13. Die Gesetzgebung – Ausdruck der Volkssouveränität im
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13. Die Gesetzgebung – Ausdruck der Volkssouveränität im demokratischen Rechtsstaat Das Prinzip der Volkssouveränität • • Souveränität liegt einzig und alleine beim Volk Theoretischer Vertreter der puristischen Volkssouveränität war Jean‐Jacques Rousseau „Ich behaupte also, daß die Souveränität, da sie nur die Ausübung des allgemeinen Willens ist, niemals veräußert werden kann und daß der Souverän, der nur als kollektives Wesen existiert, nur durch sich selbst repräsentiert werden kann. Wohl kann die Macht übertragen werden, jedoch nicht der Wille.“ Jean‐Jacques Rousseau, Gesellschaftsvertrag, 2002, S. 42. Jean‐ Jacques Rousseau (1712 – 1778) • • • Souveränität ist unteilbar, unveräußerlich und sollte nach Rousseau möglichst nicht an Volksvertreter abgegeben werden Rousseau gilt als einer der geistigen Väter der französischen Revolution von 1789 In demokratischen Verfassungsstaaten wird die Volksouveränität durch das Prinzip der Repräsentation (Volksvertreter) realisiert sowie durch Elemente der direkten Demokratie (Ausdruck direkter Volkssouveränität) ergänzt VO Politik und Recht – Gesetzgebung 110 Das Prinzip der Repräsentation • Die Idee der Repräsentation – Handeln einer politischen Einheit wird durch das Volk autorisiert und erlangt für dieses verbindliche Wirkung • Repräsentationsanforderungen – Rechtlich bzw. legitimatorische (Legitimationsketten) – Politisch‐Ethische (Identifikation) • Diskurs in der Politikwissenschaft – Abbildung des Volkswillens – Volkswillen wird durch Repräsentation generiert (Unabhängigkeit) • Hans Kelsens Verständnis vom Prinzip des Repräsentation: „Bildung des maßgeblichen staatlichen Willens durch ein vom Volke auf Grund des allgemeinen und gleichen Wahrechtes, also demokratisch, gewähltes Kollegialorgan nach dem Mehrheitsprinzip.“ Hans Kelsen, Wesen und Wert der Demokratie, 1929, S. 28. VO Politik und Recht – Gesetzgebung 111 Das Prinzip des Parlamentarismus • Negativer vs. Positiver Parlamentarismusbegriff • Analyseebenen innerhalb der Politikwissenschaft – Normative Dimension – Empirisch‐analytische Dimension • Eine Vorreiterrolle des Parlamentarismus nahm in Europa England ein • Der Beginn des Parlamentarismus in Österreich geht zurück auf die Märzrevolution von 1848 – Erstmalige Konstituierung des österreichischen Reichstages im Juli 1848 VO Politik und Recht – Gesetzgebung 112 Die Gesetzgebung in demokratischen Verfassungsstaaten (1/3) • In modernen demokratischen Verfassungsstaaten – teilen sich Parlament und Regierung die Aufgaben der Legislative – Verschränkung von Parlamentsmehrheit und Regierung – Kontrollmöglichkeiten des Parlaments gegenüber der Regierung Siehe Kap. 12 Gewaltenteilung • Pluralismustheorie – Konkurrenz der Parteien, jedoch aber mit Grundkonsens auf bestimmte Wertvorstellungen bzw. einer Rechts‐ und Verfassungsidee – Mehrheitsprinzip – Minderheiten werden durch die Grundrechte und andere Verfassungsgarantien geschützt • Zentraler Akteur in der Gesetzgebung sind die politischen Parteien – Konkurrenzkampf um Umsetzung von programmatischen Inhalten – Aggregation pluraler Interessen‐ und Wertvorstellungen • Ziel der Gesetzgebung – Schaffung von allgemein gültigen Regeln auf unbestimmte Zeit (good governance) – Formelle und materielle (?) Rechtsgleichheit – Gestaltung von Freiheitssphären der BürgerInnen VO Politik und Recht – Gesetzgebung 113 Die Gesetzgebung in demokratischen Verfassungsstaaten (2/3) Entscheidung (Gesetzgebung) Schemenhafte Darstellung des Zusammenhangs von Volkssouveränität, Repräsentation, Parlamentarismus und Gesetzgebung Institutionalisierung, z.B. Parlament Repräsentanten Konkurrenz Partei 1 Partei 2 Wahl Partei 3 Wahl Volk VO Politik und Recht – Gesetzgebung 114 Die Gesetzgebung in demokratischen Verfassungsstaaten (3/3) • Aktuelle Herausforderungen der Gesetzgebungsorgane in einem demokratischen Verfassungsstaat – Fach‐ und Spezialwissen meist in den Ministerien vorhanden • Deshalb Übergewicht bei der Exekutive (Expertengesetzgebung) • Demokratiedefizit der Gesetzgebung? – Parlamentarischer Prozess erzeugt Öffentlichkeit und eine reflexive Debatte der Gesetzeswerdung – Richtigkeitskontrolle der Gesetzgebung durch die Gesetzesanwendung (Feedback) – Initiierung einer öffentlichen, von den Medien getragenen (gesteuerten?), Debatte – Öffnung und neues Selbstbewusstsein des Parlamentarismus VO Politik und Recht – Gesetzgebung 115 14. Die Gefahren der Verrechtlichung eines politischen Systems Die Gefahren der Verrechtlichung (1/2) • • Paradigmenwechsel gegen Ende des 19. Jhdt. vom liberalen zum sozialen Rechtsstaat Aktuell sind im politischen System eine zunehmende Regelungsdichte und Regelungstiefe zu konstatieren (u.a. verursacht durch die Technisierung der Lebenswelten) Regelungsdichte (Relation geregelter – regelungsfreier Raum) Regelungstiefe (Spezialisierungsgrad der Regelungen) • Kennzeichen der Verrechtlichung immer speziellere Gesetze (Kompliziertheit) immer kleinerer Normadressatenkreis immer kurzfristigere Gesetze VO Politik und Recht – Die Gefahren der Verrechtlichung 117 Die Gefahren der Verrechtlichung (1/2) • Gefahr der Überregulierung und somit Verlust der Steuerungsmöglichkeit der Gesellschaft durch das Recht (Gesetzesflut) • • Vollzugsdefizite der Verwaltung • Ineffizienz der Gesetzesvollziehung • Verengt die Ermessensspielräume Überforderung der Bürgerinnen und Bürger • Unübersichtlichkeit der Gesetzeslage führt zur Rechtsunkenntnis der Bürgerinnen und Bürger • Gefahr der Gesetzesilloyalität • Forderung nach Deregulierung und Rechtsbereinigung VO Politik und Recht – Die Gefahren der Verrechtlichung 118 15. Das Verfassungsrecht – das wohl „politischste“ aller Rechte Grundlegende Begrifflichkeiten der Verfassungslehre (1/3) • Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes (pouvoir constituant) – Verfassung als Prozess organisatorischer Selbstbestimmung und permanenter Einheitsbildung im Sinne eines Gesellschaftsvertrages – Ausfluss der unteilbaren Volkssouveränität – Ist einerseits der politische und historische Ursprung der Verfassung und begründet andererseits ihren normativen Geltungsanspruch • Verfassung = rechtliche Grundordnung des Staatsverbandes – Hans Kelsen spricht von der Identität von Staat und Recht – Ähnlich Carl Schmitt: „Das Wort Verfassung muss auf die Verfassung des Staates […] beschränkt werden.“ – Weitere Bezugspunkte von Verfassung können bspw. „government“, „society“ (GBR) oder „nation“ (FRA) sein VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 120 Grundlegende Begrifflichkeiten der Verfassungslehre (2/3) Funktionen der Verfassung Konstituierung von Institutionen Zuweisung von Kompetenzen Gewaltenteilung und (individueller) Grundrechteschutz VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 121 Grundlegende Begrifflichkeiten der Verfassungslehre (3/3) • Spielregelverfassungen vs. Wertverfassungen • Inkorporationszwang • Normenkomplex, der sich von den übrigen Rechtsnormen durch besondere Merkmale unterscheidet • Verfassungsrecht im formellen Sinn – Besonderes Gesetzgebungsverfahren • In Österreich erhöhte Abänderungsvoraussetzungen – 2/3 Mehrheit der Stimmen im NR (Konsensquorum) – ½ der Mitglieder des NR müssen anwesend sein (Präsensquorum) • Bezeichnungspflicht • Verfassungsrecht im materiellen Sinn (Allgemeine Funktionen von Verfassungen) – Siehe nächste Folie • In der Politikwissenschaft spricht man oftmalig auch von „Verfasstheit eines politischen Systems“ – Wendung vom klassischen zum postnationalen Verfassungsbegriff, der so wie die Politik im Zeitalter „postnationaler Konstellationen“ (Habermas) über traditionelle Bezugspunkte von Verfassung, wie Staat und Nation hinausgeht (siehe Verfassungspatriotismus – Folie 76) VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 122 Materielle Verfassungsbestimmungen Ausprägungs‐ möglichkeiten Ausprägung in Österreich (Auswahl) Staatsform Monarchie, Republik, etc. Art. 1 B‐VG: Österreich ist eine Die Gefahren der Verrechtlichung (1/2) demokratische Republik. Innere Gliederung des Staates Föderalismus vs. Einheitsstaat Österreich ist ein föderaler Bundesstaat. (Art. 2 B‐VG) • Gefahr der Überregulierung und somit Verlust der Inhaltliche Staatsziele und Neutralität, Landesverteidigung, Steuerungsmöglichkeit der Gesellschaft durch das Recht ‐zwecke gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Gesetzesflut) Internationale Beziehungen Regelung zu anderen Beziehungsverhältnis mit der EU (Art. 23 Staatszielbestimmungen Vollzugsdefizite der Verwaltung Völkerrechtssubjekten a – 23 k B‐VG), Staatsverträge • Ineffizienz der Gesetzesvollziehung • Verengt die Ermessensspielräume Staatsorganisationen Stellung, Kompetenzen, Umfangreicher Kompetenzkatalog (Art. • Überforderung der Bürger Verantwortlichkeiten 10 – 15 B‐VG), Bestimmungen über das • Unübersichtlichkeit der Gesetzeslage führt zur Rechtsunkenntnis der wichtiger Staatsorgane Wahlrecht (Art. 26 B‐VG) BürgerInnen Staatsfunktionen Zusammenspiel von Der Weg der Bundesgesetzgebung (Art. • Gefahr der Gesetzesilloyalität Legislative, Exekutive und 41 ff. B‐VG), Grundsätze für das Handeln • Forderung nach Deregulierung und Rechtsbereinigung Judikative der Verwaltungsorgane • Kontrolle der Staatstätigkeit Kontrollorgane des politischen Systems Verfassungsgerichtshof, Rechnungshof, Volksanwaltschaft Rechtsstellung der BürgerInnen Grundrechteregime Zersplitterter Grundrechtekatalog (1867), EMRK Österreich zählt zu den parlamentarischen Regierungssystemen, allerdings mit präsidentiellem Einschlag VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 123 Weitere Gedanken zur Verfassungslehre • Charakteristika der österreichischen Bundesverfassung – – – – Verfassungszersplitterung Nüchterner Verfassungstext (Spielregelverfassung) Keine Präambel Kein uniformer Grundrechtekatalog • Der Begriff der Realverfassung – Bereiche, die bis dato nur ungenügend (verfassungs‐)rechtlich normiert sind – In Österreich etwa die Regelungen über die politischen Parteien, die Stellung der Bundesländer sowie die Verbände (Austrokorporatismus) • Zusammenfassende Beurteilung – Verfassungen in einer Demokratie • sollen Konkurrenz um die Mehrheit offen halten • staatliche Macht begrenzen • individuelle Freiheit sichern • Minderheiten Schutz bieten • Verfassung stellt in einer Demokratie letztlich den einen (immer wieder legitimierungsbedürftigen) gesellschaftlichen Basiskonsens dar VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 124 Auf dem Weg zu einem europäischen Verfassungsrecht? (1/2) • Grundsätze einer europäischen Verfassungsidee – Die Erarbeitung einer europäischen Verfassung als langer visionärer Prozess – Vom Staaten(ver)bund zum Verfassungsverbund – Verfassungen der Mitgliedsstaaten und Verfassung der EU bilden ein homogenes kooperatives System von Governance (multi‐governance‐Ansatz) • Peter Pernthaler spricht von der neuen Doppelverfassung Österreichs • Das Primärrecht der Europäischen Union als Europäische Verfassung? • Europäischer Verfassungsvertrag (2004) ‐ Grundsätzliche Reform des politischen Systems der Europäischen Union – Erarbeitet durch die Konventsmethode – Ziel: Steigerung von Transparenz, Demokratie und Handlungsfähigkeit einzelner Organe der Europäischen Union – Gescheitert aufgrund negativer Referenden in Frankreich und den Niederlanden – Referenden erscheinen im Sinne des „pouvoir constituant“ der Unionsbürger als Legitimationsbegründung geboten VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 125 Auf dem Weg zu einem europäischen Verfassungsrecht? (2/2) • Die wesentlichsten inhaltlichen Bestandteile des Verfassungsvertrages wurden später im Vertrag von Lissabon, welcher am 01.12.2009 in Kraft getreten ist, wiederum aufgenommen – Wesentlichste Änderungen Institutionell Ausweitung der Legislativkompetenzen des Europäischen Parlaments Neues Abstimmungsverfahren im Rat der Europäischen Union Neues Amt des Präsidenten des Europäischen Rates sowie eines Hohen Vertreters der Außen‐ und Sicherheitspolitik, usw. Inhaltlich Neuer Kompetenzkatalog Eigene Rechtspersönlichkeit EU‐Grundrechtscharta Europäischen Bürgerinitiative, usw. • Das wichtige Rechtsinstitut der Unionsbürgerschaft • Ziel des Europäischen Verfassungsrechtes muss die Bildung einer politischen Union sowie einer europäischen Gesellschaft mit gemeinsamen Wertidealen sein VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 126 Ziel des europäischen Integrationsprozesses Nach E.W. Böckenförde liegt das Ziel des europäischen Integrationsprozess darin, Ernst Wolfgang Böckenförde (* 1930) „Formen und Vorkehrungen zu installieren oder auszubauen, die den Völkern und Menschen in Europa die Erfahrung vermitteln, dass das Handeln der europäischen Institutionen, ja die europäische Politik, nicht etwas für sie Fernes und Fremdes ist, sondern auch ihre Sache, an der sie beteiligt sind, die sie mitkonstituieren (!) und auch kontrollieren.” E.W. Böckenförde, Staat, Nation, Europa, 1999, S. 91. Dieses Postulat formulierte der deutsche Rechtstheoretiker im Jahr 1999!! VO Politik und Recht – Verfassungsrecht 127 16. Verwaltung und Verwaltungsrecht – Elemente der Stabilisierung in politischen Systemen Grundlegende Begriffe der Verwaltungslehre • Verwaltung – im materiellen Sinne • Verwaltungstätigkeit – Teil der vollziehenden Gewalt (Exekutive) » Regierung: staatsleitend, auf politische Entscheidung bezogen » Verwaltung im engeren Sinn: Verwirklichung der Staatszwecke (Gesetzesvollzug) im Einzelfall – im organisatorischen Sinne • Gesamtheit der Verwaltungseinrichtungen (Behörden) • Oberste (österreichische ) Verwaltungsorgane Bundesregierung (als Kollegialorgan) Einzelne Bundesminister Bundespräsident Landesregierungen Mitglieder der Landesregierungen (bei Ressortsystem) VO Politik und Recht – Verwaltungsrecht 129 Grundlegende Begriffe der Verwaltungslehre (1/2) • Rechtsformen des Verwaltungshandelns – Verordnungen • generelle Rechtsvorschriften, die von Verwaltungsbehörden erlassen werden und sich ihrem Inhalt nach an die Rechtsunterworfenen (nach außen) richten – Bescheid • das den Behörden zur Erledigung von (individuellen) Angelegenheit zur Verfügung stehende Rechtsinstrument ist der Bescheid • Bescheide sind jene hoheitlichen Erledigungen der Verwaltungsbehörden, durch die bestimmte Verwaltungsangelegenheiten gegenüber individuell bestimmten Personen in einer förmlichen und rechtskraftfähigen Weise normativ geregelt werden • durch einen Bescheid werden Leistungsansprüche normiert, bestehende Rechtsverhältnisse festgestellt oder neue Rechtsverhältnisse gestaltet VO Politik und Recht – Verwaltungsrecht 130 Grundlegende Begriffe der Verwaltungslehre (2/2) • Kontrollinstanzen des Verwaltungshandelns – Parlamentarische Kontrolle • • • • Misstrauensvotum Parlamentarische Enqueten und Untersuchungsausschüsse Befragungsrechte und Informationsrechte Unterstützt wird die parlamentarische Kontrolle in Österreich durch Volksanwaltschaft, Rechnungshof … – Rechtliche Kontrolle • Durch Gerichtsbarkeit öffentlichen Rechts – Mediale Kontrolle • Öffentlichkeitswirksames Aufzeigen von Verwaltungsmissständen VO Politik und Recht – Verwaltungsrecht 131 Modell der öffentlichen Verwaltung nach Hans Kelsen Parlamentarische Kontrolle Politik als Willensbildung (Legislative) Programmerstellung Verwaltung als unpolitischer Willensvollzug Fiktion der unpolitischen Verwaltung Parlament Gesellschaftliche Interessen Wertvorstellungen Ausführung Verwaltung Vollziehende Gewalt (Legalitätsprinzip) VO Politik und Recht – Verwaltungsrecht 132 Zentrale Grundsätze des Verwaltungshandelns (1/2) • Legalitätsprinzip – Aktivitäten der Verwaltung bedürfen gesetzlicher Ermächtigung – Art. 18 B‐VG Bindung der staatlichen Verwaltung an die Gesetze • Weisungsprinzip – Hierarchisches Verhältnis der Verwaltungsorgane – Korrespondiert mit (politischer) Verantwortung – Aber auch Verantwortlichkeit des handelnden Organs • Amtsverschwiegenheit, Auskunftspflicht und Amtshilfe • Sachgerechtigkeit (Willkürverbot) – Keine unsachliche Differenzierung durch den Gesetzgeber und durch die Vollziehung der Verwaltung (Unparteilichkeit) – Zweckentsprechende Lösungen – Ermessensspielräume der Behörde •Kann – Bestimmungen (Anwendung üblicher Interpretationsarten) •Mögliche Fehler –Ermessensnichtgebrauch(‐unterschreitung) –Ermessensüberschreitung –Ermessensfehlgebrauch VO Politik und Recht – Verwaltungsrecht 133 Zentrale Grundsätze des Verwaltungshandelns (2/2) • Verhältnismäßigkeit – Verwaltungshandeln sollte geeignet, erforderlich und angemessen sein • Effizienz, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns – Ökonomische Komponente • Demokratisierung des Verwaltungshandelns – Steigerung der Partizipationsbereitschaft der Bevölkerung im Verwaltungsverfahren – Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) • Modernisierung und Serviceorientiertheit des Verwaltungshandelns – Verwaltung als „public management“ – Schaffung von sog. „One‐stop‐shops“ – E‐Government (E‐Administration) VO Politik und Recht – Verwaltungsrecht 134
