Winston Churchills „Europäische Staatenorganisation“

01. 09. 2006
„Winston Churchills „Europäische Staatenorganisation“
- europäische Föderation oder Konföderation?“
Analyse und Kommentierung der Rede Winston Churchills am 19. 09. 1946 in Zürich
Professor Dr. Martin Seidel
Zentrum für Europäische Integrationsforschung an der Universität Bonn
A. Analyse der Rede
In seiner berühmt gewordenen Rede vom 19. 09. 1946 vor Studenten der Züricher Universität
schlägt Winston Churchill zur Sicherung eines dauerhaften Friedens in Europa als Aufgabe
der Nachkriegszeit die Errichtung einer „Europäischen Staatenorganisation“ vor. Churchill
spricht, wenn auch nicht so unmissverständlich, wie ihm in den Mund gelegt wird, von den
zukünftigen „Vereinigten Staaten von Europa“. Die Bezeichnung als „Vereinigte Staaten von
Europa“ wird seit jeher dahin verstanden, dass die neue „Europäische Staatenorganisation“
nach Auffassung des ehemaligen britischen Premierministers ähnlich wie die „Vereinigten
Staaten von Amerika“ verfasst sein sollte. Winston Churchill bezeichnet indes seine
„Europäische Staatenorganisation“ bewußt in überaus präziser Weise als „eine Art von
Vereinigten Staaten von Europa“. Auch bei dieser Umschreibung liegt indes eine Assoziation
mit den Vereinigte Saaten von Amerika nahe.
Die Vereinigten Staaten von Amerika sind, obgleich ihre Bezeichnung „Vereinigte Staaten“
auf einen Staatenbund hindeutet, ein Bundesstaat. Als Bundesstaat (Föderation) haben die
Vereinigten Staaten von Amerika sogar eine stärkere zentrale Ausprägung als die
Bundesrepublik Deutschland, die ebenfalls kein Staatenbund, sondern ein Bundesstaat ist. Im
englischen Sprachgebrauch „is the USA a state“, d.h. „ist“ (nicht „sind“) die Vereinigten
Staaten von Amerika ein Staat. Winston Churchill nennt die USA die „große Republik
jenseits des Atlantischen Ozeans“ und qualifiziert sie insoweit als einen Staat. Die Schweiz ist
ungeachtet ihrer internationalen Kurzbezeichnung CH (Confederatio Helvetica) kein bloßer
Staatenbund (confederatio), sondern ebenfalls ein Bundesstaat. Die Kurzbezeichnung CH
stammt aus der Zeit vor 1848, zu der die Kantone der Schweiz noch eine Konföderation
bildeten. Ähnliches gilt von der Bezeichnung „United States of America“.
Aus der Rede ergibt sich eindeutig, dass dem ehemaligen britischen Premierminister nicht die
Errichtung eines Bundesstaates vorschwebte. Winston Churchill ging es um eine
„Neuschöpfung der europäischen Völkerfamilie, oder doch soviel davon wie möglich“. Nicht
einem europäischen Volk, einer europäischen Nation, sondern „der europäischen
Völkerfamilie“ müsse „eine Struktur gegeben werden, in welcher sie in Frieden, in Sicherheit

Professor Dr. jur. Martin Seidel, früherer Angehöriger des Bundesministeriums für Wirtschaft, langjähriger
Bevollmächtigter der Bundesregierung in Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof, Mitglied der deutschen
Delegation bei der Maastrichter Konferenz über die Wirtschafts- und Währungsunion, Rechtsanwalt in Bonn.
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und in Freiheit bestehen“ könne. Die Entstehung „einer Art von Vereinigten Staaten von
Europa“ für die europäische Völkerfamilie, nicht deren Einbindung und Aufgehen in einem
Bundesstaat, war sein Anliegen. Winston Churchill ging es um die Versöhnung der Völker
Europas, nicht um deren Integration. Die Völker Europas miteinander zu verschmelzen und –
als Voraussetzung für einen Bundesstaat – in einer integrierten Willens- und
Schicksalsgemeinschaft, einer Art „Europäischen Nation“ aufgehen zu lassen, war zu jener
Zeit für jedermann ein fernliegender Gedanke. Winston Churchill verkannte als Historiker
und Politiker kaum die Probleme, die mit der Errichtung eines Bundesstaates Europa auf dem
Kontinent verbunden sein würden. Er hätte sich mit ihnen auseinandergesetzt, ebenso wie er
der Frage nachgegangen ist, ob die ihm vorschwebende „regionale europäische Organisation“,
die für ihn nur ein Staatenverbund sein konnte, „auf irgendeine Weise mit der
Weltorganisation der Vereinten Nationen in Konflikt geraten“ könnte. Hierauf gab er als
Antwort, dass der „größere Zusammenschluß“ – gemeint waren die Vereinten Nationen –
„nur lebensfähig bleibe“, wenn er sich auf eng verbundene „natürliche Gruppen“ stützen
könne. Eine in der westlichen Hemisphäre bereits existierende „natürliche Gruppierung“ von
Staaten, nämlich das britische Commonwealth of Nations, schwäche die Weltorganisation
nicht, sondern stärke sie. Die neue „Grupppierung“ europäischer Staaten, an der
Großbritannien seiner Vorstellung nach nicht teilhaben würde, würde vergleichbar dem
britischen Commonwealth of Nations unter dem Dach der Vereinten Nationen diese stärken.
Wenn Winston Chirchill überhaupt eine verfeinerte Organisationsstruktur vor Augen gehabt
haben sollte, war für ihn das britische Commonwealth of Nations das Organisationsmuster.
Das Commonwealth of Nations war selbst zu Zeiten seiner größten inneren Verbundenheit
keine Föderation, es war ein reiner Staatenverbund, wenn auch sehr eigener Art.
Dem ehemalige britischen Premierminister war klar, dass ein europäischer Bundesstaat, dem
Großbritannien nicht angehören würde, anders als ein bloßer Staatenverbund, zu einer
imperialen Übermacht erstarken könnte. Der britischen Politik ging es seit jeher um das
Gleichgewicht der Staaten und Völker auf dem Kontinent. Ein loser Verbund der Staaten, die
in den Jahren zuvor Kriegsgegner waren, würde die traditionelle Rolle sichern, die
Großbritannien auf dem Kontinent zu spielen gewohnt war. Der Verbund würde es der
britischen Politik weiterhin ermöglichen, das Gleichgewicht der Staaten des Kontinents
untereinander und ihres gemeinsamen „Konzerts“ zu Großbritannien zu sichern. Als
Bundesstaat würde sich der Kontinent nur als solcher präsentieren. Ein Staatenbund würde
auch ausreichen, um - zu Gunsten Großbritanniens - den vorherrschenden Einfluß der
Vereinigten Staaten von Amerika, der durch den zweiten Weltkrieg entstanden war,
einzudämmen und auch die UdSSR in Schach zu halten. Mit einer übermäßigen äußeren
Machtentfaltung der „Europäischen Staatenorganisation“ als bloßer Staatenverband war nicht
zu rechnen. Selbst ein Bundesstaat, der intern durch übergewichtige und mächtige
staatenbündische Fesseln in seiner Machtentfaltung nach außen gehemmt wäre, kam für die
„Vereinigten Staaten Europas“ nach der britischen Interessenlage nicht in Betracht. Die
Winston Churchill mehr als manchen anderen bekannte jüngste Geschichte Europas ließ
überdies 1946 kaum den Gedanken aufkommen, dass sich die Völker Europas in naher
Zukunft stärker vereinigen könnten, als es dem ehemaligen britischen Kriegspremierminister
– unter einer gemeinsamen Führerschaft zwischen einem versöhnten Frankreich und
Deutschland innerhalb einer Konföderation – immerhin visionär möglich erschien.
In den vergangenen 60 Jahren ist – unter Einbeziehung Großbritanniens – die Europäische
Union mit einer Struktur entstanden, die den Vorstellungen Winston Churchills gerecht wird.
Die 1958 (1952) gegründete Europäischer Wirtschaftsgemeinschaft bzw. die mit dem Vertrag
von Maastricht 1993 geschaffene Europäische Union ist ein Staatenbund, und selbst nach dem
noch nicht in Kraft getretenen Vertrag über eine Verfassung für Europa kein Bundesstaat. Sie
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weist allerdings, vornehmlich innerhalb ihres sog. ersten Pfeilers, der Europäische
Gemeinschaft, abweichend von dem klassischen Modell des Staatenbundes supranationale
Ausprägungen auf. Ihre supranationalen Ausprägungen qualifizieren die Europäische Union
als geeignetes Fundament für ihre Umwandlung in einen zukünftigen Europäischen
Bundesstaat.
B. Kommentar zur Rede
I „United Nations of Europe“ – die Europäische Union als Staatenbund
Die Europäische Union, insbesondere auch die Europäische Gemeinschaft, übt aufgrund der
ihr übertragenen Hoheitsbefugnisse eine eigene Hoheitsgewalt aus. Sie leitet ihre
Hoheitsgewalt indes ihrer Herkunft und der Legitimation nach nicht von einer europäischen
Bürgerschaft oder Nation, sondern von den Mitgliedstaaten ab. Träger der Unions- und
Gemeinschaftshoheit sind die in einem Verbund miteinander stehenden Mitgliedstaaten, und
nicht, wie in einem Staat, die Organe der Europäischen Union. Die Unionsbürger stehen als
Bürger der Mitgliedstaaten ausschließlich gegenüber diesen in einem Schutz- und
Gehorsamsverhältnis. Nicht die Europäische Union, sondern die Mitgliedstaaten sind den
Bürgern - auch in deren Eigenschaft als Unions- und Marktbürger - für alles Geschehen
verantwortlich, das von ihnen und von der Union ausgeht. Die höchste Loyalität der Bürger
gilt nach wie vor nicht der Europäischen Union, sondern den jeweiligen Mitgliedstaaten. Die
Struktur der Europäischen Union als Staatengemeinschaft, namentlich die Struktur der
Europäischen Gemeinschaft als deren erster Pfeiler, zeigt sich darin, dass ungeachtet der von
Regierungskonferenz zu Konferenz zunehmenden Stärkung des Europäischen Parlaments
nach wie vor primär Träger der politischen Beschlußfassungs- und Rechtsetzungshoheit der
Rat der Europäischen Gemeinschaft ist.
Das Europäische Parlament reflektiert seinerseits als sog. unitarisches Organ der
Europäischen Union die Grundstruktur der Europäischen Union als Konföderation. Es ist seit
seiner Errichtung 1958 (1952) ungeachtet seiner späteren Umbenennung von „Versammlung“
in „Parlament“ unverändert eine Versammlung von Gruppen nationaler Abgeordneter. Die
Abgeordneten repräsentieren weder ein Europäisches Volk noch eine Europäische Nation
noch eine „Europäische Bürgerschaft“ („Civitas Europaea“), sondern vertreten jeweils die
Bevölkerung in den Ländern, in denen sie gewählt werden. Das Europäische Parlament ist im Einklang mit der Grundstruktur der Europäischen Union als Staatenbund eigener Art (sui
generis) seiner Grundstruktur nach - intergouvernemental (staatenbündisch), nicht
supranational verfaßt. Die Änderung seiner Verfassung, zu der die Einführung der Direktwahl
der Abgeordneten 1979 geführt hat, hat sich darauf beschränkt, dass die Abgeordneten nicht
mehr von den nationalen Parlamenten in das Europäische Parlament delegiert, sondern in
ihrem Land jeweils direkt gewählt werden. Die Struktur des Europäischen Parlaments weist
zwar als Folge der direkten Wahl der Abgeordneten unbestreitbar eine supranationale
Ausprägung auf, hat sich aber durch den Übergang zur direkten Wahl nicht grundlegend
geändert. Des weiteren ist der „Grundsatz der demokratischen Gleichheit der Bürger und
Bürgerinnen“, den der Vertrag über eine Verfassung für Europa expressis verbis festschreibt,
nach geltendem Recht bei der Wahl zum Europäischen Parlament, und damit im
„demokratischen Leben der Union“ nicht gewährleistet.1 Auf die Mitgliedstaaten entfallen
Abgeordnetenkontingente, deren Größe sich nicht proportional an der Bevölkerungszahl
orientiert, sondern mit abfallender Bevölkerungsgröße der Mitgliedstaaten relativ zunimmt.
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Gemäß Artikel 44 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 2 des Verfassungsentwurfs bleibt der derzeitige
Rechtszustand , d.h. die fehlende Gleichheit der Bürger und Bürgerinnen bei der Wahl zum Europäischen
Parlament auch in Zukunft unverändert bestehen.
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Das Kontingentssystem hat zur Folge, dass bei der Wahl zum Parlament - anders als dezentral
auf der jeweiligen nationalen Ebene - auf der europäischen Ebene die Gleichheit des
Wahlrechts der europäischen Bürger und Bürgerinnen nicht gewährleistet ist. Die Gleichheit
des Wahlrechts ist nicht zu verwechseln mit der Einheitlichkeit des Wahlverfahrensrechts in
den Mitgliedstaaten, die ebenfalls nicht gewährleistet ist. Die Stimmen der Bürger und
Bürgerinnen der Europäischen Union haben bei den Wahlen zum Europäischen Parlament je
nach ihrer Nationalität bzw. ihres Wohnsitzes in der Europäischen Union bei den Wahlen zum
Europäischen Parlament nicht das gleiche (Zähl-)Gewicht. Der Zählwert ihrer
Stimmberechtigung ist von höchst unterschiedlichem Gewicht. Der in Malta wohnhafte
Bürger der Union (Malteke oder gebietsansässiger EU-Bürger anderer Nationalität.,
beispielsweise ein Franzose), ist im Europäischen Parlament zehn Mal besser vertreten als der
in Frankreich wahlberechtigte EU-Bürger (Franzose oder in Frankreich wohnhafter EUBürger anderer Nationalität, beispielsweise ein Malteke). Entsprechende Relationen, wenn
auch nicht gleich große, bestehen zwischen der Wahlberechtigung der EU-Bürger aller
anderen Mitgliedstaaten, je nachdem in welchem Mitgliedstaat die Unionsbürger
wahlberechtigt sind. Je größer das Verhältnis der Mitgliedsländer zueinander ist, um so größer
sind bei der Wahl zum Europäische Parlament die Diskrepanzen des Stimmgewichts ihrer
Bürger. Das gleiche Wahlrecht ist ein fundamentales demokratisches Grundrecht. Jedes
Mehrklassen- oder Mehrvölkerwahlrecht wirft die Frage auf, ob es den Anforderungen von
Parlamentarismus, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gerecht wird.2 Der Vertrag über eine
Verfassung für Europa greift die Frage einer Änderung der derzeitigen Rechts- und
Verfassungslage nicht auf. Er erteilt im Gegenteil der Herstellung der Gleichheit des
Wahlrechts eine klare Absage, indem er festlegt, dass die „Mitglieder des Europäischen
Parlaments zwar (Verfasser) in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl“
gewählt werden, aber nicht zugleich vorsieht, dass sie auch in „gleicher Wahl“ gewählt
werden. An anderer Stelle verdeutlicht der Vertrag die Absage, indem er expressis verbis
vorschreibt, dass die „europäischen Bürger und Bürgerinnen im Europäischen Parlament
degressiv proportional, mindestens jedoch mit vier Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten“
sind. Maßgeblicher Grund für das derzeitige System der Repräsentation im Europäischen
Parlament ist der Anspruch der Mitgliedstaaten auf eine angemessene Vertretung ihrer
Bevölkerung im Europäischen Parlament. Dieser Anspruch ist mit der Gleichheit des
Wahlrechts indes nicht vereinbar; allenfalls unter ganz besonderen Bedingungen ist er mit ihr
in Einklang zu bringen. Würden unterschiedlich bevölkerungsreiche Regionen oder
unterschiedlich großer Bevölkerungsgruppen einen Anspruch auf „angemessene“ Vertretung
im Europäischen Parlament geltend machen, würde der gleiche Einwand gelten. Ein
demokratisches Parlament ist nicht dazu berufen, Ansprüchen auf angemessene Vertretung
bestimmter wahlberechtigter Gruppierungen, nicht einmal dem Anspruch vereinzelter
nationaler Minderheiten auf „angemessene Vertretung“ Rechnung zu tragen. Auf dezentraler
Ebene, beispielsweise für die Vertretung der dänischen Minderheit im Landtag von Schleswig
Holstein mag eine „angemessene Vertretung“ für den Fall einer kleinen Minderheit durch
einen Abgeordneten ausnahmsweise möglich sein. Im Rahmen eines mehrere Völker
umfassenden politischen Gemeinwesens, wie sie die Europäische Union darstellt, beansprucht
jedoch der jeweils kleinere Mitgliedstaat gegenüber dem im Vergleich zu ihm größeren
2
Das hierin liegende Demokratiedefizit der Europäischen Union erklärt sich daraus, dass der Art und Weise, wie
das Europäischen Parlament verfaßt ist, historisch im Kern die Konzeption einer Versammlung von Vertretern
gleichberechtigter Mitgliedstaaten zugrunde liegt. Eine Versammlung von Vertretern gleichberechtigter
Mitgliedstaaten beruht auf dem – völkerrechtlichen – Grundsatz gleicher Teilhabe, zumindest abgestufter
Teilhabe der Mitgliedstaaten an der Ausübung der Gemeinschaftsgewalt. Eine Staatengemeinschaft braucht dem
– staatsrechtlichen – Grundsatz der gleichen Teilhabe der Bürger an der Ausübung der Hoheitsgewalt, der mit
dem Grundsatz gleicher Teilhabe der Mitgliedstaaten bei deren unterschiedlichen Größe zwangsläufig kollidiert,
nicht Rechnung zu tragen.
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Mitgliedstaat eine „angemessene Vertretung“. Bei dieser Sachlage läßt sich das Prinzip der
„angemessenen Vertretung“ nicht verwirklichen, ohne dass die Wahlrechtsgleichheit relevant
mißachtet wird. In einem quasi staatlichen Gemeinwesen, das wie die Europäische Union aus
mehreren Völkern besteht, kann die „angemessene Vertretung“ der Bevölkerung kleinerer
Mitgliedstaaten, genauer der „Schutz“ ihrer Identität und ihrer nationalen Interessen, sofern
dieser anerkennenswert erscheint, nur in der Gestalt einer Staatenkammer als zweites, dem
Europäischen Parlament gleichgeordnetes oder übergeordnetes Gesetzgebungsorgan,
gewährleistet werden. Eine angemessene Mitsprache und Mitwirkung der kleinen und
kleineren Mitgliedstaaten bei der Gesetzgebung und politischen Beschlußfassung auf der
Ebene der Europäischen Union kann, wie zu zeigen ist, im Rahmen einer Staatenkammer
durchaus - sogar wirksamer als innerhalb des Europäischen Parlaments - gesichert werden.
Die staatenbündische Struktur der Europäischen Union zeigt sich des weiteren auch in dem
Verfahren der Bestellung der Mitglieder ihrer sog. unitarischen Organe. Die Mitglieder der
Kommission und des Europäischen Gerichtshofs werden nicht von anderen Organen der
Europäischen Union, insbesondere nicht vom Europäischen Parlament, sondern
einvernehmlich von den Mitgliedstaaten bestellt. Der Staatenbund zeigt sich ferner darin, dass
die durch Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Grundrechte der
Europäischen Union - und das gleiche gilt von dem Grundrechten des Vertrages über eine
Verfassung für Europa - ausschließlich gegenüber der Unionsgewalt freiheitssichernde
Wirkungen entfalten. Die Grundrechte binden - anders als in der Regel die Grundrechte eines
Bundesstaates – zusätzlich die Mitgliedstaaten nicht schlechthin, sondern nur in den
Bereichen, in denen diese in Ausübung bzw. zur Durchführung von Unions- und.
Gemeinschaftsrecht tätig werden. Soweit die Mitgliedstaaten in Ausübung ihrer
Hoheitsgewalt tätig sind, die ihnen nicht gebunden durch Unions- oder Gemeinschaftsrecht
verblieben sind, entfalten sie gegenüber den Mitgliedstaaten keinerlei Wirkung. Diese
Einschränkung hat beträchtliche Auswirkungen im Zusammenhang mit dem Rechtsschutz,
den die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft an sich gewährt. Die Unionsbürger sind
im Falle einer Beeinträchtigung grundrechtlich schutzwürdiger Interessen durch einen
Mitgliedstaat, sofern dieser wie beispielsweise bei einer Enteignung im Rahmen seiner
eigenen Hoheitsrechte handelt, auf den Grundrechtsschutz angewiesen, den die Verfassung
dieses Mitgliedstaates gewährleistet. Bei Eingriffen in ihre Rechts- und Interessensphären, die
von polizeilichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten beispielsweise beim Grenzübertritt
ausgehen, können die Unionsbürger nicht die Instanzen der Europäischen Union,
insbesondere nicht den Europäischen Gerichtshof anrufen.
II. Supranationale Ausprägungen der Europäischen Union
Die Europäische Union, vornehmlich die Europäische Gemeinschaft, weist indes aufbauend
auf ihrer Grundstruktur als Staatengemeinschaft beachtliche überstaatliche Ausprägungen auf.
Der Europäischen Gemeinschaft sind zur Errichtung und Sicherung des Gemeinsamen
Marktes und darüber hinaus zur Gestaltung einer Vielzahl anderer Tätigkeiten – nach dem
Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung - umfassende Rechtsetzungs- und
Verwaltungsbefugnisse übertragen. Die Ausübung dieser Befugnisse erfolgt nicht, wie es bei
gewöhnlichen Staatengemeinschaften der Fall ist, nach Maßgabe der Regeln des
Völkerrechts. Jegliche Rechtsetzung und jegliches Verwaltungshandeln der Europäischen
Union hat – vergleichbar den Verhältnissen in einem bundesstaatlichen Gemeinwesen –
Vorrang vor der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten. Die Rechtsetzung durch das Europäische
Parlament und den Rat als Unionsgesetzgeber und das Verwaltungshandeln der Kommission,
beispielsweise im Bereich der Subventionsaufsicht, vollziehen sich gegenüber den
Mitgliedstaaten im Rahmen einer Überordnung der Europäischen Union und einer
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Unterordnung der Mitgliedstaaten. Die Gerichtsbarkeit der Europäischen Gemeinschaft beruht
nicht auf dem Modell der völkerrechtlichen Gerichtsbarkeit. Sie entfaltet sich wie eine
staatliche Gerichtsbarkeit im Verhältnis zu den Unionsbürgern und vor allem im Verhältnis zu
den Mitgliedstaaten wie die Rechtsetzung und Verwaltungshoheit im Wege der Überordnung
und Unterordnung.
Die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ als zweiter Pfeiler der in Maastricht
gegründeten „Europäischen Union“ und die „Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich
der Innen und Justizpolitik“ als dritter Pfeiler sind intergouvernemental organisiert. In diesen
Bereiche der Europäischen Union sind keine vergleichbaren überstaatlichen Ausprägungen zu
verzeichnen. In den letzten beiden Jahrzehnten wurde von Regierungskonferenz zu
Regierungskonferenz mit nur geringen Erfolgen versucht, im Bereich der Gemeinsamen
Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich der
Innen- und Justizpolitik die Aufgaben der Europäischen Union aus Gründen eines stärkeren
Integrationsgrades in das Kompetenz- und Entscheidungssystem der Europäischen
Gemeinschaft, das sog. „Gemeinschaftssystem“, zu überführen, insbesondere auch die
Gerichtsbarkeit der Europäischen Gemeinschaft auf diese Bereiche zu erstrecken. Von
Regierungskonferenz zu Regierungskonferenz vollzieht sich indes im Gegenteil eine
gegenläufige Entwicklung, die darin besteht, dass, weitgehend unbemerkt von der
Öffentlichkeit und der Fachwelt, die supranationalen Strukturelemente der Europäischen
Gemeinschaft
kontinuierlich
eingeebnet
oder
bei
der
Erstreckung
des
„Gemeinschaftssystems“ auf andere Bereiche nicht übernommen werden. Seit langer Zeit
wird außerdem seitens der Mitgliedstaaten die Rückverlagerung von Kompetenzen der
Europäischen Union auf die Mitgliedstaaten gefordert. Die Forderung wird erboten, obgleich
an sich zur Bewältigung der Aufgaben, die mit der Erweiterung und den Herausforderungen
von außen auf die Europäischen Union zukommen, statt einer Reduzierung der Aufgaben der
Europäischen Union dieser in beträchtlichem Ausmaß weitere Kompetenzen übertragen
werden müßten. Die Europäische Union scheint nicht mehr als eine Vorstufe zu einem
Bundesstaat verstanden zu werden. Die Geldpolitik wurde auf der Konferenz von Maastricht
nicht ausschließlich der Europäischen Zentralbank als einer neu gegründeten unitarischen
Institution der Europäischen Union, sondern einem „Europäischen System der Zentralbanken“
überantwortet. Das „Europäische System der Zentralbanken“ ist als Verbund der nationalen
Zentralbanken staatenbündisch organisiert. Die Europäische Zentralbank gehört zwar
ihrerseits ebenfalls dem „Europäischen System der Zentralbanken“ als dessen weiterer
„integraler Bestandteil“ an, im Rat der Gouverneure, dem leitenden Organ sowohl des
„Europäischen System der Zentralbanken“ als auch der Europäischen Zentralbank selbst,
haben indes die Präsidenten der nationalen Zentralbanken das absolute Übergewicht und bei
der Beschlußfassung, die mehrheitlich erfolgt, das Sagen.
Einem Staatenbund können nur in begrenztem Umfang staatliche Aufgaben übertragen
werden. Das gilt für Gesetzgebungsbefugnisse, deren Ausübung auf europäischer Ebene eine
demokratische Legitimation erfordert, vor allem aber für Befugnisse der Besteuerung der
Bevölkerung. Die Europäische Union wird entsprechend ihrer Grundstruktur nach als
Staatenbund nicht durch Steuern, sondern ausschließlich, ungeachtet ihrer fälschlichen
Bezeichnung als „Eigenmittel“, durch - verschleierte - Matrikularbeiträge der Mitgliedstaaten,
finanziert. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa, durch den kein europäischer
Bundesstaat errichtet, vielmehr lediglich das derzeit geltende Organisationsstatut der
Europäischen Union als Staatenverbund, wenn auch nicht unwesentlich, verändert wird, sieht
die Übertragung einer Steuerhoheit auf die Europäische Union ebenfalls nicht vor. Als einer
Staatengemeinschaft kann zwar der Europäischen Union, wie bereits im Vertrag von Rom
vorgesehen, aus Gründen gleicher Wettbewerbsbedingungen für die Teilnahme am
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Wirtschaftsleben, ebenso auch aus Gründen einer einheitlichen Bemessungsgrundlage für die
Abführung von Matrikularbeiträgen die Befugnis zur Angleichung der indirekten Steuern, in
bestimmtem Ausmaß auch der direkten Steuern der Mitgliedstaaten überantwortet werden.
Wegen der mit ihrer Ausübung verbundenen Verteilungswirkungen zwischen den
Bevölkerungsgruppen innerhalb der Mitgliedstaaten und zwischen den Mitgliedstaaten kann
dagegen der Europäischen Union mangels ausreichender zentraler parlamentarischer und
demokratischer Legitimierung eine eigene Steuerhoheit weder im Bereich der indirekten noch
der direkten Besteuerung überantwortet werden. Entscheidungen des europäischen
Steuergesetzgebers bedürfen einer ausreichenden Akzeptanz in der Bevölkerung aller
Mitgliedstaaten, die nur gewährleistet ist, wenn sie von einem echten demokratischen
Parlament - zusammen mit einer Staatenkammer – verantwortet werden.
III. Umwandlung der Europäischen Union in einen Bundesstaat - „United Europe“
Die Angst vor einer Umwandlung der Europäische Union in einen Bundesstaat scheint groß
zu sein. Aus dem Vertrag über eine Verfassung für Europa ergeben sich eben so wenig wie
aus den früheren Regierungskonferenzen Ansätze für einen dahingehenden Umwandlung der
Organisationsstruktur der Europäischen Union. Die Ergebnisse der Regierungskonferenzen
von Luxemburg, Maastricht, Amsterdam und Nizza lassen keinen Zweifel aufkommen, dass
der Staatenbund noch auf Dauer die Organisationsform der Europäischen Union bzw. der
Europäischen Gemeinschaft bleiben wird. Keinem Mitgliedstaat schwebt zumindest zur Zeit
die Umstrukturierung der Europäischen Union von einem Staatenbund in einen Bundesstaat,
sei es auch nur in einen partiellen Bundesstaat, als eine realistische Perspektive vor. Nicht
„United Europe“, sondern „United Nations of Europe“ war die Zielvorstellung der
Regierungskonferenzen der Vergangenheit und wird vor allem auch für die neuen
Mitgliedstaaten das Ziel jeglichen weiteren Ausbaus der Europäischen Union sein.
Ohne eine gewissere Reform im Sinne eines Übergangs zumindest zu einem partiellen
Bundesstaat werden indes auch weitere Reformschritte der Europäischen Union vermutlich
nicht ausreichen, um die Handlungsfähigkeit der Union nach innen und außen zu
gewährleisten.
Bereits die anvisierte Einrichtung einer integrierten Grenzaufsicht der Europäischen Union
erfordert ebenso - wie auch die Ausstattung von Europol mit echten polizeilichen Befugnissen
- den partiellen Bundesstaat. Die mit Eingriffsbefugnissen verbundene Tätigkeit solcher
Behörden der Europäischen Union kann nicht über 27 nationale Parlamente legitimiert und
kontrolliert werden. Eine integrierte und eine integrierte polizeiliche Ordnungsmacht
erfordern eine gestufte eigene Verwaltung der Europäischen Union, Fachschulen und
berufliche Bildungsstätten und eine parlamentarisch verantwortliche Verwaltungsspitze bzw.
Regierung.
Die französische Regierung hat vor einiger Zeit der Perspektive einer Umwandlung der
Europäischen Union in einen Bundesstaat (Föderation) eine Absage erteilt. Gleichzeitig hat
sie jedoch die Einrichtung einer Grenzaufsicht der Europäischen Union und den Ausbau vom
Europol befürwortet.
IV. Die Bundesstaatlichkeit als verfassungsrechtliches Denkmodell
Bundesstaatlichkeit der Europäischen Union bedeutet nicht Allzuständigkeit der Europäischen
Union, im Sinne der Allzuständigkeit des traditionellen Nationalstaats. Sie bedeutet eine
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bestimmte, ausschließlich zentrale, wenn auch von den Mitgliedstaaten in einer
Staatenkammer mitgetragene Organisationsstruktur für die Wahrnehmung der Kompetenzen,
die der Europäischen Union überantwortet sind. Die bundesstaatliche Organisationsstruktur
kann sich auf eine einzelne Kompetenzen beschränken, beispielsweise auf die Kompetenzen
zur Gestaltung des Gemeinsamen Marktes und der Wirtschafts- und Währungsunion. Die
derzeit primär bündische Organisationsstruktur Europäischen Union gewährleistet ihre
Handlungsfähigkeit im Bereich aller ihr übertragenen Kompetenzen nur begrenzt. Sie
gewährleistet vor allem nicht die zentrale Legitimierung der Ausübung der Unionshoheit.
Dem Übergang zur Beschlußfassung mit Mehrheit sind im Rahmen einer rein bündischen
Organisationsstruktur immanente Grenzen gezogen. Zu dieser Erkenntnis hat nicht erst die
Regierungskonferenz von Nizza geführt. Auf der Konferenz von Nizza stand zwar der weitere
Übergang zu Mehrheitsentscheidungen auf der Tagesordnung, verhandelt wurde aber über
den Ausbau der Blockademacht potentiell überstimmbarer Mitgliedstaaten, nicht dagegen
über den Ausbau der Gestaltungsmacht integrationsbereiter Mitgliedstaaten. Auch der Vertrag
über eine Verfassung für Europa sieht eher bescheidene Fortschritte beim Übergang zur
Beschlußfassung mit - nunmehr doppelter - Mehrheit vor.
V Ausbauschritte und „road map“ für den Ausbau des Bundesstaates
1. Umstrukturierung des Europäischen Parlaments
Die Umwandlung des Europäischen Parlaments in ein echtes Parlament, dessen Abgeordnete
auf der Grundlage gleichen Wahlrechts gewählt werden und die „Civitas Europaea“ als solche
repräsentieren, wäre der erste Ausbauschritt. Sie würde den Einstieg in einen Bundesstaat
erleichtern.
Die Umwandlung des Europäischen Parlaments im Sinne einer echten Repräsentation aller
Bürger und Bürgerinnen wäre erleichtert, wenn innerhalb der zweiten Gesetzgebungskammer
die „angemessene Vertretung“ der kleinen und kleineren Mitgliedstaaten besser als derzeit im
Europäischen Parlament gewährleistet wäre. Die Umwandlung des Europäischen Parlaments
könnte auch erfolgen, ohne dass zuvor die Europäische Union als solche in voller Breite in
einen Bundesstaat umgestaltet zu werden braucht, beispielsweise eine belastungsneutrale
Aufteilung der Steuerhoheit zwischen der Europäische Union und den Mitgliedstaaten
erreicht ist. Ein demokratisches Europäisches Parlament erfordert entgegen einer landläufigen
Annahme nicht den Nachweis eines europäischen Volkes oder die Entstehung einer
europäischen Nation. Die – zunächst fiktive - Konstituierung aller Bürger und Bürgerinnen
der Union zu einer europäischen Bürgerschaft im Sinne eine Willens- und
Schicksalsgemeinschaft reicht für die Umwandlung aus. Fraglich kann lediglich sein, ob nicht
das Funktionieren eines echten europäischen Parlamentssystems unterhalb des Parlaments
Institutionen, Gegebenheiten und Bedingungen in Form eines integrierten gesellschaftlichen
Systems der Abklärung und des Ausgleichs von Interessen, einer integrierten öffentlichen
Meinungsbildung und vor allem eines integrierten Parteiensystems unerlässlicherweise
voraussetzt. Diese Vorbedingungen für ein zufriedenstellendes Wirken eines europäischen
Parlamentssystems - sog vorrechtliche Funktionsbedingungen - können weder vom
Gesetzgeber der Europäischen Union dekretiert noch durch Akte der Verfassungsschöpfung
installiert werden. Sie müssen auf der Ebene der Gesellschaft durch politischen Diskurs und
durch die Aktivitäten der Zivilgesellschaft geschaffen werden. Der Gemeinschaftsgesetzgeber
und der Verfassungsvertragsgesetzgeber können aber, indem sie die Rechts- und
Verfassungsordnung der Europäischen Union entsprechend ausgestalten, in mannigfacher
Weise, beispielsweise durch die Liberalisierung der nach wie vor verkrusteten nationalen
Kommunikationssysteme, in Ausübung ihrer Befugnisse zur Rechtsetzung dazu beitragen,
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dass sich die sog. vorrechtlichen Funktionsbedingungen unter erleichterten Bedingungen
herausbilden können.
Die Gleichheit des Wahlrecht führt dazu, dass die Abgeordneten die Unionsbürger entweder
als Repräsentanten ihres Wahlkreises oder als Repräsentanten der Gesamtheit der „Civitas
Europaea“ als einer Willens- und Schicksalsgemeinschaft im Europäischen Parlament
vertreten. Die zur Zeit noch bestimmende intergouvernementale Grundstruktur des
Europäischen Parlaments wäre durch eine neue Struktur ersetzt, ohne dass die Struktur der
Europäischen Union als solche total umgewandelt, insbesondere der befürchtete, den Rubikon
überschreitende Einstieg in den Bundesstaat United Europe damit verbunden wäre.
Verschiedene Elemente der derzeitigen Verfassung der Europäischen Union - wie die
Mehrheitsentscheidung, der Vorrang des Rechts der Europäischen Union vor der
Rechtsordnung der Mitgliedstaaten und die Überordnung der europäischen Gerichtsbarkeit
über die nationale Gerichtsbarkeit - qualifizieren die Europäische Union bereits seit der
Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1958 unangefochten als eine in ihrer
Art einzigartige überstaatliche Organisation, die sich durch ihre teilweise supranationale
Ausprägung von einem klassischen Staatenbund wesentlich unterscheidet und Züge einer
bundesstaatlichen Struktur aufweist.
Das Europäische Parlament kann zwar seinen Status nicht autonom ändern, insbesondere die
das gleiche Wahlrecht nicht ohne den Verfassungsgesetzgeber einführen. Die Mitgliedstaaten
ihrerseits haben die Umstrukturierung des Europäischen Parlaments bislang nicht auf die
Tagesordnung einer der vielen Regierungskonferenzen gesetzt. Für sie wäre die Umwandlung
in gewisser Hinsicht mit einer Einbuße ihrer uneingeschränkten Herrschaftsstellung
verbunden, die sie möglicherweise befürchten. Das Europäische Parlament hat sich seinerseits
bislang hauptsächlich auf die Erweiterung des Anwendungsbereichs seiner Mitwirkungsrechte
im Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union beschränkt, der jedoch, nicht zuletzt
mangels seiner Umstrukturierung zu einem echten Parlament, von Konferenz zu Konferenz
erkennbar Grenzen gesetzt sind. Eine Entschließung des Europäischen Parlaments, mit der das
Europäische Parlament im Sinne eine weiteren demokratischen Ausbaus der Europäischen
Union seine Umstrukturierung vorschlägt, wäre indes für die Mitgliedstaaten als vertragliche
Verfassungsgeber der Europäischen Union eine Vorgabe, an der er kaum vorbeigehen könnte,
zumal die europäische Öffentlichkeit sensibilisiert wäre. Dem Europäischen Parlament müßte
daran gelegen sein, dass sich mit einer entsprechenden Änderung seiner Struktur die
Legitimation seines Wirkens erheblich verstärkt.
Den „Schutz“ der kleinen und kleineren Mitgliedstaaten, der nach der Einführung der
Gleichheit des Wahlrechts und der Umstrukturierung des Europäischen Parlaments durch das
Europäische Parlament nicht mehr ausreichend „gewährleistet“ wäre, wäre von einer
Staatenkammer als zweitem Gesetzgebungsorgan zu übernehmen. Er ließe sich sogar in der
Staatenkammer in verbesserter Weise verankern, als er derzeit im Europäischen Parlament
verankert ist. Die Staatenkammer, die aus dem Ministerrat hervorgehen und gleichberechtigt,
wenn nicht gegenüber dem Europäischen Parlament sogar übergeordnet, neben dem
Europäischen Parlament stehen würde, hätte in allen Funktionsbereichen der Europäischen
Union ein Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrecht, wobei die Mitgliedstaaten gleiche bzw. je
nach Funktionsbereichen abgestufte Stimmen hätten. Um „fundamentale Interessen“ der
Mitgliedstaaten, insbesondere der kleinen und kleineren Mitgliedstaaten zu „schützen“,
könnte sogar bei sog. „vitalen Fragen“ die Einstimmigkeit gelten. Voraussetzung für die
Einstimmigkeit und für Sperrminoritäten wäre allerdings, dass im Falle blockierender
Stimmen in der Staatenkammer, die die Handlungsfähigkeit des Europäischen Parlaments und
damit der Europäischen Union lähmen, das Veto eines Mitgliedstaats bzw. das Veto einer
10
relevanten
Minderheit
von
Mitgliedstaaten
einem
wirksamen
öffentlichen
Rechtfertigungszwang unterworfen wird. Diese letztere Voraussetzung wäre erfüllt, wenn sich
die Mitgliedstaaten nicht wie bislang in eigener Verantwortung nur gegenüber der nationalen
öffentlichen Meinung, sondern in Zukunft auf europäischer Ebene gegenüber dem
Europäischen Parlament und damit gegenüber der europäischen und der Öffentlichkeit der
anderen Mitgliedstaaten und im Anschluß daran gegenüber dem Europäischen Gerichtshof zu
rechtfertigen hätten.
Die Umstrukturierung und Aufwertung des Europäischen Parlaments bedeutet nicht
notwendig, dass der Minsterrat im zukünftigen Gesetzgebungsverfahren als Staatenkammer
abgewertet wird. In den Vereinigten Staaten von Amerika steht der Senat, der im Vergleich
zur Nationalversammlung (Parlament) rechtlich weitaus größeren Machtbefugnisse („advise
and consent“) hat, gleichermaßen wie der Präsident, der durch die Art seiner Wahl ebenfalls
die bundesstaatliche Struktur des amerikanischen Staatswesens repräsentiert, nicht unter dem
Nationalparlament, sondern über ihm. In der Europäischen Union wäre zwar in gewisser
Hinsicht die Vorherrschaft der Mitgliedstaaten im Rat über die Europäische Union als Folge
der Umstrukturierung des Europäischen Parlaments geschmälert, sie bliebe aber im
Europäischen Rat und nach wie vor insofern im Prinzip erhalten, als bei Änderungen der
Verfassung der Europäischen Union das Europäische Parlament auf ein Anhörungsrecht
beschränkt werden könnte.
Die europäische Integration würde mit der Umwandlung des Europäischen Parlaments in der
Bevölkerung an Vertrauen und Zustimmung gewinnen. Bei den Wahlen zum Europäischen
Parlaments stünden europäische Parteien mit konkurrierenden Parteiprogrammen zur
Entscheidung der Wähler an, die den bislang von Jahr zu Jahr nachlassenden Gang zu den
Wahlurnen verändern würden Der Perspektive des Europäischen Bundesstaates, den zu
gründen Europa nicht umhin kommt, wäre mit der Umwandlung des Europäischen Parlaments
der Schrecken genommen.
2. Integriertes europäisches Parteiensystem
Um die faktische Funktionsfähigkeit des neuen parlamentarischen Systems zu gewährleisten,
müßte sich das europäische Parteiensystem, das derzeit einen Verbund nationaler Parteien
darstellt, zu einem echten integrierten europäischen Parteiensystem umwandeln.
3. Europäische öffentliche Meinung, integriertes gesellschaftliches System der
Abklärung und des Interessenausgleichs.
Hinzuzutreten hätte ein integriertes gesellschaftliches System der Abklärung und des
Ausgleichs weltanschaulicher, regionaler, sektoraler sowie mitgliedstaatlicher Interessen, das
ebenfalls nicht „dekretiert“ werden kann, sondern sich durch das Wirken der politischen und
gesellschaftlichen Kräfte eigenverantwortlich entwickeln müßte. Gleichermaßen müßte eine
europäische öffentliche Meinung als „vorrechtliche Voraussetzung“ für ein parlamentarisches
Regierungssystem auf europäischer Ebene zur Entstehung gelangen.
4. Europäische Bürgerschaft
An die Stelle der als nicht vorhanden beschworenen „Europäischen Nation“ würde
die„Europäische Bürgerschaft“ als Willens- und zunehmend auch als Schicksalsgemeinschaft
treten. Entscheidend ist, dass die oberste Loyalität der Bürger Europas – nicht nur faktisch,
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sondern auch gemeinschaftsrechtlich – nicht mehr wie bislang den Mitgliedstaaten, sondern
der Europäischen Union gilt.
5. Staatenkammer
Neben dem neu strukturierten Europäischen Parlament wäre - gleichberechtigt, wenn nicht
gegenüber dem Europäischen Parlament sogar übergeordnet – eine aus dem Rat der Europäischen Union hervorgehende Staatenkammer zu errichten, in der die Mitgliedstaaten gleiche
oder abgestufte Stimmen hätten. Zum Schutz der Interessen der kleinen und kleineren
Mitgliedstaaten wäre bei dem Beschlußverfahren der Staatenkammer die Stimmgewichtung
und in vitalen Fragen die Einstimmigkeit festzulegen. Um Blockaden der Handlungsfähigkeit
einzuschränken, müsste das Veto eines Mitgliedstaats bzw. bei Mehrheitsentscheidungen
einer relevanten Minderheit von Mitgliedstaaten einem Rechtfertigungszwang unterworfen
werden, und zwar gegenüber dem Europäischen Parlament und damit der europäischen
Öffentlichkeit, und im Anschluß daran gegenüber dem Europäischen Gerichtshof.
6. Kommission
Die Kommission würde in einer europäischen Regierung aufgehen, deren Mitglieder mit
einfacher Mehrheit vom Parlament und mit Zweidrittelmehrheit von der Staatenkammer zu
bestellen wären. Das Mißtrauensvotum sollte an die Wahl einer anderen Kommission oder des
betreffenden Kommissars gebunden werden.
7. Präsident der Europäischen Union
Die Europäische Union sollte eine Präsidenten haben, der anfänglich mit jeweils Zweidrittelmehrheit vom Parlament und der Staatenkammer und später direkt von der Europäischen Bürgerschaft zu wählen wäre. Der Präsident der Europäischen Union sollte über mehr als nur
über Repräsentationsbefugnisse verfügen.
7. Eigener Verwaltungsunterbau
Die Europäische Union müßte über einen eigenen Verwaltungsunterbau und über ein eigenes
dezentrales Gerichtssystem verfügen. Die Durchführung des Unionsrechts über die
Mitgliedstaaten und die wechselseitige Anerkennung von Staatshoheitsakten der
Mitgliedstaaten stößt angesichts nicht homogenisierbarer gesellschaftlicher Verhältnisse in
der Union, angesichts der Sprachenvielfalt sowie angesichts nicht homogenisierbarer
Verwaltungs- und gerichtlicher Strukturen in den – 27 – Mitgliedstaaten auf absolute
Leistungsgrenzen.
8. Eigene Steuerhoheit
Die Europäische Union hätte als – partieller – Bundesstaat eine eigene Steuerhoheit, und zwar
ausschließlich in Bereichen der indirekten Besteuerung. Das derzeitige System der
Matrikularbeiträge der Mitgliedstaaten wäre schrittweise abzuschaffen.
9. Zuständigkeitskatalog
Die Aufgaben der Europäischen Union als Bundesstaat wären in einem Zuständigkeitskatalog
in einer Weise festzuschreiben, dass ihre Ausweitung ohne Zustimmung aller Mitgliedstaaten
ausgeschlossen bleibt.
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10. Staatenbindung der Grundrechte
Die Europäische Union hätte als Bundesstaat Grundrechte zu gewährleisten, die über die
bisherige Wirkung der Grundrechte der Europäischen Gemeinschaft hinaus auch die
Mitgliedstaaten in den diesen vorbehaltenen Handlungsbereichen binden.
Ein Minderheitenstatut hätte beschränkt auf den Gebrauch der eigenen Sprache, die
Errichtung eigene Schulen und die Wahrung kultureller Eigenheiten den Grundrechtskatalog
zu ergänzen.
11. Finanzrecht: Prinzip der jährlichen Bewilligung
Um Blockaden der Umgestaltung und der Reform der Politik zu verhindern, muß das Prinzip
der jährlicher Bewilligung von Zuwendungen und des Auslaufens der Förderung bei
Nichterneuerung eingeführt werden. Die Entstehung neuer „Interessenverflechtungsfallen“,
durch die - traditionellerweise - notwendige Anpassungen und Reformen verhindert und
einmal erlangte Besitzstände verewigt werden, muß verhindert werden. Die Änderung des
Finanzrechts der Union durch Einführung dieses Prinzips ist überfällig.
C. Politische Fragen
Ohne eine grundlegende Strukturreform im Sinne der vorstehenden Reformskizze werden
weitere Reformschritte der Europäischen Union nicht ausreichen, um die Handlungsfähigkeit
der Union zu gewährleisten. Gleichwohl darf zunächst vor weiteren Reformen und
Ausbauschritten nicht Abstand genommen oder zurückgeschreckt werden. Alle denkbaren
und realistischerweise erreichbaren Reformschritte sollten sich indes an dem Ziel eines
späteren Übergangs zu einem „Bundesstaat“ orientieren und dürfen diesem Ziel nicht
zuwiderlaufen. Der Europäischen Union werden angesichts der grundlegenden Veränderung
der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen als Folge ihrer Osterweiterung
wahrscheinlich in nicht unbeträchtlichem Ausmaß weitere Aufgaben übertragen werden
müssen. Das Anwachsen der Mitgliederzahl der Europäischen Union wird der Wahrnehmung
ihrer bisherigen Aufgaben eine andere Richtung und Qualität geben; außerdem wird unter den
neuen Bedingungen der Ausgleich nationaler Interessen die Inanspruchnahme der
Kompetenzen sowie das Entscheidungsverfahren wesentlich beeinflussen. Voraussichtlich
werden in anderer Weise als bisher Koalitionsbildungen entstehen und die bisherigen
Verfahren der Konsensbildung zwischen den Mitgliedstaaten gefährden. Der innere
Reformzwang, vor dem die Europäische Union angesichts der Osterweiterung steht, reicht
weit über seine tägliche Einschätzung durch die Politik und die öffentliche Meinung hinaus.