Leseprobe - Allitera Verlag

Schriftenreihe des Zentralinstituts für Regionenforschung
der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
Neue Folge · Band 6
Julia Oberhofer/Roland Sturm
Koalitionsregierungen
in den Ländern und
Parteienwettbewerb
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November 2010
Allitera Verlag
Ein Verlag der Buch&media GmbH, München
© 2010 Buch&media GmbH, München
und Zentralinistitut für Regionenforschung
der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
Umschlaggestaltung: Kay Fretwurst, Freienbrink
Herstellung: Books on Demand GmbH, Norderstedt
Printed in Germany · isbn 978-3-86906-142-9
Inhalt
Roland Sturm
Einleitung: Mehrebenenpolitik in Partei und Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Agenda Setting in Bund und Ländern: Wie groß ist die
Interdependenz?
Günther Beckstein
Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern: Wie unabhängig können
Länder Politik machen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Stefan Raue
Nachrichten aus dem Föderalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Ursula Münch
Föderale und parteipolitische Interdependenzen bei schulpolitischen
Innovationsprozessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Nicole Seher
Die Politikpositionen der Landesparteien im Politikfeld Kultus . . . . . . . . . . 46
Josef Schmid
Die (mangelnde) Interdependenz in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik im
deutschen Föderalismus – Von der Unitarisierung zur Balkanisierung? . . . . . 65
Koalitionsmanagement in den Ländern und Koalitionsparteien
im Wettbewerb
Hendrik Träger/Sven Leunig
Ebenenübergreifende Auswirkungen von Koalitionsverhandlungen in
den Ländern am Beispiel des »Magdeburger Modells« (1994) . . . . . . . . 85
Markus M. Müller
Koalitionstheorie und Koalitionspraxis am Beispiel Baden-Württembergs . 105
Eckhard Jesse/Thomas Schubert
Koalitionen in Sachsen – Regierungskonstellationen und Bündnispolitik im
Hegemonialparteiensystem 1990–2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Martin Florack
Institutionalisierung eines dosierten Parteienwettbewerbs – Eine
institutionentheoretische Analyse des Koalitionsmanagements in
Nordrhein-Westfalen 1995–2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Eberhard Sinner
Koalitionsmanagement in den Ländern und Koalitionsparteien im
Wettbewerb – Beispiel Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Katja Auer
Die schwarz-gelbe Koalition in Bayern – Eine Zwischenbilanz . . . . . . . . . . 179
Markus Jox
Szenen einer früh zerrütteten Ehe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Regionalisierung nationaler Parteien und Interessenwahrnehmung selbstständiger Landesparteien
Klaus Detterbeck
Die Regionalisierung nationaler Parteien im internationalen Vergleich . 193
Frank Delmartino
Koalitionsregierungen und Parteienwettbewerb – Der Fall Belgien . . . . . 219
Julia Oberhofer
Die Regionalisierung von gesamtstaatlichen Parteien – Der Fall Italien . 231
Manuel Massl/Günther Pallaver
Interessenwahrnehmung selbstständiger Landesparteien – Die Rolle der
Südtiroler Volkspartei im römischen Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Gerhard Hirscher
Landespartei und Mehrebenenpolitik – Anmerkungen zur Rolle der CSU . . 277
Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Autorenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Roland Sturm
Einleitung: Mehrebenenpolitik in Partei und Staat
1. Zur Mehrebeneninterdependenz
E
ine einfache Beobachtung lässt sich nicht bestreiten: Politik findet in
(geographischen, funktionalen, ideologischen etc.) Räumen statt. Ob
Räume nur neutrale Grenzmarker sind oder ob sie Inhalte von Politik
(mit)bestimmen bzw. ob ihre Grenzen selbst ein dauernder Gegenstand politischer Auseinandersetzung sind, ist hingegen Gegenstand wissenschaftlicher Kontroversen. Sicher ist, dass Räume – gleich welcher Art – miteinander in Beziehung stehen. Dennoch zeigt sich raumorientierte Politik
gleichzeitig raumavers, politische Räume sind keine »wasserdichten« Container für Macht und Interessen.
Im deutschen Föderalismus war schon immer unumstritten, dass Politik
nur als Mehrebenenpolitik zu konzipieren ist. International hat vor allem
die wachsende Rolle der Europäischen Union bzw. deren Verhältnis zu den
Mitgliedstaaten der EU die Überzeugung wachsen lassen, dass zur Erfassung
der politischen Dynamik des Regierens jenseits von Staatlichkeit nach den
Möglichkeiten von multi-level governance (MLG) zu fragen ist. Zunächst
wurde dies eher mechanisch bzw. deskriptiv getan in der Überzeugung, dass
Aushandeln und Tauschgeschäfte sich mehr nach dem machtpolitischen
Angebots- und Nachfragespiel richten als nach dem Selbstbewusstsein politischer Entscheidungsebenen. Es schien möglich, nun mehrere Zukünfte
Europas nebeneinander zu diskutieren, vom europäischen Bundesstaat über
das Europa der Vaterländer bis hin zum Europa der Regionen. Der Schein
trog. Es erwies sich rasch, dass der mit dem Nationalstaat verknüpfte Raum
machtpolitisch und legitimatorisch nicht marginalisiert werden konnte.
Innerstaatlich war der Kampf um das Zentrum der Mehrebenenpolitik in
Deutschland schon seit der Grundentscheidung für einen »unitarischen Föderalismus« (Hesse 1962) zugunsten des Bundes verloren.
Hier verbirgt sich auch keine Forschungsfrage mehr. Eine solche wird aber
deutlich, wenn man von der Pauschalbetrachtung von multi-level governance
absieht und sich die Frage nach den Ungleichzeitigkeiten machtpolitischer
Einleitung
Arrangements in den institutionellen, partizipatorischen und materiellen
über mehrere Ebenen reichenden Politikräumen und dem Zusammenhang
dieser Ebenen stellt. Simona Piattoni (2010: 22) betont zu Recht: »Trying to
confine the analysis of MLG to only one of these analytical planes would be
futile and deprive the concept of its main source of interest and fertility.« Für
ein Verständnis deutscher Politik soll hier im Folgenden auf die europäische
Ebene verzichtet werden. Nicht weil diese für die deutsche Politik unerheblich wäre – das Gegenteil ist der Fall (Sturm 2010a). Sondern weil eine der
Voraussetzungen für die Annäherung an unsere Fragestellung ist, dass sowohl im Polity-, als auch im Politics- und im Policy-Bereich vergleichbar
gewichtige Zusammenhänge zwischen den politischen Räumen bestehen.
Untersucht werden soll nämlich nicht nur das Offensichtliche, die horizontale und die vertikale Dimension von Mehrebenenpolitik, sondern auch die
Zusammenschau von vertikalem und horizontalem Raumbezug.
Tabelle 1: Raumbezug und Politikanalyse in Deutschland: Mehrebeneninterdependenz
(1)Verfassung
(Polity)
(2) Willensbildung,
Parteien etc. (Politics)
(3) Politikfelder
(Policies)
Bund
Bund
Bund
Land
Land
Land
= Bundes- bzw. Landespolitik
Quelle: Eigene Darstellung.
Welche Zusammenhänge erklären Politikergebnisse, Institutionenwandel, oder den Parteienwettbewerb? Die Beiträge dieses Bandes verorten
sich zunächst in den traditionellen Forschungskontexten (1), (2) und (3).
Zur Mehrebeninterdependenz im Bereich der Verfassungsordnung ist eine
reichhaltige Föderalismusliteratur vorhanden. Sie ist sich zwar nicht einig, ob sie die zu beobachtende Politikverflechtung aus normativer oder
funktionalistischer Perspektive beurteilen soll (Sturm 2010b; Kropp 2010).
Am Befund der interdependenten Mehrebenenpolitik als Verfassungsrealität wird aber nicht gezweifelt. Wenig untersucht ist, ob die spezifischen
Interdependenzen den Präferenzen der politischen Parteien bzw. der innerparteilichen Dynamik von Präferenzbildungen entsprechen. Die Föderalismusreformen der Jahre 2006 und 2009 scheinen zu belegen, dass – wenn
auch wenig reflektiert – die existierenden Interdependenzmuster Vorbildcharakter haben, z. B. wenn eine neue quasi-Gemeinschaftsaufgabe Verwal
Roland Sturm: Mehrebenenpolitik in Partei und Staat
tungszusammenarbeit kreiert wurde (Art. 91c GG). Der voreilige Hinweis
auf eine zugrunde liegende Pfadabhängigkeit wird durch die Einführung
der Abweichungsgesetzgebung 2006 aber wieder in Frage gestellt (Sturm
2010c). Dass die Logik von Politikfeldern Verfassungspolitik erzwingen
kann, hat 2010 die Einführung der Mischverwaltung in das Grundgesetz
zur Rettung der Argen eindrucksvoll bewiesen. Es besteht also durchaus
die Notwendigkeit, auf der Polity-Ebene theoretisch anspruchsvoller die
deutsche Mehrebenenpolitik mit Erklärungen aus den Bereichen Politics
und Policy anzureichern.
Ein Wechsel der zu erklärenden Variablen von der Polity-Ebene zur
Politics- oder Policy-Ebene weist auf vergleichbare Forschungslücken hin.
Immer wieder untersucht wurde der Parteienwettbewerb auf Bundes- und
Landesebene und dessen Wechselbeziehungen. Aus der Perspektive des rational choice-Ansatzes wurde plausibel zum Verhalten politischer Eliten
in den Regionen argumentiert. Individuelle Präferenzbildung im Hinblick
auf Karrieren, Ämter und Budgets sprechen in Deutschland für eine Vertiefung der Mehrebenenpolitik im Föderalismus. Etwas anders sieht es im
Hinblick auf den Parteienwettbewerb aus. Hier zwingt die zunehmende gesellschaftliche und wirtschaftliche Differenzierung zur wahlstrategischen
Anpassung der Parteien an landespolitische Sondersituationen. Dies hat
auch zunehmend programmatische und organisatorische Folgen. Während
Wechselwirkungen von Länder- und Bundeswettbewerb von Parteien immer wieder diskutiert wurden, ist die Literatur zur Wechselwirkung von
Koalitionsbildungen in Bund und Ländern noch eher spärlich. Hier besteht
zunehmend Erklärungsbedarf, nicht zuletzt weil hier die Mehrebenenbeziehungen zwischen Autonomie, Unübersichtlichkeit und (versuchter)
Bevormundung auf Bundesebene ausgestaltet werden, und das in einem
zunehmend volatiler werdenden parteipolitischen Umfeld. Neben der unspektakulären Polity-Ebene, die auf das Land als politisch relevanten Raum
verweist, ist vor allem die Policy-Ebene für zusätzliche Erklärungen der
parteipolitischen Mehrebenendynamik heranzuziehen. Sie äußert sich
zum einen als Streit um Kompetenzen und Vorrang von Bundes- oder
Landespolitik (v. a. die Bildungspolitik ist hier zu nennen), aber auch als
Konkurrenz der Länder um beste Lösungen (beispielsweise in der Industriepolitik oder beim Bürokratieabbau), teilweise auch, wie in der Arbeitsmarktpolitik ,als Nebeneinander von Bund und Ländern, also als Negation
der Mehrebenenpolitik.
Die Literatur zum Policy-Making hat am weitestgehenden den Mehrebenen- und Mehrdimensionenansatz der intergouvernementalen Beziehungen
Einleitung
umgesetzt. Akteursanalysen betten die Logik bürokratischen Verhaltens
(Fachbruderschaften etc.) und deren bounded rationality in die Logik der
Politikfelder ein. Über Politik und Verwaltung hinaus werden gesellschaftliche Akteure, Wissenschaft und die Zivilgesellschaft (auch als normativer
Bezugspunkt) in weitem Maße einbezogen (Netzwerke, epistemic communities). Normen werden Prägekraft bei dem Erfassen gesellschaftlicher Herausforderungen und der Selektion von Handlungsalternativen zugeschrieben (advocacy coalitions, belief systems). Und selbstverständlich existieren
Alternativen für politisches Handeln auf Politikfeldern, die ohne eine Analyse der Dynamik des Parteienwettbewerbs nicht verständlich wären.
2.Forschungshypothesen
Es ist hier nicht der Ort, umfassend der Bund-Land/Polity-Politics-Policy
Gesamtsicht nachzuspüren. Auch die folgenden Beiträge dieses Bandes
können dies nur exemplarisch tun. Eine Vielzahl von Hypothesen zum Zusammenhang der zwei Ebenen und drei Bereiche von Politik sind möglich.
Hier nur drei Beispiele:
1. Je stärker eine kritische Masse von Politikfeldern oder auch einzelne
Politikfelder regional in unterschiedlicher Weise Ressourcen beanspruchen oder mobilisieren, und je mehr die Entscheidung in Politikfeldern
in den Parteienwettbewerb gerät, desto wahrscheinlicher ist es, dass
sich die politische Ordnung stärker dezentralisiert (Verfassungsordnung als abhängige Variable).
Für diese Hypothese findet sich Evidenz beispielsweise in der Grundgesetzänderung von 2010, mit der die Mischverwaltung im GG (Art. 91e) für
die gemeinsame Betreuung von Langzeitarbeitslosen eingeführt wurde.
Hier hatte das Kommune/Länder-Bund Konfliktniveau eine ausreichende
materielle Basis, um parteipolitisch relevant zu sein. Es konnte anknüpfen
an parteipolitisch unterschiedliche Konzepte der Arbeitsvermittlung. Die
Politisierung der Arbeitsvermittlung führte zur Verfassungsänderung, zunächst informell; dann aber, weil das Bundesverfassungsgericht diese informelle Uminterpretation der Verfassung nicht zuließ, auch formal. Dezentralisierungsfälle sind im deutschen Falle weniger häufig als in Staaten,
die sich bezüglich des Bund-Länder-Verhältnisses im ständigen Prozess der
Verfassungsfortentwicklung befinden (Belgien, Spanien, UK). Die Reaktion des deutschen Föderalismus auf Policy-Diversity ist häufig eher para10
Roland Sturm: Mehrebenenpolitik in Partei und Staat
dox. Gefordert wird Einheitlichkeit und Standardisierung. Deshalb ist auch
die Zentralisierung früher stärker dezentraler Politikfelder (Bsp. Umweltpolitik) durchaus möglich.
2. Je stärker die verfassungsrechtliche Stellung der Länder und je umstrittener eine große Anzahl von Politikfeldern bzw. bestimmte Politikfelder in der Gesellschaft, desto wahrscheinlicher ist eine regionalisierte
Willensbildung, einschließlich der internen und externen Regionalisierung des Parteiensystems (Parteiensystem als abhängige Variable).
Hier wären die medien- oder bildungspolitischen Vorstellungen der Parteien,
aber auch ihre Haltung zu Fragen wie »Kruzifix« oder »Kopftuch« in der
Schule zu nennen. In solchen Fragen erweisen sich die Parteien intern durchaus als »Parteiföderationen« mit deutlich unterschiedlichen Präferenzen.
Aber auch in der Industrie- und der Arbeitsmarktpolitik wurde eine regionalisierte innerparteiliche Willensbildung nachgewiesen. Die externe Regionalisierung des Parteiensystems, also die unterschiedlichen Länderparteiensysteme, waren schon seit den Anfängen der Bundesrepublik Deutschland stark
von der regionalisierten Präferenzbildung geprägt bis zu dem Grade, dass
im Bund unübliche Einparteienregierungen entstanden und immer wieder
zeitlich begrenzt neue Parteien regionalisierten Protest auffingen.
3. Je stärker eine Verfassungsordnung dezentralisiert ist und je stärker
dies auch für den Parteienwettbewerb gilt, desto wahrscheinlicher ist
es, dass auf allen Politikfeldern regional angepasste Lösungen für politische Probleme gesucht und gefunden werden (Politikfelder als abhängige Variable).
Angesichts der Armut der deutschen Länder an ausschließlichen Zuständigkeiten findet man hier Beispiele nicht nur (Ausnahmen: Streit um
Schulformen oder Nichtraucherschutz), aber in erster Linie bei der Politikimplementation, die auch in den regionalen Parteienwettbewerb gerät.
Regional angepasste Lösungen finden sich in der Landwirtschaft, der Förderung erneuerbarer Energien oder der Organisation von Verwaltung bzw.
dem Bürokratieabbau.
Dieser Band liefert Evidenz zu den in den drei Hypothesen angedeuteten Zusammenhängen. Wir haben bewusst unterschiedliche Wahrnehmungen und Zugänge zusammengeführt, von Politikern, Journalisten und
Wissenschaftlern. Die Beiträge konzentrieren sich in erster Linie auf die
Mehrebenenpolitik aus der Politikfeldperspektive und aus der Parteiensystemperspektive. Letztere wird im Hinblick auf die beiden Perspektiven
11
Einleitung
Koalitionshandeln und innerparteiliche Regionalisierung bzw. Autonomisierung untersucht. Eher implizit wird das Thema Polity-Wandel bei der
Analyse von Verfassungsordnungen im Kontext des internationalen Vergleichs, insbesondere im Hinblick auf Italien und Belgien, angesprochen.
Der Band erhebt nicht den Anspruch, die vielfachen Interdependenzen der
beiden Ebenen des deutschen Föderalismus und der drei Facetten des Politischen umfassend zu klären. Er ist als Denkanstoß gedacht und er liefert
Zugänge zur Vertiefung der angesprochenen Themenfelder.
3.Zu den Beiträgen des Bandes
Der erste Themenkomplex der Beiträge durchleuchtet die Interdependenzbeziehungen von Bund und Ländern. Der frühere bayerische Ministerpräsident Günther Beckstein setzt sich mit der Grundsatzfrage auseinander,
wie unabhängig Länder Politik machen können. Diese Frage greift aus der
Sicht eines kritischen Begleiters der Politik auch der Beitrag des ZDF-Journalisten Stefan Raue auf. An einzelnen Politikfeldern wird diese Fragestellung weiterentwickelt, zunächst bei einem Thema, das zum »Hausgut« der
Länder gehört, nämlich der schulischen Bildung. Die Münchner Politikwissenschaftlerin Ursula Münch arbeitet eindrucksvoll die unterschiedlichen
Erwartungen von Bund und Ländern an die Steuerung des Bildungswesens
heraus und zeigt, dass selbst bei der schulischen Bildung Länderautonomie
nur im Kontext von Parteienwettbewerb und intergouvernementalen Beziehungen zu verstehen ist. Die parteipolitische Durchdringung des Politikfeldes Kultus wird im Beitrag der Mannheimer Politikwissenschaftlerin
Nicole Seher vertieft. In diesem Politikfeld ist die landespolitische Rolle
einer Partei für die Positionierung in Sachfragen von großer Bedeutung.
Vom Politikfeld »Arbeitsmarktpolitik« wäre zu erwarten gewesen, dass es
ein top-down-Gegenstück zum bottom-up-Thema »Bildung« darstellt. Der
Tübinger Politikwissenschaftler Josef Schmid zeigt jedoch, dass hier zwischen Bund und Ländern eher »Nichtkooperation« vorherrscht bzw. statt
Hierarchie ein »Komplementärregime« etabliert wurde, was neue Fragen
an den Zusammenhang von Verfasstheit des Politikfeldes, der dortigen
Willensbildung und der Policy-Folgen provoziert, die bisher in der Forschung systematisch kaum untersucht wurden.
Unser besonderer Dank gilt Andreas Mense, der uns bei der Redaktion vielfältig
unterstützt hat.
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Roland Sturm: Mehrebenenpolitik in Partei und Staat
Der zweite Themenkomplex der Beiträge ist dem Koalitionsmanagement im Bund und in den Ländern gewidmet. Der Fokus der intergouvernementalen Beziehungen verschiebt sich von der Politikfeld- auf die
Politics-Dimension. Hier stehen konkrete Erfahrungen in den Ländern im
Vordergrund. Der Beitrag der Jenaer Politikwissenschaftler Hendrik Träger und Sven Leunig konzentriert sich auf die Bund-Länder-Kontextualisierung des sogenannten »Magdeburger Modells« und dessen Folgen für
Koalitionsverhandlungen. Der Politikwissenschaftler Markus M. Müller
von der Zeppelin University Friedrichshafen analysiert systematisch das
Koalitionshandeln in Baden-Württemberg. Die Chemnitzer Politikwissenschaftler Eckhard Jesse und Thomas Schubert arbeiten die Besonderheiten
der Koalitionspolitik in Sachsen heraus. Zu den wandelnden Koalitionskonstellationen in Nordrhein-Westfalen entwickelt der Duisburger Politikwissenschaftler Martin Florack ein Strukturmodell, mit Hilfe dessen er
die nordrhein-westfälischen Erfahrungen bewertet. Dem bayerischen Fall
der (neuen) Erfahrung mit Koalitionen auf Landesebene sind drei Beiträge
gewidmet, die interessante unterschiedliche Perspektiven liefern. Der koalitionserfahrene Landtagsabgeordnete und frühere Staatsminister Eberhard Sinner kann aus der Beteiligtenperspektive berichten. Die Journalistin Katja Auer von der Süddeutschen Zeitung und der Journalist Markus
Jox von der Abendzeitung vermitteln die Wahrnehmungen professioneller
Beobachter des politischen Tageskampfes zu Schwarz-Gelb in Bayern.
Ein weiteres Mehrebenenproblem ist die interne Koordination bzw. Regionalisierung nationaler Parteien. Der Magdeburger Politikwissenschaftler
Klaus Detterbeck berichtet hierzu aus einer international vergleichenden
Perspektive und bietet ein entsprechendes analytisches Rüstzeug an. Frank
Delmartino, Politikwissenschaftler in Leuven (Belgien), stellt den Extremfall der weitgehenden Auflösung nationaler Parteien in Belgien vor. Die Erlanger Politikwissenschaftlerin Julia Oberhofer analysiert die Tendenzen
zur Regionalisierung der italienischen nationalen Parteien. Ergänzt wird
der Blick auf die Mehrebenenbeziehungen innerhalb der Parteien durch die
Perspektive eigenständiger Regionalparteien und deren Einbindung in den
nationalen Parteienwettbewerb. Die Innsbrucker Politikwissenschaftler
Manuel Massl und Günther Pallaver untersuchen die Südtiroler Volkspartei (SVP). Und der Politikwissenschaftler und Referent für Grundsatzfragen bei der Hanns-Seidel-Stiftung, Gerhard Hirscher, diskutiert die Rolle
der CSU in der Mehrebenenpolitik des deutschen Föderalismus.
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Agenda Setting in Bund und Ländern:
Wie groß ist die Interdependenz?