Der Bundesrat als Blockadeinstrument
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Politik Facharbeit Thema: Der Bundesrat als Blockadeinstrument? Der Streit um das Zuwanderungsgesetz. Ann Christin Schröder Melle 2003 Gymnasium Melle 2002/2003 - 2 - Politik Ann Christin Schröder Thema: Der Bundesrat als Blockadeinstrument? Der Streit um Das Zuwanderungsgesetz Fachlehrer: Herr Westphal Ausgabetermin: 07.02.2003 Abgabetermin: 21.03.2003 Bewertung: Unterschrift des Verfassers ...................................... Punkte Unterschrift des Fachlehrers .............................. ............ - 3 - Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung................................................................................. 3 2. Der Bundesrat.......................................................................... 4 2.1. Die Entstehung des Bundesrates und die Entscheidung für das Ratsmodell......................................................................................... 4 2.2. Die Organisation des Bundesrates.................................................... 6 2.2.1. Der Aufbau und die Mitglieder des Bundesrates...........................…. 6 2.2.2. Die Ausschüsse des Bundesrates……………………………………… 7 2.3. Die Aufgaben und Funktionen des Bundesrates.............................… 7 3. Das Zuwanderungsgesetz 3.1. Wie sieht das Gesetz aus?............................................................... 9 3.2. Wie geht der Bundesrat mit dem Gesetz um?.................................. 10 3.2.1. Die Prüfung des Gesetzes im Bundesrat........................................... 10 3.2.2. Die Abstimmung im Bundesrat.......................................................… 11 3.2.3. Der weiter verlauf des Gesetzes....................................................... 12 3.3. Wird das Zuwanderungsgesetz vom Bundesrat blockiert?................ 12 4. Das Blockadeinstrument........................................................ 14 4.1. Ist Parteipolitik im Bundesrat zulässig?............................................. 14 4.2. Wie kann der Bundesrat blockieren?................................................. 16 4.3. Welche Auswirkungen entstehen so in Bezug auf das System?....... 17 5. Zusammenfassung und Stellungnahme............................... 18 6. Literaturverzeichnis…………………………………………….. 20 7. Erklärung………………………………………………………….. 21 - 4 - 1. Einleitung In meiner Facharbeit beschäftige ich mit dem Bundesrat und der Frage ob dieser als Blockadeinstrument funktioniert. Dies soll am Beispiel des Zuwanderungsgesetzes geklärt werden. Um einen besseren Einstieg in das Thema zu finden, und um eine Grundlage für meine späteren Untersuchungen zu schaffen, erläutere ich den Bundesrat in seiner Zusammensetzung, seinen Aufgaben und Arbeitsweisen erst einmal ganz allgemein. Im darauf folgenden Kapitel versuche ich dann die Frage, ob der Bundesrat als Blockadeinstrument wirkt, zunächst an dem Beispiel des Zuwanderungsgesetzes zu klären. Hierfür gebe ich den Gesetzesvorschlag wieder, bevor ich auf den Verlauf des Gesetzes im Bundesrat eingehe. Da über das Gesetz jedoch vom Bundestag und vom Bundesrat bis zum Abgabetermin meiner Facharbeit noch nicht endgültig entschieden wurde, belaufen sich meine Erkenntnisse in der Blockadefunktion so teilweise nur auf mögliche, jedoch naheliegende Ausgänge der Abstimmung. Da es meiner Meinung nach zur allgemeinen Klärung der Blockadefunktion des Bundesrates von großer Bedeutung ist, in wieweit Parteipolitik im Bundesrat eine Rolle spielen darf , habe ich mich entschlossen, dieses etwas genauer darzulegen, auch um ein besseres Verständnis darüber zu erlangen, warum es überhaupt zur Blockade kommt, bevor ich diese endgültig aufzeige. Zum Abschluss versuche ich dann kurz die möglichen Auswirkungen einer Blockadefunktion des Bundesrates auf das gesamte politische System zu erläutern. - 5 - 2. Der Bundesrat Der Bundesrat ist jenes der fünf Verfassungsorgane (Bundespräsident, Bundestag, Bundesregierung, Bundesverfassungsgericht und Bundestag) der Bundesrepublik Deutschland, welches die Interessen der Bundesländer auf Bundesebene vertritt. Er kann so auch im Sinne der Länder an der Gesetzgebung des Bundes mitwirken. Da der Bundesrat den meisten aller Bundesgesetze zustimmen muss, geht von ihm ein gewaltiges Mitspracherecht in Angelegenheiten der Gesetzgebung aus. Darüber hinaus ist ein indirektes Mitwirken von Seiten der Bundesländer in Angelegenheiten der Europäischen Union durch den Bundesrat möglich. 2.1 Die Entstehung des Bundesrates und die Entscheidung für das Ratsmodell Zur Gründung des Bundesrates in seiner heutigen Form kam es bereits 1949. Der Grund hierfür war, ein zweites gesetzgebendes Organ zu schaffen, welches als Gegenpol zum Bundestag1 funktionieren soll. Wichtig war es ein „echtes Bundesorgan“ entstehen zu lassen, und noch dazu eines, welches den Willen der Länder zum Ausdruck bringt. Es sollte ein Organ sein, das die Gegenseite zur Parteipolitik des Bundestages bildet. Jedoch musste zur Bildung dieses neuen Organs erst einmal abgewogen werden, ob dieses seinen Einfluss nach dem Senats- oder Ratsmodell ausüben soll. Ausschlaggebendes Kriterium für die Entscheidung für das Ratsprinzip war, „die größere Unabhängigkeit gegenüber einem parteipolitischen Einfluss“2. Ein Senat würde demnach die gleichen politischen Interessen vertreten wie schon der Bundestag, ein Organ nach dem Ratsprinzip hingegen würde, da es sich aus Politikern der Länderregierung zusammensetzt und diese häufig von Koalitionen gebildet werden, einen anderen `Querschnitt`3 darstellen und sich stärker von der Parteipolitik 1 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe 2 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe 3 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe - 6 - distanzieren. Somit sei eher gesichert, dass auch der Länderwille auf Bundesebene Gehör findet und seine Interessen sich hier durchsetzen können. Auch frühere weitgehend positive Erfahrungen, wie z.B. der Bundesrat des Kaiserreiches 1871, verhalfen zu einer Entscheidung. Da allerdings ebenso Vorteile eines Senatssystems gesehen wurden, einigte man sich auf die sogenannte „ abgeschwächte Bundesratslösung“4 . 2.2. Organisation des Bundesrates 2.2.1. Der Aufbau und die Mitglieder des Bundesrates An der Spitze des Bundesrates steht ein Präsidium, welches sich aus einem Präsidenten, der Vizepräsidenten Ministerpräsident zusammensetzt. seines Dieses Landes Präsidium ist, wechselt und zum drei 1. November jeden Jahres, „wobei sich die Länder in der Reihenfolge, bestimmt durch ihre Einwohnerzahl“5 mit der Stellung eines Präsidenten abwechseln. Zur Unterstützung des Präsidenten steht diesem der Direktor des Bundesrates zur Seite. Der eigentliche Bundesrat setzt sich aus den von der jeweiligen Landesregierung ernannten Vertretern der Länder zusammen, diese besetzen zumeist einen Ministerposten in ihrem Land , da sie um Mitglied im Bundesrat sein zu können, in ihrer Landesregierung Sitz und Stimme benötigen. Wie viele Vertreter ein Bundesland in den Bundesrat entsenden kann, hängt von der Einwohnerzahl des Landes ab. So wird jedes Land mindestens durch drei Mitglieder vertreten, liegt die Einwohnerzahl über zwei Millionen sind es vier, bei mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf Mitglieder. Zur Vertretung durch sechs Mitglieder im Rat muss das Land mehr als sieben Millionen Einwohner zählen. Zur Zeit umfasst der Bundesrat so 69 „ordentliche Mitglieder“6. Diese Mitglieder sind jedoch nicht nur in den Plenarsitzungen vertreten, sondern bilden, je nach Aufgabenbereich in ihren Ländern, noch 16 Ausschüsse. 4 http://www.bpb.de/wissen/02888388258580023035792946825327,0,0,Bundesrat.html http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html 6 http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html 5 - 7 - 2.2.2 Die Ausschüsse des Bundesrates Die hauptsächliche Arbeit des Bundesrates findet in den 16 Ausschüssen statt. Hier werden die Gesetzesentwürfe vorab in einem oder mehreren Ausschüssen diskutiert; abhängig davon, in welchen Zuständigkeitsbereich sie fallen. Ausschuss für Fragen der Europäischen Union Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten Finanzausschuss Ausschuss für Frauen und Jugend Gesundheitsausschuss Ausschuss für Innere Angelegenheiten Ausschuss für Kulturfragen Rechtsausschuss Ausschuss für Städtebau, Wohnungswesen u. Raumordnung Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Ausschuss für Verkehr Ausschuss für WirtschaftsAhhsakjjkkkkkkkkjhhh Verteidigung ausschuss Agrarausschuss Ausschuss für Arbeit und Sozialpolitik Ausschuss für Familie und Senioren Schaubild: vgl.: http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html 2.3. Die Aufgaben und Funktionen des Bundesrates Zu den Hauptaufgaben des Bundesratspräsidenten und seiner Stellvertreter gehört es, eine Plenarsitzung einzuberufen und diese zu leiten. In den Angelegenheiten des Bundesrates vertritt der Präsident rechtlich die Bundesrepublik. Außerdem ist es seine Aufgabe, bei Verhinderung des Bundespräsidenten diesen zu vertreten und seine Aufgaben zu übernehmen. Der Direktor des Bundesrates ist dem Sekretariat übergeordnet. Darüber hinaus unterstützt er den Präsidenten bei der Vorbereitung und Leitung der Sitzungen. Er ist für das Aufstellen einer Tagesordnung zuständig, hilft bei der Auszählung von Stimmen und „berät ... in Fragen der Geschäftsordnung und des parlamentarischen Verfahrens“7. 7 http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html - 8 - Bei Abwesenheit des Bundesratspräsidenten in Berlin liegen seine Aufgaben hauptsächlich im politischen Bereich und keinesfalls nur auf Organisationsoder Verwaltungsmaßnahmen. Der Bundesrat in seiner Gesamtheit hat die große Aufgabe bzw. die Möglichkeit, zu den von der Bundesregierung kommenden Gesetzesentwürfen als erster Stellung zu beziehen. Die Gesetzesentwürfe werden „unter verfassungsrechtlichen, fachlichen, finanziellen und politischen Gesichtspunkten“ geprüft, so kommt es fast immer zu Änderungsvorschlägen, Ergänzungen oder gar Alternativen. Es kommt hier allerdings fast nie zur kompletten Ablehnung eines Entwurfes. Die Äußerungen über den Entwurf von Seiten des Bundesrates beeinflussen die Bundesregierung jedoch noch nicht. Sollte das Gesetz trotz Gegendarstellung des Bundestages und auch nach Berücksichtigung von Änderungsvorschlägen des Bundesrates im „zweiten Durchgang“8 im Bundesrat mehrheitlich nicht auf Zustimmung stoßen, so ist dieser dazu befugt, den Vermittlungsausschuss einzuberufen. In der endgültigen Entscheidungskraft gesetzesabhängig noch des Bundesrates Unterschiede. Man gibt es allerdings unterscheidet nach Zustimmungsgesetz und Einspruchgesetz. In den Zustimmungsgesetzen werden „die Interessen der Länder berührt“9 , dies sind: „1. Gesetze, die die Verfassung ändern. 2. Gesetze, die das Finanzeinkommen der Länder und Gemeinden berühren. 3. Gesetze, die in die Verwaltungshoheit der Länder eingreifen.“10 All diese Gesetze bedürfen der unbedingten Zustimmung des Bundesrates. Bei den Einspruchsgesetzen hat er diese Entscheidungsmacht nicht, er hat lediglich die Möglichkeit, wenn das Vermittlungsverfahren beendet ist Einspruch einzulegen. Dieser kann allerdings vom Bundestag abgelehnt werden. Darüber hinaus kann der Bundesrat aber auch eigene Gesetzesentwürfe über die Bundesregierung dem Bundestag zukommen lassen, dieser allerdings kann den Entwurf sofort ablehnen. 8 http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html 10 http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html 9 - 9 - Entscheidungen in den Bereichen „Rechtsverordnungen“ und „Allgemeinen Verwaltungsvorschriften“ sind sogar fest an die Entscheidung des Bundesrates Dieses in gebunden. ist auch manchen auswärtigen Angelegenheiten der Fall. Zu den weiteren Aufgaben des Bundesrates zählt die Wahl der Hälfte der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichtes, außerdem kann er Verfassungsklagen erheben. Er sendet Mitglieder in öffentliche Ausschüsse und hat das Recht bei der Besetzung von Ämtern mitzuentscheiden. Im Falle eines Vertrauensverlustes des Bundeskanzlers muss die Bundesregierung sogar die Zustimmung des Bundesrates bekommen, um Gesetze beschließen zu können. Auch übernimmt der Bundesrat in den Angelegenheiten innerer Notstand und Naturkatastrophen eine Kontrollfunktion . 3. Das Zuwanderungsgesetz 3.1 Wie sieht das Gesetz aus? Aus Untersuchungen vieler Kommissionen geht der von Bundesinnenminister Otto Schily am 3. August 2001 vorgelegte Gesetzentwurf „Zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern“11 hervor. Mit dem Gesetz will die Rot- Grüne Bundesregierung die Zuwanderung stärker den Interessen der Länder anpassen, außerdem soll das Gesetz zeigen, „dass Deutschland seine humanitären Verpflichtungen ernst nimmt und weiterhin erfüllt“12 . Im Einzelnen sieht das Gesetz z. B. vor, die Zuwanderung nach bestimmten Kriterien wie Alter, Ausbildung, Familienstand, Sprachkenntnissen, Herkunftsland und Beziehung zu Deutschland zu steuern. Feste jährliche Zuwanderungsquoten, wie sie die CDU vorgesehen hatte, wird es allerdings nicht geben, hierüber soll das entstehende „Bundesamt für Migration und 11 12 Brügel, Peter et. al.: Demokratie in Deutschland, Bamberg 2002. (Kay Heilbronnes, S. 214) http://www.br-online.de/bayern-heute /thema/zuwanderung/gesetzentwurf.sht - 10 - Flüchtlinge“ entscheiden. Auch gibt es zwischen ungelernten und hochqualifizierten Zuwanderern Unterschiede vor dem Gesetz. Es muss allerdings bei jeder Arbeitsplatzvergabe geprüft werden, ob die Stelle nicht auch für einen Deutschen bzw. für einen EU- Bürger infrage käme, so dass sich die Zuwanderung nicht nachteilig auf den Arbeitsmarkt auswirkt. Hochqualifizierte Zuwanderer sollen jedoch sofort eine unbegrenzte Aufenthaltserlaubnis erhalten. Alle Ausländer, die langfristig in Deutschland bleiben, sollen in Kursen nicht nur mit der deutschen Sprache, sondern auch mit Gesetzen, Gesellschaft und Kultur vertraut gemacht werden. Für den Nachzug von Kindern soll es eine generelle Altersbeschränkung von zwölf Jahren geben, in Sonderfällen ist das Nachkommen allerdings auch noch bis zum Alter von 18 Jahren möglich, z.B. im Falle einer politischen Verfolgung der Eltern. Darüber hinaus sieht das Gesetz einen besseren Schutz von Flüchtlingen vor, „die wegen ihres Geschlechts oder von nicht staatlichen Organisationen verfolgt werden“13. Hierfür muss die Verfolgung allerdings individuell nachgewiesen und der Schutz des Heimatlandes ausgeschlossen werden. 3.2. Wie geht der Bundesrat mit dem Gesetz um? 3.2.1 Die Prüfung des Gesetzes im Bundesrat Am 20. Dezember 2001 durchlief das Zuwanderungsgesetz zum ersten Mal den Bundesrat. Hier wurde auf Empfehlung einiger Ausschüsse umfangreich Stellung zu dem Gesetzesentwurf genommen, wobei sich deren Forderungen und Bitten auf 175 Prüfungen belaufen. Auf Zuraten des Innenausschusses soll der Bundesrat besonders in seinen Bedenken und Änderungsvorschlägen, die sich an den Bundestag richten, kundtun, dass es sich bei dem Gesetzesentwurf weniger um ein Gesetz der Begrenzung, als viel mehr um ein Gesetz der Erleichterung und Erhöhung der Zuwanderung handele. 13 http://www.br-online.de/bayern-heute /thema/zuwanderung/gesetzentwurf.sht - 11 - 3.2. 2 Die Abstimmung im Bundesrat Nachdem die Schlussabstimmung über das Zuwanderungsgesetz, unter Berücksichtigung einiger Änderungen, im Bundestag mit einer Mehrheit von 321Ja- Stimmen zu 225 Nein- Stimmen bei 41 Enthaltungen ausging, folgt nun, da es sich um ein zustimmungspflichtiges Gesetz handelt, der Weg in den Bundesrat. Am 22. März 2002 fand dann auch dort die Abstimmung statt. Da zwar einige der Anliegen des Bundesrates aus dem ersten Durchgang berücksichtigt wurden, jedoch Wünsche, wie z.B. die Beteiligung des Bundesrates bei der Zusammensetzung der Zuwanderungskommission, im Gesetz nicht vorgesehen sind, empfehlen der Innere Ausschuss sowie der Ausschuss für Wirtschaft, dem Gesetz nicht zuzustimmen. Während der Abstimmung kommt es dann zu einem in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nie dagewesenen Eklat. Entgegen dem Gesetz, welches besagt, dass jedes Land seine Stimmen einstimmig abgeben muss, stimmt der Sozialminister Alwin Ziel der SPD des Landes Brandenburg mit „Ja“, der brandenburgische Innenminister Jörg Schönbohm, welcher der CDU angehört, jedoch mit „Nein“ ab. Daraufhin verweist der amtierende Bundesratspräsident Klaus Wowereit das Land auf den für die Abstimmung gesetzgebenden Artikel und fragt den Ministerpräsidenten Manfred Stolpe erneut nach der Stimme des Landes Brandenburg. Dieser stimmt dem Zuwanderungsgesetz zu und der Bundesratspräsident erklärt seine Stimme für gültig. Die Vertreter der anderen CDU regierten Länder sehen diese Stimmabgabe allerdings als Verfassungsbruch an und weisen Klaus Wowereit auf das Gesetz hin. Entgegen jener sieht er sich im Recht und will mit der Abstimmung fortfahren. Dies gelangt allerdings erst nach etlichen Zurufen und nach der erneuten Befragung und Stimmabgabe Manfred Stolpes für das Land Brandenburg. Am Ende der Abstimmung erklärt der Bundesratspräsident das Gesetz für mehrheitlich zugestimmt. Für den Fall, dass der Bundespräsident Johannes Rau das Gesetz unterzeichnet, kündigte die Union allerdings schon jetzt Verfassungsklage an. - 12 - 3.2.3 Der weitere Verlauf des Gesetzes Nach dem Johannes Rau am 20. Juni 2002 das Gesetz unterschrieben hatte, ging am 16.Juli 2002 die Klage von sechs unionsregierten Ländern beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ein. Dieses gab dem Einwand statt und entschied, auf ein rechtswidriges Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes, wies allerdings nicht dessen Inhalt zurück. Nun berät der Bundestag erneut über das von der Bundesregierung unverändert eingebrachte Gesetz, bevor es nochmals im Bundesrat zur Abstimmung kommen soll. Doch schon jetzt ist so gut wie klar, dass das Zuwanderungsgesetz seinen Weg durch den Vermittlungsausschuss gehen wird, da die CDU inzwischen durch die Wahlen in Hessen und in Niedersachsen, zu einer größeren Bundesratsmehrheit gelangen konnte. In der Bundestagssitzung am 13.03.2003 legte auch die FDP einen Gesetzesentwurf vor, dieser basiert auf den Grundlagen des Gesetzes der SPD und der Grünen, er berücksichtigt allerdings darüber hinaus die wichtigsten Forderungen der CDU/ CSU. Doch auch von diesem distanziert sich die CDU. 3.3. Wird das Zuwanderungsgesetz vom Bundesrat blockiert? Bislang kam es in dieser Gesetzesfrage noch nicht zur eigentlichen Blockade, doch stand es, da die unionsgeführten Länder viele Standpunkte des Gesetzes so nicht für richtig hielten, schon einmal kurz davor. Auch hatten die zuständigen Ausschüsse dem Plenum des Bundesrates bei der Darlegung ihrer Prüfungsergebnisse schon zu einer Ablehnung des Gesetzes geraten. Jedoch ergab sich bei der eigentlichen Abstimmung dann doch noch eine Mehrheit zugunsten des Gesetzes. Eine Blockade fand hier also noch nicht in der üblichen Form statt, da die CDU regierten Länder keine all zu große Mehrheit im Bundesrat aufweisen konnten. Wohl aber kam es durch die Tatsache des verfassungswidrigen Abstimmungsverhalten Brandenburgs und der damit verbundenen Verfassungsklage von Seiten der CDU regierten Länder zu einer Art Blockade, da die Entscheidung des Bundesrates so aufgehoben wurde und es zur Entscheidung über das Zuwanderungsgesetz einer erneuten Gesetzeseinbringung bedarf. Es wurde hier also nicht der - 13 - Inhalt des Gesetzes blockiert, sondern erst einmal das gesamte Gesetz auf Eis gelegt. Doch nun, da das Gesetz von der Bundesregierung unverändert wieder in den Bundestag gelangte, kommt es zu neuen Auseinandersetzungen der SPD, als dominierende Partei des Bundestages, mit der CDU/ CSU, die nun eine große Mehrheit im Bundesrat bildet. Denn durch die Prüfung des Gesetzes ist die Bundesregierung vom Bundesrat aufgefordert worden, das Gesetz umfassend zu überarbeiten. So belaufen sich die Änderungsforderungen der unionsgeführten Länder auf knapp 140 Einzelpunkte des Gesetzes, jedoch halten sie Abstand davon, diese Forderungen vorzulegen. Darüber hinaus sehen sie die Vorlage des ungeänderten Gesetzes als Provokation gegenüber der Mehrheit des Bundesrates an, eine solche Vorlage sei nicht die richtige Basis für eine Verhandlung. Die SPD hingegen hält es nicht für vernünftig, das Gesetz zu sehr zu ändern, da dabei womöglich wichtige Teile verloren gehen und das Gesetz so genau in die entgegengesetzte Richtung wirken könnte. Aus diesem Grund appelliert die SPD an die Länder, von ihren Änderungen abzusehen und das Gesetz nicht zu blockieren. Doch schon jetzt, obwohl das Gesetz dem Bundesrat noch gar nicht erneut zur Abstimmung vorgelegt wurde, zeichnet sich ab, dass dieser dem Gesetz in seiner jetzigen Form wohl nicht zustimmen wird. Dies alles liegt an den unterschiedlichen Grundvorstellungen über ein Zuwanderungsgesetz, die CDU/ CSU fordert eine schärfere Begrenzung des Zuzugs von Ausländern (z.B. Nachzugsalter), die SPD will diesen zwar auch steuern und begrenzen, doch steht für sie die Erleichterung der Zuwanderung, sofern sie dem Zweck der Erwerbstätigkeit diene, im Vordergrund. So wird dem Bundestag nichts anderes übrig bleiben, als die Forderungen entweder sofort bei der Abstimmung des Gesetzes zu berücksichtigen, oder aber es erst auf die Entscheidung im Bundesrat ankommen zu lassen und so mit der Einberufung des Vermittlungsausschusses rechnen zu müssen. Spätestens hier wird dann ein Kompromiss gefunden werden müssen, da es sonst, da das Gesetz zustimmungspflichtig ist, keine andere Möglichkeit gibt, das neue Zuwanderungsgesetz in Kraft treten zu lassen. Egal ob der Bundestag sofort auf die Änderungsvorschläge eingeht oder dies durch den Vermittlungsausschuss geschieht, wirkt der Bundesrat als Blockade - 14 - in dieser Gesetzesfrage, denn ohne mit ihm einen Kompromiss zu finden, wird er sich nicht dazu bewegen lassen, zuzustimmen. Der Bundesrat funktioniert so als Blockadeinstrument der unionsgeführten Länder, die im Bundestag die Minderheit bilden. In all diesen Fällen, in denen der Bundesrat den Bundestag dazu bewegen will, näher auf seine Forderungen einzugehen, wirkt er als Blockadeinstrument, da ohne seine Zustimmung das Gesetz nicht zustande kommen kann. 4. Das Blockadeinstrument 4.1. Ist Parteipolitik im Bundesrat zulässig? Schon durch die Entscheidung für das Bundesratsmodell und somit für jenes Organ, welches am wenigsten von der Parteipolitik abhängig ist, sollte diese Frage geklärt werden. Ein parteipolitisches Verhalten ist folglich nicht im Gesetz vorgesehen. Ursprünglich sollte der Bundesrat sogar als `Widerlager der Parteipolitik `14 verstanden werden. Das ist in diesem Sinne jedoch heute nicht mehr so dringend erforderlich, da „ein von Parteien dominierter Bundestag heute kein negatives Bild mehr hervorruft“.15 Der Bundesrat soll keines Falls “Erfüllungsgehilfe“ 16 für die im Bundestag mehrheitlich vertretende Partei sein, sondern in seinen Entscheidungen sachlich und gerecht urteilen. Er soll „konservierend und korrigierend im rechtlichen, verwaltungsmäßigen und fiskalischen Sinne wirken “17 . Jedoch kann dies alles viel zu sehr mit einem parteipolitischen Verhalten zusammenhängen, als das man dem Bundesrat so ein parteipolitisches Verhalten absprechen kann. Ein Argument gegen die Parteizulässigkeit im Bundesrat ist jedoch die Einteilung des Bundesrates in Blöcke, geordnet nach 14 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe 15 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe 16 17 http://www.bpb.de/wissen/02888388258580023035792946825327,0,0,Bundesrat.html http://www.bpb.de/wissen/02888388258580023035792946825327,0,0,Bundesrat.html - 15 - ihren Ländern, anders als im Bundestag, wo eine Gliederung nach Parteien stattfindet und die einheitliche Stimmabgabe - das imperative Mandatgebunden an das Weisungsrecht der Landesregierungen nicht erforderlich ist. Auf der anderen Seite ist jedem Mitglied des Bundesrates ein politischer Wille zuzusprechen, dieser ist sogar Voraussetzung. Genauso ist die Motivation für diesen Willen, z.B. bei einer Abstimmung, nicht gesetzlich festgelegt und muss lediglich innerhalb eines Landes einheitlich abgegeben werden. Hieraus ergibt sich nun, dass das parteipolitische Verhalten gebilligt werden muss. Da der Bundesrat keine untergeordnete Rolle gegenüber dem Bundestag einnimmt und somit unabhängig seine Aufgaben und Entscheidungen wahrnehmen kann, ist ihm ein solches Verhalten nicht abzusprechen. Ebenso besteht durch die mittelbare Legitimation der Bundesratsmitglieder in ihren Landtagen kein Grund, dem Bundesrat ein parteipolitisches Verhalten zu untersagen, da so auch der Bundesrat als mittelbar legitimiert angesehen wird und keine Abstufung zur unmittelbaren Legitimation erfolgen darf. Da die Parteien eine Rolle in den Ländern einnehmen dürfen, ist es nicht legitim, den Landespolitikern ein parteipolitisches Handeln im Bundesrat abzusprechen. „Für diesen Fall würde das parteistaatliche Prinzip auf Länderbasis dort enden ..., wo das föderalistische beginnt.“18 Aus diesem Grund stehen diese beiden Prinzipien im Bundesrat nebeneinander und im Zweifelsfall würde das Parteistaatliche Länderinteressen, sogar als dominieren. auch des Sowohl Föderalismus die Stärkung werden durch der ein parteipolitisches Verhalten unterstützt. Es besteht nur so die Chance, die Interessen der Länder durchzusetzen und so als Gegengewalt zum Bundestag zu funktionieren. Die vertikale Gewaltenverteilung wird so gestärkt.19 Es ist also festzustellen, dass weit mehr Argumente für parteipolitisches Verhalten im Bundesrat stehen, als dieses strikt zu verneinen. Jedoch sollte man dort eine Grenze ziehen, wo dieses Verhalten die Arbeit und Entscheidungen sowohl der Bundesregierung, als auch des Bundesrates blockiert. 18 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe 19 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe - 16 - Trotz allem sollte im Bundesrat das regionalpolitische und „länderspezifische“20 Interesse im Vordergrund stehen und das parteipolitische Interesse dahinter zurückstehen. 4.2 Wie kann der Bundesrat blockieren? Eine Blockade des Bundesrates findet oftmals nur dann statt, wenn die parteipolitische Mehrheit des Bundesrates eine andere als die des Bundestags ist, also parteipolitisches Interesse in den Vordergrund rückt. Der Bundesrat kann mit seinem Vetorecht entgegen der Mehrheit des Bundestages stimmen und somit ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz blockieren. Kommt es also anfangs zu einem Gesetzesentwurf, auf den die oppositionelle Minderheit des Bundestages keinen Einfluss, ihn nach seinen Vorstellungen zu ändern, bzw. komplett abzulehnen, nehmen konnte, hat die mehrheitliche Vertretung dieser Minderheit im Bundesrat hier immer noch die Möglichkeit, durch die Prüfung des Gesetzes seine Änderungsvorschläge und – forderungen dem Bundestag mitzuteilen. Der Bundestag hat dann die Option, diesen Anträgen nachzugeben und dem so geänderten Gesetz zuzustimmen oder aber über den ursprünglich von ihm eingebrachten Gesetzesentwurf zu entscheiden. In diesem letzteren Fall kann es dann zur Einberufung des Vermittlungsausschusses kommen, eben wenn der Bundesrat dem Gesetz nicht zustimmt. Hier einigt man sich dann meist auf die Änderung einiger Punkte, so dass ein Kompromiss, welcher für beide Seiten annehmbar ist, gefunden werden kann. Weil es dem Bundesrat so gelingt, wenigstens Teile seiner Forderungen durchzusetzen, erweist sich der Vermittlungsausschuss erstrangig als Instrument des Bundesrates, erst dann des Bundestages. Da der Bundestag an die Entscheidung des Bundesrates gebunden ist, kann letzterer Gesetze auch blockieren. Der Bundestag ist hier also in gewisser Weise abhängig und bedarf einer Einigung mit dem Bundesrat. Auf Grund dieser Macht, ist der Bundesrat als Blockade in Gesetzesfragen zu sehen, 20 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe - 17 - ohne seine Zustimmung kann ein zustimmungspflichtiges Gesetz nicht verabschiedet werden. Als Blockadeinstrument funktioniert der Bundesrat in dem Augenblick, in dem es nur durch ihn möglich ist, den Willen der oppositionellen Minderheit des Bundestages in einem Gesetz durchzusetzen. Er ist dann Instrument der Minderheit des Bundestages, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass es seiner unbedingten Zustimmung bedarf. Eine solche Form der Blockade ist zwar vom Grundgesetz nicht ausdrücklich verboten, jedoch auch nicht, da der Bundesrat sich auf die Interessen der Länder konzentrieren sollte, vorgesehen. Es läuft also alles darauf hinaus, das jedes Bundesratsmitglied die Frage, ob ein parteipolitisches Verhalten z. B. bei einer Abstimmung legitim ist, alleine vor seinem Gewissen klärt. Welches Ausmaß dieses Recht des Bundesrates allerdings einnimmt, sieht man daran, dass verfassungsändernde Gesetze generell seiner Zustimmung bedürfen und nicht etwa nur die, die im direkten Bezug zu den Ländern stehen. Außerdem ist zu beobachten, dass dies immer häufiger der Fall wird, auch da die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze zunehmend steigt. Es fallen mittlerweile fast 50 Prozent unter diesen Teil, wobei es sich oftmals um die Wichtigsten handelt. So wird der Bundesrat immer mehr zum Austragungsort machtpolitischer Interessen, als seinen eigentlichen Aufgaben, die Länderinteressen zu vertreten, nachzugehen. 4.3. Welche Auswirkungen entstehen so in Bezug auf das System? Je weiter sich diese Form der Blockade ausweitet, desto mehr rücken die eigentlichen Länderinteressen in den Hintergrund. Vorrang hat dann nur noch die Parteipolitik, die sich auf die gesamte Bundesebene bezieht. Der Bundesrat wird dann zu einer Art „verkleinertem Bundestag“ 21 . Um die vielen Entscheidungen über den Vermittlungsausschuss jedoch zu umgehen, ist es allerdings viel weniger der Bundesrat, der an der Regierung teilnimmt, bzw. Kurs gegen die Regierung einnimmt, als viel mehr die Opposition, die so 21 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe - 18 - zu Macht gelangt, da ihr so von vorneherein mehr Mitspracherecht zukommt, damit eine Zustimmung der Gesetze sofort erfolgen kann. Dies alles hat eine Schwächung des demokratischen Regierungssystems zur Folge, eine Bundestagswahl hat nur dann noch Aussagekraft, wenn im Bundesrat die gleiche Mehrheit herrscht, nur dann ist gesichert, dass sich die von den regierenden Parteien vorgestellten Ziele auch umsetzen lassen. Im anderen Fall regiert eher eine `Große Koalition`22, da man sich zur Durchsetzung eines Gesetzes doch immer auf einen Kompromiss beider Mehrheiten einigen muss. 5. Zusammenfassung und Stellungnahme Durch die Auseinandersetzung mit meinem Thema, bin ich zu dem Ergebnis gelangt, dass die Frage nach dem Bundesrat als Blockadeinstrument durchaus zu bejahen ist. Gerade im Zusammenhang mit dem Zuwanderungsgesetz wird deutlich, welche Mitentscheidungsgewalt die Mehrheit des Bundesrates durch dieses Organ erhält. Besonders gut kann man dies an den Zuwanderungsgesetzes sich geändert während des langen Mehrheitsverhältnissen Weges des erkennen. So herrschte während der ersten „umstrittenen“ Abstimmung im Bundesrat ein ungefährer Patt, so dass die CDU den Bundesrat nicht als Instrument der Blockade nutzen konnten. Wäre es also nicht zu dem verfassungswidrigen Abstimmungsverhalten des Landes Brandenburg und der damit verbundenen Verfassungsklage gekommen, die für ein erneutes Einbringen des Gesetzes gesorgt hat, hätte der Bundesrat keinen Einfluss auf die Entscheidung nehmen können. Da nun aber, durch die Landtagswahlen in Niedersachsen und Hessen, ein neues Mehrheitsverhältnis, welches die CDU eindeutig dominiert, herrscht, hat diese bei der erneuten Abstimmung die Möglichkeit den Bundesrat als Blockadeinstrument zu nutzen. Dies zeichnet sich zur Zeit schon allein daran ab, dass die CDU fordert, 140 Punkte des Gesetzes zu 22 Borchardt, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe - 19 - ändern und dies, obwohl es sich um das gleiche Gesetz handelt, vorher bei weitem wenige waren. Auch unter Berücksichtigung der aktuellen politischen Lage und der damit verbundenen zustimmungspflichtigen Gesetze ist diese Blockadefunktion zu erkennen, da die CDU auch hier von vorneherein, bei nicht Änderung der Gesetze nach ihren Vorstellungen, ihre Ablehnung im Bundesrat kund tut. Sie sprechen hier zum Teil sogar selber offen davon, die Gesetz blockieren zu wollen. Hieran kann man meiner Meinung nach allerdings auch feststellen, dass bei unterschiedlichen Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat, weniger das Interesse der Länder im Bundesrat bei der Schaffung neuer Gesetze im Mittelpunkt steht, als vielmehr das Verlangen sich mit dem Bundestag in einem Machtkampf über die Entscheidungsgewalt bei der Gesetzgebung zu messen. Es zeichnet sich für diesen Fall wirklich mehr ein zweiter Bundestag ab, als ein Organ der Länder. Das parteipolitische Interesse rückt hier wohl oftmals in den Fordergrund. Für mich sieht es teilweise sogar so aus, als könne der Bundesrat einem Gesetz nur nicht zustimmen, weil es von einer anderen Partei stammt, bzw. wie das Gesetz der FDP zur Zuwanderung, welches am 13.03.2003 im Bundestag beraten wurde, auf den Grundlagen der „falschen“ Partei beruht. Die eigentlichen Absichten treten hinter diesem Machtkampf in den Hintergrund. Meiner Meinung nach blockiert der Bundesrat hier also nicht unbedingt nur den Inhalt des Gesetzes, sondern eher die mehrheitliche Entscheidung des Bundestages. - 20 - 6. Literaturverzeichnis Literaturquellen BORCHARDT, Frank: Die Zulässigkeit parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat, Juristische Schriftenreihe BRÜGEL, Peter et. al (2002): Demokratie in Deutschland. Bamberg: Buchners Verlag. Internetquellen http://www.bundesrat.de/Wissen/index.html, (Stand 15.03.2003) http://www.bpb.de/wissen/02888388258580023035792946825327,0,0,Bundes rat.html, (Stand 12.02.2003) http://www.br-online.de/bayern- heute/thema/zuwanderung/gesetzentwurf.sht (Stand 8.03.2003) http://www.taz.de/pt/2002/10/24/a0128.nf/text (Stand 14.03.2003) http://www.bpb.de/publikationen/MREFUM,3,0,Strukturprobleme_des_Parteie nstaates.html (Stand 14.03.2003) (Stand 10.02.2003) http://www.heute.t-online.de/ZDFde/druckansicht/0,1986,2019965,00.html (Stand 15.02.2003) http://www.heute.t-online.de/ZDFde/druckansicht/0,1986,2034017,00.html (Stand 15.02.2003) http://www.heute.t-online.de/ZDFde/druckansicht/0,1986,2035106,00.html (Stand 2.02.2003) http://www.bundestag.de/blickpkt/ImBlick/2003/Zuwanderungsgesetz/index.ht ml (Stand 14.03.2003) http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,240025,00.html (Stand 14.03.2003) - 21 - 7. Erklärung Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Facharbeit selbständig angefertigt, keine anderen als die angegebenen Hilfsmittel benutzt habe und die Stellen der Facharbeit, die im Wortlaut oder im wesentlichen Inhalt aus anderen Werken entnommen wurden, mit genauer Quellenangabe kenntlich gemacht habe. ____________________________________ (Unterschrift) Hiermit erkläre ich, dass ich damit einverstanden bin, wenn die von mir verfasste Facharbeit der schulinternen Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. ____________________________________ (Unterschrift) Hiermit erkläre ich, dass ich damit einverstanden bin, wenn die von mir verfasste Facharbeit auf der Homepage www.dvpb-nds.de der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. ____________________________________ (Unterschrift)
