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Wissenschaftlicher Beirat
beim
Professor Dr. Friedrich Breyer
Stellvertretender Vorsitzender des
Wissenschaftlichen Beirats beim
Bundesministerium für Wirtschaft und
Technologie
Fachbereich Wirtschaftswissenschaften
Universität Konstanz
Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie • 11019 Berlin
Herrn
Michael Glos
Bundesminister für Wirtschaft und Technologie
11019 Berlin
Fach 135
D-78457 Konstanz
TEL
+49 (0)7531 - 88-2568
FAX
+49 (0)7531- 88-4135
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E-MAIL
[email protected]
DATUM
Berlin, 05. Dezember 2008
Europäisches System des Handels von CO2- Emissionen
Sehr geehrter Herr Minister,
In seiner Sitzung am 4. und am 5. Dezember hat sich der Wissenschaftliche Beirat mit den Plänen für ein
Europäisches Handelsystem für CO2-Emissions-Lizenzen befasst. Diese Pläne sind Teil der Politik der
EU Mitgliedstaaten, eine Vorreiterrolle bei der Bekämpfung des Klimawandels zu spielen. Ziel ist
hierbei, ein wirksames Welt-Klima-Abkommen zu erreichen, dem die wichtigsten Länder der Welt
angehören, insbesondere also die OECD-Staaten, aber auch die großen Schwellenländer China, Indien,
Brasilien und Russland.
Die Europäische Union hat Emissionsminderungsziele für die Zeit bis zum Jahr 2020 formuliert. Im
Vergleich zum Jahr 1990 sollen die CO2-Emissionen um 20% sinken. In der EU-Kommission gibt es
darüber hinaus die Vorstellung, eine bestimmte Menge von CO2-Emissionen festzulegen, die auf dem
Wege der Versteigerung an die betroffenen Unternehmen gelangen sollen.
Die Zielsetzung einer Vorreiterrolle in der Klimapolitik sei nicht in Frage gestellt. Es geht jedoch darum,
das angestrebte Ziel der Emissionsverminderung im EU-Raum in einer solchen Weise zu erreichen, dass
die volkswirtschaftlichen Kosten möglichst gering sind und die Ziele der Klimaschutzpolitik auch
tatsächlich erreicht werden. Und hier wirft der Weg, den die Europäische Kommission gehen will, ernste
Fragen auf, zu denen der Beirat einige Anregungen geben möchte.
HAUSANSCHRIFT
VERKEHRSANBINDUNG
Scharnhorststraße 34 - 37, 10115 Berlin
U6
Zinnowitzer Straße
S-Bahn Berlin Hauptbahnhof Lehrter Bahnhof
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Diese befassen sich vor allem mit den folgenden Aspekten: (i) der Teilung der Volkswirtschaft in zwei
Bereiche mit unterschiedlichen Steuerungssystemen, (ii) den Nachteilen eines strikten Mengenziels, (iii)
der Problematik zusätzlicher industriepolitischer Maßnahmen und (iv) der Anknüpfung der Lizenzen an
die Kohlenstoffmenge.
(i) Zur Teilung der Volkswirtschaft in zwei Bereiche mit unterschiedlichen Steuerungssystemen
Das System der handelbaren Emissionslizenzen teilt die Volkswirtschaft in zwei Bereiche. Der Bereich I,
der dem System unterworfen ist, umfasst die Stromerzeugung in thermischen Kraftwerken ab 20 MW
Leistung und fünf Industriebranchen. Der Bereich II, in dem die CO2-Emissionen durch andere
Maßnahmen vermindert werden sollen, umfasst die restlichen Industrien, das sonstige Gewerbe, den
Verkehrssektor und die privaten Haushalte. Zu den „anderen Maßnahmen“ gehören Verbote, Gebote,
verbindliche Standards und ökologisch orientierte Steuern („Ökosteuer“). Innerhalb des Bereichs I soll in
erster Linie der Preismechanismus wirksam werden. Aber auch in ihm soll es zusätzliche Maßnahmen zur
Senkung der CO2-Emissionen geben. Bei gegebener Anzahl von CO2-Lizenzen würden sie allerdings
nicht zu einer weiteren Verminderung von CO2-Emissionen beitragen, sondern eine Senkung der CO2Lizenzpreise bewirken.
Ein „reines“ CO2-Lizenz-Handelssystem in dem es für den Bereich I keine zusätzlichen Minderungsmaßnahmen gäbe, hätte die Wirkung, dass innerhalb dieses Bereichs die volkswirtschaftlichen Kosten der
CO2-Verminderung minimiert würden. Denn der CO2-Preis entspräche dann den Grenzkosten der CO2Verminderung. Da alle Nutzer von CO2-Lizenzen den gleichen Preis bezahlen würden, wären die
Grenzkosten der CO2-Verminderung bei allen CO2-Emittenten gleich. Dies aber ist die Voraussetzung
dafür, dass die Gesamtkosten der CO2-Verminderung minimiert werden. Für das geplante CO2-LizenzHandelssystem mit zusätzlichen Minderungsmaßnahmen gilt dies nicht. Zu der Frage, wie stark die volkswirtschaftlichen Kosten der CO2-Verminderung dadurch steigen, dass es auch innerhalb des Bereiches I
weitere Vorschriften gibt, die die CO2-Emissionen vermindern sollen, hat sich der Beirat im Gutachten
„Zur Förderung Erneuerbarer Energien“ vom 16. Januar 2004 geäußert.
Minimierung der Kosten in Bereich I heißt allerdings nicht Minimierung der Kosten in der
Gesamtwirtschaft. Es ist nicht zu erwarten, dass die durchschnittlichen Emissionsvermeidungskosten im
Bereich II dem Preis der Lizenz in Bereich I entsprechen. Außerdem sind die Emissionsvermeidungskosten im Bereich II von Teilbereich zu Teilbereich, ja von Fall zu Fall verschieden. Es ist daher grundsätzlich sinnvoll, die Regulierungsinstrumente zur CO2-Minderung in den beiden Bereichen nicht isoliert
voneinander zu gestalten, sondern sie miteinander zu verzahnen. Das CO2-Preissignal im Bereich I sollte
Rückwirkungen auf die Gestaltung der CO2-Minderungspolitik im Bereich II haben.
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(ii) Nachteile eines strikten Mengenziels
Das strikte Mengenziel für die die Co2-Emissionen, das die Europäische Kommission dem Bereich I
vorgeben will, ist einerseits das Kernstück ihres Konzepts (und ganz offensichtlich besonders passend
zum Kyoto-Abkommen), andererseits wirft es die größten Probleme auf (wie es auch die räumlich so
stark begrenzte Geltung des Kyoto-Abkommens tut).
Gegenwärtig wird zwischen den Mitgliedsländern der Europäischen Union die Emissionshandelsrichtlinie
für den Zeitraum nach 2012 verhandelt. Hier sollen nun erstmals feste Mengen für die auszugebenden
Lizenzen für die Emissionen im Bereich I beschlossen werden.
Eine strikte Mengenvorgabe wird zwangsläufig dazu führen, dass der Preis für eine Lizenz, der sich nach
den jeweiligen Marktverhältnissen richtet, je nach der konjunkturellen Entwicklung sehr stark schwankt.
Tatsächlich hat sich der Preis seit Einführung des Lizenzsystems in Europa im Jahr 2005 zwischen 0 und
ca. 30 Euro je Tonne bewegt. Wenn der CO2-Preis sehr starken Schwankungen unterliegt, sehen sich
Unternehmen, die in eine Technologie zur Verminderung des CO2-Ausstoßes investieren wollen, einem
entsprechenden Marktrisiko gegenüber, das ihre Investitionsneigung beeinträchtigen könnte.
Die beschriebenen Folgen extremer Preisausschläge könnten allerdings auch in einem System der
Vorgabe fester Emissionsmengen verringert werden. Zum einen werden sich Terminmärkte bilden, auf
denen man sich von der Unsicherheit künftiger Preise freikaufen kann, aber es bliebe bei zusätzlichen
Kosten. Wer bei seiner Nachfrage nach Emissionslizenzen wenig flexibel ist, mag gleichwohl dazu
neigen, den risikofreien Weg zu gehen. Andere werden lieber die Preisschwankung hinnehmen, sie
womöglich sogar - wie manch andere konjunkturelle Preisschwankung bei Gütern, die man einzukaufen
hat - als ein vorteilhaftes antizyklisches Moment empfinden. Zum anderen könnte den Lizenzinhabern die
Möglichkeit eingeräumt werden, Emissionen über die Jahre zu verteilen, beispielsweise Einsparungen in
einem Jahr durch Mehremissionen später auszugleichen oder Mehremissionen (Kredite) durch
Minderemissionen später zu kompensieren. (Man spricht von Ersparnisbildung und Kreditaufnahme bei
der Nutzung von Emissionsrechten - „Banking and Borrowing“). Während ein Ansparen wenig
problematisch ist, würde der umgekehrte Vorgang, also der Vorgriff auf zukünftige Lizenzen strikte
Regeln verlangen, bis wann die Kredite zurückgezahlt werden müssen, um eine exzessive Ausdehnung
der Kreditaufnahme zu verhindern.
Eine ernste Sorge knüpft sich an die Möglichkeit, dass der Preis für eine Emissionslizenz bei einem
strikten Mengenziel dauerhaft stark über das heutige Niveau hinausgehen könnte. Dies brächte die
vielerseits beschworene Gefahr mit sich, dass Industriezweige, die mit hohem CO2-Ausstoß verbunden
sind, ihren Standort in Länder verlagern, die nicht am Emissionshandelssystem teilnehmen. Mit den
Betrieben flösse der Kohlenstoffverbrauch ab: „carbon leakage“. Dem Weltklima wäre dadurch in keiner
Weise gedient. Von effizienter Politik könnte man besonders dann nicht reden, wenn in einer
Übergangszeit - vor der erwarteten Etablierung eines Weltklimaabkommens - in der Europäischen Union
Industrien aufgegeben würden, die nach Abschluss eines solchen Abkommens langfristig lebensfähig
wären. Vom Preismechanismus her gesehen: Die langfristige Höhe der Lizenz-Preise wird bestimmen,
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was einem die gewählte Vorreiterrolle in der Weltklimapolitik gegebenenfalls wert sein muss, wenn man
ihr treu bleiben will. Aber man verrät die Vorreiterrolle bei der Klimaschutzpolitik nicht schon, wenn
man in dem für den Bereich I geplanten Mengenregime – eben weil es ein partielles Regime sein muss –
eine gewisse Flexibilität zulässt.
Aus ökologischer Sicht ist die Einhaltung eines strikten Emissionsmengenziels in jedem einzelnen
Kalenderjahr ohnehin nicht erforderlich, da CO2 nicht abgebaut wird. Für das Weltklima spielt nur die
gesamte CO2-Konzentration in der Atmosphäre, die sich aus den kumulierten Emissionen über die Zeit
ergibt, eine Rolle. Daher ist es wichtig, Instrumente einzusetzen, die sich auf die kumulierte Emission
auswirken.
Außerdem ist exzessiven Anpassungslasten eines Teilbereichs der Volkswirtschaft vorzubeugen. Der
Beirat empfiehlt für die Handelsperioden ab 2013 (nach Ablauf des Kyoto-Abkommens), statt der strikten
Mengenbegrenzung für Bereich I als wesentliches Instrument der Klimaschutzpolitik einen Preiskorridor
für Emissionslizenzen vorzugeben. Dessen Durchsetzung ist durch die flexible Ausgabe von Lizenzen zu
gewährleisten.
Zum einen hätte dies den Vorteil, dass potentielle CO2-Emittenten eine verlässliche mittelfristige
Kalkulationsgrundlage erhalten würden. Zum anderen würde auf diese Weise die unter Umständen
beträchtliche Kluft zwischen den Vermeidungskosten in den Bereichen I und II vermindert. Die
Einhaltung eines kumulativen Mengenziels, das den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Abkommen
entspricht oder diese sogar übertrifft, soll dadurch nicht in Frage gestellt werden. Wenn zusätzliche
Zertifikate ausgegeben werden müssen, um ein Überschießen des Preises zu verhindern, ist das ein Signal
und begründet eine Verpflichtung, verstärkte Anstrengungen zur Verminderung der CO2-Emissionen im
Bereich II zu leisten. Diese würden sich zwar in der Regel erst zeitverzögert auswirken, wären dadurch
aber nicht weniger wirksam, weil es, wie oben betont, nur auf die kumulativen Emissionen ankommt.
Im „Stern Review“1 schätzen die Autoren bei einer mittleren Variante die Kosten der Vermeidung des
Klimawandels auf ein Prozent des Weltsozialprodukts. Aus dieser Abschätzung kann man mit Hilfe
plausibler Annahmen über die Kosten der Emissionsvermeidung die Größenordnung des erforderlichen
Preises für CO2-Emissionslizenzen abschätzen. Diese Größenordnung liegt derzeit zwischen 30 und 40
Euro pro Tonne CO2.2 Dieser Preisbereich müsste für ein Weltklimaabkommen angestrebt werden, da er
ausreichen würde, um die im „Stern Review“ genannten Klimaziele zu erreichen. In Anbetracht der
Tatsache, dass viele Länder heute noch nicht am Emissionshandelsystem teilnehmen, sollte die für 2013
angestrebte Preisobergrenze um einiges darunter liegen, um die oben beschriebenen negativen Folgen
eines zu hohen Preises zu vermeiden.
1
Nicholas Stern, Economics of Climate Change, The Stern Review, Cambridge University Press 2007.
Momentan entstehen 500g CO2-Emissionen je US-$ des Welt-Sozialprodukts (WSP). Wenn es 1 % des WSP
kostet, jene zu halbieren, also um 250g zu senken, so kostet die Vermeidung von 250g CO2 0,01 US-$ und somit die
Vermeidung einer Tonne CO2 40 US-$, also ca. 30 Euro. Dabei ist unterstellt, dass sich die Effekte des Wachstums
des WSP und der steigenden Energieeffizienz gegeneinander in etwa aufheben.
2
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Wenn sich im Zeitverlauf herausstellt, dass sich mit diesem Preiskorridor die mittelfristig angestrebten
Mengenziele nicht erreichen lassen, dann muss dieser nach oben angepasst bzw. die Politik der
Emissionsbegrenzung im Bereich II intensiviert werden.
Zwei Beiratsmitglieder wenden ein, die Bundesrepublik habe eine Vorreiterrolle für den Klimaschutz
übernommen. Wenn sie damit weiter Erfolg haben wolle, müsse sie glaubwürdig bleiben. Mit der
Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls habe sie sich auf die Mengenlösung festgelegt. Ein Preiskorridor
gebe das Mengenziel auf. Die Selbstverpflichtung, die Menge wenigstens auf die lange Frist zu
reduzieren, sei dafür kein Ersatz. Staaten, die das Klima nicht schützen wollen, würden das zum Vorwand
nehmen. Klimaschutz werde umso teurer, je später er geschehe. Politisch werde die Selbstverpflichtung
nicht durchzuhalten sein. Am Anfang würden Politiker der Versuchung erliegen, Lasten an das Ende der
Periode zu verlagern. Am Ende werde die Kraft fehlen, am Mengenziel festzuhalten. Die
Selbstverpflichtung werde an den gewachsenen Realitäten scheitern.
Soweit das Sondervotum.
(iii) Die Problematik zusätzlicher industriespezifischer Maßnahmen
Zur Abwehr der Gefahr von Standortverlagerungen wird aus der Europäischen Kommission, aber auch
von anderen vorgeschlagen, Industriebranchen mit hohem Kohlenstoffverbrauch Emissionsrechte
weiterhin unentgeltlich zuzuteilen, mit der Auflage, sie nur für eigene Produktionszwecke verwenden.
Der Beirat hat gegenüber diesem Lösungsvorschlag große Bedenken. Es muss notwendigerweise Streit
entstehen, welche Industriebranchen begünstigt werden sollen. Auch das Ausmaß der unentgeltlichen
Zuteilung auf der Basis der bisherigen Emissionen ist willkürlich, da sich die Produktionsmengen aus
Gründen des Strukturwandels und der konjunkturellen Schwankungen
erheblich verändern können.
Ferner besteht das Problem einer „stillen Standortverlagerung“: die Standortentscheidungen über
zusätzliche Produktionskapazitäten werden von diesen Maßnahmen nicht erfasst. Überdies bleibt es beim
“Abfluss von Kohlenstoffverbrauch“ in denjenigen Branchen, die durch die unentgeltliche Zuteilung
nicht begünstigt werden. Deshalb wäre durch solche Maßnahmen nur ein Bruchteil des Problems, das mit
„carbon leakage“ bezeichnet wird, erfasst.
(iv) Anknüpfung der Lizenzen an die Kohlenstoffmenge
Die in diesem Brief angesprochenen Probleme ließen sich besser lösen, wenn man sich entschließen
könnte, in der Klimaschutzpolitik statt bei der CO2-Emission bei der Gewinnung oder Beschaffung von
Kohlenstoff anzusetzen. Angesichts der zahlreichen Mängel des in Aussicht genommenen Europäischen
Systems der Steuerung von CO2-Emissionen gibt der Beirat zu bedenken, die Bemessungsgrundlage für
das Handelssystem von CO2-Emissionen auf den Import und die Gewinnung von Kohlenstoff umzustellen. Eine Bindung des Systems an die Kohlenstoffmenge hätte zunächst erhebliche Kostenvorteile bei
der Erfassung der entsprechenden Menge, da Kohlenstoff nur an wenigen Orten gewonnen oder
importiert wird. Damit wäre die Gefahr der Umgehung bei sehr hohen Lizenzpreisen deutlich geringer.
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Den Hauptvorteil sehen wir jedoch in der Möglichkeit, den Bereich II ebenfalls in das System der
Mengenbegrenzung einzubeziehen. Damit wird Ineffizienz vermieden, die aufgrund unterschiedlicher
Regeln für die Bereiche I und II zwangsläufig entsteht. Spätestens bei der Vorbereitung des angestrebten
Weltklimaabkommens sollte die Anbindung der Klimaschutzpolitik an die Kohlenstoffmenge propagiert
werden.
Mit freundlichen Grüßen
gez. Friedrich Breyer
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Der Brief wurde vorbereitet von folgenden Mitgliedern des Wissenschaftlichen Beirats beim
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Prof. Dr. Carl Christian von Weizsäcker
Em. Professor für Volkswirtschaftslehre
an der Universität zu Köln
(Federführung)
Prof. Dr. Friedrich Breyer
(Stellvertretender Vorsitzender)
Professor für Volkswirtschaftslehre
an der Universität Konstanz
Prof. Dr. Monika Schnitzer
Professor für Volkswirtschaftslehre
an der Ludwig-Maximilians-Universität München
Der Brief wurde beraten von folgenden Mitgliedern des Wissenschaftlichen
Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Prof. Dr. Peter Bernholz
Em. Professor für Nationalökonomie, insbesondere Geld- und Außenwirtschaft,
an der Universität Basel
Prof. Dr. Norbert Berthold
Professor für Volkswirtschaftslehre an der
Bayerischen Julius-Maximilians-Universität in Würzburg
Prof. Dr. Charles B. Blankart
Professor für Wirtschaftswissenschaften
an der Humboldt-Universität zu Berlin
Prof. Dr. Dres. h.c. Knut Borchardt
Em. Professor für Wirtschaftsgeschichte und
Volkswirtschaftslehre an der Universität München
Prof. Axel Börsch-Supan, PhD
Direktor des Mannheimer Forschungsinstituts
Ökonomie und Demographischer Wandel
Universität Mannheim
Professor für Makroökonomik und Wirtschaftspolitik
an der Universität Mannheim
Prof. Dr. Christoph Engel
Direktor am Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern und
Professor für Rechtswissenschaften
an der Universität Osnabrück
Professor. Dr. Hans Gersbach
Professor für Wirtschaftspolitik
CER-ETH – Center of Economic Research at ETH Zürich, Schweiz
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Prof. Dr. Otmar Issing
Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank i.R.
Frankfurt/Main
Prof. Dr. Eckhard Janeba PhD
Professor für Volkswirtschaftslehre
Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre,
insbesondere Finanzwissenschaft und Wirtschaftspolitik
an der Universität Mannheim
Prof. Dr. Günter Knieps
Direktor des Instituts für Verkehrswissenschaft
und Regionalpolitik; Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der
Albert-Ludwigs-Universität Freiburg
Prof. Dr. Manfred Neumann
Em. Professor für Volkswirtschaftslehre
an der Universität Erlangen-Nürnberg
Prof. Dr. Manfred J.M. Neumann
Em. Professor für Wirtschaftliche Staatswissenschaften,
insbesondere Wirtschaftspolitik,
an der Universität Bonn
Prof. Dr. Albrecht Ritschl
Professor für Wirtschaftsgeschichte
an der Humboldt-Universität zu Berlin
Prof. Dr. Monika Schnitzer
Professor für Volkswirtschaftslehre
an der Ludwig-Maximilians-Universität München
Prof. Dr. Olaf Sievert
Präsident der Landeszentralbank in den
Freistaaten Sachsen und Thüringen, Leipzig i.R.
Honorarprofessor an der Universität des Saarlandes
Prof. Dr. Jürgen von Hagen
Professor für Volkswirtschaftslehre
an der Universität Bonn
Direktor am Institut für Internationale Wirtschaftspolitik
Prof. Achim Wambach, Ph.D.
Professor für wirtschaftliche Staatswissenschaften
an der Universität zu Köln
Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Hans F. Zacher
Em. Professor für öffentliches Recht an der Universität München,
Wissenschaftliches Mitglied des Max-Planck-Instituts für
ausländisches und internationales Sozialrecht in München