Tutorium Wirtschaftspolitik - Wiwi Uni

Thema 11: Agrarpolitik, 26.01.-30.01.2004
Tutorium Wirtschaftspolitik
Thema 11: Agrarpolitik
26.01.-30.01.2004
von Michael Lepherc und Gabor Erfert
Frage 1: Vergleichen Sie die allokativen Wirkungen von direkten
Einkommenshilfen für die Landwirtschaft mit denen einer Politik der
Preisstützung.
Die Agrarmärkte sind insofern von speziellem Interesse, da das Angebot seitens der Landwirte auf
eine relativ starre Nachfrage nach Nahrungsmitteln trifft, was bei steigender Produktivität zu einem
anhaltenden Preisverfall führt. Somit kann es aus verteilungspolitischen oder auch allgemein
politischen Gründen erwünscht sein, die Einkommenslage der Landwirte zu verbessern bzw. zu
stabilisieren. Dieses Bestreben spiegelt sich in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU
wieder.
Als die wichtigsten Arten dieser Unterstützung sind zu nennen:
• Preisstützung
• Direkte Einkommenshilfen
1.1.
Preisstützung
Bei der Politik der Preisstützung werden die Landwirte gefördert, indem die Preise für
landwirtschaftliche Produkte auf ein Niveau oberhalb der Weltmarktpreise gehoben werden. Dies
lässt sich am Beispiel der EU-Getreidemarktordnung zeigen.
Abbildung 1.1. Die Getreidemarktordnung
Preis
pR -
Richtpreis
Transportkosten
inländischer Marktpreis
pI --
Schwellenpreis
Interventionspreis
EE
IA
pW
Weltmarktpreis
Export
Binnenmarkt
Import
Menge
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Während auf dem Weltmarkt der Weltmarktpreis (pW) gilt, wird durch die Getreidemarktordnung
der Binnenpreis innerhalb der EU angehoben. Aus einem Richtpreis (pR) wird der für Importeure
geltende Schwellenpreis abgeleitet. Um diesen zu erreichen, werden flexible Zölle (ImportAbschöpfungen, IA) in Höhe der Differenz aus Schwellenpreis und Weltmarktpreis auf die Importe
erhoben, so dass Importeure nur zu Schwellenpreisen in die EU importieren können. Da Importeure
Transportkosten zu tragen haben, werden auch sie nur zum Richtpreis (pR) anbieten können. Bei
Export wird den europäischen Landwirten hingegen eine Export-Erstattung (EE) gewährt, so dass
sie zumindest den Interventionspreis (pI) erzielen.
Für Landwirte innerhalb der EU besteht die Garantie bestimmter Mindestpreise
(Interventionspreise). Die Interventionsstellen sind im Falle eines Angebotsüberhanges (d.h. wenn
der inländische Preis unter den Interventionspreis zu fallen droht) gezwungen, die überschüssigen
Produktionsmengen zu diesem Preis (pI) aufzukaufen. Der für die folgende Analyse relevante
Interventionspreis liegt zwischen Weltmarkt- und Schwellenpreis. Die Politik bewirkt, dass der
Marktpreis im Inland immer zwischen Interventions- und Richtpreis liegt. Dadurch können
Importeure, die wegen der Zölle und der Transportkosten zum Richtpreis anbieten müssen, nicht
kostengünstiger sein als inländische Produzenten. Der Getreidemarkt wird abgeschottet (vgl.
Abbildung 1.1.).
Allokative Wirkungen der Preisstützung
Abbildung 1.2. Garantierter Verkauf zum Interventionspreis
P
B
YD
pI
YS
D
F
E
Wohlfahrtsverlust
A
p* C
pW
O
G
H
Y1
Y2
Y
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Im Ausgangspunkt bei (Autarkie-) Marktgleichgewicht in Punkt A entspricht die Konsumentenrente
dem Dreieck ABC, die Produzentenrente dem Dreieck OAC.
Wird nun der oberhalb des Gleichgewichtspreises p* liegende Interventionspreis pI eingeführt, so
sinkt die Konsumentenrente um das Trapez ADFC. Die Produzentenrente allerdings, wie geplant,
steigt um das Trapez CAEF.
Nur liegt in dieser Situation ein Angebotsüberhang vor, so dass die Interventionsstelle gezwungen
ist, die Differenz zwischen Y1 und Y2 zum Interventionspreis aufzukaufen. Dieser Teil der
Produktion kann nun von der Interventionsstelle entweder zum niedrigeren Weltmarktpreis pW
verkauft werden oder muss vernichtet werden. Im Falle einer Vernichtung entstehen Kosten in
Höhe des Rechtecks EDy1y2 (plus Vernichtungskosten), denen aber keinerlei Nutzen
gegenübersteht, es ergibt sich somit ein Wohlfahrtsverlust in Höhe der Fläche Y1DAEY2 (rote und
violette Fläche, Saldo: Konsumenten / Landwirte / Staat).
Wird der Überschuss auf dem Weltmarkt abgesetzt, so bewirkt die Preisstützung durch Protektion
und den Ankauf von Überschüssen für das gesamte Inland einen geringeren Wohlfahrtsverlust als
bei Vernichtung. Die Höhe dieses Verlustes ist letztlich davon abhängig, welcher Preis für die
Überschüsse auf dem Weltmarkt erzielt werden kann. In der Graphik entsprechen die Erlöse aus
dem Export dem Rechteck Y1GHY2 (violette Fläche). Der Wohlfahrtsverlust verringert sich also für
die EU auf die Fläche GDAEH (rote Fläche). Diese Verringerung des Wohlfahrtsverlustes durch
Export ins Ausland reduziert allerdings die Produzentenrente der Nicht-EU-Produzenten (nicht
abgebildet). Es bleibt zu klären, ob durch direkte Einkommenshilfen dieser negative
Wohlfahrtseffekt vermieden werden kann.
1.2.
Direkte Einkommenshilfen
Bei direkten Einkommenshilfen findet kein Eingriff in den Agrarmarkt statt. Der Markt verharrt
somit im Marktgleichgewicht A. Es finden keine Importe statt, da diese bei niedrigem
Weltmarktpreis durch die Importabschöpfungen im Inland teurer als pI angeboten werden müssten.
Abbildung 1.3. Direkte Einkommenshilfen
P
Y s (inländisches Angebot)
p
I
p*
A
Yd
Y`
Y
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Wenn, wie in diesem Beispiel etwa, Einkommenstransfers in Höhe der Differenz zwischen
ehemaligem Interventionspreis und Gleichgewichtspreis gezahlt würden, so ergäbe sich ein
Zuwachs an Produzentenrente in Höhe des schattierten Rechtecks. Da wir uns aber weiterhin im
Marktgleichgewicht befinden, ändert sich die Konsumentenrente nicht.
Es handelt sich hierbei also um eine Umverteilungsmaßnahme von den Steuerzahlern hin zu den
Landwirten, bei der, abgesehen von den Verlusten bei der Steuererhebung, keine nennenswerten
Wohlfahrtsverluste in Kauf genommen werden müssen. Die Wohlfahrt bleibt somit (fast)
unverändert und die Marktpreise werden nicht verzerrt. Es wird nur die Menge Y` produziert, die
im Inland auch abgesetzt werden kann.
Jedoch bestehen die Wohlfahrtsverluste, die mit dem Zollschutz aufgrund mangelnder Einbindung
in den Welthandel (und damit Verzicht auf die Vorteile internationaler Arbeitsteilung) verbunden
sind, in beiden Fällen. Im Falle direkter Einkommenshilfen, wird jedoch der Anreiz zu einer
inländischen Überproduktion vermieden. Die Produktionsmenge verharrt nämlich bei Y’ im Falle
der direkten Einkommenshilfen, während sie im Falle der Preisstützung auf Y2 ansteigt.
Insgesamt sind dem gemäß direkte Einkommenshilfen der Preisstützung vorzuziehen und der mit
der EU-Agrarreform 1992 einhergehende Übergang von Interventionspreisen zu
Einkommenstransfers ist als positiv zu beurteilen.
Dieser Übergang wird zudem um so dringlicher aufgrund der in der GATT Uruguay Runde
vereinbarten Maßnahmen zur Liberalisierung des Welthandels mit Agrarprodukten und dem sich
daraus für die EU ergebenden Handlungsbedarf.
Frage 2: Zählen Sie Gründe auf, warum sich die EU-Kommission zur Reform der
Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) durch die Agenda 2000 und die Reform 2003
gezwungen sah.
Die Probleme der EU-Agrarpolitik gehen weit in die 1950er-Jahre zurück. Damals wurde diskutiert,
ob der Agrarsektor ebenso wie andere Sektoren der sozialen Marktwirtschaft unterworfen werden
sollten. Man entschied, dem Agrarsektor eine Sonderrolle zu verschaffen, da die deutsche
Landwirtschaft auf dem Weltmarkt nicht konkurrenzfähig war und Deutschland aufgrund des
Verlustes der ehemaligen Ostgebiete Nettoimporteur von Agrarprodukten geworden war. Die
europäische Agrarpolitik orientierte sich daran. Allerdings spielten auch die Interessen der
französischen Landwirtschaft eine erhebliche Rolle. Es entstand ein Agrarprotektionismus in der
Form, dass ein Einfuhrschutz durch Zollschranken aufgebaut wurde und die innereuropäische
Produktion durch Manipulation der Preise massiv subventioniert wurde. Das führte zu
Überproduktionen, z.B. zu „Butterbergen“ oder „Milchseen“. Es wurde nicht mehr produziert, was
nachgefragt wurde, sondern was subventioniert wurde, und damit häufig am Markt vorbei. Dies
führte zu Überkapazitäten. Es ähnelte einer Planwirtschaft. Allerdings wurden keine Marktpreise
festgelegt, sondern vielmehr Marktordnungspreise, die sich bei einzelnen Produkten unterschiedlich
stark in der Bestimmung der Marktpreise auswirken.
Die Handelspartner der EU beklagten die Weltmarkteffekte, die zunehmend größer wurden, weil die
EU sich von sechs auf 15 Länder vergrößerte. Die immer größer werdende Überproduktion wurde
auf den Weltmärkten verkauft, so dass die weltweiten Agrarpreise verfielen. Darunter litten die
Produzenten in Entwicklungsländern, aber auch große Agrarexporteure, wie z.B. Argentinien
(Rindfleisch) oder Neuseeland (Wolle).
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Die Steuerausgaben für diesen Sektor wuchsen und auch die Wirksamkeit wurde in Frage gestellt.
Die Verbraucher klagten über zu hohe Preise. Dem Ausgabendruck begegnete man zunächst mit
einer Erhöhung der Regelungsintensität; Milchquoten und Flächenstilllegungen sollten die
Ausgabensteigerung dämpfen.
Verbraucherschützer forderten vehement die Abkehr von der Quantitätsförderung in der
Agrarproduktion. Sie verlangten stattdessen, die Qualität der Agrarprodukte anzuheben. Im Zuge
der Schweinepest und der BSE-Krise verstärkte sich der Druck.
Weitere Gründe sind die Beschränkungen von externen Protektionen des Agrarsektors auf der
Ebene der WTO (Welthandelsorganisation als Nachfolgeorganisation zum GATT). Die dort
verabschiedete Agenda hält fest, dass die Exporterstattungen weiterhin abgebaut werden müssen
und auslaufen sollen. Zölle sollen reduziert und der Marktzugang erweitert werden. Bei NichtEinhaltung drohen empfindliche Strafen und Strafzölle auf andere industrielle Produkte. Dies
verstärkte auch den Druck der Industrie, im Agrarsektor auf Protektionismus zu verzichten.
Schließlich bedeutet die Erweiterung der EU ab 2004, dass viele Staaten mit hohem
Beschäftigungsanteil im Agrarsektor in den Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
integriert werden müssen. Wenn auch kurzfristig durch Kappungsgrenzen die finanzielle Stabilität
noch gesichert ist, so lässt sich langfristig die Ausdehnung der GAP auf das östliche Mitteleuropa
nicht mehr finanzieren.
Mit der Agenda 2000 wurden weitgehende Reformen beschlossen. Allerdings waren die
Regierungschefs nicht in der Lage, sich auf grundlegende Reformen zu einigen. Deswegen wurden
im Januar 2003 neue Reformvorschläge vorgelegt. Am 26. Juni 2003 hat sich der Agrarrat auf eine
grundlegende Neuausrichtung der gemeinsamen Agrarpolitik geeinigt.
Frage 3: Erklären Sie die allokations- und distributionspolitischen Auswirkungen
der flächennutzungsungebundenen Direktzahlungen, der Degression von
Direktzahlungen, der ökologischen Flächenstilllegungen und der Modulation, wie
sie in der Agrarreform 2003 beschlossen wurden.
Im Juni 2003 beschloss der Agrarrat (bestehend aus den Fachministern der EU-Mitgliedsstaaten)
die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Als wesentliche Neuausrichtung kann die Entkoppelung
der Direktzahlungen von der Produktion identifiziert werden. Bei der im Jahr 1992 eingeführten
und 2000 modifizierten Ausgestaltung der Direktzahlungen waren diese entweder an die
Bodennutzung oder den Tierbestand gebunden. Somit war die bis zur aktuellen Reform praktizierte
Form der Direktzahlungen nicht produktionsneutral.
Mit den flächennutzungsungebundenen Direktzahlungen
(als Berechnungsbasis ist der
Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2002 gewählt worden) wurden zwei negative Allokationseffekte,
die sich aus der alten Regelung ergeben, weitestgehend ausgeschlossen:
•
Tierhaltung und Bodennutzung wurden nur in einer bestimmten Weise genutzt, weil es eine
Direktzahlung gab. Die Marktpreise als Indikator für Knappheit dienten nicht als
entscheidende Signale für die Wahl der Ausbringungsmenge und die Ausrichtung der
Produktion.
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•
Produktionsstimulierende Direktzahlungen führen zu einem Einsatz von ertragssteigernden
Vorleistungen (z.B. Dünge- und Pflanzenschutzmittel), welche negative Effekte auf die
Umweltqualität haben.
Darüber hinaus erhöht sich die Transfereffizienz: Nur der Bewirtschafter erhält die Zahlungen, da er
einen Prämienanspruch hat. Dieser Anspruch ist aber handelbar, kann also an andere
Wirtschaftssubjekte veräußert werden. So kann beispielsweise der Verpächter eines
landwirtschaftlichen Grundstücks nicht den Pachtpreis beim Auslaufen der Pacht erhöhen, da er
keinen Anspruch auf die Zahlungen hat. Im Ergebnis führt die neue Regelung dazu, dass die Prämie
weitgehend beim gegenwärtigen Bewirtschafter des Bodens verbleibt.
Das bisherige Beihilfesystem, welches aus flächennutzungsgebundenen Zahlungen und Zahlungen
pro Tier bestand, erhöhte lediglich die Pachtpreise, so dass die Transfers letztendlich bei den
Verpächtern und nicht bei den als Landwirten aktiven Pächtern landeten. Weigerte sich ein Pächter
bei Erhöhung von Transfers eine Erhöhung der Pacht zu bezahlen, so konnte der Verpächter selbst
den Betrieb übernehmen und die Transfers kassieren. Beim neuen System müsste er für den Erhalt
von Transfers zunächst Prämienansprüche von den bisherigen Bewirtschaftern kaufen.
Aus distributionspolitischer Sicht gewährleistet diese Regelung den aktiven Landwirten die
Einkommensstabilität, gleichzeitig werden sich aus allokationspolitischer Sicht ihre Entscheidungen
stärker an den Marktgegebenheiten orientieren.
Über den Paradigmenwechsel in Form der Entkoppelung der Direktzahlungen hinaus wird es eine
Degression der Zahlungen geben: Bei Zahlungen von 5001 bis 50000 Euro gibt es bis 2012 leicht
ansteigende Kürzungen bis zu 12,5 %, bei Zahlungsempfängern über 50000 Euro Kürzungen bis
19% im Endjahr. Bei Zahlungsempfängern bis 5000 Euro gibt es keine Kürzung. Da Empfänger
hoher Transferleistungen wahrscheinlich auch höhere Markteinkommen erzielen, kann diese
Maßnahme distributionspolitisch begründet werden.
Flächenstilllegung: Seit 1995 wird das Instrument der Flächenstilllegung verwendet, um die
inländische Menge an Getreide zu verringern. Für die stillgelegten Flächen werden Prämien bezahlt,
die sich an den durch die Stilllegung orientierten Einkommensverlusten orientieren. Die EUKommission hat vorgeschlagen, dass sich die Empfänger der Prämien für eine zehnjährige
Flächenstilllegung entscheiden sollen. Diese zehnjährige ökologische Flächenstilllegung wird mit
positiven ökologischen Effekten begründet. Dieses ist aus gesamtwirtschaftlicher Sicht kritisch zu
bewerten, da man jeden einzelnen Betrieb unabhängig von der Bodenqualität zu einer Stilllegung
verpflichtet. Ferner wirkt die Flächenstilllegungsprämie wie ein Mindestpreis für Pachtzahlungen,
da ein Verpächter stets die Alternative der Stilllegung hat.
Ein weiteres Element der Agrarreform ist die Stärkung der Förderung des ländlichen Raums durch
die Mittelumschichtung im Rahmen der so genannten Modulation: Die durch die angesprochene
Degression eingesparten Mittel sollen den Ländern zur Förderung des ländlichen Raums zur
Verfügung gestellt werden. Unter anderem sollen alternative Beschäftigungsmöglichkeiten in
ländlichen Regionen und die Erzeugung qualitativ hochwertiger Lebensmittel verstärkt gefördert
werden. Durch das so genannte „Cross-Compliance“ gibt es eine zusätzliche Bindung der
Direktzahlungen an die Einhaltung von Umwelt-, Tierschutz- und Qualitätsvorschriften – die
Betriebe verpflichten sich, ihr Land in einem guten ökologischen Zustand zu halten, da sie
ansonsten einen Teil oder sogar den ganzen Direktzahlungsanspruch verlieren.
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