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MEMO/01/64
Brussels, 6/3/2001
Frauenhandel - traum und böses erwachen: von der
armut in die sexsklaverei - eine umfassende
Europäische Strategie
Um das Bewusstsein der Öffentlichkeit für diese Problematik zu schärfen
und die europäischen Strategien und Maßnahmen im Überblick darzustellen,
hat die Europäische Kommission eine Reihe von „Informationsblättern“ mit
Anhängen zu den Fördermöglichkeiten erstellt. Diese decken zwar die allen
Formen des Menschenhandels gemeinsamen Aspekte ab, doch der
Schwerpunkt liegt ganz eindeutig auf dem Frauenhandel.
Informationsblätter1
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Menschenhandel – ein zunehmendes Problem
EU-Strategie zur Prävention und Bekämpfung des Menschenhandels
Prävention des Frauenhandels
Kriminalisierung des Menschenhandels
Unterstützung der Opfer und Opferschutz
Zusammenarbeit mit Drittstaaten, insbesondere mit den Beitrittsländern
Anhänge zu den Fördermöglichkeiten
1.
2.
3.
4.
Das Programm STOP
Das Programm DAPHNE
Programme und Initiativen im Bereich Beschäftigung und Soziales
Soziale Unterstützung der Opfer des Menschenhandels im Rahmen des
Europäischen Sozialfonds
5. Das Programm PHARE, wichtigstes Finanzierungsinstrument im
Erweiterungsprozess
1
Dieses „Informationspaket“ ist unter folgender Internet-Adresse verfügbar:
http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/index_de.htm
INFORMATIONSBLATT I
MENSCHENHANDEL – EIN ZUNEHMENDES PROBLEM
Menschenhandel ist ein verabscheuungswürdiges Verbrechen, das mittlerweile
besorgniserregende Ausmaße annimmt. Es handelt sich dabei um ein strukturelles
Problem, das weitreichende Auswirkungen auf den gesellschaftlichen,
wirtschaftlichen und organisatorischen Aufbau unserer Gesellschaften hat. Seine
Verbreitung wird zudem durch die Globalisierung und moderne Techniken
erleichtert. Menschenhandel umfasst nicht nur den Aspekt der sexuellen
Ausbeutung, sondern auch die Ausbeutung menschlicher Arbeitskraft unter
sklavereiähnlichen Bedingungen. Die Opfer erfahren Gewalt und Vergewaltigung,
werden geschlagen, grausam behandelt und Druck und Nötigung ausgesetzt. Die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die beitrittswilligen Länder werden
von diesem Krebsgeschwür der Gesellschaft in hohem Maße beeinträchtigt.
URSACHEN FÜR DIE AUSWEITUNG DES PROBLEMS
Zu den grundlegenden Ursachen des Menschenhandels zählen Armut,
Arbeitslosigkeit, mangelnde schulische Bildung und fehlender Zugang zu
Ressourcen. Das Problem ist unter zweierlei Aspekten zu betrachten: Einerseits
begeben sich Menschen in die Hände von Menschenhändlern, in der Hoffnung auf
bessere Lebensbedingungen. Andererseits gibt es in den Industrieländern eine
beunruhigende Tenzenz hin zu billigen, illegalen Arbeitskräften und zu Frauen oder
Kindern, die zum Zwecke der Prostitution und Pornographie ausgebeutet werden
können. Frauen sind dabei als Erste gefährdet, weil sich Armut zunehmend zu
einem Frauenproblem entwickelt hat, weil Frauen wegen ihres Geschlechts
diskriminiert werden und weil sie in ihren Herkunftsländern keine Bildungs- und
Berufsperspektiven haben.
NEUE ENTWICKLUNGEN IM MENSCHENHANDEL
Auch wenn die Datenerfassung zum Menschenhandel weiterhin schwierig bleibt,
sind sich die in der Bekämpfung des Menschenhandels engagierten Fachleute
darin einig, dass das Problem weiter zunimmt. Internationalen Schätzungen
zufolge verschleppen Menschenhändlerringe jährlich bis zu 700 000 Frauen und
Kinder über internationale Grenzen. Einige Nichtregierungsorganisationen gehen
von einer weit höheren Zahl aus, insbesondere wenn auch die als Arbeitskräfte
ausgebeuteten Personen berücksichtigt werden.
Der traditionelle Zustrom von Personen aus bestimmten Entwicklungsländern
(Nord- und Zentralafrika, Lateinamerika, Asien) nach westlichen Zielländern
besteht fort. Die augenfälligste Entwicklung, die Anlass zu großer Sorge gibt, ist die
steigende Zahl der Frauen und Kinder, die aus den mittel- und osteuropäischen
Ländern in die EU verschleppt werden. Die Verschlechterung der
Wirtschaftssituation in diesen Ländern hat unmittelbar auf den Frauenhandel
durchgeschlagen. Bis zu 120 000 Frauen und Kinder sollen jährlich aus diesen
Ländern nach Westeuropa verbracht werden. Die meisten haben sich nach
Aussagen ihrer eigenen Strafverfolgungsbehörden in unterschiedlichem Maße zu
Herkunfts-, Transit-, aber auch Zielländern entwickelt. So werden vielfach Frauen
aus den GUS-Staaten auf dem Umweg über die Beitrittsländer in die
Mitgliedstaaten der EU verschleppt. Seit einiger Zeit wird beobachtet, dass die
Menschenhändler ihre Opfer zunehmend auch innerhalb der EU verschieben.
2
Alle Mitgliedstaaten kommen mehr oder weniger mit Frauenhandel in Berührung.
Vor allem der Frauenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung hat in den
letzten Jahren parallel zur Ausweitung der Sex-Industrie zugenommen. Obwohl
Polizeibehörden und NRO sowie einige internationale Organisationen ein
bestimmtes Maß an Zahlenmaterial zusammentragen konnten, sind verlässliche
Gesamtzahlen nur schwer zu ermitteln.
MENSCHENHÄNDLERNETZE UND ORGANISIERTE KRIMINALITÄT
Wie die Erfahrungen in der Strafverfolgung zeigen, findet Menschenhandel zwar
auch in kleinerem Rahmen statt, doch sind es überwiegend große Organisationen
und internationale Netzwerke, die mit politischer Unterstützung und wirtschaftlichen
Ressourcen in den Herkunfts-, Transit- und Zielländern einen außerordentlich gut
organisierten und funktionierenden "Wirtschaftszweig" aufgebaut haben. Über Fälle
von Beamtenbestechung wurde in diesem Zusammenhang ebenfalls berichtet.
Außerdem scheinen auch Verbindungen zu anderen Formen der Kriminalität zu
bestehen. Frauenhandel hat sich für einige Gruppen der organisierten Kriminalität
zu einer bedeutenden Einkommensquelle entwickelt. Die hohen Gewinne, die
diese kriminellen Organisationen erwirtschaften,
fließen häufig in eigens
geschaffene Tarnunternehmen, die legale Geschäfte betreiben. Das Geld wird
aber häufig auch gewaschen und anderen illegalen Aktivitäten, einschließlich
Drogen- und Waffenhandel, zugeführt.
Frauen- und Kinderhändler gehen bei der Anwerbung und Verschleppung nach
unterschiedlichen Methoden vor. So bedienen sie sich mitunter angesehener
Arbeitsvermittlungsdienste, Reisebüros, Unternehmen der Unterhaltungsindustrie
oder Eheanbahnungsinstitute. Bei Kindern werden auch Adoptionen arrangiert.
Menschenhändler beschaffen sich vielfach ordnungsgemäße Reisedokumente, um
ihre Opfer über internationale Grenzen zu bringen; diese verschwinden dann oder
bleiben über die Gültigkeitsdauer des Visums hinaus im Land. Häufig werden auch
manipulierte oder gefälschte Papiere benutzt, um in den Besitz echter
Reisedokumente zu gelangen.
Speziell im Frauenhandel werden die Opfer auf verschiedene Weise angeworben.
Die Frauenhändler machen sich die unsichere soziale und wirtschaftliche Lage der
Frauen zunutze und locken ihre Opfer mit Versprechungen über gute
Verdienstmöglichkeiten im Westen. Sie überzeugen die Frau davon, dass sie,
wenn sie das Angebot annimmt, nicht nur für ihren eigenen Lebensunterhalt
aufkommen, sondern auch ihre Familie versorgen kann. Der Kontakt verläuft
oftmals über Zeitungsannoncen, in denen Tänzerinnen, Kellnerinnen, ClubHostessen usw. gesucht werden, oder Frauen werden direkt in Diskotheken oder
Bars angesprochen. Schließlich werden Opfer auch mit Hilfe von
Ehevermittlungsagenturen angelockt. Selbst wenn die Frauen teilweise wissen,
dass sie als Prostituierte arbeiten werden, ist ihnen nicht klar, dass sie vielfach ein
sklavenähnliches Dasein erwartet und sie ihren Ausbeutern nicht mehr entkommen
werden. Sobald die Frauen in das Zielland verbracht worden sind, werden sie auf
die eine oder andere Art und Weise gezwungen, sich zu prostituieren oder in der
Prostitution zu bleiben. Ein Druckmittel ist das Geld, das sie den Frauenhändlern
für die Beschaffung von Dokumenten und den Transport schulden; in anderer
Fällen werden ihnen Pässe und Geld abgenommen, oder sie werden
drogenabhängig gemacht.
3
Vielfach werden Frauen bedroht, zusammengeschlagen und vergewaltigt.
Bisweilen werden sie physisch festgehalten, um eine Flucht zu verhindern. Die
Frauenhändler arbeiten auch mit der Drohung, die Angehörigen der Frau darüber
zu informieren, dass sie im Ausland als Prostituierte arbeitet. Die Frauen sehen
auch deshalb keinen Ausweg, weil sie als illegale Einwanderer gelten. Die größte
Macht über die Frauen haben diejenigen kriminellen Organisationen, die den
gesamten Ablauf von der Anwerbung über den Transport bis hin zur eigentlichen
sexuellen Ausbeutung kontrollieren.
4
INFORMATIONSBLATT II
EU-STRATEGIE ZUR PRÄVENTION UND BEKÄMPFUNG DES
MENSCHENHANDELS
Die Bekämpfung des Menschenhandels hat sich auf der Ebene der Europäischen
Union zunehmend zu einer politischen Priorität entwickelt. Ursprünglich lag das
Augenmerk hauptsächlich auf dem Handel mit Frauen und Kindern zum Zwecke
der sexuellen Ausbeutung, doch die neuesten Entwicklungen zeigen, dass auch
der Menschenhandel zum Zwecke der wirtschaftlichen Ausbeutung ein ernst zu
nehmendes Problem geworden ist.
Seit 1996 setzt sich die Europäische Union aktiv für die Entwicklung eines
umfassenden, multidisziplinären Konzepts zur Prävention und Bekämpfung des
Menschenhandels ein, an dem sich alle einschlägig tätigen Akteure - NRO und
Sozialbehörden sowie Justiz-, Strafverfolgungs- und Einwanderungsbehörden beteiligen. Im Rahmen eines derartigen Ansatzes, der eine Zusammenarbeit auf
nationaler und internationaler Ebene erfordert, müssen alle Glieder der Kette
(Anwerber, Transporteure, Ausbeuter, sonstige Mittelsmänner und Klienten)
angegangen werden. Eine Reihe von Maßnahmen, einschließlich des
ausdrücklichen Rechtsschutzes für Personen sowie Präventivmaßnahmen und
Maßnahmen zur Sicherung eines angemessenen Schutzes und angemessener
Unterstützung und Hilfe für die Opfer, sind unabdinglich. Da Frauen besonders
gefährdet sind, muss diesem Problem auch unter dem Aspekt der Förderung der
Gleichstellung der Geschlechter begegnet werden.
Auch das Europäische Parlament fordert entschlossen weitere Maßnahmen zur
Prävention und Bekämpfung des Menschenhandels auf EU-Ebene, wie mehrere
Entschließungen, teilweise speziell zum Frauenhandel, zeigen.
Es besteht allgemeines Einvernehmen darüber, dass folgende Maßnahmen weiter
entwickelt werden müssen:
 Präventivmaßnahmen
 Strafrechtsvorschriften sowie die Zusammenarbeit der Polizei- und
Justizbehörden
 Schutz, Unterstützung und Beistand für die Opfer
 angemessene Kooperationsmaßnahmen.
In diesen Bereichen bedarf es verschiedener Initiativen, die sich nach dem Zweck
des Menschenhandels (wirtschaftliche oder sexuelle Ausbeutung) und den Opfern
richten. Bisher hat die Europäische Union sich intensiver auf die Entwicklung von
Strafrechtsvorschriften und Maßnahmen der Strafverfolgung und justitiellen
Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Menschenhandels konzentriert und weniger
dessen Prävention und den Opferschutz im Blick gehabt. In einer ersten Mitteilung
über den Frauenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung, die die
Europäische Kommission 1996 vorlegte, wird eine europäische Strategie zur
Prävention und Bekämpfung dieses Problems entwickelt.
5
1996 wurde außerdem der Auftrag von Europol dahingehend ausgeweitet, dass
auch die Bekämpfung des Menschenhandels in die Zuständigkeit der Organisation
fällt. Darüber hinaus wurde im November 1996 das Förder- und
Austauschprogramm STOP eingeleitet, mit dem Maßnahmen der Verantwortlichen
(Beamte und NROs) für die Bekämpfung von und Vorbeugung gegen
Menschenhandel und der sexuellen Ausbeutung von Kindern unterstützt werden
(siehe Anhang 1).
Im Februar 1997 nahm der Rat eine gemeinsame Maßnahme an, in der die
Mitgliedstaaten
aufgefordert
werden,
ihre
Strafrechtsvorschriften
zum
Menschenhandel und zur justitiellen Zusammenarbeit zu überprüfen und eine
Verstärkung des Opferschutzes in Gerichtsverfahren vorzusehen. Schließlich
wurde 1997 die DAPHNE-Initiative zur Bekämpfung von Gewalt gegen Kinder,
Jugendliche und Frauen auf den Weg gebracht. Im Dezember 2000 wurde sie in
Form des Programms DAPHNE verlängert (siehe Anhang 2). DAPHNE hat einen
weiteren Ansatz als das STOP Programm, indem Gewalt gegen Frauen und
Kindern im allgemeinen, einschließlich Menschenhandel, abgedeckt werden.
Obwohl das DAPHNE Programm für staatliche Stellen offen ist, konzentriert es
sich auf die Rolle der NROs.
In einer zweiten Mitteilung zu weiteren Maßnahmen zur Bekämpfung des
Frauenhandels, die die Kommission im Dezember 1998 vorlegte, wurden die bis
dahin erzielten Fortschritte geprüft und eine Reihe neuer Initiativen sowie die
Vertiefung bereits laufender Maßnahmen empfohlen. Es geht dabei insbesondere
um folgende Ziele:
- dem Problem des Menschenhandels weiterhin einen hohen Stellenwert auf der
politischen Agenda zu sichern;
- die internationale und europäische Zusammenarbeit mit den Regierungen und
NRO der Herkunfts-, Transit- und Zielländer zu verstärken;
- entschlossener auf ein zweigliedriges, interdisziplinäres Vorgehen mit
Prävention, Ursachenforschung, Strafverfolgung und wirkungsvoller Bestrafung
der Menschenhändler einerseits und Unterstützung der Opfer andererseits zu
setzen;
- den beitrittswilligen Ländern im Zusammenhang mit dem Beitrittsprozess zu
verdeutlichen, dass auch sie Verantwortung tragen für die Kontrolle des
Frauenhandels via nationaler Maßnahmen und der Zusammenarbeit mit der EU.
Im Mai 1999 wurden die Maßnahmen der Europäischen Union zur Bekämpfung
des Menschenhandels in Titel IV des Amsterdamer Vertrags aufgenommen, der
Artikel zur polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit umfasst. Auf ihrer Tagung
in Tampere vom Oktober 1999 bezeichneten die Staats- und Regierungschefs die
Bekämpfung des Menschenhandels ebenfalls als prioritäre Angelegenheit.
6
Der Amsterdamer Vertrag sieht im Kapital Sozialvorschriften die Bekämpfung von
Ausgrenzungen vor. Zwischen den Maßnahmen zur Bekämpfung des
Menschenhandels und den Maßnahmen zur Förderung der sozialen Integration
werden sich zweifellos Synergieeffekte erzielen lassen. Auf der Tagung des
Europäischen Rates in Lissabon vom März 2000 forderten die Teilnehmer die
Festlegung gemeinsamer Ziele bei der Bekämpfung von Armut und sozialer
Ausgrenzung sowie die Entwicklung von vorrangigen Maßnahmen für gefährdete
Personengruppen je nach der Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten. Diese
gemeinsamen Ziele wurden vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Nizza im
Dezember 2000
bekräftigt.
Die
Mitgliedstaaten
verpflichteten
sich,
integrationsfördernde Maßnahmen in den betreffenden Politikbereichen
(Beschäftigung, allgemeine und berufliche Bildung, Gesundheitswesen und
Wohnungspolitik) vorzusehen. Die dazu erforderlichen finanziellen Anstrengungen
der Mitgliedstaaten werden auf Gemeinschaftsebene durch Interventionen der
Strukturfonds, insbesondere des Europäischen Sozialfonds, unterstützt.
Die Bekämpfung und Prävention des Menschenhandels werden im Übrigen auf
unterschiedliche Weise im Beitrittsprozess berücksichtigt. Die EU unterstützt die
beitrittswilligen Länder aktiv in ihren Bemühungen, die Arbeitsmarktsituation und
die Lebensbedingungen zu verbessern, und setzt sich insbesondere für eine
stärkere Beteiligung der Frauen ein. In partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den
Mitgliedstaaten
können
die
Beitrittsländer
auch
an
spezifischen
Gemeinschaftsprogrammen teilnehmen (Programme STOP, DAPHNE, EQUAL
und Programm für die Gleichstellung der Geschlechter - siehe Anhang 1, 2, 3).
7
INFORMATIONSBLATT III
PRÄVENTION DES FRAUENHANDELS
Verbrechensverhütung umfasst sämtliche Aktivitäten, die dazu beitragen können,
Kriminalität als soziales Phänomen zu unterbinden oder zu verringern; die
Anstrengungen können quantitativ und qualitativ ausgerichtet sein und dauerhafte,
strukturierte kooperative Maßnahmen oder Ad-hoc-Initiativen vorsehen.
Unabhängig von weiteren Entwicklungen hat die EU bereits Maßnahmen zur
Verhütung
des
Frauenhandels
ergriffen.
Diese
umfassen
sowohl
Einzelmaßnahmen, wie die geplante Einrichtung des Europäischen Forums zur
Prävention der organisierten Kriminalität und einschlägige Informationskampagnen,
als auch allgemeinere Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung und der
Armutsbekämpfung, mit denen sich die Zahl der von Menschenhändlern
ausgebeuteten Frauen verringern lassen dürfte.
DAS EUROPÄISCHE FORUM ZUR PRÄVENTION DER ORGANISIERTEN
KRIMINALITÄT
Die 1997 auf der Ministertagung in Den Haag abgegebene Erklärung zu
europäischen Leitlinien für die wirksame Bekämpfung des Frauenhandels zum
Zwecke der sexuellen Ausbeutung enthält ein besonderes Kapitel zum Thema
Prävention. Leider sind schlüssige Folgemaßnahmen zu den verschiedenen
Aspekten, die auf der Ministertagung herausgearbeitet wurden, ausgeblieben. Die
Kommission hat jedoch im November 2000 eine Mitteilung zur allgemeinen
Kriminalitätsverhütung vorgelegt, in der sie eine globale Strategie zur Bekämpfung
der verschiedenen Formen von Kriminalität einschließlich Frauenhandel entwickelt.
Einer der Kernpunkte ist das Europäische Forum zur Prävention der organisierten
Kriminalität, das in diesem Jahr eingerichtet werden soll. Das Hauptaugenmerk soll
dabei auf der Prävention von zwei Arten des Frauenhandels - zum Zwecke der
wirtschaftlichen und der sexuellen Ausbeutung - liegen.
Generell ist das Forum auf die Förderung von Partnerschaften zwischen den
verschiedenen Akteuren angelegt (z.B. Justiz- und Strafverfolgungsbehörden,
Sozial- und Einwanderungsbehörden, NRO, internationale Organisationen). Im
Rahmen des STOP-Programms wurden außerdem eine Reihe von Projekten zum
Aufbau von Partnerschaften und europäischen Netzwerken gefördert, die ihren
Nutzen insbesondere im Bereich der Prävention bewiesen haben. Als
Präventionsmaßnahmen eignen sich die unterschiedlichsten Aktivitäten, von
Untersuchungen zum besseren Verständnis der Ursachen, der Erkennung von
Trends und weiteren Forschungs- und Ausbildungsmaßnahmen, dem Austausch
bewährter Praktiken bis hin zu einschlägigen Informationskampagnen.
PRÄVENTIONSKAMPAGNEN UND UNTERSTÜTZUNG VON NRO
Durch die Bereitstellung von Finanzmitteln zur Schaffung und zum Ausbau von
NRO, die sich in der Bekämpfung des Menschenhandels engagieren, wird die
Tätigkeit der staatlichen Stellen wirkungsvoll ergänzt. So finanzierte die EU 1996
beispielsweise die NRO “La Strada”, um die Prävention des Frauenhandels in
Mittel- und Osteuropa, mit besonderem Schwerpunkt auf der Tschechischen
Republik, Polen und der Ukraine, zu fördern.
Im Rahmen des neuen transatlantischen Programms gehen die EU und die USA
gemeinsam gegen den Frauenhandel vor. 1999/2000 führte die Internationale
Organisation für Migration in Ungarn und Bulgarien entsprechende
8
Informationskampagnen durch. Diese Initiativen dienten dazu, die Öffentlichkeit
und die Behörden auf das Problem aufmerksam zu machen, den Opfern juristische
und medizinische Hilfe zukommen zu lassen und Frauen über die Gefahren des
Frauenhandels aufzuklären. 1999 wurde ein Projekt mit der NRO "Anti-Slavery
International" finanziert, in dessen Rahmen nach Möglichkeiten einer
wirkungsvolleren Verfolgung von Menschenhändlern gesucht wurde; den
Schwerpunkt bildeten Opferschutzprogramme in zehn ausgewählten Ländern. Die
Demokratisierungsprogramme PHARE und TACIS waren maßgeblich an der
Finanzierung dieser Aktivitäten beteiligt (siehe Anhang 5). Zur Zeit laufen
Überlegungen für weitere Informationskampagnen in den Beitrittsländern sowie in
anderen osteuropäischen Ländern wie den Nachbarstaaten Russlands. Auch in
Russland selbst ist bereits eine Kampagne geplant.
DISKRIMINIERUNG UND GLEICHSTELLUNG DER GESCHLECHTER
IN DER EU UND IN DEN HERKUNFTSLÄNDERN
Um die Einstellung der Gesellschaft zur sexuellen Ausbeutung von Frauen zu
verändern, sind langfristige Präventionsmaßnahmen unabdinglich. Deshalb hat die
Kommission in ihrer Rahmenstrategie zur Gleichstellung der Geschlechter (2001
bis 2005) ihr bisheriges Konzept um Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung
im Zusammenhang mit den Menschenrechten und Grundfreiheiten erweitert. Diese
Rechte stehen jedem Menschen uneingeschränkt zu, ungeachtet seiner Rasse,
ethnischen Herkunft, Religion oder seines Glaubens, einer Behinderung, seines
Alters oder seiner sexuellen Orientierung. Besondere Aufmerksamkeit ist in diesem
Zusammenhang Frauen zu schenken, die in mehrfacher Hinsicht diskriminiert
werden oder von Gewalt und/oder sexueller Ausbeutung bedroht sind. Zusätzlich
zu den im Rahmen der Programme STOP und DAPHNE finanzierten Projekten
sollen folgende Aktionen durchgeführt werden:
- Fortbildungsmaßnahmen
zum
Thema
Gleichstellungsvorschriften
für
Angehörige der Rechtsberufe, Gewerbeaufsicht, Sozialpartner sowie die NRO
in der EU und den Beitrittsländern;
- Forschung
und
Datensammlung
zu
den
Auswirkungen
der
Geschlechtszugehörigkeit im Hinblick auf Gesundheit und Sicherheit am
Arbeitsplatz;
- Entwicklung von Strukturen, die die Umsetzung von Maßnahmen zur Förderung
der Gleichstellung in den Beitrittsländern unterstützen.
BEKÄMPFUNG VON ARBEITSLOSIGKEIT UND ARMUT ALS URSACHEN DES
MENSCHENHANDELS IN DEN BEITRITTSLÄNDERN
Eine weitere Voraussetzung für die Verhütung von Menschenhandel ist der Abbau
der sozialen und wirtschaftlichen Unterschiede, die dazu führen, dass die
Menschen in der falschen Hoffnung auf eine bessere Zukunft die erstbeste Arbeit
im Westen annehmen. Seit 1999 bereiten sich die beitrittswilligen Länder mit Hilfe
der Kommission auf die schrittweise Umsetzung der europäischen
Beschäftigungsstrategie und der verschiedenen sozialpolitischen Vorschriften der
EU vor.
9
Die erste Etappe dieses Prozesses steht kurz vor dem Abschluss: Die
Beitrittsländer haben ihre beschäftigungspolitischen Maßnahmen und die
Merkmale ihres Arbeitsmarkts überprüft. Sie haben Maßnahmen zur Stärkung ihrer
Beschäftigungspolitik erarbeitet, mit denen sich die strukturell bedingten
Schwächen ihrer Arbeitsmärkte überwinden lassen. Zusammen mit der
Kommission haben sie eine gemeinsame Bewertung ihrer jeweiligen
Beschäftigungsprioritäten erstellt.
Einen besonderen Schwerpunkt bildet die Beteiligung der Frauen am Arbeitsmarkt.
Dieser Aspekt ist insofern von Bedeutung, als die europäische
Beschäftigungsstrategie mit Blick auf die Gleichstellung der Geschlechter künftig
entsprechende Anforderungen vorsieht. Deshalb enthalten die gemeinsamen
Bewertungen Vorschläge für Maßnahmen zum Abbau der ermittelten
geschlechterspezifischen Ungleichheiten, zur Förderung familienfreundlicher
Arbeitszeitregelungen und zur generellen Verbesserung der Stellung der Frauen
auf dem Arbeitsmarkt.
In einem zweiten Schritt werden die Beitrittsländer in Zusammenarbeit mit der
Kommission nationale Strategien für die Beschäftigung und die Qualifizierung von
Arbeitskräften festlegen. Diese werden auch politische Maßnahmen umfassen, mit
denen auf einen Großteil der in den gemeinsamen Bewertungen ermittelten
Probleme reagiert werden kann. Auf der Grundlage der in den gemeinsamen
Bewertungen herausgearbeiteten Prioritäten werden Projekte für eine Förderung
im Rahmen des PHARE-Programms ausgewählt.
Auch die jüngst beschlossene europäische Strategie zur Bekämpfung von Armut
und sozialer Ausgrenzung und zur Förderung der sozialen Integration sollte in
Kürze mit den Beitrittsländern erörtert werden, um sie auf die schrittweise
Umsetzung der Strategie vorzubereiten.
Das
wichtigste
Instrument
zur
Finanzierung
der
europäischen
Beschäftigungsstrategie und der Strategie zur sozialen Integration bildet der
Europäische Sozialfonds. ESF-Mittel können den Bewerberländern unmittelbar
nach ihrem Beitritt zur Verfügung gestellt werden; bis dahin greift ein
Sonderprogramm zur Vorbereitung auf den Europäischen Sozialfonds, das unter
Federführung der Europäischen Stiftung für Berufsbildung abgewickelt wird und die
Beitrittsländer mit den Verfahren zur Nutzung des Fonds vertraut machen soll.
10
INFORMATIONSBLATT IV
KRIMINALISIERUNG DES MENSCHENHANDELS
Seit die Europäische Union den Menschenhandel zu einer politischen Priorität
gemacht hat, sind in der Politik und der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten
Fortschritte zu verzeichnen. So verabschiedete der Rat im Februar 1997 eine
gemeinsame Maßnahme über Strafrechtsvorschriften und die justitielle
Zusammenarbeit. Ungeachtet dessen bestehen im Strafrecht der Mitgliedstaaten
nach wie vor Unterschiede und Abweichungen. Auf dem Europäischen Rat in
Tampere forderten die Teilnehmer weitere Gesetzgebungsinitiativen, insbesondere
um den Menschenhandel zu bekämpfen.
Entsprechend dem vom Europäischen Rat erteilten Auftrag legte die Kommission
am 21. Dezember 2000 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates
zur Bekämpfung des Menschenhandels vor. Danach sollen gemeinsam festgelegte
Definitionen und Straftatbestände in die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften
aufgenommen werden. Erfasst werden sollen nicht nur Straftaten im
Zusammenhang mit Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung,
sondern auch Straftaten im Zusammenhang mit Menschenhandel zum Zwecke der
Ausbeutung menschlicher Arbeitskraft. Jetzt gilt es, ein gemeinsames
strafrechtliches Konzept zu erarbeiten und die Zusammenarbeit zwischen
Strafverfolgungs- und Justizbehörden zu intensivieren. Da die unterschiedlichsten
Formen der Schleusung von Menschen durch internationale kriminelle
Vereinigungen angegangen werden müssen, ist der Vorschlag der Kommission zur
Problematik des ausbeuterischen Menschenhandels als Ergänzung der wichtigen
Initiativen des französischen Vorsitzes betreffend die Beihilfe zur illegalen Einreise
und zum unerlaubten Aufenthalt zu sehen.
Soweit dies geboten erschien, hat die Kommission in ihren Vorschlägen jene
Arbeiten berücksichtigt, die sich auf internationaler Ebene im Protokoll der
Vereinten Nationen zum Menschenhandel, das ergänzend zu dem UNÜbereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität
geschlossen wurde, niederschlagen.
AUSWEITUNG DER ZUSAMMENARBEIT DER JUSTIZ- UND
STRAFVERFOLGUNGSBEHÖRDEN AUF DIE BEKÄMPFUNG DES
MENSCHENHANDELS
Im Bereich der Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden wurde das Mandat
der Europol-Drogenstelle (EDS) im September 1996 auf den Menschenhandel
ausgedehnt. Die EDS wurde beauftragt, ein Verzeichnis der besonderen
Fachkompetenzen (Übersicht der Kontaktstellen zum Zwecke der Strafverfolgung)
zu erstellen. Seit der Errichtung von Europol im Oktober 1998 findet ein
fortlaufender Informationsaustausch zwischen den Verbindungsbeamten in Den
Haag sowie eine Analyse von Tendenzen und Methoden statt. Darüber hinaus
veranstaltet Europol Sachverständigentreffen und bietet Schulungen für Beamte
von Strafverfolgungsbehörden an. Aus dem Programm STOP wurden ebenfalls
eine Reihe von Schulungsmaßnahmen für Vertreter der Strafverfolgungsbehörden
kofinanziert; in der Folge beteiligte sich Europol zunehmend an Maßnahmen, die
im Rahmen dieses Programms durchgeführt werden.
11
Neben der Arbeit, die Europol auf diesem Gebiet leistet, muss auf jeden Fall die
unmittelbare Zusammenarbeit der nationalen Polizeien gefördert und die interne
Organisation beispielsweise durch die Einrichtung von Spezialeinheiten zur
Bekämpfung des Menschenhandels verbessert werden. Möglichkeiten der
operativen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Menschenhandels werden
bereits von der Task Force der europäischen Polizeichefs geprüft.
Schließlich ist die zunächst befristete Einrichtung einer Stelle (EUROJUST)
geplant, in der von den Mitgliedstaaten entsandte Staatsanwälte, Richter oder
Polizeibeamte mit gleichwertigen Befugnissen vertreten sind. Ihre Aufgabe wird es
sein,
eine
reibungslose
Zusammenarbeit
der
einzelstaatlichen
Strafverfolgungsbehörden zu erleichtern und strafrechtliche Ermittlungen in Fällen
der organisierten Kriminalität zu unterstützen. Die Bekämpfung des
Menschenhandels ist eine ihrer Aufgaben.
INFORMATIONSBLATT V
UNTERSTÜTZUNG DER OPFER UND OPFERSCHUTZ
Frauen, die dem Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung zum
Opfer fallen, werden in der Regel in einem sozialen Milieu angeworben, in dem sie
in besonderem Maße gefährdet sind – sowohl unter materiellen als auch unter
psychologischen Gesichtspunkten. In jedem Fall haben sie während der Zeit ihrer
sexuellen Ausbeutung schwere physische und/oder psychische Traumata
durchlitten, und in einigen Fällen haben sie noch lange nach diesen Erfahrungen
unter den gesundheitlichen Folgen zu leiden. NRO wie auch Gesundheits- und
Sozialdienste spielen eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, den Opfern dabei
zu helfen, in ein normales Leben zurückzufinden.
Eine wirksame Unterstützung und ein wirksamer Schutz der Opfer erfordern einen
multidisziplinären Ansatz unter Einbeziehung aller Beteiligten. Zwar sollten
entsprechende Maßnahmen in erster Linie auf nationaler und lokaler Ebene
durchgeführt werden, doch können die EU ebenso wie die Herkunfts- und die
Transitländer ergänzend tätig werden. Es sind hier verschiedene Initiativen
denkbar, je nachdem, um welche Art von Menschenhandel es sich handelt
(Menschenhandel zum Zwecke der Ausbeutung menschlicher Arbeitskraft oder
Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung) und wer die Opfer sind.
Wie in der Ministererklärung von Den Haag hervorgehoben wurde, dürfen sich
solche Initiativen nicht darauf beschränken, die Betroffenen (in Betreuungs- und
Rehabilitationszentren) sicher unterzubringen und sie so vor ihren Ausbeutern zu
schützen; vielmehr muss den Opfern auch eine vertrauliche medizinische, soziale
und psychologische Betreuung sowie eine Rechtsberatung angeboten werden.
Darüber hinaus sind eine Unterstützung in Form von allgemein- oder
berufsbildenden Maßnahmen sowie eine Unterstützung bei der Rückkehr der Opfer
in ihr Heimatland erforderlich.
12
Will man den Opfern helfen, kommt man nicht umhin, sich der Frage der
aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen in den Zielländern des Menschenhandels
zuzuwenden. Erforderlich sind rechtsetzende Maßnahmen der EU, was die
Ausstellung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis für Opfer des Menschenhandels
anbelangt,
die
bereit
sind,
mit
den
Strafverfolgungsbehörden
zusammenzuarbeiten. Die Kommission hat bereits ihre Absicht angekündigt, einen
entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten. Sie wird nunmehr ein umfassenderes
Konzept vorstellen, das auf alle Opfer des Menschenhandels Anwendung finden
soll, die bereit sind zur Kooperation im Kampf gegen die Menschenhändler.
Auf EU-Ebene gibt es verschiedene Programme, in deren Rahmen Maßnahmen
zur Unterstützung und zum Schutz der Opfer gefördert werden können.
Insbesondere besteht ein großer Bedarf an Hilfeangeboten der NRO. Die NRO
haben ihre Fähigkeit unter Beweis gestellt, innovative Wege zu gehen, um die
Opfer sexueller Ausbeutung zu erreichen und zu unterstützen. Auch haben sie
damit begonnen, sich auf europäischer Ebene zu organisieren und
zusammenzuarbeiten, wobei sie die Beitrittsländer und andere osteuropäischer
Länder in ihre Netzwerke einbeziehen. Obwohl der Schwerpunkt des STOP
Programmes auf der Unterstützung von Kooperationsprojekten von staatlichen
Stellen liegt, hat es auch Aktionen, die NROs einbezogen, die ihre Netzwerke
entwickeln und mit den staatlichen Stellen zusammenarbeiten wollten, gefördert.
Im Rahmen des Programms STOP werden auch künftig derartige Maßnahmen
unterstützt, zumal man bereits auf einige erfolgreiche Aktionen zurückblicken kann.
In diesem Zusammenhang ist auch auf die Arbeit internationaler Organisationen
wie der Internationalen Organisation für Migration hinzuweisen.
Die Kommission hat im Rahmen der (im Mai 1997 gestarteten) Initiative DAPHNE
und des derzeit laufenden Programms DAPHNE eine Reihe innovativer
transnationaler Projekte zur Rehabilitation und Wiedereingliederung von Opfern
unterstützt. So hat sie beispielsweise den Aufbau von WAVE 1998 (Women
Against Violence in Europe, Frauen gegen Gewalt in Europa) und insbesondere
auch die Einrichtung einer auf CD-ROM und via Internet verfügbaren Datenbank
gefördert. Die Datenbank enthält Informationen über Rehabilitationszentren für
Opfer von Gewalt – einschließlich des Menschenhandels – in der Europäischen
Union und in einigen Beitrittsländern (siehe Anhang 2).
Neben spezifischen Programmen wie DAPHNE und STOP gibt es einige
Programme im Bereich Beschäftigung und Soziales, die ebenfalls Möglichkeiten
zur Unterstützung transnationaler Projekte bieten und zu einem besseren
Verständnis der Problematik und zum Austausch von bewährten Praktiken
beitragen können, wie z. B.:
- das EU-Programm zur Geschlechtergleichstellung für den Zeitraum 2001-2005,
mit dem die Umsetzung der sämtliche EU-Politiken einbeziehenden
Rahmenstrategie für die Gleichstellung von Frauen und Männern finanziell
unterstützt wird (siehe Anhang 3);
- die Initiative EQUAL, die transnationale Partnerschaften unterstützt mit dem
Ziel, neue Methoden zur Bekämpfung von Diskriminierungen und
Ungleichheiten im Bereich der Beschäftigung zu entwickeln und zu verbreiten
(siehe Anhang 3).
13
Neue Perspektiven wurden im März 2000 eröffnet, als der Europäische Rat von
Lissabon die Mitgliedstaaten aufforderte, die Möglichkeiten der Strukturfonds im
Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung zu nutzen und prioritäre
Maßnahmen für bestimmte Zielgruppen zu entwickeln. Italien beispielsweise nutzt
den Europäischen Sozialfonds, um Menschenhandel zu bekämpfen und Opfer des
Menschenhandels zu unterstützen (siehe Anhang 4).
Ein weiterer wichtiger Faktor bei der Bekämpfung des Menschenhandels ist
schließlich eine strengere Kontrolle der Arbeitsbedingungen in bestimmten
Tätigkeitsbereichen. In ihren Mitteilungen zum Thema „Frauenhandel“ vertrat die
Kommission die Ansicht, dass die Mitgliedstaaten ihr Augenmerk auf die
Arbeitsbedingungen von Au-pair-Mädchen und Frauen, die in Bars, Tanzlokalen,
Sex-Life-Shows und Massagesalons arbeiten, richten sollten. Außerdem hat sie
den Mitgliedstaaten empfohlen, dafür Sorge zu tragen, dass die Inspektionsdienste
der Sozial- und Gesundheitsbehörden sowie die Strafverfolgungsbehörden ihr
Vorgehen koordinieren, um Opfer ausfindig zu machen und Hilfestellung zu leisten.
Soweit die Kommission informiert ist, haben die Mitgliedstaaten keine Maßnahmen
zur Umsetzung dieser Empfehlungen ergriffen, obwohl sie durchaus über Mittel
verfügen, um die Arbeitgeber zu kontrollieren. Die Kommission hält es auch für
angebracht,
dass
die
Mitgliedstaaten
ihre
Rechtsvorschriften,
Verwaltungskontrollen sowie die Bedingungen für den Betrieb von
Heiratsvermittlungsinstituten und Begleitagenturen überprüfen, da sich hinter
diesen Agenturen mitunter Menschenhändler verbergen.
14
INFORMATIONSBLATT VI
ZUSAMMENARBEIT MIT DRITTSTAATEN, INSBESONDERE MIT DEN
BEITRITTSLÄNDERN
Bekämpfung und Prävention von Menschenhandel liegen in der gemeinsamen
Verantwortung der Herkunftsländer, der Transitländer und der Zielländer. Die auf
EU-Ebene, auf nationaler und auf regionaler Ebene ergriffenen Maßnahmen sind
zwar unverzichtbar, werden langfristig jedoch nur geringe Wirkung entfalten, wenn
sie nicht durch entsprechende Maßnahmen in den Herkunfts- und Transitländern
ergänzt werden. Die Behörden der betreffenden Länder müssen daher der
gesamten Problematik höhere Priorität einräumen und auf verschiedenen Ebenen
tätig werden, um die Menschenhändler zu bekämpfen, potentielle Opfer zu warnen
und rückkehrwillige Opfer wiedereinzugliedern.
Die Hauptgründe, aus denen Frauen den falschen Versprechungen der Anwerber
Glauben schenken und das Risiko eingehen, verschleppt zu werden, sind in Armut,
Arbeitslosigkeit und fehlenden Lebensperspektiven in den Herkunftsländern zu
sehen. Die Verschlechterung der Wirtschaftssituation in den betroffenen Ländern
hat unmittelbar auf den Frauenhandel durchgeschlagen. Zu den zentralen Zielen
der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft zählen Bekämpfung von
Armut, Förderung der Menschenrechte, Gender-Mainstreaming, Demokratie und
nachhaltige Entwicklung. Ferner ist es wichtig sicherzustellen, dass die
Herkunftsländer bereit sind, zurückkehrende Opfer wiedereinzugliedern. Immer
noch kommt es allzu häufig vor, dass die Opfer den Menschenhändlern ein zweites
Mal in die Hände fallen oder Schwierigkeiten haben, nach ihren oft traumatischen
Erfahrungen wieder richtig Fuß zu fassen. Den Beitrittsländern bietet der
Beitrittsprozess die Gelegenheit, die Ursachen des Menschenhandels an der
Wurzel zu bekämpfen.
Ein derart umfassender Ansatz muss ergänzt werden durch die Förderung von
Pilotprojekten zum Thema „Frauenhandel“. Insbesondere ist hier an
Informationskampagnen gedacht, die nicht ausschließlich auf potentielle Opfer und
die allgemeine Öffentlichkeit, sondern auch auf die öffentliche Verwaltung
abstellen.
MOBILISIERUNG DER EU-INSTRUMENTE
Das in der Zusammenarbeit mit Regierungsstellen und bei der Unterstützung
lokaler NRO sowie der Strukturen der Zivilgesellschaft (insbesondere in den
Bereichen Menschenrechte, Gleichstellungspolitik und Zugang zur Justiz) bereits
zum Einsatz kommende Instrumentarium sollte gemeinsam mit allen wichtigen
Herkunfts- und Transitländern weiterentwickelt werden.
15
Unterstützung wird gewährt für die Verbesserung der Verwaltungsstrukturen in
Schlüsselbereichen (z. B. Strafverfolgungs- und sonstige Justizbehörden). Ohne
die entsprechenden Strukturen ist es schwierig, gegen kriminelle Organisationen,
die im Bereich der organisierten Kriminalität – einschließlich des Frauenhandels –
tätig sind, zu ermitteln und sie strafrechtlich zu verfolgen. Die neue TACISVerordnung für den Zeitraum 2000-2006, die eine Finanzierung – in Form von
Zuschüssen – von Maßnahmen der technischen Hilfe für 13 Länder Osteuropas
und Mittelasiens vorsieht, setzt neue Prioritäten, darunter die Zusammenarbeit im
Bereich Justiz und Inneres. Es wird größeres Gewicht gelegt auf Maßnahmen, die
im gemeinsamen Interesse der EU- und der Partnerländer liegen, wie auch auf
Ergebnisse,
Effektivität
und
Effizienz.
Die
Partnerschaftsund
Kooperationsvereinbarungen mit den GUS-Staaten betreffen unter anderem
spezifische Aspekte in den Bereichen Justiz und Inneres. Hier werden TACISMittel auch für die Finanzierung von Projekten zur Bekämpfung des Frauen- und
Kinderhandels eingesetzt.
Spezifische Mittel werden für die Unterstützung der Zusammenarbeit mit den
Beitrittsländern im Rahmen der Vorbereitung auf den Beitritt zur Europäischen
Union bereitgestellt (siehe Anhang 5). Hier wurde mit der Heranführungsstrategie
bereits einiges geleistet. Insbesondere in den Beitrittspartnerschaften wird dem
Ausbau der Kapazitäten von Verwaltung und Justiz in den Beitrittländern und der
Festlegung der von den einzelnen Ländern zu setzenden Prioritäten, darunter der
Bekämpfung der organisierten Kriminalität, große Bedeutung beigemessen. Der
Bereich Justiz und Inneres ist für alle Beitrittsländer ein prioritärer Bereich im
Hinblick auf die Verstärkung der Kapazitäten von Verwaltung und Justiz. Seit 1999
laufen Partnerschaftsprojekte zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten und der
Beitrittsländer. Zahlreiche der in diesem Bereich ausgewählten Projekte haben
einen Beitrag zu einer effizienteren Bekämpfung der organisierten Kriminalität und
des Frauenhandels geleistet.
ANDERE FORMEN UND FOREN EINER INTERNATIONALEN
ZUSAMMENARBEIT BEI DER BEKÄMPFUNG DES FRAUENHANDELS
Was die internationale Zusammenarbeit anbelangt, engagieren sich die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die Kommission aktiv in
multilateralen Foren – wie UNO, OSZE/BDMIR, Stabilitätspakt für Südosteuropa,
G8, ASEM und Europarat – mit dem Ziel, die Anstrengungen im Kampf gegen den
Menschenhandel zu koordinieren. Insbesondere haben die Mitgliedstaaten und die
Kommission das Übereinkommen gegen grenzüberschreitende organisierte
Kriminalität und die Zusatzprotokolle – davon eines zum Menschenhandel –
unterzeichnet und aktiv an deren Ausarbeitung mitgewirkt.
16
ANHANG 1
Das Programm STOP
Ziele des Programms STOP sind die Förderung, Unterstützung und Stärkung von
Netzwerken sowie der praktischen Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen
Personen, die für Maßnahmen gegen den Menschenhandel und die sexuelle
Ausbeutung von Kindern in den Mitgliedstaaten zuständig sind, sowie die
Verbesserung und Anpassung ihrer Ausbildung und Qualifikationen. Zielgruppen
sind Richter, Staatsanwälte, Angehörige von Polizeidiensten, Beamte und
Angehörige von öffentlichen Dienststellen, die für Einwanderung und
Grenzkontrollen, Sozialrecht, Steuerrecht, Verhütung und Bekämpfung von
Menschenhandel und sexueller Ausbeutung, Betreuung der Opfer und Behandlung
der Täter zuständig sind. Das Programm steht auch NROs offen, die im übrigen
seit 1996 in etwa 25% der Projekte beteiligt waren.
Das Programm ist im Jahr 1996 angelaufen. Die Laufzeit betrug vier Jahre, die
Finanzausstattung des Programms belief sich auf 6,5 Mio. €. In den fünf Jahren
der Durchführung wurden im Rahmen des Programms 85 Projekte kofinanziert.
Neben der Unterstützung von Maßnahmen zur Verbesserung der Zusammenarbeit
in den Bereichen Strafverfolgung und Justiz galt der Entwicklung der
Zusammenarbeit und von Methoden zur Unterstützung der Opfer und zur
Verhütung von Menschenhandel und sexueller Ausbeutung von Kindern
besonderes Interesse. Auch die Forschung war eine wesentliche Komponente der
STOP-Aktivitäten. Besonderes Augenmerk galt Projekten, die auch diejenigen
einbeziehen, die für die Verhütung und Bekämpfung des Frauenhandels in den
Beitrittsländern zuständig sind – als Beitrag zur Vorbereitung dieser Länder auf
den EU-Beitritt (44 % der Projekte im Jahr 1999 und 45 % der Projekte im Jahr
2000).
Da das Programm STOP zum 31. Dezember 2000 ausgelaufen ist, hat die
Kommission eine Verlängerung für einen Zeitraum von zwei Jahren (STOP II)
vorgeschlagen, um die Kontinuität der Unterstützung sicherzustellen. Im Rahmen
des Programms werden in dem Zweijahreszeitraum Mittel in Höhe von 4 Mio. €
bereitgestellt. Die Rolle der Beitrittsländer wird im Kommissionsvorschlag
besonders hervorgehoben. Auch wird unterstrichen, wie wichtig die
Zusammenarbeit mit Drittländern und internationalen Organisationen ist. Es ist
damit zu rechnen, dass STOP II im ersten Halbjahr 2001 vom Rat verabschiedet
wird.
17
ANHANG 2
Das Programm DAPHNE
Daphne ist ein auf vier Jahre (2000-2003) angelegtes mehrjähriges
Aktionsprogramm der Gemeinschaft über vorbeugende Maßnahmen zur
Bekämpfung von Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen. Das Programm
ist aus der Initiative DAPHNE hervorgegangen, die in den Jahren 1997 bis 1999
durchgeführt wurde, wobei die Planung auf Jahresbasis erfolgte. Mit der Initiative
reagierte die Europäische Kommission auf die zunehmende Besorgnis über die
Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und Frauen in Europa. Die Aufgaben waren
sehr weit gefasst: im Rahmen einer mit 11,8 Mio. ECU (für die gesamte Laufzeit)
ausgestatteten Haushaltlinie sollten NRO-Maßnahmen und bereichsübergreifende
Projekte unterstützt werden. Der Begriff „Gewalt“ wurde im weitesten Sinne
verstanden, so dass alle Formen von Gewalt einbezogen wurden – von sexuellem
Missbrauch bis zu häuslicher Gewalt, von kommerzieller Ausbeutung bis zum
Bullying in der Schule, vom Frauenhandel bis zu der gegen Behinderte,
Minderheiten, Migranten oder andere benachteiligte Gruppen gerichteten und mit
Diskriminierungen einhergehenden Gewalt. Im Jahr 1997 wurden im Rahmen der
Initiative DAPHNE 46 Projekte bezuschusst, im Jahr 1998 waren es 49, und 1999
wurden 54 Projekte für eine Finanzierung ausgewählt.
Mit dem Start des Programms DAPHNE (2000-2003) wurde der Aktionsradius in
dreierlei Hinsicht ausgeweitet: künftig können mehr Organisationen eine finanzielle
Unterstützung beantragen; der geographische Geltungsbereich wurde ausgedehnt;
und die Projekte können in Zukunft eine Laufzeit von mehreren Jahren haben. Im
Rahmen des Programms werden jährlich Mittel in Höhe von 5 Mio. € (insgesamt
also 20 Mio. €) bereitgestellt. Im Jahr 2000 wurden 47 Projekte finanziert, darunter
auch solche, die speziell dem Thema „Frauenhandel“ gewidmet waren.
Jedes Jahr – in der Regel im März – wird im Amtsblatt der Europäischen
Gemeinschaften eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen veröffentlicht.
Welche Projekte ausgewählt wurden, wird im Allgemeinen im September oder
Oktober jedes Jahres bekannt gegeben. Die Abschlussberichte sind drei Monate
nach Abschluss der jeweiligen Projekte einzureichen. Die Berichte werden in die
DAPHNE-Projekt-Datenbank gestellt. Die Datenbank ist eine nützliches Instrument
für all diejenigen, die sich im Kampf gegen Gewalt gegen Kinder, Jugendliche und
Frauen engagieren. Organisationen, die Projekte vorbereiten, für die sie eine
Finanzhilfe beantragen wollen, finden hier wichtige Informationen.
18
ANHANG 3
Programme und Initiativen im Bereich Beschäftigung und Soziales
Zusätzlich zu der direkten Hilfe für die Opfer des Menschenhandels ist ein besserer
Austausch von Informationen und bewährten Praktiken zwischen den
Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern über die verschiedenen Ansätze zur
Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels vonnöten.
Außer den spezifischen Programmen STOP und DAPHNE können auch andere
Programme und Initiativen der Gemeinschaft in den Bereichen, Beschäftigung,
Soziales und Gleichstellung von Frauen und Männern einen Beitrag zur
Bekämpfung und Verhütung des Menschenhandels leisten. Nachstehend zwei
Beispiele:
- Die Initiative EQUAL unterstützt transnationale Partnerschaften mit dem Ziel,
neue Methoden zur Bekämpfung von Diskriminierungen und Ungleichheiten im
Bereich der Beschäftigung zu entwickeln und zu verbreiten. Eine der Prioritäten
von EQUAL ist die Unterstützung von Partnerschaften zur Förderung der
Integration von Asylbewerbern. In Abhängigkeit vom offiziellen Status der
Asylsuchenden können Finanzhilfen gewährt werden für die Entwicklung neuer
Ansätze, um den Betroffenen den Einstieg in den Arbeitsmarkt zu erleichtern,
oder für Ausbildungsmaßnahmen, an denen abgewiesene Asylbewerber
teilnehmen können, bevor sie die EU wieder verlassen. Die Finanzmittel, die
die Europäische Union im Rahmen des Europäischen Sozialfonds für EQUAL
bereitstellt, belaufen sich auf insgesamt 2,847 Mio. € für den Zeitraum 20002006.
- Das neue EU-Programm zur Geschlechtergleichstellung für den Zeitraum
2001-2005 wurde auf den Weg gebracht, um die Umsetzung der
Rahmenstrategie der Gemeinschaft für die Gleichstellung von Frauen und
Männern finanziell zu unterstützen. Die Strategie schließt sämtliche auf die
Verwirklichung der Gleichstellung abzielende Politiken und Aktionen der
Gemeinschaft
ein.
Im
Zusammenwirken
mit
anderen
Gemeinschaftsprogrammen wird das Gleichstellungsprogramm allgemeine
Aktivitäten in den Bereichen Wirtschaftsleben, gleiche Beteiligung und
Vertretung, soziale Rechte, Rechte als Bürgerinnen und Bürger,
Geschlechterrollen und Stereotype fördern und finanziell unterstützen.
Menschenhandel ist ein Thema im Rahmen des Schwerpunkts „Rechte als
Bürgerinnen und Bürger”. Die im Rahmen des Gleichstellungsprogramms
geförderten Projekte sollen die DAPHNE- und STOP-Projekte ergänzen. Für eine
Unterstützung in Betracht kommen transnationale Projekte, die einen Beitrag
leisten zur Förderung und Verbreitung der Werte und Verhaltensweisen, die
Voraussetzung für die Gleichstellung von Frauen und Männern sind, zur Förderung
eines besseren Verständnisses der Gleichstellungsproblematik und/oder zur
Entwicklung der Fähigkeit der Akteure, die Gleichstellung von Frauen und Männern
effektiv weiter voranzubringen.
19
Alle relevanten Akteurinnen und Akteure, insbesondere Nichtregierungsorganisationen, können am Programm teilnehmen, auch die Beitrittsländer. Es ist
an ihnen, zu entscheiden, an welchen Programmen sie sich beteiligen möchten.
Die Kofinanzierung wird im Rahmen des Programms PHARE sichergestellt. Im
Zeitraum 1998-2000 haben sich Ungarn, Litauen, Slowenien, Rumänien und die
Tschechische Republik am Chancengleichheitsprogramm beteiligt. Bei den
Projekten ging es unter anderem um die Verwirklichung des Grundsatzes des
gleichen Entgelts und die Förderung der Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt
im Rahmen lokaler Partnerschaften, um die Bekämpfung der Diskriminierungen
von Frauen in den nationalen Rechtsvorschriften und um positive Maßnahmen und
Networking im Bereich Geschlechtergleichstellung.
20
ANHANG 4
Soziale Unterstützung der Opfer des Menschenhandels im Rahmen des
Europäischen Sozialfonds
Der Europäische Sozialfonds ist das wichtigste europäische Instrument zur
Finanzierung lokaler, regionaler und nationaler Maßnahmen im Zusammenhang
mit der europäischen Beschäftigungsstrategie. Im neuen Sechsjahreszeitraum
(2000-2006) wird der ESF Investitionen der Mitgliedstaaten in die Modernisierung
und den Ausbau ihrer Arbeitsmärkte und die Entwicklung ihrer Humanressourcen
unterstützen.
Im Rahmen der Beschäftigungsstrategie erstellen die Mitgliedstaaten jedes Jahr
nationale Aktionspläne für die Umsetzung der gemeinsam vereinbarten
beschäftigungspolitischen Leitlinien. In den Leitlinien wird besonderes Augenmerk
auf die Förderung eines gleichen Zugangs für alle zum Arbeitsmarkt gelegt. In
Leitlinie 7 werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, alle Formen der Diskriminierung
aufzudecken und zu bekämpfen, die bestimmten Personengruppen, wie
Angehörigen ethnischer Minderheiten und Wanderarbeitnehmern, den Zugang
zum Arbeitsmarkt oder zur allgemeinen und beruflichen Bildung erschweren. In
Leitlinie 9 wird an die Mitgliedstaaten appelliert, nichtangemeldete Erwerbstätigkeit
zu bekämpfen und die Umwandlung entsprechender Beschäftigungsverhältnisse in
reguläre Beschäftigungsverhältnisse zu fördern.
Die Rolle des Europäischen Sozialfonds bei der Bekämpfung von Armut und
sozialer Ausgrenzung wird in den kommenden Jahren im Zuge der neuen
europäischen Strategie zur Förderung der sozialen Integration weiter ausgebaut.
Auf der Tagung des Europäischen Rates von Nizza im Dezember 2000 wurden
folgende gemeinsame Ziele festgelegt:
-
Förderung der Arbeitsmarktbeteiligung und des Zugangs aller zu Ressourcen,
Rechten, Waren und Dienstleistungen und Vermeiden von Ausgrenzung;
Unterstützung der am stärksten Benachteiligten und derjenigen, die mit
besonderen Integrationsproblemen konfrontiert sind;
Mobilisierung aller Organisationen, Behörden und sonstigen an der
Implementierung der neuen Strategie beteiligten Stellen.
Die Mitgliedstaaten haben sich verpflichtet, in allen einschlägigen Politiken die
soziale Integration zu fördern, soweit angebracht unter Einsatz von
Strukturfondsmitteln, insbesondere von Mitteln aus dem Europäischen Sozialfonds.
Derzeit arbeiten die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der formulierten Ziele
nationale Aktionspläne für den Zeitraum 2001-2003 aus. Die Strategie wird es den
Mitgliedstaaten ermöglichen, bewährte Praktiken auszutauschen, voneinander zu
lernen, ihre Politik gezielter auszurichten und die gemeinsam festgelegten Ziele zu
verwirklichen.
21
Die Opfer des Menschenhandels sind in besonderem Maße von Diskriminierung
und sozialer Ausgrenzung bedroht. Letztere sollen bekämpft werden mit Strategien
in den Bereichen soziale Integration und Beschäftigung und mit Hilfe des ESF und
anderer Gemeinschaftsprogramme. Entsprechend kann die Gemeinschaft
Rehabilitationsmaßnahmen
bezuschussen
sowie
andere
Formen
der
Unterstützung für Opfer des Menschenhandels, die sich weiter in den
Mitgliedstaaten aufhalten, nachdem sie ihren Peinigern entkommen sind.
In Italien erhalten Opfer des Menschenhandels für die Dauer von mindestens
sechs Monaten eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Während dieser Zeit können
sie an einem der 49 von NRO und lokalen Behörden durchgeführten
Integrationsprogramme teilnehmen. In der Region Mezzogiorno unterstützt der
Europäische Sozialfonds eine Maßnahme, mit der bezweckt wird, auf lokaler
Ebene das Bewusstsein für die Problematik des Frauen- und Kinderhandels zu
schärfen, eine Datenbank einzurichten und ein Netzwerk aufzubauen zwischen
den verschiedenen beteiligten Stellen, insbesondere örtlichen Behörden und NRO.
In Mittelitalien sollen mit Strukturfondsmitteln Zufluchtsstätten eingerichtet werden.
Darüber hinaus werden soziale Unterstützung und Ausbildungsmaßnahmen
angeboten.
22
ANHANG 5
Das Programm PHARE, wichtigstes Finanzierungsinstrument im
Erweiterungsprozess
Das Programm PHARE ist das wichtigste Finanzierungsinstrument, das der
Europäischen Union zur Verfügung steht, um die Beitrittsländer Mittel- und
Osteuropas (MOEL) bei der Vorbereitung auf die EU-Mitgliedschaft zu
unterstützen.2 In zehn Beitrittsländern (für Zypern und Malta existiert eine
gesonderte Finanzierungsregelung) werden die PHARE-Mittel konzentriert in den
prioritären Bereichen eingesetzt, die in den Beitrittpartnerschaften festgelegt
wurden.
Die PHARE-Finanzhilfen werden in Form von Zuschüssen gewährt. Bezuschusst
werden
Maßnahmen
zum
Verwaltungsaufbau,
Investitionen
in
die
Rechtsinfrastruktur sowie Maßnahmen zur Förderung des wirtschaftlichen und
sozialen Zusammenhalts. PHARE unterstützt nationale und regionale
Regierungen, lokale Behörden und Regelungs- und Aufsichtsbehörden bei der
Implementierung des gemeinschaftlichen Besitzstands, unter anderem in den
Bereichen Justiz und Inneres, Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit.
Im Rahmen der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts
werden Mittel bereitgestellt, um die Beitrittsländer auf die Strukturfonds
vorzubereiten, einschließlich des Europäischen Sozialfonds, der die Hauptquelle
der EU-Finanzhilfen für Vor-Ort-Projekte zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und
zur Förderung der Chancengleichheit ist. Zoll- und Einwanderungsbehörden
werden im Rahmen integrierter Strategien für die Grenzverwaltung unterstützt.
PHARE finanziert darüber hinaus grenzüberschreitende Kooperationsprogramme
zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen Grenzregionen in den
Beitrittsländern Mitteleuropas und in den EU-Mitgliedstaaten (gemeinsam mit
Interreg) sowie der Zusammenarbeit zwischen den Beitrittsländern.
Im Kontext der Stärkung der Zivilgesellschaft finanziert das PHARE-Programm
ACCESS NRO-Projekte, die auf die Eingliederung und Beteiligung von
Einzelpersonen und Gruppen abzielen, die von wirtschaftlicher, sozialer oder
politischer Ausgrenzung bedroht sind.
Ferner werden im Rahmen von PHARE Finanzhilfen gewährt, die es den
Beitrittsländern ermöglichen sollen, sich gemeinsam mit den derzeitigen
EU-Mitgliedstaten und Drittländern an verschiedenen Gemeinschaftsprogrammen
zu beteiligen. Es ist an den Beitrittsländern, in Abstimmung mit der Europäischen
Union zu entscheiden, an welchem Programm sie teilnehmen möchten (bei
Übernahme eines Teils der Finanzierung) und ob eine Kofinanzierung im Rahmen
von PHARE erforderlich ist. Mehrere Beitrittsländer haben von dieser Möglichkeit
einer Kofinanzierung Gebrauch gemacht und am Chancengleichheitsprogramm
teilgenommen. Die PHARE-Mittel können auch genutzt werden, um den
Beitrittsländern eine Beteiligung am Programm DAPHNE zu ermöglichen.
2
Das Jahresbudget für PHARE beläuft sich (im Jahr 2001) auf 1 610 Mio. €. Seit 2000
existieren zwei weitere Finanzierungsinstrumente (SAPARD und ISPA), in deren Rahmen
den Beitrittsländern Finanzhilfen für die Beitrittsvorbereitung gewährt werden können (die
hierfür bereitgestellten Finanzmittel belaufen sich auf 540 bzw. 1 080 Mio. €).
23
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