental targets of the Kyoto Protocol upon availability of mechanisms (13) Importance of prompt decisions on workable mechanisms for ratification/entry into force (14) Principle of cost-effectiveness (15) Role of mechanisms in promoting compliance (16) Comparable treatment among Parties included in Annex B to the Kyoto Protocol, whether using Articles 6, 12, 17 or other means to achieve their Article 3 commitments (17) Maximizing the environmental benefits of mechanisms by assuring the lowest possible cost structures (18) Application of any quantification of "supplemental to domestic actions" to each individual State within a regional economic integration organization (19) Supplementarity (concrete ceiling defined in quantitative and qualitative terms based on equitable criteria) (20) Linkages, inter alia interchangeability (21) Prerequisites for the use of the mechanisms (compliance, linkage with Articles 5, 7, 8) (22) Articles 2.3 and 3.14 Tabelle 6.1: Work Programme on Mechanisms of the Kyoto Protocol: List of Elements Quelle: FCCC/CP/1998/16/ Add. 1/Decision 7/CP. 4 Das Hauptaugenmerk der Verhandlungen um die Kyoto – Mechanismen sollte, auf Wunsch vieler Mitgliedsstaaten, auf den Bereichen des CDM liegen. Die Entscheidungen über die einzelnen Elemente sollten Empfehlungen an die COP darstellen, und zwar bezüglich der Ausarbeitung von Richtlinien unter Artikel 6 des Kyoto – Protokolls, der Modalitäten und des Ablaufes des CDM und bezüglich des Zieles, die Transparenz, die Effizienz und die Anrechenbarkeit durch eine unabhängige Überprüfung der Projektaktivitäten sicherzustellen. Des weiteren sollen die Entscheidungen dazu dienen, wesentliche Prinzipien, Modalitäten, Regeln und 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 113 Richtlinien, hauptsächlich für die Verifizierung, die Berichterstattung und die Anrechenbarkeit des Emissionshandels zu erarbeiten. Die teilnehmenden Staaten wurden auch dazu aufgefordert, Vorschläge zu den Richtlinien und Modalitäten der drei Kyoto – Mechanismen bis Ende Februar 1999 einzubringen, um dann in Form eines Workshops darüber zu verhandeln. 6.3.2 Die Entscheidungen der COP 5, 1999 Auf der fünften Konferenz der Vertragsstaaten waren die Rollen der Verhandler sehr genau verteilt. Einerseits gab es die Umbrella Group zu denen auch die USA, Japan, Kanada und Australien zählten und andererseits die EU, die als Watchdog für die Umsetzung des Kyoto - Protokolls auftrat. Neben diesen zwei Fronten, gab es noch weitere Gruppen, die sich an den Verhandlungen beteiligten, darunter waren die Transformationsstaaten und eine neue Gruppe von zentral- und osteuropäischen Staaten, die unter dem Namen CG 11 an den Verhandlungen teilnahm.155 Die Umbrella Staaten forderten völlige Flexibilität bei den Richtlinien über Kyoto Mechanismen, während die EU immer wieder forderte, dass es zuerst zu einer Erfüllung der nationalen Verpflichtungen kommen muss. Viele Entwicklungsländer haben ihre Meinung über den CDM und JI während der AIJ – Phase geändert. Jetzt stimmten sie aber mit der EU überein, dass es Restriktionen bezüglich der Kyoto - Mechanismen geben sollte. Sie bestanden auch auf die gemeinsame Behandlung von JI und CDM vor allem in Bezug auf eine Adaption Tax und verlangten eine stärkere finanzielle Unterstützung der Entwicklungsstaaten bei der Umsetzung ihrer Klimaaktivitäten. Bezüglich des Emissionshandels erklärte die USA, dass sie für sie die Vollständigkeit der Richtlinien des Emissionshandels allein auf den Verpflichtungen der Artikel 5, 7 und 8 des Kyoto - Protokolls aufbaue. 155 Vgl. und folgende URL: http://www.hwwa.de/projekte/Forsch_Schwerpunkte/FS/Klimapolitik/ pdfdokumente/Michaelowa%2%20Schwarze(2001)pdf [ 20.11.2002]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 114 Für die Entwicklungsländer der G77 stand fest, dass es vor der Ausarbeitung von verfahrensrechtlichen Details zuerst zu einer Festlegung der Natur und des Zieles des Emissionshandels kommen muss.156 Dieser Forderung wurde durch den Ausspruch: „You cannot sell what you do not own.“ Rechnung getragen. Das wichtigste Problem war allerdings die Frage, was bei CDM nun wirklich verkauft werden soll. Sollten AAUs verkauft werden, wären Staaten wie Frankreich oder auch Entwicklungsländer dagegen, weil sie diese Variante für nicht sicher genug hielten. Die meisten Staaten waren für den Verkauf von CERs. Der Vorteil dieser Form wäre, dass sie auf die Zukunft ausgerichtet sind und daher für einen Verkauf besser geeignet wären. Es wurde aufgrund der Fülle von Forderungen keine Einigung erzielt und die Verhandlungen auf die Folgekonferenz verschoben. 6.3.3 Die Entscheidungen der COP 6, 2000 und 2001 Auf der sechsten Konferenz der Vertragsstaaten in Den Haag wurden die wichtigsten Themenbereiche zu Issue Cluster zusammengefasst, darunter auch die Fragen über die Kyoto – Mechanismen. Innerhalb dieser Paketverhandlungen wurden zwar einige Kompromisse, beispielsweise ein Fast - Track Approach für Kleinprojekte oder ein Zugeständnis der EU nicht unbedingt quantitative Höchstgrenzen, sondern auch qualitative Anforderungen bezüglich der Zulänglichkeit anzuerkennen, errungen. Eine generelle Einigung wurde aber leider nicht erzielt.157 Um die Verhandlungen zu beschleunigen, legte der damalige Vorsitzende der COP 6 einen Text mit seinen eigenen Vorschlägen zu diesem Thema vor. Darunter war die Zusammensetzung einer rein politischen Executive Board für CDM Projekte. Die freiwillige Verpflichtung von Industrieländern, von Kernkraftprojekten im Rahmen des CDM Abstand zu nehmen oder der rasche Beginn für Kleinprojekte unter einer standardisierten Baseline. 156 Vgl. und folgende URL: http://www.iisd.ca/linkages/vol12/enb12123e.html [24.08.2001]. 157 Vgl. und folgende http://www.hwwa.de/projekte/Forsch_Schwerpunkte/FS/Klimapolitik/ pdfdokumente/Michaelowa%2%20Schwarze(2001)pdf. [ 20.11.2002]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 115 In seinem Vorschlag gab es keine Obergrenze für die Anrechenbarkeit von CDM-, JI- Projekten oder den Emissionshandel, nur die Forderung nach einer 70 prozentigen Reserve um den Ausverkauf von Emissionsrechten zu verhindern. Beim zweiten Teil der COP 6 in Bonn übernahm die EU, nach dem Ausritt der USA, die Führung in den Verhandlungen und begann, um die nun unbedingt notwendig gewordene Zustimmung von Japan und Russland zu werben. Vor allem bezüglich des Verkaufes seiner überschüssigen Emissionsrechte Hot Air wollte Russland keinen Kompromiss eingehen.158 Nach eher düsterer Stimmung zu Beginn der Verhandlungen schien sich die Situation erst durch das Eintreffen der Minister zu COP6/II zu bessern. Aber durch den Ausstieg der USA kam es zu einem Überschuss an kostenlosen Emissionsrechten, was eine Gefahr für einen effizienten Marktpreis für Emissionsrechte darstellt. Ein solcher Marktpreis könnte sich nur dadurch einstellen, dass Russland sich bereit erklärt, seine starre Haltung über seine Hot Air aufzugeben. Die Geschädigten eines solchen Ausverkaufs von Emissionsrechten wären die Entwicklungsländer, da die Nachfrage nach CDM - Projekten in ihren Ländern auf ein Minimum zusammenschrumpfen würde. Trotz dieser Problematik konnte auf dem zweiten Treffen der COP 6 in Bonn ein Kompromiss gefunden werden, der allerdings nicht viele Neuerungen brachte. Zu diesen Kompromissen zählen unter anderem der Ausschluss von Kernkraftprojekten aus dem CDM und der JI, die Einbeziehung von Senken im CDM wurde auf 1 Prozent der AAUs beschränkt, innerstaatliche Maßnahmen sollen vor den Kyoto 158 Vgl. und folgende URL: http://www.hwwa.de/Projekte/Forsch_Schwerpunkte/FS/Klimapolitik/pdfdokumente/Michaelowa(20 01j).pdf [20.11.2002]. 6 Die Konflikte um die Beschlüsse des Kyoto - Protokolls 116 Mechanismen den Vorrang haben und die Executive Board des CDM ist mit einer Mehrheit der Entwicklungsländer ausgestattet.159 Die entgültigen Entscheidungen zu den Kyoto – Mechanismen werden im nächsten Kapitel ausführlich beschrieben. 159 Vgl. URL : http://www.cdu-rath-heumar.de/content/RHN_301/Hintergrundpapier%20BMU.pdf [23.05.2002]. 7 Die Marrakech Accords Nach insgesamt vier Jahren zermürbender Handlungsrunden zur Ausformulierung offener Fragen des Kyoto - Protokolls, ist mit den Beschlüssen von Marrakesch das Klimaregime soweit abgeklärt, um umsetzbar zu sein.160 Mit Ausnahme der USA und Australien, die sich an den Vorverhandlungen allerdings gute Ausgangssituationen schufen, haben sich alle Industrieländer angemeldet, dass Kyoto - Protokoll nun doch zu ratifizieren. Einige Länder haben es während den Verhandlungen geschafft, aufgrund besonderer nationaler Gegebenheiten, durch Ausnahmeregeln bezüglich der Zielerreichung, begünstigt zu werden. Das Vorhandensein forstwirtschaftlicher und landwirtschaftlicher Kohlenstoffsenken wird die Notwendigkeit von Emissionsverringerungen weiter reduzieren. Ein internationaler Markt mit Emissionsrechten wird mit dem unbeschränkten Einsatz der Kyoto - Mechanismen möglich sein. Die einzige Beschränkung liegt bei den Senkenkrediten des CDMs. In diesem Kapitel befinden sich nun einige der Entscheidungen der Konferenz der Vertragsstaaten zu den noch offenen Punkten des Kyoto - Protokolls. Alle hier angeführten Entscheidungen wurden den Marrakech – Accords der UNFCCC entnommen. Eigentlich sollte bereits in Bonn, beim zweiten Teil der COP 6 die Entscheidung über den Abschluss der Post - Kyoto - Verhandlungen fallen. In Marrakesch allerdings, schien es nicht so, denn es kam noch zu zähen Verhandlungen über Details, damit alle Länder die Möglichkeit haben, das Kyoto - Protokoll bis zur World Summit on Sustainable Development (WSSD) zu ratifizieren. Zu einem Ergebnis kam es aber erst sehr spät, denn einige Länder waren noch immer sehr entschlossen, ihre Schlupflöcher bei der Minderung von Treibhausgasen aufzubohren. Als wesentlicher Vorreiter trat aber die EU in Erscheinung, denn es gelang ihr, Bremserstaaten wie Japan, Kanada oder Russland zu einer Entscheidung über 15 Hauptthemen der Nachverhandlungen zu bewegen.161. 160 Vgl. und folgende: Michaelowa (2001), S. VI. 161 Vgl. URL: http://www.gtz.de/climate/deutsch/klimainfo.txt. [08.09.2002]. 7 Die Marrakech Accords 118 In den nun folgenden Unterkapitel werden einige Ergebnisse der Marrakech – Accords im einzelnen aufgelistet.162 7.1 Die Entscheidungen zu den Kyoto - Mechanismen In den Entscheidungen von Marrakesch sind auch jene über die Kyoto – Mechanismen zu finden, die den Staaten bei der Umsetzung ihrer Verpflichtungen helfen sollen. Wer sich den Mechanismen bedienen möchte, muss aber fünf Grundvoraussetzungen, unabhängig vom jeweiligen Kyoto - Mechanismus, erfüllen:163 § Die Partei muss das Kyoto - Protokoll bereits ratifiziert haben. § Der Staat hat ein festgelegtes Emissionsbudget. § Der Staat kann ein nationales System zur Aufzeichnung von Emissionswerten vorlegen. § Er hat ein nationales Register über die Transaktionen mit Emissionsrechten und § er hat ein Verzeichnis über anthropogene Emissionen, das auf dem neuesten Stand ist. Neben diesen Bedingungen sind für die einzelnen Mechanismen ebenfalls noch Voraussetzungen zu erfüllen, die in den nun folgenden Unterkapiteln genauer, und für jeden Mechanismus einzeln, beschrieben werden. 7.1.1 Joint Implementation Den Mitgliedern der Vertragsstaatenkonferenz war bewusst, dass die Entscheidungen im Kyoto - Protokoll die Regelungen über Joint Implementation noch nicht völlig klar wiedergeben. Aus diesem Grund wurde in Marrakesch nochmals über diesen Sachverhalt diskutiert und die Ergebnisse in den Marrakech - Accords aufgenommen. 162 Die Lit. der folgenden Kapitel stammt zur Gänze aus den Marracesh Accords der UNFCCC. Sollte eine andere Lit. verwendet worden sein, ist diese gesondert angeführt. 163 Vgl. Michaelowa (2001), S. 11. 7 Die Marrakech Accords 119 Das Aufsichtsorgan des Artikel 6 Das Article 6 Supervisory Committee hat die Aufgabe, die Überprüfung der ERUs durch Joint - Implementation - Projekte zu beaufsichtigen und die Ergebnisse seiner Arbeit der COP/MOP bei jedem Treffen mitzuteilen. Des weiteren muss es die unabhängigen Organe dahingehend kontrollieren, ob sie ihre Verpflichtungen, Standards und Verfahren auch tatsächlich einhalten und anwenden. Bestellt werden die insgesamt zehn Mitglieder des Supervisory Committees durch die Konferenz der Vertragsstaaten: (a) drei der Mitglieder sind aus Annex - 1 - Staaten, die unter die EITs fallen (b) drei der Mitglieder sind aus Annex – 1 – Staaten, die nicht die Voraussetzungen unter (a) erfüllen (c) drei der Mitglieder sind aus nicht Annex – 1 Staaten (d) ein Mitglied ist aus der AOSIS – Gruppe Die Mitglieder und ihre Stellvertreter werden wie bereits erwähnt von der Vertragsstaatenkonferenz gewählt, wobei zu Beginn, fünf Mitglieder samt Stellvertreter auf drei Jahre und die weiteren fünf und ihre fünf Stellvertreter auf zwei Jahre bestellt werden. Nach dieser Zeit werden jährlich fünf neue Vertreter gewählt. Wichtigste Forderung an die Mitglieder dieses Komitees ist, dass sie kein finanzielles oder pekuniäres Interesse an der Teilnahme in diesem Gremium haben dürfen. Sie sollten auch gewisse Grundkenntnisse im Bereich des Klimawandels und der damit verbundenen technischen und politischen Bereiche mitbringen. Grundsätzlich sollten die Entscheidungen, die innerhalb dieses Gremiums getroffen werden, einstimmig sein, wenn dies nicht möglich ist, muss zumindest ¾ der Mitglieder dieser Entscheidung zustimmen. Alle Entscheidungen und Arbeiten dieses Komitees sollen der Öffentlichkeit zugänglich sein. Die Standards und Verfahren für die Beglaubigung der Unabhängigen Behörde Dieses Organ ist nicht direkt von der COP zusammengestellt, sondern ist ein öffentliches Organ einer internationalen oder staatlichen Organisation. Ihre Mitglieder sollten genügend Kompetenz und Erfahrung mitbringen, um die ihnen gestellten Aufgaben im Zusammenhang mit der Überprüfung der ERUs aus Joint Implementation Projekten, ordnungsgemäß erfüllen zu können. 7 Die Marrakech Accords 120 Grundsätzlich wichtig ist ihre finanzielle Stabilität, und das Vorhandensein notwendiger Ressourcen zur Wahrnehmung ihrer Verpflichtungen. Die Kriterien zur Festlegung der Baseline und der Kontrolle Die Baseline für einen Joint - Implementation - Projekt ist ein Szenario, das die Entwicklung anthropogener Treibhausgasemissionen aus Quellen oder ihren Abbau durch Senken, in Abwesenheit eines solchen Projektes, zeigt. Es sollten alle Emissionen, dass bedeutet, die Emissionen aller Treibhausgase, die aus Sektoren und Quellen die im Anhang A des Kyoto - Protokolls angeführt sind, entstehen und auch der anthropogene Abbau von Emissionen durch Senken innerhalb der Projektgrenzen in der Baseline berücksichtigt werden. Festgelegt wird die Baseline entweder auf projektspezifischer Basis oder durch die Verwendung eines Multi Projekt - Emissionsfaktors. Es sollen alle nationalen, sektoralen oder politischen Umstände des Projektgebietes berücksichtigt werden. Darunter fällt beispielsweise die lokale Kraftstoffversorgung, eventuelle Reformen oder die ökonomische Situation der Projektbranche oder des Projektsektors. Jeder Interessent an einem JI - Projekt sollte einen Kontrollplan erstellen, der alle notwendigen Daten aus Schätzungen oder Messungen anthropogener Emissionen aus Quellen und Senken außerhalb der Projektgrenzen enthält, die für das Projekt relevant sind. Die Projektgrenze soll so angelegt sein, dass sie alle Emissionen von Treibhausgasen aus Quellen und deren Abbau aus Senken einschließt, die für das Projekt eine Bedeutung haben. Alle möglichen umweltökonomischen Einflüsse auf das Projekt müssen genauestens untersucht werden. Das Beurteilungsverfahren durch das Artikel 6 Supervisory Committee Durch die Entscheidung einer Operational Entity kommt es zu einer Beurteilung durch das Supervisory Committee, das zu klären hat, ob das Projekt und die dadurch entstehende Emissionsreduktion die Anforderungen des Artikel 6 erfüllt. Dazu müssen die interessierten Parteien einer Operational Entity ein sogenanntes Project Design Document vorlegen, dass alle Informationen, wie zum Beispiel jenen, ob es zusätzliche Reduktionen gibt, enthält. 7 Die Marrakech Accords 121 Die Operational Entity hat die Aufgabe, dieses Dokument zu veröffentlichen. Die beteiligten Staaten, Stakeholder oder Beobachter der UNFCCC haben die Möglichkeit, innerhalb von 30 Tage nach Veröffentlichung, ihre Meinung zu diesem Projekt abzugeben. Die Entscheidung über das Project Design Document soll 45 Tage nach der Veröffentlichung des Beschlusses für gültig erklärt werden, außer eine der Parteien oder drei Mitglieder des Supervisory Committees fordern eine Überprüfung durch das Supervisory Committee. Sollte es zu dieser Nachprüfung kommen, muss das Supervisory Committee diese sobald als möglich erledigen, auf keinen Fall aber später als sechs Monate nach dem Einspruch. Die Entscheidung, die getroffen wird ist rechtsgültig. Nach der Prüfung des Projekt Design Documents müssen die Projektteilnehmer neuerlich einen Bericht einbringen, und zwar über die bereits erreichten Reduktionen von Treibhausgasemissionen. Der Beschluss über den Reduktionsbericht soll 15 Tage nach Veröffentlichung des Berichtes als rechtsgültig erklärt werden, sofern es nicht zu einem Einspruch (vgl. oben) kommt. Im Falle einer Nachprüfung durch das Supervisory Committee soll diese spätestens 30 Tage nach der Entscheidung über die Nachprüfung abgeschlossen sein. 7.1.2 Clean Development Mechanism Staaten, die an CDM - Projekten teilnehmen wollen, können dies unter der Voraussetzung tun, dass sie eine Partei des Kyoto - Protokolls sind, auch wenn sie nicht zu den Annex - 1 - Staaten der Rahmenkonvention zu zählen sind. Sie haben die gleichen Grundvoraussetzungen zu erfüllen, die auch für Joint Implementation - Projekte angewendet werden. Ein Staat, dem es erlaubt wurde, durch private oder öffentliche Organe an Artikel 12 Projekten teilzunehmen ist verantwortlich für die Erfüllung seiner Verpflichtungen unter dem Kyoto – Protokoll und er muss sicherstellen, dass diese Teilnahme mit den Entscheidungen von Marrakesch übereinstimmt. 7 Die Marrakech Accords 122 Die Executive Board Dieses Organ besteht aus insgesamt zehn offiziellen Mitgliedern und ihren Stellvertretern, die alle aus Mitgliedsstaaten des Kyoto - Protokolls stammen. Die Aufgliederung der Mandatvergabe sieht folgendermaßen aus: § fünf der Mitglieder stammen aus den fünf United Nations Regional Groups § zwei Mitglieder stammen aus Staaten des Annex - 1 § zwei Mitglieder sind aus Nicht - Annex - 1 - Staaten und § ein Mitglied ist aus der Allianz kleiner Inselstaaten Sie werden jeweils für zwei Jahre gewählt, und sie dürfen nicht länger als zwei Legislaturperioden im Amt bleiben. Für die erste Executive Board gilt, dass jeweils fünf Mitglieder für drei Jahre und fünf Mitglieder für nur zwei Jahre gewählt werden, danach wählt die COP/MOP jedes Jahr fünf neue Mitglieder für die Laufzeit von zwei Jahren. Für eine Mehrheit müssen mindestens zwei Drittel der Mitglieder dieser Behörde anwesend sein. Bei Entscheidungen gilt das Einstimmigkeitsprinzip, sollte dies nicht möglich sein, müssen mindestens ¾ der Mitglieder einem Entschluss zustimmen. Die Validierung und Registrierung Als Validierung wird der Prozess der unabhängigen Beurteilung von Projektaktivitäten durch eine Operational Entity auf Basis eines Project Design Documents verstanden. Registrierung ist die formelle Annahme eines gültigen Projektes als CDM - Projekt durch die Executive Board. Sie ist notwendig für die Nachprüfung, Zertifizierung und die Ausgabe von CERs. Die Operational Entity soll anhand des Project Design Documents prüfen, ob auch alle Anforderungen zur Teilnahme an CDM -Projekten erfüllt sind. Vor der Vorlage des Validierungsberichtes bei der Executive Board soll die unabhängige Behörde von den Projektteilnehmern die schriftliche Zustimmung über die freiwillige Teil- 7 Die Marrakech Accords 123 nahme einholen. Das Gastgeberland muss ebenfalls bestätigen, dass das Projekt zur Förderung seiner nachhaltigen Wirtschaft beiträgt. Nach Ablauf einer Frist, in der Stakeholder oder beteiligte Staaten ihre Statements zu dem vorgeschlagenen Projekt abgeben können, ist es für gültig zu erklären. Nach der Validierung muss eine Anfrage an die Executive Board erfolgen, um eine Registrierung durchzuführen. Diese Registrierung soll innerhalb von acht Wochen erfolgen, außer eine beteiligte Partei oder mindestens drei Mitglieder der Executive Board beantragen eine Überprüfung des Projektes. Diese Überprüfung bezieht sich auf die Themen der Validierung und soll bis spätestens zum nächsten Treffen der Executive Board abgeschlossen sein. Ein Projekt, das einmal abgelehnt wurde kann möglicherweise durch eine Überprüfung doch noch der Registrierung zugeführt wird. Die Nachprüfung und die Zertifizierung Unter einer Nachprüfung versteht man einen periodischen, unabhängigen Prüfmechanismus und einen Beschluss durch die Operational Entity über die aufgezeichneten Reduktionen von anthropogenen Treibhausgasemissionen die durch ein CDM - Projekt erreicht wurden. Die Zertifizierung ist die schriftliche Garantie durch die Operational Entity, dass während einer bestimmten Zeit eine Reduktion der Emissionen durch das CDM Projekt eingetreten ist. Neben der Veröffentlichung des Prüfberichtes soll die Operational Entity entscheiden, ob die Projektberichte mit dem Projekt Design Document übereinstimmen. Sie soll ebenfalls prüfen, ob die Kontrollergebnisse und die angewandten Methoden für die Schätzungen der Emissionsreduktionen korrekt angewendet wurden. Die Ausgabe zertifizierter Emissionsreduktionen (CERs) Der Bericht der Zertifizierung stellt gleichzeitig eine Anfrage an das Executive Board nach Ausgabe von CERs dar. Die CERs sollen den nachgewiesenen Reduktionen durch das CDM - Projekt entsprechen. 7 Die Marrakech Accords 124 Die Ausgabe soll 15 Tage nach Einlangen der Anfrage erfolgen, außer ein Teilnehmer des Projektes oder mindestens drei Mitglieder der Executive Board erheben Einspruch und fordern eine Überprüfung durch das Executive Board an. Diese Überprüfung bezieht sich nur auf Handlungen der Operational Entity. Dabei wird nachgeprüft ob es mögliche strafbare Aktivitäten darunter auch Betrug, seitens dieses Organs gegeben hat. Sollte die Executive Board beschließen, dass eine Überprüfung gerechtfertigt ist, muss sie eine Untersuchung durchführen und entscheiden, ob die Ausgabe von CERs genehmigt wird oder nicht. Die Entscheidung soll innerhalb von 30 Tagen erfolgen. Nach der Entscheidungsfindung muss sie die Projektteilnehmer über das Ergebnis informieren und sie öffentlich bekannt geben. Nach einer positiven Entscheidung wird der CDM – Register – Administrator beauftragt, die vorgeschriebene Menge an CERs auf das Konto der Executive Board zu überweisen. Ein Teil der CERs wird dafür verwendet, die angefallenen Verwaltungskosten abzudecken und der verbleibende Teil wird auf die Projektteilnehmer entsprechend ihrer Ansprüche aufgeteilt. Baseline und Kontrolle Die Baseline, eine Art Ausgangsszenario soll auf projektspezifischer Basis erstellt werden und auf die nationale Politik und die nationalen Gegebenheiten, unter anderem die wirtschaftliche Situation des Projektsektors, Rücksicht nehmen. Bei der Festlegung ihrer Baseline können die Projektteilnehmer zwischen drei Möglichkeiten wählen. Entweder verwenden sie Daten über bestehende oder historische Emissionen. Die zweite Möglichkeit ist, dass sie Emissionen von Technologien verwenden, die einen ökologisch attraktiven Trend aufweisen können. Als dritte Option können Durchschnittsemissionswerte ähnlicher Projekte, die in den letzten fünf Jahren stattgefunden haben, zur Festlegung der Baseline herangezogen werden. Bei der Wahl der Laufzeit des Projektes steht den Teilnehmern wieder die Wahl zwischen zwei Möglichkeiten offen. Entweder sie wählen eine siebenjährige Laufzeit mit der Möglichkeit diese zweimal zu verlängern oder eine zehnjährige Laufzeit ohne Aussicht auf eine Verlängerung. 7 Die Marrakech Accords 125 7.1.3 Emission Trading Ein Teilnehmerstaat der UNFCCC, der sich zu den Beschlüssen im Kyoto - Protokoll bekannt hat, ist zum Kauf beziehungsweise Verkauf von Emissionsreduktionseinheiten, zertifizierten Emissionsreduktionen, zugeteilten Mengen oder von Removal Units (RMUs) aus dem Emissionsabbau durch Senken berechtigt. Grundvoraussetzung dafür sind die allgemein gültigen Grundvorgaben für Kyoto Mechanismen. Der Handel mit Emissionsrechten zwischen den Staaten soll unter der Verantwortlichkeit der betroffenen Staaten erfolgen. Eine Partei, die einer privaten oder öffentlichen Organisation erlaubt, Handel mit Emissionsrechten zu betreiben, bleibt auch nach der Erlaubnis für die Erfüllung seiner Verpflichtungen unter dem Kyoto Protokoll verantwortlich. Eine Partei darf sich auf keinen Fall am Handel mit Emissionsrechten beteiligen, wenn sie ihre Verpflichtungen nicht erfüllt oder vom Handel suspendiert wurde. Jede Partei soll in seinen nationalen Registern eine Reserve von 90 Prozent ihrer Assigned Amounts (zugeteilten Mengen) als Verpflichtungsperiodenreserve behalten oder 100 Prozent ihrer letzten überprüften Inventur von Emissionen, je nachdem, welches niedriger ist. Die Reserve für eine Verpflichtungsperiode soll aus Anteilen an ERUs, CERs, AAUs und RMUs für die laufende Verpflichtungsperiode bestehen. Nach der Festlegung der AAUs und bis zum Ablauf einer zusätzlichen Zeit zur Erfüllung der Verpflichtungen soll eine Partei keinen Handel mit Emissionsrechten durchführen. Dies erfolgt aus dem Grund, dass man vorher feststellen will, ob die Anteile das geforderte Niveau nicht übersteigen. Sollte das der Fall sein, muss dies durch das Sekretariat mitgeteilt werden und die Partei muss seine Anteile innerhalb von 30 Tagen auf das geforderte Niveau senken. Sollte ein Staat sein Niveau übersteigen oder gibt es eine andere Einschränkung bezüglich des Artikel 17 hat dies keine Auswirkungen auf den Handel mit ERUs im Rahmen eines Joint - Implementation Projektes. 7 Die Marrakech Accords 126 7.2 Der Compliance Mechanismus Der Zweck eines Mechanismus zur Kontrolle der Befolgung von Verpflichtungen ist nicht nur die Sanktionierung bei Nichteinhaltung, sondern auch die Erleichterung und die Unterstützung der Umsetzung eingegangener Verpflichtungen. Aus diesem Grund wurde ein Compliance Committee geschaffen das die oben gestellten Anforderungen durch zwei Nebenorgane zu erfüllen versucht. Diese zwei Nebenorgane werden als Facilitative Branch und als Executive Branch bezeichnet. Die Funktionen des Compliance Committee sind es, der COP über die Aktivitäten des Komitees zu berichten, Vorschläge über administrative und finanzielle Angelegenheiten des Komitees zur reibungslosen Abwicklung seiner Funktionen einzubringen und die Entwicklung notwendiger Maßnahmen, darunter die Regelung von Interessenskonflikten oder Behandlung von vertraulichen Informationen. Die Nebenorgane des Compliance Committee Diese Organe bestehen aus jeweils zehn Mitgliedern, die von der COP bestellt werden. Um eine effektive Entscheidungsfindung zu garantieren hat sich die COP entschlossen, dass diese Organe zusammenarbeiten und interagieren sollen. Zu diesem Zweck beruft das Sekretariat des Compliance Committees ein oder mehrere Mitglieder der Nebenorgane ein, um an der Arbeit des jeweils anderen Organs teilzunehmen, ohne aber wahlberechtigt zu sein. Die Mitglieder der beiden Organe sind folgendermaßen verteilt: § jeweils ein Mitglied aus den fünf regionalen Gruppen der UNO § ein Mitglied aus der Staatengruppe der AOSIS § zwei Mitglieder aus Annex – 1 – Staaten und § zwei Mitglieder aus Nicht – Annex – 1 – Staaten Zu Beginn wählt die COP fünf Mitglieder für zwei und fünf Mitglieder für vier Jahre, danach wählt das COP jeweils fünf Mitglieder für vier Jahre. Die Facilitative Branch ist verantwortlich für die Bereitstellung von Ratschlägen und für die Hilfeleistung für die Staaten bei der Umsetzung ihrer Verpflichtungen. Als wichtiges Element ihrer Arbeit ist sicherlich die Warnfunktion vor Nichterfüllung 7 Die Marrakech Accords 127 zu betrachten. Die Facilitative Branch hat keine durchsetzende Vollmacht, sondern ist nur als unterstützendes Organ wirksam. Die Enforcement Branch ist zuständig für Entscheidungen über die Nichterfüllung von Verpflichtungen durch Annex - 1 - Staaten bezüglich des Artikel 3 des Kyoto Protokolls. Des weiteren kontrolliert sie, ob die Eignungserfordernisse unter Artikel 6, 12 oder 17 auch tatsächlich erfüllt werden. Wenn eine Partei ihre Verpflichtungen gemäß Artikel 3 des Kyoto - Protokolls nicht erfüllt ist die Enforcement Branch dazu befugt folgende Schritte einzuleiten: § Abzug der 1,3fachen Menge zusätzlicher Emissionen von den Assigned Amounts der folgenden Verpflichtungsperiode § Der Entzug der Erlaubnis zur Teilnahme am Emissionshandel laut Artikel 17 § Die Entwicklung eines Compliance Action Plan Prüfungsverfahren und allgemeines Verfahren Sollte ein Staat Fragen bezüglich der Umsetzung an eines der Organe haben, müssen diese innerhalb von drei Wochen von der entsprechenden Stelle überprüft werden und durch das Sekretariat muss die Partei von dem Ergebnis der Prüfung in Kenntnis gesetzt werden. Dieser vorläufigen Überprüfung folgt ein allgemeines Verfahren durch das Compliance Committee. Während dieses Verfahrens werden alle relevanten Informationen, die von betroffenen Parteien oder von Expertenüberprüfungsteams eingereicht wurden, überprüft. Die überprüfte Partei hat danach ihrerseits die Möglichkeit sich bezüglich der Informationen schriftlich zu rechtfertigen. Nach der Beschlussfassung über die gestellte Frage hat das zuständige Nebenorgan die Entscheidung an die Mitgliedsstaaten weiterzugeben. Wenn es von der betroffenen Partei gewünscht wird soll die Enforcement Branch ein öffentliches Hearing abhalten, in dem die Partei die Möglichkeit erhält, seine Meinung über die Situation darzulegen. Die Enforcement Branch hat bei diesem Hearing die Aufgabe Fragen an die betreffende Partei zu richten. Die Partei hat dann die Pflicht, da die Fragen sowohl mündlich als auch schriftlich gestellt wer- 7 Die Marrakech Accords 128 den können, diese innerhalb von sechs Wochen nach dem Hearing zu beantworten. Sollte keine Reaktion der Vertragspartei kommen, kann die Enforcement Branch entscheiden, ob sie die vorläufigen Ergebnisse, die zeigen, dass die Partei ihre Verpflichtungen nicht erfüllt hat, anzunehmen oder ob sie weiter mit den Fragen fortfahren will. Die Partei ist von der Entscheidung der Enforcement Branch schriftlich zu informieren. Innerhalb von zehn Wochen nach Erhalt des Beschlusses hat die Partei wieder die Möglichkeit einer Vorsprache bei der Enforcement Branch. Sollte die Partei auch diese Frist nicht in Anspruch nehmen gilt das vorläufige Ergebnis als entgültiger Beschluss. Wenn die Partei neue Informationen innerhalb von zehn Wochen vorlegen kann, muss die Enforcement Branch innerhalb von vier Wochen zu einer Entscheidung kommen. Trotz der scheinbar endgültigen Beschlussfassung hat die Partei nochmals die Möglichkeit Sanktionen gegen sich abzuwehren. Dafür muss sie bei der COP Einspruch gegen die Entscheidung der Enforcement Branch erheben. Der Einspruch soll innerhalb von 45 Tagen, nach Erhalt der Entscheidung des durchsetzenden Organs, beim Sekretariat der COP einlangen. Die Einsprüche werden von der COP auf ihrem darauffolgenden Treffen überprüft. Sollte die Entscheidung der Enforcement Branch durch die COP aufgehoben werden geht das Anliegen wieder an das Compliance Committee zurück. Wird kein Einspruch mehr erhoben, gilt der Beschluss der Enforcement Branch als endgültig. 7.3 Land Use, Land Use Change and Forestry Nach langen Verhandlungsrunden und unzähligen Vorschlägen gelang es in Marrakesch eine Einigung über die Anrechnung von Senken durch Land Use Land Use Change and Forestry Maßnahmen zu erzielen. Wesentlich war, dass die Entscheidungen des Kyoto - Protokolls nicht untergraben wurden. Die drei Hauptelemente dieser Einigung sind eine Reihe von Richtlinien um LULUCF – Aktivitäten zu verwalten, eine klare Definition der unter Artikel 3.3 und 7 Die Marrakech Accords 129 3.4 erlaubten Aktivitäten und ein System das die Verwendung von LULUCF - Aktivitäten im Zusammenhang mit der Erfüllung der Reduktionsverpflichtungen einschränkt. Die Richtlinien die im Verlauf der Verhandlungen ausgearbeitet wurden unterstreichen die Notwendigkeit solider wissenschaftlicher Erkenntnisse und übereinstimmender Methoden genauso wie die Wichtigkeit des Schutzes der Artenvielfalt. Eine dieser Richtlinien ist die Pflicht der Annex - 1 - Staaten vor Beginn der Verpflichtungsperiode einen Baumkronenbestand zwischen 10 und 30 Prozent, ein Gebiet zwischen 0,05 und 1 ha und eine Baumhöhe zwischen 2 und 5 m festzulegen. Diese Wahl bleibt für die Dauer der Verpflichtungsperiode aufrecht. Diese Entscheidung kann durch den Staat nicht willkürlich gefällt werden, er muss seine Wahl durch die Übereinstimmung mit früheren Angaben belegen können. Die Anrechnung von Emissionsreduktionen durch LULUCF - Aktivitäten unter Artikel 3.3 und 3.4 sollen entweder gleichzeitig mit dem Beginn der Aktivität oder mit dem Beginn der Verpflichtungsperiode erfolgen. Ein nationales Inventursystem soll sicherstellen, dass Gebiete, die für Aktivitäten unter den Artikeln 3.3 und 3.4 verwendet werden, identifizierbar sind. Alle Informationen über diese Gebiete müssen den nationalen Inventaren der jeweiligen Staaten beigefügt werden. Was von Assigned Amounts abgezogen oder hinzugerechnet wird, ist abhängig davon, in welchem Maße man nachprüfbare Änderungen durch Kohlenstoffspeicher gemessen hat oder wie sich die Emissionswerte in der Zeit von 1.1 2008 bis zum 31.12.2012 durch Aufforstung, Wiederbewaldung und Abholzung oder durch Forstwirtschaftsmanagement verändert haben. Kommt als Ergebnis eine Netto Senke von Treibhausgasemissionen heraus, wird dieses den Assigned Amounts hinzugerechnet, handelt es sich um eine Netto – Quelle von Treibhausgasemissionen wird dies von den AAUs abgezogen. Man hat es geschafft, sehr klare Definitionen für die einzelnen Aktivitäten, die unter den Artikeln 3.3 und 3.4 des Kyoto - Protokolls erlaubt sind, zu finden. Unter den Artikel 3.3 fallen die Aktivitäten: 130 7 Die Marrakech Accords § Aufforstung: darunter versteht man das Bepflanzen und Versähen von Land, dass seit 50 Jahren nicht als Wald verwendet wurde. § Wiederaufforstung: darunter versteht man das Bepflanzen und Versähen von Waldregionen, die zwar bewaldet waren aber einige Zeit nicht mehr als Wald genutzt wurden. § Entwaldung: Darunter versteht man das Abholzen von Waldregionen. All diese Aktivitäten müssen am oder nach dem 1. 1 1990 begonnen haben und zumindest bis zum 31.12 2012 andauern, um im Kyoto -Protokoll Berücksichtigung zu finden. Der Artikel 3.4 bietet die Möglichkeit an, wischen vier Aktivitäten zu wählen, um eine Reduktion an Treibhausgasemissionen herbeizuführen. § Begrünung von Ödland: darunter wird eine menschliche Aktivität verstanden, um Kohlenstoffspeicher zu erweitern und zwar durch die Begrünung von Flächen mit einer Größe von mindestens 0,05 ha. § Forstbewirtschaftung: ist ein System von Praktiken für ein Verwaltersamt und die Nutzung von Wald. Es ist abgezielt auf die Erfüllung von ökonomischen und ökologischen Funktionen des Waldes auf nachhaltige Weise. § Ackerbewirtschaftung: ist ein System von Praktiken auf Land, auf dem landwirtschaftliche Nutzpflanzen wachsen. § Grünlandbewirtschaftung: Ist ein System von Praktiken, die auf Landflächen durchgeführt werden sollen, wo Vieh weidet. In welchem Ausmaß es zu einer Anrechnung von Emissionen oder zu einem Abzug von Emissionsreduktionen durch oben angeführte Aktivitäten kommt, ist von vier unterschiedlichen Obergrenzen abhängig. Falls es durch Aufforstung, Wiederaufforstung oder durch Entwaldung zu einer Emissionssteigerung kommt muss das Land diese Erhöhung durch forstwirtschaftliche Aktivitäten bis zu einem Niveau von 9 Mt C/Jahr ausgleichen. 7 Die Marrakech Accords 131 Das Ausmaß, in welchen forstwirtschaftliche Aktivitäten zu einer Emissionsreduktion über 9 Mt C/Jahr beitragen können, ist von den jeweiligen Obergrenzen für die einzelnen Staaten abhängig. Die Anrechnung von Emissionen und ihr Abbau durch Ackerland-, Grünlandbewirtschaftung und durch die Begrünung von Landflächen als Senken erfolgt auf einer Netto – Basis. Das bedeutet, dass Änderungen von Kohlenstoffspeichern die im Jahr 1990 gemessen wurden von den zugeteilten Mengen der Verpflichtungsperiode abgezogen werden können. Für CDM - Projekte dürfen nur die Aufforstung und die Wiederaufforstung als Kohlenstoffspeicher angerechnet werden und zwar im Ausmaß von einem Prozent der nationalen Baselines. 8 Kritischer Ausblick Der internationale Klimaschutz hat durch das Kyoto – Protokoll einen ersten wichtigen Anstoß erhalten. Die derzeitige Klima- und Wettersituation zeigt aber, dass sich die Verhandler nicht auf ihren Lorbeeren ausruhen dürfen, sondern angestrengt mit ihrer Arbeit fortfahren müssen. Am 17. Dezember 2002 veröffentlichte die WMO einen Bericht über die Situation des Weltklimas 2002. Darin gab sie bekannt, dass das Jahr 2002 das zweitwärmste Jahr seit Beginn der systematischen Messungen ist. Die globale Oberflächentemperatur lag um 0,5 Grad über dem Durchschnitt der Jahre 1961 bis 1990. Das Wetterphänomen El Nino ist über den Pazifik zurückgekehrt und wird wahrscheinlich bis April 2003 dort verweilen. Aber auch Österreich ist von den Ausmaßen des Klimawandels nicht verschont geblieben. Zu Beginn des Monats August kam es in Zentraleuropa zu Regenfällen und zu Überschwemmungen von historischen Dimensionen. Vor allem in den Gebieten der Donau und der Elbe war die Situation sehr prekär. Über 100 Menschen mussten bei diesen Katastrophen ihr Leben lassen und 450.000 Menschen mussten evakuiert werden.164 Solche Katastrophen sollten eigentlich die Staaten dazu aufrufen, endlich das Kyoto – Protokoll zu ratifizieren, um gemeinsam gegen den Klimawandel effektiv vorgehen zu können. Die Konferenz der Vertragsstaaten trat im Oktober 2002 zum achten Mal zusammen, um über die Fortschritte im Kyoto – Prozess zu verhandeln. Das Ergebnis war ein Abschlussdokument, das während der Verhandlungsrunden nicht unumstritten blieb. Die Delhi Declaration enthält unter anderem einen Aufruf zur zügigen Ratifizierung der Kyoto – Protokolls und Hinweise auf die Wichtigkeit erneuerbarer Energien und der Anpassung an den Klimawandel für alle Staaten. Auf technischer Ebene gab es unter anderem Fortschritte im Bereich des CDM, der jetzt weitgehend arbeitsfähig ist. Es wurden Regeln über die Executive Board verabschiedet, genauso wie Richtlinien für den Umgang mit kleineren Projekten. Als Erfolge zu verbuchen sind auch Regeln über eine kontinuierliche Berichterstattung der Industriestaaten und ein Arbeitsprogramm für Joint Implementation um den 8 Kritischer Ausblick 133 Umgang mit dem Klimawandel zu verbessern und die Ausbildung auf diesem Gebiet zu verbessern. Das nächste Treffen der COP findet im Dezember 2003 in Italien statt und es bleibt zu hoffen, das es gelungen ist das Kyoto – Protokoll zu ratifizieren und vielleicht die USA dazu zu bringen, sich am internationalen Klimaschutz zu beteiligen. 164 Vgl. URL: http://www.wmo.ch/indexflash.html [20.12.02] Abbildungsverzeichnis Abbildung 2.1: Das Strahlungsmodell der Erdatmosphäre.................................. 7 Abbildung 4.1: Das Berliner Mandat ................................................................... 43 Abbildung 4.2: Die Genfer Minister Deklaration ................................................. 55 Abbildung 5.1: Gesamtemissionen einiger Industrienationen im Jahr 1990 ..... 97 Tabellenverzeichnis Tabelle 2.1: Die Klimarelevanz verschiedener Treibhausgase.......................... 11 Tabelle 3.1: Internationale Klimaverhandlungen bis 1992 ................................. 22 Tabelle 4.1: Internationale Verhandlungen auf dem Weg zur 1. COP .............. 39 Tabelle 4.2: Die Chronologie des AGBM - Prozesses ....................................... 45 Tabelle 5.1: quantifizierte Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen anhand einiger Beispiele..................... 85 Tabelle 5.2: Die Treibhausgase des Kyoto - Protokolls ..................................... 90 Tabelle 5.3: Die offenen Entscheidungen des Kyoto – Protokolls..................... 99 Tabelle 6.1: Work Programme on Mechanisms of the Kyoto Protocol: List of Elements......................................................................................... 112 Literaturverzeichnis Abele, Hanns; Heller, Thomas C; Schleicher, Stefan P. (2001): Designing Climate Policy/ The Challenge of the Kyoto Protocol; Wien, Service Sachverlag Dutschke, Michael; Michaelowa, Axel (1998): Creation and Sharing of Credits through the Clean Development Mechanism under the Kyoto – Protocol; HWWA Discussion Paper No 62; Hamburg; Department World Economy Hrsg.) 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