Soziale Rechte gegen Exklusion. Symposium zur

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Institute for International Political Economy Berlin
Soziale Rechte gegen
Exklusion.
Symposium zur
Verabschiedung von
Martin Kronauer
Authors: Walter Siebel, Karin Gottschall und Emmerich Tálos
Working Paper, No. 43/2014
Editors:
Sigrid Betzelt
Martin Kronauer
Trevor Evans
Birgit Mahnkopf
Eckhard Hein
Achim Truger
Hansjörg Herr
Markus Wissen
Soziale Rechte gegen Exclusion. Symposium zur Verabschiedung von
Martin Kronauer.
Vorwort
Am 2. Juli 2014 wurde Martin Kronauer, Professor für Strukturwandel und Wohlfahrtsstaat in
internationaler Perspektive an der HWR und Mitglied des IPE, mit einem Symposium zum
Thema „Soziale Rechte gegen Exklusion“ aus dem aktiven Hochschuldienst verabschiedet.
Die Begriffe „Soziale Rechte“ und „Exklusion“ stehen für die Schwerpunkte der
wissenschaftlichen und politischen Arbeit Martin Kronauers. Exklusion bezeichnet den
Ausschluss von sozialer Teilhabe. Seit den 1980er Jahren, und vor allem seit Beginn der
Wirtschaftskrise 2008, ist sie auch in Europa wieder zum Thema geworden. Martin Kronauer
hat die Forschung zu Exklusion wesentlich geprägt. Ebenso hat er die Möglichkeiten
untersucht, ihr durch die Stärkung sozialer Rechte zu begegnen.
Die Fachvorträge des Symposiums widmeten sich aktuellen Erscheinungsformen von
Exklusion. Der Stadtforscher Walter Siebel von der Universität Oldenburg zeigte, dass die
räumliche Polarisierung von Städten sowohl Ergebnis als auch Verstärker von Exklusion ist.
Karin Gottschall von der Universität Bremen beleuchtete Exklusion aus der Perspektive des
Geschlechterverhältnisses und machte deutlich, dass die Bildungsgewinne von Frauen zwar
dazu beitragen, das „Ernährermodell“ zu modernisieren, dabei aber gleichzeitig zu neuen
Ungleichheiten zwischen Frauen unterschiedlicher Herkunft und Klassenzugehörigkeit
beitragen. Emmerich Tálos von der Universität Wien zeigte die Ungleichheit verschärfenden
Wirkungen der europäischen Krisenpolitik auf und plädierte für eine „Neukonstituierung“ des
europäischen Projekts unter sozialen, ökologischen und (geschlechter-)demokratischen
Vorzeichen.
Wie freuen uns, die drei Vorträge als IPE-Working-Paper dokumentieren zu können.
Markus Wissen
Inhaltsverzeichnis
Polarisierte Städte (S. 1 – 9)
Walter Siebel
Lohnende Investitionen? Zur Ambivalenz der Bildungsgewinne von Frauen in
den Mittelschichten (S. 10 –18)
Karin Gottschall
Arbeit – Bildung – Armutsbekämpfung. Aktuelle Herausforderungen für die EU
(S. 19 – 34)
Emmerich Tálos
Polarisierte Städte
Walter Siebel
Carl von Ossietzky Universität Oldenburg, Institut für Sozialwissenschaften
Abstract
Der fordistische Dreiklang aus Normalarbeitsverhältnis, integrativer Sozial- und Stadtpolitik
sowie der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung ist zerbrochen. Soziale Ungleichheit nimmt
seit einiger Zeit wieder zu. Mit dem Begriff „Ausgrenzung“ hat Martin Kronauer einen
wichtigen Beitrag zur Analyse sozialer Ungleichheit geleistet. Dynamiken sozialer
Ausgrenzung lassen sich vor allem in den Städten beobachten. Sie äußern sich nicht nur in
einer
sozial-räumlichen
Polarisierung,
sondern
auch
in
einer
entpolitisierenden
Desillusionierung und Fragmentierung der Benachteiligten. Die Stadt selbst wird zu einem
eigenständigen Faktor, der soziale Ungleichheit überformt und Ausgrenzungsprozesse
verschärft. Das Versprechen der europäischen Stadt auf Integration wird in Frage gestellt.
Fordism assumed a golden triangle of standard labour relations and full employment,
integrated social and urban politics as well as a gendered division of labour. This Fordist
model has broken up. Social inequality is on the increase. By unfolding the concept of
“exclusion”, Martin Kronauer has significantly contributed to the analysis of current social
inequality. The dynamics of exclusion can be observed particularly in cities. Exclusion
becomes manifest not only in the form of a rising socio-spatial polarization, but also in terms
of a depoliticizing disillusionment and fragmentation of the disadvantaged. The city itself has
become a factor which further amplifies and reinforces social inequality and exclusion. Thus
the European city’s legacy to promise social integration is increasingly questioned.
Keywords: social inequality, exclusion, urban development, housing, integration.
1
Liebe Studenten, Kollegen, Freunde von Martin Kronauer, vor allem aber: lieber Martin!
Du wirst heute gefeiert anlässlich Deiner Verabschiedung aus dem Hochschuldienst. Wir alle
wissen, dass es nicht Dein Abschied von der Wissenschaft sein wird. Du bist nur nicht mehr
verpflichtet zu Lehre und Forschung. Das Schöne an unserem Beruf liegt unter anderem darin,
dass man ihn solange betreiben kann, wie man möchte und solange man über die
Grundqualifikationen menschlicher Zivilisation verfügt, also lesen, schreiben und reden kann.
All das kannst Du in hervorragendem Maß. Ich beglückwünsche Dich deshalb zum Beginn
Deines wohlverdienten lebenslangen Forschungsfreisemesters. Das einzig Traurige am
heutigen Tag ist, dass Hartmut Häußermann nicht mehr dabei sein kann. Er hätte ebenso gern
wie ich zu Deiner Verabschiedung beigetragen.
Ich werde mich in meinem Vortrag mit neuen Erscheinungsformen sozialer Ungleichheit in
den Städten befassen, einem Thema, zu dem Hartmut wie Du wesentliche Beiträge geleistet
habt.
1. Die Wiederkehr sozialer Ungleichheit
In der Stadt gewinnt Gesellschaft räumliche Struktur. Die gesellschaftliche Formation, die in
der europäischen Stadt des 19. und beginnenden 20. Jahrhunderts räumliche Gestalt
angenommen hat, ist die bürgerliche Gesellschaft. Deshalb prägen zwei zentrale Merkmale
der bürgerlichen Gesellschaft die Struktur der europäischen Stadt: die Polarisierung einer
öffentlichen und einer privaten Sphäre, was Hans Paul Bahrdt zur Grundlage seiner Definition
von Stadt gemacht hat, und die bürgerliche Gesellschaft als Klassengesellschaft. Engels hat in
seiner „Lage der arbeitenden Klasse in England“ die Struktur der Stadt der
Klassengesellschaft eindrucksvoll beschrieben. Aber beide Merkmale haben im Verlauf des
20. Jahrhunderts ihre stadtprägende Kraft eingebüßt. Die Erosion der Polarität von
Öffentlichkeit und Privatheit wird besonders deutlich an der Einhausung des Marktes in den
großen Shoppingmalls. Mit ihnen wird eine zentrale Funktion des öffentlichen Raums der
europäischen Stadt in privaten Räumen unter privatem Management organisiert. In der
zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ist auch die soziale Spaltung der europäischen Stadt nicht
mehr erkennbar. In den goldenen Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg war die
Integration des Proletariats gelungen. Der fordistische Dreiklang von traditioneller
Arbeitsteilung zwischen Mann und Frau, Wachstum und Sozialstaat, vermittelt nicht zuletzt
2
über
eine
sozial
verantwortliche
Stadt
und
Wohnungspolitik,
hat
die
krassen
Erscheinungsformen sozialer Ungleichheit aus deutschen Städten verschwinden lassen.
Die europäische Stadt ist heute weit entfernt vom Manchester des 19 Jahrhunderts. Aber ist es
ausgeschlossen, dass die gespaltene Stadt des 19. im 21. Jahrhundert wiederkehrt? Es ist
nötig, diese Frage zu stellen, denn alle drei Säulen des fordistischen Modells –
Vollbeschäftigung, Sozialstaat und geschlechtsspezifische Arbeitsteilung – sind brüchig
geworden. Der „Traum immerwährender Prosperität“ (B. Lutz) konnte nur kurz geträumt
werden. Seit den siebziger Jahren hat die Integrationskraft der Städte und der Arbeitsmärkte
nachgelassen. Es zeigen sich neue Erscheinungsformen sozialer Ungleichheit, die unter den
Stichworten Polarisierung der Städte und Ausgrenzung diskutiert werden. Damit bin ich bei
dem zentralen Forschungsthema von Martin Kronauer.
Lieber Martin, erlaube mir bitte eine Bemerkung ad personam tuam: ich habe mich oft
gefragt, warum gerade Du Dir dieses Thema zum zentralen Forschungsthema gewählt hast.
Mit Deiner Begabung zur Freundschaft, Deiner Fähigkeit, Kontakt zu anderen zu finden und
diesen Kontakt auch über zeitliche und räumliche Distanzen hinweg aufrechtzuerhalten, bist
Du die verkörperte Verneinung von Ausgrenzung. Wärst Du eine Gesellschaft, es wäre eine
Gesellschaft gelungener Inklusion. Aber vielleicht liegt darin auch ein Grund für Deine
Entscheidung. Jemand wie Du muss sich besonders empören, wenn Menschen die Teilhabe
versagt bleibt an dem, was in einer Gesellschaft als menschenwürdiges Leben gilt. In diesem
Sinne bist Du ein kritischer Wissenschaftler. Aber kann man Sozialwissenschaft anders als
kritisch betreiben? Damit meine ich nicht die Poppersche Kritik, sondern durchaus die
politische Dimension von Sozialwissenschaft.
Was macht einen guten Wissenschaftler aus? Ein solides theoretisches Fundament, die geübte
Handhabung der Methoden empirischer Forschung. Aber ein Wissenschaftler, der sich damit
befasst, wie die Menschen ihre gesellschaftlichen Verhältnisse machen, und was diese
gesellschaftlichen
Verhältnisse
wiederum
aus
den
Menschen
machen,
also
ein
Sozialwissenschaftler, kann sich nicht gleichgültig gegenüber den Ergebnissen seiner
Forschungen verhalten. Sozialwissenschaft ist notwendig kritische Wissenschaft, denn ihr
Gegenstand ist immer auch ein historisch und – besonders im Fall der Stadt – ein auch
politisch konstituierter Gegenstand. Gesellschaftliche Verhältnisse sind keine objektiven
Gegebenheiten, denen man sich wie die Naturwissenschaften in theoretischer und
methodischer Reflexion allmählich nähern könnte. Der Gegenstand der Soziologie ist ein
historischer Gegenstand, er verändert sich kontinuierlich. Es ist die Aufgabe der
3
Sozialwissenschaften, diesen Wandel in seinen Erscheinungsformen und Ursachen
nachzuzeichnen und damit auch die Veränderbarkeit jeglichen gesellschaftlichen Zustands
herauszustellen, also sich kritisch zu verhalten. Allerdings entzieht sich die Gesellschaft
immer aufs Neue den Theorien und Methoden, mit denen die Sozialwissenschaften sie zu
fassen
versuchen.
Sozialwissenschaftler
haben
deshalb
kaum
akkumulierbare
Erkenntnisgewinne. Sie können froh sein, wenn der Abstand zwischen ihrem Wissen und
ihrem Gegenstand nicht größer wird. Sozialwissenschaftler müssen ihre Begriffe, ihre
Theorien und Methoden immer wieder ändern, nur um ihrem Gegenstand auf den Fersen zu
bleiben. Auch die Erscheinungsformen sozialer Ungleichheit unterliegen sozialem Wandel.
Deshalb sind heute andere Begriffe sozialer Ungleichheit notwendig als im 19. Jahrhundert.
2. Ausgrenzung als Schlüsselbegriff
Martin Kronauer hat Entscheidendes dazu beigetragen, dass ein zentraler Begriff in dieser
Diskussion geschärft wurde: Ausgrenzung. Liest man seine Arbeiten, dann merkt man, dass
die Verhältnisse, die er analysiert, ihn nicht gleichgültig lassen. Seine Arbeiten sind Beispiele
für methodisch kontrollierte und theoretisch reflektierte Forschungen, in denen stets auch die
nicht zuletzt durch politisches Handeln möglichen Veränderungen benannt werden. Aus all
diesen Gründen sind Kronauers Arbeiten hervorragende Beispiele für eine kritische
Sozialwissenschaft.
Martin Kronauer nennt vier Besonderheiten von Ausgrenzung:
Erstens die Tendenz, Systemgrenzen zu überspringen. Ausgrenzung bleibt nicht beschränkt
auf ein funktionales System, etwa die Ökonomie.
Deshalb ist zweitens Ausgrenzung immer mehrdimensional. Ausgrenzungsprozesse erfassen
die Situation eines Individuums im ökonomischen, sozialen und kulturellen System.
Drittens besteht ein Primat des ökonomischen Systems: Ausgrenzung nimmt in der Regel
ihren Anfang auf dem Arbeitsmarkt, nicht zuletzt wegen der Abwertung alternativer Rollen
zur Berufsrolle, etwa der der Hausfrau.
Viertens bestehen Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Dimensionen der
Ausgrenzung, die sich zu Teufelskreiseffekten steigern können. Ausgrenzung ist
fortschreitender Prozess der Marginalisierung und verfestigter Zustand der Randständigkeit.
Dabei spielt auch die Stadt eine wichtige Rolle, denn die Filter werden schwächer, die bislang
4
das Arbeitsmarktschicksal vom Wohnungsmarktschicksal abgekoppelt hatten. Zu diesen
Filtern zählen die sozialstaatlichen Sicherungen, die privaten Haushalte und eine sozial
verantwortliche Stadt und Wohnungspolitik.
Dass die sozialstaatlichen Sicherungen angesichts neuer Problemlagen nicht ausreichen, hat
Martin Kronauer ausführlich analysiert. Ich will deshalb hier nicht näher darauf eingehen.
Auch der zweite Filter, der das Schicksal auf dem Wohnungsmarkt von dem auf dem
Arbeitsmarkt entkoppelt, ist schwächer geworden: die privaten Haushalte. Auf dem
Arbeitsmarkt agiert das Individuum, auf dem Wohnungsmarkt der Haushalt. Mehr-PersonenHaushalte
verfügen
in
der
Regel
über
Ressourcen,
um
mögliche
Folgen
des
Arbeitsplatzverlustes eines Mitglieds für die Mietzahlungsfähigkeit des Haushalts und damit
für sein Wohnungsmarktschicksal aufzufangen. Seit den sechziger Jahren aber ist die Zahl der
Ein-Personen-Haushalte ständig gewachsen. Heute machen sie ein knappes Drittel aller
Haushalte aus, in den Städten mehr als die Hälfte. Zugleich hat die Zahl der
Alleinerziehenden zugenommen, von denen ca. 50 % in Armut leben. Mit der steigenden Zahl
von Ein-Personen-Haushalten und Alleinerziehenden wächst die Zahl der auf dem
Wohnungsmarkt verwundbaren Haushalte.
Auch der dritte Filter, eine sozial verantwortliche Stadt- und Wohnungspolitik, verliert an
Wirksamkeit. Stadtpolitik verlegt sich mehr und mehr darauf, die Stärken zu stärken, was
notwendig zulasten der sozialen Aufgaben einer Kommune geht. Der Bestand an sozial
gebundenen Wohnungen, der vor 30 Jahren noch über fünf Millionen allein in
Westdeutschland umfasste, ist heute in Gesamtdeutschland auf 1,8 Millionen gesunken.
Dieses Segment marktferner Wohnungsversorgung ist aber nicht nur quantitativ geschrumpft,
es hat sich auch qualitativ verschlechtert: Sozial gebundene Wohnungsbestände finden sich
heute überwiegend in den für Privatisierung ungeeigneten, unattraktiven Bauformen an
peripheren Standorten. Dort konzentrieren sich die Haushalte, die auf dem privaten Markt
keine Chancen haben.
Mittlerweile liegen Ergebnisse empirischer Untersuchungen zu den Folgen der Privatisierung
gemeinnütziger Wohnungsbestände vor. Danach dominiert die sogenannte Hartz-IV-Strategie
vor Portfolioverkäufen und der Mieterprivatisierung. Hartz-IV-Strategie beinhaltet, dass die
Eigentümer bevorzugt Hartz-IV-Empfänger in ihren Beständen unterbringen. Das ist auch
durchaus rational. Von diesen Haushalten sind weniger Widerstände zu erwarten, wenn der
Eigentümer die Instandhaltung vernachlässigt, es handelt sich um eine relativ sichere
Nachfrage angesichts wachsender Armut und trotzdem kann der Eigentümer auf einen
5
kontinuierlichen Mietfluss vertrauen, denn die Miete zahlt die Kommune. Carsten Keller
(2005) hat am Beispiel zweier ostdeutscher Städte geradezu desaströse Strategien
beschrieben. In beiden Fällen konzentrierten die Eigentümer die aus ihrer Sicht
problematischen Haushalte in den für Privatisierung ungeeigneten Gebäuden, unterließen dort
anschließend die Instandhaltung und konzentrierten ihre Mittel auf die privatisierbaren
Bestände. Solche Strategien erzeugen gezielt soziale Brennpunkte.
3. Dynamiken sozialer Ausgrenzung in den Städten
Die Städte sind die Orte, wo Ausgrenzungsprozesse sichtbar und dynamisiert werden. Hier
vor allem vollzieht sich der ökonomische Strukturwandel von der Industrie zur
Dienstleistungsgesellschaft, weshalb die städtische Arbeitslosigkeit in der Regel über dem
Durchschnitt der Bundesrepublik liegt. Die verwundbaren Haushalte konzentrieren sich in den
Großstädten und hier in den Innenstädten: 61 % der Haushalte sind Ein-Personen-Haushalte,
jeder achte bezieht Hilfe zum Lebensunterhalt respektive Grundsicherung und jeder fünfte
verfügt nicht über die deutsche Staatsbürgerschaft. Von den Bewohnern Stuttgarts, Frankfurts
und Nürnbergs haben heute bereits 40 % Migrationshintergrund, bei den Kindern sind es 60
%. In den Städten formen sich die Zonen der Integration, der Vulnerabilität und der
Ausgrenzung zu einem Mosaik aus luxuriös aufgewerteten Quartieren, Zonen des Übergangs
und Räumen der Ausgrenzung. In den Quartieren der Ausgrenzung ist Stadt nicht nur Ort, wo
Gesellschaft erscheint, sondern hier wird Stadt selber zu einer Ursache gesellschaftlicher
Phänomene. In diesen Räumen ergeben sich Wechselwirkungen zwischen sozialer, kultureller
und ökonomischer Randständigkeit mit einer heruntergekommenen Umwelt, die in einer
besonderen Dynamik der Ausgrenzung resultieren.
Kronauer (2010: 145) hat drei Dimensionen der Exklusion identifiziert: "Marginalisierung am
Arbeitsmarkt bis hin zum gänzlichen Ausschluss von Erwerbsarbeit; Einschränkung der
sozialen Beziehungen bis hin zur Vereinzelung und sozialen Isolation; Ausschluss von
Teilhabemöglichkeiten an gesellschaftlich anerkannten Lebenschancen und Lebensstandards".
Räume der Ausgrenzung entstehen in dem Maße, wie diese Dimensionen gesellschaftlicher
Benachteiligung sich gegenseitig zu Teufelskreiseffekten verstärken. Solche nach unten
gerichteten Dynamiken können sich in bestimmten städtischen Räumen durch selektive
Wanderungen verschärfen, sie können dort Konflikte auslösen und sie werden durch die
Verschränkung von Benachteiligung und negativer Selbstdefinition verfestigt.
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Dynamiken selektiver Mobilität können dadurch ausgelöst werden, dass das Image eines
Quartiers sich verschlechtert. In Reaktion ziehen Haushalte, die sich Mobilität leisten können,
fort. Das sind in der Regel Haushalte der deutschen Mittelschicht aber auch
integrationserfolgreiche Migranten. Mit dem Fortzug gerade dieser Haushalte sinkt die
Kaufkraft in dem Gebiet, woraufhin private wie öffentliche Anbieter ihre Güter- und
Dienstleistungsangebote einschränken, Banken werden zurückhaltend bei der Vergabe von
Krediten, was wiederum Hauseigentümer veranlasst, nicht mehr ausreichend in ihre Gebäude
zu investieren. Das Gebiet verkommt allmählich auch äußerlich. Wenn dann noch der Anteil
von Kindern aus bildungsfernen Schichten in den örtlichen Schulen steigt, so ist das Anlass
für
weitere
Fortzüge.
Zurück
bleibt
eine
benachteiligte
Bevölkerung in
einem
heruntergekommenen Gebiet mit mangelhafter Versorgung, einem negativen Image und
negativen Nachbarschaftseffekten, die sich zu einer Kultur der Randständigkeit verdichten
können. Das Gebiet ist zu einer eigenständigen Quelle zusätzlicher Benachteiligung
geworden.
In diesen Räumen können sich die Konflikte um die Integration von Zuwanderern
intensivieren. Fatalerweise nämlich sind diese Quartiere die Orte, in denen besonders häufig
darüber entschieden wird, ob die neu Zugewanderten an den Rand der Gesellschaft gedrängt
werden oder ob ihre Integration gelingt. Die Filtermechanismen auf den Wohnungsmärkten
bringen die Zuwanderer in der Regel nicht in die Quartiere der Wohlsituierten sondern in
Nachbarschaft zu den deutschen Verlierern des ökonomischen Strukturwandels. Verlierer sind
selten in der Lage oder auch nur willens, tolerant und offen mit Fremden umzugehen. Im
Gegenteil, sie brauchen Sündenböcke, eine Rolle, für die sich Fremde immer schon besonders
geeignet
haben.
Wenn
dann
in
solchen
erzwungenen
Nachbarschaften
eine
heruntergekommene Umwelt ihren Bewohnern tagtäglich vor Augen führt, dass sie am Rand
der Gesellschaft angekommen sind, dann ist es nicht verwunderlich, dass dies keine Orte
gelingender Integration sind, sondern im Gegenteil Orte konfliktträchtiger, gegenseitiger
aggressiver Abgrenzung.
Situationen objektiver Randständigkeit bleiben subjektiv nicht folgenlos. Wer den schlechten
Ruf seiner Wohngegend täglich durch eine heruntergekommene Umwelt, durch
problematische Nachbarn und durch die Urteile Außenstehender bestätigt sieht, der hat es
schwer, dagegen ein positives Selbstbild zu behaupten. Wer sich aber selbst als am Rande der
Gesellschaft definiert hat, der hat die Hoffnung aufgegeben. Solche subjektive Verfestigung
objektiver Ausgrenzungsprozesse hat auch politische Dimensionen. In den Quartieren der
7
Ausgrenzung
werden
Menschen
in
sehr
unterschiedlichen
Lebenssituationen
zusammengezwungen. Ihre dementsprechend divergierenden Interessen sind nur schwer
politisch zu organisieren. Die Fragmentierung der Beherrschten war immer schon eine
besonders effektive Form der Sicherung von Herrschaft. Das wiederum verstärkt den
Eindruck versteinerter Machtverhältnisse, an denen nichts zu ändern sei. Die Reaktion ist
politischer Rückzug. In der ältesten Untersuchung dazu, die mir bekannt ist, wurde
festgestellt, dass sich im Hamburger Stadtteil St. Pauli Wahlenthaltung, fehlendes Wahlrecht
und Stimmen für rechtsradikale Splitterparteien auf 70-80 % der erwachsenen Bevölkerung
aufsummierten. D.h.: nur 20-30 % der Bevölkerung sind in der Bürgerschaft vertreten. Diese
Ergebnisse sind in den jüngsten Kommunalwahlen wieder bestätigt worden. Gerade jene
Stadtteile, die am meisten der Aufmerksamkeit der Politik bedürften, sind am wenigsten in
der Politik präsent. In solchen Quartieren setzt sich die Überzeugung fest, von dieser
Gesellschaft nichts erwarten zu können und deshalb ihr auch nichts schuldig zu sein. Man
verfällt in Apathie, gelegentlichen Vandalismus und gewalttätige Ausbrüche. Ausgrenzung
beinhaltet deshalb auch eine Entschärfung der politischen Konfliktpotenziale sozialer
Ungleichheit. Ausgegrenzte sind weder besonders organisations-, noch besonders
artikulations- und konfliktfähig. Als Konsumenten wie als Arbeitskräfte sind sie überflüssig.
Dem Ausgegrenzten bleibt nur der Status eines Objekts von Moral, Fürsorge und Polizei.
Der fordistische Dreiklang aus Normalarbeitsverhältnis, integrativer Sozial- und Stadtpolitik
sowie der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung ist zerbrochen. Wachsende materielle
Ungleichheit, zunehmende kulturelle Heterogenität, eine sich verbreiternde Zone des
Prekariats, eine auf Wachstumsförderung orientierte Stadtpolitik und die Deregulierung der
Wohnungsversorgung – diese Tendenzen zusammen formen ein Szenario scharfer
sozialräumlicher
Polarisierung
der
Städte:
hier
die
hoch
qualifizierten
und
einkommensstarken Haushalte mit häufig nicht-familiären Lebensweisen, dort die Menschen
in prekären Lebensverhältnissen. Und wo Langzeitarbeitslosigkeit, schwache soziale Netze,
Rückzug des Sozialstaats und vernachlässigte städtische Räume zusammentreffen, können
Ausgrenzungs-Dynamiken in Gang gesetzt werden. Damit wird die Stadt zu einem
eigenständigen Faktor, der soziale Ungleichheit überformt und Ausgrenzungsprozesse
verschärft. Die Stadt als eine Ursache von Ausgrenzung aber wäre die schärfste Verneinung
des Versprechens der europäischen Stadt auf Integration.
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Ob die Tradition der europäischen Stadt als einer sozialstaatlich regulierten Institution
gesellschaftlicher Integration sich dagegen behaupten wird, ist eine offene politische Frage.
Was aber zu tun wäre, das kann man bei Martin Kronauer nachlesen.
Literaturverzeichnis
Keller, Carsten. 2005. Leben im Plattenbau. Zur Dynamik sozialer Ausgrenzung.
Frankfurt/Main, Campus.
Kronauer, Martin. 2010. Exklusion. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage. Frankfurt/Main,
Campus.
9
Lohnende Investitionen? Zur Ambivalenz der Bildungsgewinne von Frauen
in den Mittelschichten
Karin Gottschall
Universität Bremen, Zentrum für Sozialpolitik
Abstract
Der Beitrag thematisiert die in der Phase der Wohlfahrtsstaatsexpansion realisierten und auch
unter sozio-ökonomischen Krisenbedingungen stabilen Bildungsgewinne von Frauen in
Deutschland in soziologischer Perspektive mit Blick auf „Klasse“ und „Geschlecht“ als
Dimensionen sozialer Ungleichheit. Unter Rückgriff auf jüngere empirische Befunde wird das
Verhältnis
von
Bildungsgewinnen
zu
Bildungsrenditen,
Lebensformen
und
Statusreproduktion beleuchtet. Die Analyse zeigt, dass Geschlechterungleichheiten für
qualifizierte Frauen nicht nur in der Arbeitswelt bei Entlohnung und Aufstiegschancen
sondern auch im Privatleben bei den Optionen der Partnerwahl und Familiengründung wie
auch der Verteilung von Familienorganisation und Care-Aufgaben fortbestehen. Gleichzeitig
besteht die mittelschichtsspezifische privilegierte Lösung der Vereinbarkeitsproblematik
häufig entweder in einer Modernisierung traditioneller Ernährer-Arrangements durch
Teilzeitarbeit von Müttern oder aber in der Delegation von Haushalts- und Care-Tätigkeiten
an „Dienstbotinnen“. So gehen die mit den Bildungsgewinnen von Frauen gestiegenen
Chancen für eigenständige Existenzsicherung und Individualisierung nicht nur in Deutschland
vorerst weniger mit egalitären Arbeits- und Lebensformen als vielmehr mit steigender
Ungleichheit unter Frauen und zwischen den Mittel-und Unterschichten einher.
Against the background of welfare state expansion in the past and the more recent socioeconomic crisis the paper sheds light on the impact of educational gains of women on gender
and class inequality. Drawing on empirical evidence from Germany, the analysis examines
effects of the inroads of women in skilled work and professions focusing on the gender pay
gap, family formation and earner-carer arrangements. The results show a persistence of
gender inequalities in the labour market regarding wages and career advancement as well as
in private life regarding the choice of family status and in the division of work within the
household. At the same time privileged dual career couples either opt for modernized male
breadwinner arrangements with mothers working part-time or pass on household and care
10
obligations to ‘maids’. Thus, moving up the educational and job ladder does not only allow
for more gender equality and independence for women in Western market societies, but also
generates more inequality among women and between middle and working class families.
Keywords: gender inequality, middle class, gender pay gap, dual career couples, work-life
balance, social structure, status reproduction
11
„Früher heiratete der Arzt die Krankenschwester, heute die Ärztin“, lautet eine in Feuilletons
und Talkshows zunehmend thematisierte Alltagsbeobachtung, die auch wissenschaftlich
belegt ist. Die in den letzten Jahrzehnten verstetigten Bildungsgewinne von Frauen haben, so
scheint es, zu einem Wandel auf dem Heirats- wie dem Arbeitsmarkt geführt. Bei der
Partnerwahl verliert das traditionelle Schema der Überlegenheit des Mannes bei der
Verfügung über kulturelle und materielle Ressourcen, das ihn zugleich als Familienernährer
qualifizierte, an Bedeutung. In der Arbeitswelt wiederum treffen Männer Frauen nicht mehr
nur
als
Sekretärinnen,
Krankenschwestern
oder
Hilfskräfte,
sondern
auch
als
Berufskolleginnen und in leitenden Positionen. Bei der Partnerwahl und im Arbeitsalltag stellt
sich so immer häufiger Augenhöhe ein, auch wenn die traditionellen Über- und
Unterordnungsverhältnisse keineswegs verschwunden sind. All dies signalisiert in einer
Gesellschaft, für die GIeichberechtigung, Chancengleichheit und Leistungsgerechtigkeit
konstitutiv sind, einen erheblichen sozialen Fortschritt. Doch wie nachhaltig und umfassend
ist der durch Bildungsgewinne der Frauen ausgelöste Abbau von Ungleichheit wirklich? Was
bedeutet er für die Statusarbeit in den Mittelschichten und die soziale Ungleichheit unter
Frauen? Hier lohnt ein näherer Blick auf Klasse und Geschlecht als wohlfahrtstaatlich
moderierten Ungleichheitsdimensionen zum einen und die sozialen Praktiken in den
Mittelschichten zum anderen.
1. Klasse und Geschlecht als Dimensionen sozialer Ungleichheit
In kapitalistische Marktgesellschaften stellt nicht nur die die Verfügung über materielle
Ressourcen, d.h. Besitz, und vor allem die Erwerbsposition, sondern auch Geschlecht eine
wichtige Ungleichheitsdimension dar: Frauen sind als soziale Gruppe, unabhängig von
sozialer Herkunft, gegenüber Männern im Zugang zu materiellen, kulturellen und sozialen
Ressourcen benachteiligt. Dies zeigt sich nicht nur im Erwerbssystem sondern auch in dem
dominanten Familienmodell, das eine Abhängigkeit der für die unbezahlte Sorgearbeit
zuständigen Hausfrau vom männlichen Familienernährer beinhaltet, der durch seine
Erwerbsarbeit über die höheren materiellen Ressourcen verfügt. Allerdings wird die über den
Markt vermittelte primäre Ungleichverteilung in Wohlfahrtsstaaten abgemildert, indem sie
den Zwang zur Erwerbsarbeit als Mittel der Existenzsicherung durch soziale Sicherung
lockern und soziale Dienstleistungen und Bildung bereitstellen, um die Chancen für
Markteilhabe zu verbessern. Auch die spezifische Abhängigkeit von Frauen in der Familie
wird abgeschwächt, etwa durch sozialstaatliche Kompensationsleistungen, wenn der
Ernährer-Ehemann ausfällt wie im Fall der Witwenrente. Ein weiterer, in so genannten
12
meritokratischen Leistungsgesellschaften zentraler dem Markt zugeschriebener Mechanismus
ist die Belohnung von Leistung, die sich in der Mobilität zwischen sozialen Gruppen und
insbesondere auch Bildungsaufstiegen zeigt.
Diese Mechanismen haben in der Geschichte der Bundesrepublik bis zur Wiedervereinigung
eine wichtige Rolle gespielt. In der Wirtschaftswachstumsphase expandierte auch der
Sozialstaat und avancierte durch die Ausweitungen von öffentlichen Infrastrukturen und
sozialen Dienstleistungen in Bildung und Gesundheit selbst zu einem wichtigen Arbeitgeber.
Dabei ist eine relativ breite Mittelschicht entstanden, zu der neben Selbstständigen, Beamten
und Angestellten auch Facharbeiter und Beschäftigte im gewachsenen Öffentlichen Dienst
zählen. Zugleich konnte sich in dieser Phase in Westdeutschland durch kontinuierliche
Einkommenssteigerungen auch in der Arbeiterschaft das zunächst nur für bürgerliche
Familien geltende Modell der männlichen Ernährer-Ehe mit weiblicher Hausfrau und Mutter
in breiteren Schichten durchsetzen, während sich in der DDR, flankiert durch
flächendeckende öffentliche Kinderbetreuung, ein Zwei-Verdiener-Modell etablierte. Im
wiedervereinigten Deutschland wurde der westliche Trend der Wohlstandssteigerung dann
jedoch durch sinkende Wachstumsraten, wachsende Staatsverschuldung, die Liberalisierung
der Arbeitsmärkte und wohlfahrtsstaatliche Einschnitte gebremst. Nicht nur die höhere
Konzentration von Reichtum bei Wenigen und eine steigende Armut, sondern auch die im
Ländervergleich starke Strukturierung von Bildungschancen durch soziale Herkunft, wie sie
in den PISA Studien deutlich geworden ist, signalisieren, dass traditionelle Mechanismen der
Nivellierung von sozialer Ungleichheit gegenwärtig nur noch begrenzt funktionieren.
2. Bildungsgewinne und Bildungsrenditen
Mit Blick auf die Geschlechterungleichheit ergibt sich freilich zunächst ein weniger
pessimistisches Bild. Frauen haben am „Fahrstuhleffekt“ des gesamtgesellschaftlichen
Aufstiegs nachhaltig teil und konnten und können bezogen auf ihre Herkunft die unteren
Klassen immer häufiger verlassen (Datenreport 2013). Sie haben vom Ausbau der höheren
Bildung ebenso wie von der Ausweitung der öffentlichen Dienste profitiert. So stellen Frauen
inzwischen bei den Abgängern mit Hochschulreife und den Studienberechtigten die Mehrheit
und haben auch bei den höheren wissenschaftlichen Qualifikationen deutlich aufgeholt.
Weiter ist der generelle Trend höherer Erwerbsbeteiligung bei akademisch qualifizierten
Frauen besonders ausgeprägt; auch sind sie eher vollzeiterwerbstätig, weisen eine höhere
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Erwerbskontinuität auf und unterbrechen, wenn sie Kinder haben, in geringerem Maß ihre
Erwerbstätigkeit (BMJFFS, 2013).
Ein genauerer Blick auf die Arbeitsmarktposition von Frauen zeigt allerdings, dass die
Renditen ihrer Bildungsinvestitionen begrenzt sind. Bereits im Bereich mittlerer
Qualifikationen, d.h. bei Facharbeiter- und Fachangestelltenberufen, sind bei vergleichbaren
Bildungsvoraussetzungen die Einkommens- und Karrieremöglichkeiten in den industriellen
und industrienahen Tätigkeiten, die in der Regel männerdominiert sind, deutlich höher als bei
den frauendominierten personenbezogenen und sozialen Dienstleistungstätigkeiten. So lag
bspw.
2010
die
tarifliche
Jahresgrundvergütung
für
berufsfachlich
qualifizierte
Anfänger/innen in der Altenpflege (26.300 Euro) ca. ein Drittel unter der entsprechenden
Vergütung in der Metallindustrie (38.500 Euro). Diese Differenzen haben im Zeitverlauf
aufgrund höherer Tarifsteigerungen in den industriellen Kernsektoren im Vergleich zu den
Gesundheitsdienstleistungen noch zugenommen (Bispinck, 2013). Auch bei Tätigkeiten mit
Fachhochschul-
oder
Hochschulqualifikation
schlagen
geschlechtsspezifische
Fächerwahlpräferenzen deutlich als gender pay gap durch. Nicht nur sind generell die
Verdienstmöglichkeiten mit einem geisteswissenschaftlichen Abschluss deutlich geringer als
mit einer natur- oder ingenieurwissenschaftlichen Ausbildung. Auch in jenen Bereichen wie
Medizin und Jura, wo die Frauenanteile bei den Absolventen im Zeitverlauf deutlich
gestiegen sind, zeigt sich auf dem Arbeitsmarkt nicht nur eine generelle Unterrepräsentanz
von
Frauen
in
Leitungspositionen,
sondern
auch
eine
ungleichheitsrelevante
innerprofessionelle Differenzierung: Facharztkategorien, in denen Frauen stärker vertreten
sind, wie etwa Kinderärzte, genießen deutlich weniger Einkommen und Prestige als etwa die
nach wie vor männlich geprägte Chirurgie (Faktenblatt Ärztevergütung, 2013). Gängige
Erklärungen, die hier auf Erwerbsunterbrechungen und Teilzeitarbeit bei Frauen mit Kindern
rekurrieren, greifen nur zum Teil, denn Einkommensunterschiede und Unterrepräsentanz in
Leitungspositionen bestehen auch fort, wenn Frauen arbeiten „wie ein Mann“, d.h.
kontinuierlich und vollzeiterwerbstätig sind.
3. Bildungsgewinne und Lebensformen
Darüber
hinaus
zeigen
Studien,
dass
beruflich
erfolgreiche
Frauen
neben
Einkommenseinbußen und Karrierehemmnissen oft noch einen weiteren „Preis“ zahlen:
Hochqualifizierte vollzeiterwerbstätige Frauen sind häufig alleinstehend, was für ihre
männlichen Kollegen so nicht gilt (Lengerer, 2011). Auch Kinderlosigkeit ist bei
14
hochqualifizierten Frauen vor allem in Westdeutschland stark ausgeprägt, was mit dem
schlechteren Kinderbetreuungsangebot im Westen, aber auch geringer ausgeprägten
familialen Werten bei westdeutschen im Vergleich zu ostdeutschen Akademikerinnen in
Verbindung gebracht wird (Boehnke, 2013). Studien zur Kinderlosigkeit im Paarkontext in
Westdeutschland zeigen, dass bei einer insgesamt relativ konstanten Kinderlosenquote von ca.
25% diese zwischen 1987 und 2004 insbesondere bei jenen Paaren angestiegen ist, wo die
Frauen über einen Hochschulabschluss verfügen (Duschek und Wirth, 2005).
Auch jenseits der Kinderfrage gilt für hochqualifizierte Frauen, dass das Verfolgen der
eigenen beruflichen Karriere im Rahmen einer Partnerschaft aus verschiedenen Gründen nicht
einfach ist. So gehen hochqualifizierte Frauen anders als hochqualifizierte Männer in höherem
Maß eine Partnerschaft mit akademisch gebildeten Männern ein (Wirth, 2013: 152/153). In
dieser Konstellation wollen in der Regel beide Partner eine berufliche Karriere verfolgen, was
angesichts der beruflichen Flexibilitäts- und Mobilitätsanforderungen einerseits wie auch der
Ansprüche an die Paarbeziehung anderseits nicht einfach zu bewältigen ist. Karriereplanung
und die Abstimmung von beruflichen Karriereschritten erfordern nicht nur komplexe und
langwierige Aushandlungsprozesse, sondern meist auch das „Zurückstecken“ eines Partners
mit der Ungewissheit, ob sich dies im weiteren Verlauf kompensieren lässt. Sind, was
durchaus häufiger vorkommt, beide Partner in denselben Professionen oder Organisationen
tätig, können sich Konkurrenz und Wettbewerb in die Partnerschaft übertragen und diese
gefährden. Tatsächlich sind entgegen dem normativ-egalitären Idealbild von so genannten
Dual-Career-Partnerschaften, das Gleichheit in der Berufs- und Privatsphäre unterstellt, die
Arbeitsteilungsarrangements im häuslichen Kontext und Anerkennungsstrukturen innerhalb
der Partnerschaft nicht ohne weiteres egalitär (Solga und Wimbauer, 2005). Ökonomische
Gleichheit bzw. Unabhängigkeit der Frau kann Irritationen auslösen und von Frauen wie
Männern als Gefährdung der „Liebe“ bzw. Stabilität der Beziehung erlebt werden, und
Ausgleichsbewegungen in Gang setzen, die zu einer Re-Traditionalisierung des privaten
Arrangements führen, indem die Frauen mehr Hausarbeit übernehmen oder aber eher bereit
sind, beruflich zurückzustecken (Wimbauer, 2003).
Insbesondere die Geburt eines Kindes erweist sich oft als Auslöser einer ReTraditionalisierung partnerschaftlicher Arrangements, die sich im weiteren Ehe- und
Beziehungsverlauf verfestigt, indem Männer unabhängig von Arbeitszeit und Einkommen der
Frauen geringere Anteile an Hausarbeit übernehmen (Grunow et al., 2012). Befördert wird
diese Tendenz nicht nur durch traditionelle kulturelle Muster sondern auch durch die weit
15
verbreitete Flexibilisierung in hochqualifizierten Berufsfeldern. Die entsprechenden
Anforderungen und Zumutungen reichen von der Erwartung selbstverständlicher räumlicher
Mobilität über Vollverfügbarkeitsansprüche, die dank technischer Entgrenzung räumlich und
zeitlich auch die Privatsphäre okkupieren, bis hin zur Befristung von Arbeitsverhältnissen bei
Neueinstellungen vor allem bei Berufsanfänger/innen. Angesichts des von beiden Partnern
wahrgenommen beruflichen Drucks und zum Teil auch fehlender sozialstaatlicher
Unterstützung für eine gleichberechtigte Erwerbstätigkeit beider Elternteile erscheint daher
auch bei hochqualifizierten Paaren ein so genanntes modernisiertes Ernährermodell mit
Teilzeitbeschäftigung der Frau häufig als rationale Lösung, zumal wenn berufliche Position
und Einkommen des Partners dies unter Wahrung eines gehobenen Lebensstandards zulassen.
4. Bildungsgewinne und Statusreproduktion
Der partielle Arbeitsmarktrückzug hochqualifizierter Frauen stellt aus makroökonomischer
wie gesellschaftspolitischer Sicht durchaus ein Problem dar, und die in den letzten Jahren
verstärkten familienpolitischen Anstrengungen, die Einführung des Elterngeldes und der
Ausbau von Kinderbetreuung und Ganztagsschulen, zielen entsprechend auf eine
Mobilisierung gerade der qualifizierten Frauen und Mütter (Henniger et al., 2008). Ganz
verloren ist deren Bildungskapital gleichwohl auch als Hausfrau und Mutter nicht, denn Zeit
und Kompetenzen, die nicht für Erwerbsarbeit verausgabt werden, stehen für die Förderung
der Entwicklung und Bildung der Kinder, die Entlastung des beruflich hoch eingespannten
Partners, die Pflege sozialer Netzwerke sowie ehrenamtliches Engagement zur Verfügung.
Alle diese Aktivitäten sind Investitionen, die sich im Sinne der Statusreproduktion des Paares
auszahlen und helfen können, Irritationen in der Lebensführung und Verunsicherungen in der
Lebensplanung durch verschärften Wettbewerbsdruck im Arbeitsleben oder aber auch
Volatilität von Geldanlagen zu begegnen. Diese mittelschichtstypische geschlechtsspezifisch
geprägte Statusarbeit dürfte auch ein Grund für die in Deutschland besonders stark
ausgeprägte Herkunftsabhängigkeit von Schulerfolg und Bildungsweg der Kinder sein; sie
markiert zugleich Abstand und Aufstiegshindernisse für die unteren Schichten, deren
kulturelle und materielle Ressourcen deutlich geringer sind.
Wenn Mittelschichtspaare statt des modernisierten Ernährermodells den Weg der
Doppelkarriere wählen, gelingt die Vereinbarkeit von Karriere und Familie oft nur, wenn
familiale Unterstützung und vor allem auch marktliche Dienstleistungen in Anspruch
genommen werden. Die entsprechenden alltäglichen Lebensführungsmuster sind dann zum
16
Teil ähnlich durchorganisiert wie der betriebliche Arbeitsplatz und die berufliche Karriere.
Paradoxerweise gehen auch diese hochmodernen Arrangements nicht selten mit einer ReTraditionalisierung
einher,
indem
nicht
nur
den
Frauen
die
Hauptlast
des
Vereinbarkeitsmanagements obliegt, sondern auch eine bürgerliche Dienstbotenkultur
wiederbelebt wird (Wimbauer, 2012). Mehr Gleichheit zwischen Männern und Frauen in den
Mittelschichten geht so zugleich mit mehr Ungleichheit unter Frauen einher.
Ohne Zweifel haben sich für Frauen mit den Bildungsgewinnen die Möglichkeiten zu
eigenständiger Existenzsicherung und Individualisierung jenseits von Rollenzuschreibungen
erhöht. Die neue Augenhöhe zeigt sich auf dem Arbeits- ebenso wie auf dem Partnermarkt,
wo nun auch Frauen bildungsunterlegene wie bildungsgleiche Partner wählen können. Das
gesellschaftsstrukturelle Problem der Verrichtung und Verteilung von Sorgearbeit holt freilich
Frauen (und Männer) auch in den zunehmend statusgleichen Partnerschaften ein. Im Fall der
Dual-Career-Partnerschaften besteht bei Instrumentalisierung der Partnerschaft für die
Karriere und einer weitgehenden Delegation der Familienarbeit die Gefahr, dass die
entgrenzte Arbeitswelt übergreift und eben jene lebensweltliche Qualitäten von „Liebe“ und
Familie schwinden, die diese bürgerlichen Lebensformen für weite Bevölkerungsschichten,
unterstützt durch Interessenvertretungen und Sozialstaat, im 20. Jahrhundert so attraktiv
gemacht haben. Stecken Frauen im Rahmen eines modernisierten Ernährer-Arrangements
zugunsten von Partnerschaft und Familie zurück, so riskieren sie die alten Abhängigkeiten
vom Ernährer-Ehemann, oder aber im Fall von Trennung, vom Staat, der freilich, wie die
Reform des Unterhaltsrechts zeigt, nunmehr auch Mittelschichtsfrauen stärker auf den
Arbeitsmarkt verweist. So bleibt eine alternative, nachhaltig egalitäre Perspektive, in der
berufliches Fortkommen und Partnerschaft und Familie für beide Partner möglich sind,
vorerst vor allem als Wunsch auf der gesellschaftlichen Tagesordnung, ein Wunsch freilich,
der in Umfragen immer nachdrücklicher insbesondere von jüngeren Frauen und Männern
geäußert wird.
Literaturverzeichnis
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Gleichstellung für Frauen und Männern in Deutschland, 2. Auflage.
Bispinck, Reinhard. 2013. Tarifvergütungen für berufsfachlich qualifizierte Beschäftigte. In:
WSI Mitteilungen, Jg. 66, 201-209.
17
Boehnke, Mandy. 2013. Hochschulbildung und Kinderlosigkeit. Deutsch-deutsche
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Duschek, Klaus-Jürgen; Wirth, Heike. 2005. Kinderlosigkeit von Frauen im Spiegel des
Mikrozensus. Eine Kohortenanalyse der Mikrozensen 1987 bis 2003. In: Wirtschaft und
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the division of housework over the course of marriage? In: International Sociology 27,
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Implikationen der aktuellen familienpolitischen Reformen. In: Berliner Journal für
Soziologie 18(1), 99-128.
Lengerer, Andrea. 2011. Partnerlosigkeit in Deutschland. Entwicklung und soziale
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Solga, Heike; Wimbauer, Christine. 2005. „Wenn zwei das Gleiche tun…“ – Ideal und
Realität sozialer (Un-) Gleichheit in Dual Career Couples. In: Solga, Heike; Wimbauer,
Christine (Hrsg.), „Wenn zwei das Gleiche tun…“. Opladen, Verlag Barbara Budrich.
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Deutschland. Bundeszentrale für Politische Bildung.
Wimbauer, Christine. 2003. Geld und Liebe. Zur symbolischen Bedeutung von Geld in
Paarbeziehungen. Frankfurt, New York, Campus.
Wimbauer, Christine. 2012. Wenn Arbeit Liebe ersetzt. Frankfurt, New York, Campus.
Wirth, Heike. 2013. Kinderlosigkeit von hoch qualifizierten Frauen und Männern im
Paarkontext – eine Folge von Bildungshomogamie?. In: Konietzka, Dirk; Kreyenfeld,
Michaela (Hrsg.), Ein Leben ohne Kinder, Ausmaß, Strukturen und Ursachen von
Kinderlosigkeit. 2. Auflage, Springer VS, 137-170.
18
Arbeit – Bildung – Armutsbekämpfung. Aktuelle Herausforderungen für
die EU
Emmerich Tálos
Universität Wien, Institut für Staatswissenschaft
Abstract
Seit der Finanzmarktkrise ist die EU mit beträchtlichen Herausforderungen konfrontiert. Im
Beitrag werden diese an drei Bereichen gezeigt: Arbeit, Bildung und Armutsgefährdung. Die
Antworten der EU darauf sind von einer Engführung auf ökonomische Prioritäten geprägt.
Der notwendige Kurswechsel in Richtung eines sozialeren Europa ist nicht erfolgt. Ohne
diesen verliert das EU-Projekt seine Existenzberechtigung.
Since the global financial crisis the EU has been facing dramatic challenges. The article
examines them with regard to employment, education and poverty. Until now, EU answers to
these challenges are focusing exclusively on economic priorities. A change of policies
towards a social Europe hasn’t been carried out. However, without such a change of policies
the “project EU” loses its right to exist.
Keywords: work, unemployment, atypical employment, poverty, education, youth
unemployment, social exclusion, financial crisis, Europe 2020
19
Einstieg
Die soziale Entwicklung in der Europäischen Union ist seit der Finanzmarktkrise 2008/2009,
die zu einer Krise der Realwirtschaft und der staatlichen Budgets wurde, durch massive
Problemlagen gekennzeichnet – ablesbar exemplarisch an einer Rekordarbeitslosigkeit und an
steigender Armut. Wachsende Skepsis gegenüber und Kritik an dieser Entwicklung ist, wie
auch die Wahlen zum EU Parlament zeigten, die unübersehbare Folge.
Wie reagierte die EU auf diese soziale und ökonomische Entwicklung? Welche Antworten hat
die Europäische Union auf diese Problemlagen? eicht das traditionell schwache soziale Profil
der EU aus oder bedarf es eines Kurswechsels, der die in den letzten Jahren noch
offenkundiger gewordene Schieflage der Prioritäten der EU (zugunsten des Marktes,
wirtschaftlicher Interessen und der Interessen des Bankkapitals) und der damit verbundenen
forcierten Sparpolitiken ändert? Meine Position ist, dass ein Kurswechsel unumgänglich ist,
wenn das Europa-Projekt eine Überlebenschance haben soll.
In meinen Ausführungen werde ich erstens einen Blick auf die aktuellen sozialen Probleme
und Herausforderungen werfen, in einem zweiten Punkt der Frage nachgehen, in welche
Richtung sich die EU seit der Finanzmarktkrise bewegt bzw. worum es bei der EU-Strategie
2020 (formuliert im Jahr 2010) geht. Ob dabei nicht wieder wie schon in früheren Tagen das
alte Problem der Diskrepanz zwischen verbalen Zielvorstellungen und realer Orientierung der
EU- Politik auftritt? In einem dritten Punkt werde ich einige Ansätze/Schritte eines
Kurswechsels anführen.
1. Welches sind die aktuellen Problemlagen, die beträchtliche Herausforderungen
an die sozialpolitische Gestaltung der EU darstellen?
Ich werde diese entlang von drei Bereichen skizzieren: Erwerbsarbeit, Bildung, Armut. Es
handelt sich dabei um Themen, zu denen Martin Kronauer wesentliche Beiträge geliefert hat
(z.B. 2004, 2005, 2010, 2013).
Erwerbsarbeit
Aktuell und absehbar ist die Situation am Erwerbsarbeitsmarkt vor allem durch zwei Aspekte
gekennzeichnet: Erwerbslosigkeit und Atypisierung der Erwerbsarbeit.
20
Die seit geraumer Zeit bereits andauernde Problematik der Erwerbslosigkeit erfuhr durch die
internationale Wirtschaftskrise, die durch die hochspekulativen Strategien und Praktiken des
Finanzkapitals ausgelöst worden war, eine beträchtliche Zuspitzung: Die Arbeitslosenquote
als ein Grobindikator ist (mit Ausnahme von Deutschland) seit 2008 angestiegen.
Seit Beginn der Krise 2008 sind in der Eurozone 3,5 Mio. Arbeitsplätze verloren gegangen.
Es gibt heute um 10,8 Mio. arbeitslose Menschen mehr als vor der Krise. 2013 waren 26,6
Mio. Menschen, davon 5,5 Mio. Jugendliche arbeitslos. Die Arbeitslosenquote lag in der
Eurozone im April 2014 bei 11,8%. Laut Sozialbericht der EU hat sich die Zahl der
Langzeitarbeitslosen (1 Jahr oder länger) seit 2008 verdoppelt.
Die Situation in Österreich (siehe Daten von Statistik Austria) ist vergleichsweise günstiger,
ungeachtet dessen sind auch hier ein Anstieg (2008: 3,8%; 2012: 4,3%, 2013: ca. 5%) bzw.
die Andauer auf einem höheren Niveau zu verzeichnen. Für 2014 gesamt und 2015 wird die
Fortdauer des Arbeitslosigkeitsproblems in Österreich prognostiziert. Auch in Deutschland ist
laut Eurostat das Niveau der Arbeitslosigkeit vergleichsweise niedrig (2013: 5,3%, 2014:
5,1%). Die Zahl der Arbeitslosen ist 2014 im Vergleich zum Vorjahr zurückgegangen (2013:
über 3 Mio.; April 2014 unter 3 Mio.).
Das in der EU gewachsene Risiko der Erwerbslosigkeit trifft dabei insbesondere soziale
Gruppen
wie
junge
Menschen,
Menschen
mit
Behinderungen,
Menschen
mit
Migrationshintergrund. Die Jugendarbeitslosigkeit (siehe näher dazu Tamesberger 2014) lag
in der EU im zweiten Quartal 2013 bei 24%. D.h. annähernd jeder vierte Jugendliche ist
arbeitslos. Die Jugendarbeitslosigkeit hat vor allem in den südeuropäischen Ländern ein
enormes Ausmaß erreicht: 2013 betrug sie in Griechenland 58%, in Spanien 55%, in Kroatien
50%, in Italien 42%. Selbst in Luxemburg und Schweden ist die Jugendarbeitslosigkeit
dreimal so hoch wie die der anderen Altersgruppen. Österreich hat mit Deutschland die
niedrigste ausgewiesene Jugendarbeitslosigkeitsquote, doch auch in Österreich liegt diese
nach EU Berechnung mit 8,6% merkbar über der Gesamtquote von annähernd 5%. Auch die
Langzeitarbeitslosigkeit ist bei Jugendlichen sehr hoch: Im Durchschnitt der 27 EU Länder
lag sie bei knapp 34% der arbeitslosen Jugendlichen. Einer von drei arbeitslosen Jugendlichen
ist langzeitarbeitslos, d.h. länger als 12 Monate erwerbslos. Selbst EU Währungskommissar
Rehn bezeichnete die Jugendarbeitslosigkeit in seinem Bericht zum österreichischen
Wirtschaftsbericht 2013 als „die verheerendste Folgeerscheinung der Wirtschafts- und
Finanzkrise“.
21
Wichtig in diesem Zusammenhang ist zu betonen: Jugendarbeitslosigkeit hat für die
Betroffenen
verhängnisvolle
Einkommensverlust,
und
nachhaltige
Lebenszufriedenheit,
Folgen
Gesundheit,
auf
mehreren
Erwerbsbiographie,
Ebenen:
politisches
Verhalten. Wer als Berufsanfänger zeitweilig ohne Job ist, muss noch Jahre später mit
Nachteilen am Erwerbsarbeitsmarkt rechnen (siehe Böckler Impuls 11/2013).
Es gibt keine Anzeichen für eine ernsthafte Entwarnung an der Arbeitslosigkeitsfront – im
Gegenteil: teils Anstieg, teils Fortdauer auf einem hohen Niveau.
Die zweite Facette von Veränderungen am Erwerbsarbeitsmarkt besteht in Veränderungen der
lange Zeit dominanten Erwerbsarbeitsform, des sog. Normalarbeitsverhältnisses als
dauerhafte, vollzeitige, arbeits- und sozialrechtlich abgesicherte Beschäftigung, mittels der ein
ausreichendes Einkommen (für die Beschäftigten und ihre Familien) erzielt werden konnte.
Davon abweichende, sog. atypische Beschäftigungen wie Teilzeitarbeit, befristete oder
geringfügige Beschäftigung, Leiharbeit und Scheinselbständigkeit, verzeichnen europaweit
eine Zunahme – bei gleichzeitigem Rückgang von Vollzeitbeschäftigungsverhältnissen (siehe
Bontrup, 2013: 75; Dribbusch und Birke, 2014: 10). Das Ausmaß der verbreitetsten Form, der
Teilzeitbeschäftigung, an Österreich aufgezeigt: Im Jahr 2013 waren 26,5% der unselbständig
Beschäftigten teilzeitbeschäftigt (siehe Statistik Austria). Das sind fast eine Million
Beschäftigte, der weitaus überwiegende Teil (über 80%) davon sind Frauen. Anstiege
verzeichnen auch die geringfügige Beschäftigung und die Leiharbeit.
Atypische Beschäftigung hat für die Betroffenen mehr oder weniger weitreichende negative
Auswirkungen: auf die Stabilität ihrer Beschäftigung, auf Einkommen, arbeitsrechtlichen
Schutz,
Weiterbildungschancen,
die
materielle
und
soziale
Absicherung.
Das
Verarmungsrisiko ist sehr hoch.
Bildung
Die Anforderungen an die Beschäftigten hinsichtlich ihrer Qualifikation sind zum einen
beträchtlich gestiegen, zum anderen dauern die Ungleichheiten der Möglichkeiten der
Partizipation am Bildungssystem und des Erwerbs von Qualifikation, kurz gesagt die
Bildungsbenachteiligung, an. Zur Gruppe der Bildungsbenachteiligten zählen sog.
Schulabbrecher,
d.h.
Personen
ohne
Schulabschluss,
und
Personen
mit
max.
Pflichtschulabschluss und ohne weiterführende Ausbildung. Die Schulabbrecherquote lag in
Österreich im Jahr 2011 bei 8,3%. In Deutschland hatten 6,5% der Jugendlichen im Jahr 2010
22
keinen Abschluss. Die Gründe für Bildungsbenachteiligung liegen auf mehreren Ebenen:
soziale Herkunft bzw. Bildungsniveau der Eltern, Migrationshintergrund, regionale Herkunft
und Geschlecht.
Annähernd 76% der 15- und 16jährigen mit mindestens einem Elternteil, der Matura oder
einen höheren Bildungsabschluss hat, besuchen in Österreich eine weiterführende Schule mit
Matura. Haben beide Eltern nur Pflichtschulabschluss, so sind es ca. 23%. An
Migrantenjugendlichen wird die bestehende Chancenungleichheit im Bildungs- und
Ausbildungssystem in mehrfacher Hinsicht ersichtlich: Ihr Anteil in Sonderschulen ist
überproportional hoch. Sie sind überproportional in Hauptschulen, Neuen Mittelschulen sowie
in Polytechnischen Lehrgängen und Handelsschulen vertreten.
Der Übergang zwischen Ausbildungsabschluss und Arbeitsbeginn dauert länger, Abbrüche in
der Ausbildung sind doppelt so hoch wie bei Jugendlichen ohne Migrationshintergrund. Eine
fehlende
Berufsausbildung
(maximal
Pflichtschulabschluss,
keine
weiterführende
Ausbildung) hat massive Nachteile hinsichtlich der Partizipation am Arbeitsmarkt zur Folge:
ablesbar an einem größeren Arbeitslosigkeitsrisiko, an größeren Schwierigkeiten beim
Wiedereinstieg. Bildungsbenachteiligte Personen finden sich häufiger in prekären
Beschäftigungsverhältnissen. Oder anders gesagt: Menschen mit formell niedrigem
Qualifikationslevel und ohne Berufsausbildung haben größere Probleme beim Berufseinstieg
und ein höheres Arbeitslosigkeitsrisiko.
Eine spezifische Gruppe, die auf EU Ebene ebenso wie in Österreich Aufmerksamkeit erfährt,
sind die sog. NEETS (Not in Education, Employment or Training, siehe z.B. Bacher et al.,
2014). Das sind Jugendliche und junge Erwachsene im Alter zwischen 16 und 24 Jahren, die
keine Schule besuchen, keiner Erwerbsarbeit nachgehen und sich nicht in einer Trainingsoder Bildungsmaßnahme befinden. In südlichen Ländern der EU wie Griechenland, Spanien
und Italien lag deren Quote 2012 bei 20%, in den nördlichen Ländern wie Deutschland,
Österreich, Niederlande unter 7%. In Österreich betrug die Quote 6,9%.
Armutsgefährdung und soziale Ausgrenzung
Seit einigen Jahren zeichnet sich ein Wandel ab. Armut ist als reales Phänomen selbst in
reichen Gesellschaften der EU zu einem Thema geworden. Armut ist hier zwar wenig
sichtbar, aber nichts desto weniger präsent: in anderen, differenzierten und vielfältigeren
Formen, als es die lange Zeit verbreiteten Bilder signalisieren. Sie bedeutet nicht absolute
23
physische und soziale Verelendung. Armut bedeutet in reichen Ländern – in Relation zu
gegenwärtig verbreiteten materiellen und sozialen Standards – Unterversorgung bzw.
beträchtlich eingeschränkte materielle und soziale Teilhabechancen. Neu ist das Phänomen
Armut nicht, auch wenn sich die Ausprägungen und die Betroffenheit geändert haben (siehe
Tálos und Kronauer, 2011). In Österreich schwankte die Armutsgefährdungsquote, d.h. der
Anteil jener Personen, deren Haushaltseinkommen den Schwellenwert von 60% des
Medianeinkommens (2012: 21.809 Euro) unterschreitet, im letzten Jahrzehnt zwischen 11 und
13%. Die Erhebung EU-SILC (Statistik der Europäischen Union über Einkommen und
Lebensbedingungen,
siehe
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/microdata/eu_silc) weist für Österreich im
Jahr 2011 eine Quote von 12,6% auf. In absoluten Zahlen sind das über eine Million
Personen. Die Armutsschwelle lag nach EU-SILC für das Jahr 2011 bei 1.090 Euro monatlich
für einen Einpersonenhaushalt – bei Einbeziehung aller Einkommen wie Sozialleistungen,
Familienbeihilfen
usw..
Mehrpersonenhaushalte
werden
bei
der
Berechnung
der
Armutsgefährdung gewichtet (die erste erwachsene Person mit Faktor 1, weitere erwachsene
Personen mit Faktor 0,5, Kinder mit Faktor 0,3.). Vor Sozialtransfers und Pensionen läge die
Armutsgefährdungsquote in Österreich bei 44%, im Fall der Arbeitslosigkeit von mindestens
sechs Monaten gar bei 71%; nach Sozialtransfers und Pensionen beträgt die Quote 14%. Für
Deutschland wurde für das Jahr 2012 eine Armutsgefährdungsquote von 15,2% und ein
kontinuierlicher Anstieg für die letzten Jahre konstatiert (siehe Bundesministerium für Arbeit
und Soziales 2013; Freund 2013).
Zu den Zielen der EU-Strategie „Europa 2020“ zählt auch das der Armutsbekämpfung. Der
europäisch verbindliche Indikator „Armuts- oder Ausgrenzungsgefährdung“ umfasst drei
Zielgruppen: neben den (1) von Armutsgefährdung und (2) von erheblicher materieller
Deprivation Betroffenen – bei Letzteren handelt es sich um eine Gruppe von Personen, die
sich nach EU Definition Grundbedürfnisse wie Urlaub, angemessene Heizung der Wohnung
oder unerwartete Ausgaben nicht leisten können – zählen dazu (3) „Personen in Haushalten
mit keiner oder sehr niedriger Erwerbstätigkeit“. Demnach waren in Österreich im Jahr 2012
über 1,5 Mio. Menschen bzw. 18% der Bevölkerung armuts- oder ausgrenzungsgefährdet
(Fakten zur Entwicklung von Hauptindikatoren für Armut in Österreich seit 2008; Statistik
Austria).
24
Es gibt diesbezüglich enorm große Unterschiede zwischen den EU Mitgliedsländern. So liegt
die Armutsquote in Spanien, Bulgarien und Rumänien bei über 22%, in Griechenland und
Kroatien bei über 21%.
Wer sind die davon betroffenen? Laut den Analysen der letzten Jahre sind von
Verarmungsrisiken in Österreich vor allem Menschen ohne oder mit eingeschränkter
Erwerbsarbeit, Langzeitarbeitslose, Ein-Personenhaushalte von Pensionisten, kinderreiche
Familien, Alleinerziehende, Menschen mit geringer Schulbildung, Menschen ohne
österreichische Staatsbürgerschaft und mit Behinderung betroffen.
Dass Erwerbsarbeit eine ausreichende materielle Existenzsicherung heute nicht immer
gewährleistet, wird vor allem am Phänomen der so genannten „working poor“ deutlich. Dabei
handelt es sich um Personen, die trotz Erwerbsarbeit mit Verarmung konfrontiert sind. Damit
wird auch in Österreich ein Phänomen ersichtlich, das mit der Ausweitung tarifrechtlichen
und sozialstaatlichen Schutzes ein für alle Mal gebannt zu sein schien: die Armut von
Erwerbstätigen. Laut EU-SILC für das Jahr 2011 sind in Österreich insgesamt 5% der
Erwerbstätigen im Erwerbsalter „working poor“ – d.h. 198.000 Personen, 121.000 Männer,
77.000 Frauen. Ganzjährig Vollzeitbeschäftigte haben das geringste Risiko (4%), bei
ganzjährig Teilzeitbeschäftigten liegt das Risiko bei 8%, bei nicht ganzjährig Beschäftigten
bei 12%.
Kurz gesagt: Atypisch Beschäftigte sind von der Problematik „working poor“ stärker
betroffen.
Insgesamt betrachtet ist für die soziale Entwicklung in der EU ein merkbarer Trend zur
sozialen Spaltung konstatierbar: zwischen nördlichen und südlichen, zwischen westlichen und
östlichen Ländern der EU. Die Unterschiede im Niveau der Arbeitslosigkeit und
Langzeitarbeitslosigkeit sind beachtlich: während in Griechenland und Spanien jeder Vierte
keine Erwerbsarbeit hat, ist es in Luxemburg, Deutschland und Österreich jeder Zwanzigste.
Krass divergieren die Arbeitsmarktchancen von Jugendlichen, wie die obigen Zahlen zeigten.
Eine ähnliche Konstellation besteht bei Armutsrisiken: ein wachsendes Risiko ist für
Menschen in EU-Mitgliedsstaaten im Süden und im Osten konstatierbar.
25
2. Was sind die Antworten der EU auf die zunehmenden Problemlagen, wie
reagierte sie auf die Herausforderungen?
Ich möchte drei Antworten kurz streifen:
a) Wirtschaftliche Prioritäten
Ganz wesentlich in diesem Zusammenhang ist die von der EU in Reaktion auf die Krise seit
2008 verfolgte prioritäre Orientierung – ablesbar an einer Reihe wirtschafts- und
haushaltspolitisch relevanter Verordnungen und Richtlinien:

Die VO über die Anwendung des Protokolls über das Verfahren bei übermäßigem Defizit
aus dem Mai 2009 verpflichtet die Mitgliedsstaaten, die zur Einhaltung von
Höchstgrenzen hinsichtlich Schuldenstand und Haushaltsdefizit verpflichtet sind, zur
zweimaligen Übermittlung diesbezüglicher Informationen (z.B. Schätzungen des Defizits)
pro Jahr an die EU-Kommission. Betont wird, dass bei Verstößen gegen die
Haushaltsverpflichtungen Sanktionen vorgesehen sind.

Im
Mai
2010
wurde
mit
einer
Verordnung
des
Rates
der
Europäische
Finanzstabilisierungsmechanismus eingeführt: Damit sollte die Gewährung eines
finanziellen Beistandes zur Hilfe für Mitgliedsstaaten im Fall gravierender finanzieller
Störungen und in Form eines Darlehens oder einer Kreditlinie ermöglicht werden. Die
Hilfe wird nur bei „Gegenleistung“, nämlich Vorlage eines wirtschaftlichen und
finanziellen
Sanierungsprogramms
mit
Maßnahmen
zur
Wiederherstellung
der
finanziellen Stabilität gewährt. Seitens der EU-Kommission wird regelmäßig die
Einhaltung der Bedingungen überprüft. Diese Einrichtung wurde vom Europäischen
Stabilitätsmechanismus (ESM) im September 2012 abgelöst, dessen Instrumente
Notkredite und Bürgschaften sind. Der Erhalt dieser Hilfe ist ebenso an Auflagen
gebunden: Die unterstützten Staaten müssen ein Anpassungsprogramm umsetzen. Die
jüngste Entwicklung zeigt, dass Länder wie Irland, Spanien und Portugal aus diesem
Mechanismus geflüchtet sind: wegen der damit verbundenen gravierenden Auflagen für
das Budget und wegen der weitreichenden Eingriffe in die Politik dieser Länder.

Eine
Richtlinie
vom
haushaltspolitischen
November
Rahmen
der
2011
legte
detailliert
Mitgliedsstaaten
(z.B.
Vorschriften
den
für
die
mittelfristigen
Haushaltsrahmen) vor – als Teil der haushaltspolitischen Überwachung in der EU.
26

Ende 2011 erfolgte eine umfassende Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes: Diese
beinhaltete eine Reihe von Regeln, die eine wirtschafts- und haushaltspolitische
Überwachung auf EU-Ebene einrichten. Damit sollten wirtschaftliche Stabilität und ein
stabiles Finanzsystem der EU gewährleistet werden. Im Fokus: der Abbau des
öffentlichen Defizits. Gefordert wird, dass im Zusammenhang mit dem Euro die
Mitgliedstaaten in wirtschaftlich „normalen“ Zeiten einen ausgeglichenen Staatshaushalt
(jährliches Haushaltsdefizit max. 3% des BIP) sowie eine Begrenzung ihrer öffentlichen
Verschuldung (max. 60% des BIP) beachten. Die Mitgliedsstaaten sind zur jährlichen
Vorlage aktualisierter Stabilitätsprogramme an den ECOFIN-Rat verpflichtet. Im Fall der
Nichteinhaltung des Plans zum Abbau des Defizits sind als Sanktion Geldstrafen (von 0,2
bis 0,5 % des BIP des betroffenen Landes) oder die Hinterlegung einer unverzinslichen
Einlage vorgesehen.

Im März 2012 wurde der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der
Wirtschafts- und Währungsunion (SKS Vertrag) unterzeichnet. Das damit angepeilte Ziel
ist die Stabilität im gesamten Euro-Währungsgebiet. Der Vertrag verpflichtet die
Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Großbritannien und der Tschechischen Republik)
zum Ausgleich nationaler Haushalte oder zum Aufweis eines Überschusses sowie zur
Aufnahme der Verpflichtung in die nationalen Rechtssysteme. Das Ziel des Ausgleichs ist
dann erreicht, wenn das jährliche strukturelle gesamtstaatliche Defizit 0,5% des BIP und
die Gesamtschuldenquote 60% des BIP nicht überschreiten. Die Vertragspartner müssen
für eine ausreichend schnelle Anpassung zum mittelfristigen Haushaltsziel sorgen.
Kommt es zu Abweichungen vom vorgeschriebenen Haushaltsziel, so wird ein
automatischer Korrekturmechanismus ausgelöst: Innerhalb eines festgelegten Zeitraumes
müssen geeignete Maßnahmen getroffen werden. Die Überprüfung erfolgt durch den
Gerichtshof der EU, dessen Urteil verbindlich ist. Auch hier sind Sanktionen vorgesehen,
wenn dem Urteil nicht nachgekommen wird. Diese Regeln traten mit 1.1.2013 als
Europäischer Fiskalpakt in Kraft.
An dieser kurzen Skizze ist ersichtlich: Die mit diesen Schritten geschaffenen wirtschaftsund finanzpolitischen Instrumente untermauern die oberste Priorität wirtschaftlicher Ziele in
der EU. Das ist so neu nicht. Was allerdings im Vergleich zu früheren EU-Tagen neu ist, ist
die ungleich größere Verbindlichkeit der budgetären und wirtschaftlichen Vorgaben –
ablesbar an der Verankerung von Regeln der Überwachung und der Sanktionen im Fall des
Abweichens. Insbesondere der letzte Schritt in einer Reihe von Akten, der Fiskalpakt, hat
27
einschneidende Konsequenzen für den Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten hinsichtlich
Gegensteuerung
zu
aktuellen
Problemen
am
Arbeitsmarkt
und
zu
sozialen
Herausforderungen: er zwingt die Vertragspartner zur Sparpolitik und verschärft den
Sparzwang. Bei Verletzung der Regeln kommt ein Automatismus von Sanktionen zum
Tragen.
Dass es bei diesen Vorgaben und Zwängen nicht bleiben soll, ist an den Bemühungen um die
Herstellung globaler Konkurrenzfähigkeit durch Pakte für Wettbewerbsfähigkeit ablesbar.
Damit sollten sich zumindest die Euroländer verpflichten, „Strukturreformen“ am
Arbeitsmarkt (z.B. Lohnkosten), im Sozial- und Gesundheitssystem und bei den Pensionen
anzugehen. Unter „Strukturpolitik“ sind im Wesentlichen sozialpolitische Eingriffe gemeint.
Das Projekt Wettbewerbspakt wurde vorerst vertagt.
b) Eine zweite Antwort als Konsequenz der ersten Antwort: wachsender Druck auf
die Budget- und Sozialpolitik der EU Länder
Die zunehmende Verschuldung der öffentlichen Haushalte war Folge der Finanz- und
Wirtschaftskrise und darauf bezogener Maßnahmen wie Bankenrettungsprogramme und
Wirtschaftsankurbelungsprogramme. In der EU 27 stieg die Bruttoverschuldung im
Verhältnis zum BIP von 59% (2007) auf 80% (2010) – mit einem weiteren Anstieg in den
Folgejahren. Der öffentliche Schuldenstand Österreichs (in Prozent des BIP) gesamt erhöhte
sich von 60,2% (2007) und 63,8% (2008) auf 73,2% im Jahr 2012. Für 2014 rechnete der
Finanzminister in der Budgetrede von Ende April dieses Jahres mit einem Anstieg auf 79,2%
des BIP, wobei dieser Anstieg zum Teil aus dem Desaster der Hypo-Alpe-Adria Bank
resultiert.
Obwohl nicht Verursacher der Krise waren die öffentlichen Haushalte der Mitgliedsländer
davon einschneidend betroffen. In Reaktion auf die steigende Verschuldung konzentrierten
sich die Gegensteuerungsmaßnahmen seitens der EU und auf deren Druck hin in den
Mitgliedsländern auf die Haushaltskonsolidierung – fokussiert im Besonderen auf die
Sozialbudgets. Umgesetzt wurde dieser Fokus vor allem in leistungsrelevanten Eingriffen in
die sozialstaatliche Sicherung. Darüber hinaus betrafen Veränderungen – analog neoliberalen
Vorstellungen über die Vergrößerung des Handlungsspielraumes der Unternehmen als Beitrag
zur
wirtschaftlichen
Stabilisierung
–
auch
die
traditionellen
Regelungen
der
Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen.
28
Zur empirischen Relevanz einige Beispiele: Abbau des Kündigungsschutzes, Kürzung der
Renten inkl. Anhebung des Rentenalters, Kürzung der Beschäftigung im öffentlichen Sektor,
Abbau des Gesundheitssystems, Kürzung des Arbeitslosengeldes, Senkung der Löhne (siehe
Filipič und Beer, 2013). An der von der sog. Troika verfolgten Politik mit ihren
weitreichenden Eingriffen in die Budgetgestaltung, Löhne und Sozialleistungen der
betroffenen Länder, die sich verheerend ausgewirkt haben (z.B. haben mehr als 40% der
Griechen keine soziale Sicherung im Fall von Krankheit), hat das EU Parlament jüngst heftige
Kritik geübt (Entschließung des Europäischen Parlaments v. 13. März 2014).
c) Eine dritte Antwort: EU Strategie 2020 und Anpassung des ESF
Das mit dieser Strategie angepeilte Ziel ist ein „intelligentes, nachhaltiges und integratives
Wachstum“. Im näheren konkretisiert geht es um:

die Erhöhung der Beschäftigungsquote der Bevölkerung zwischen 20 und 64 Jahren von
derzeit 69% auf mindestens 75%,

die Erhöhung der Investitionen,

die Reduzierung der Treibhausgasemissionen, die Erhöhung des Anteils erneuerbarer
Energien,

die Reduzierung des Anteils von Schulabbrechern,

die Reduzierung des Anteils an Bürgern unterhalb der jeweiligen nationalen
Armutsgrenze um 25%, was einer Herausführung von 20 Mio. Bürgern aus der Armut
entspräche.
Erreicht sollte dies auf dem Weg von mehreren Initiativen werden. Dazu zählen

die Innovationsunion: mit Verbesserung der Bedingungen und mit der finanziellen
Förderung für F+E-Investitionen im Privatsektor,

die Initiative „Jugend in Bewegung“ mit Verbesserung des Bildungssystems,

die Initiative „Europäische Plattform gegen Armut“ zur Gewährleistung sozialer und
territorialer Kohäsion – mit Blickrichtung Sicherung aktiver Teilhabemöglichkeiten von
Menschen in Armut.
29
Die zukünftige Rolle des Europäischen Sozialfonds (ESF) wurde in engem Zusammenhang
mit dieser Gesamtstrategie der EU definiert. Seine Fördermöglichkeiten, die strikt an dieser
Strategie ausgerichtet werden sollen, sollen vor allem auf drei Bereiche fokussieren:
Beschäftigung, Bildung, Bekämpfung der Armut.
Die Interventionsbereiche des ESF wurden im Vorschlag der Kommission zur Verordnung
betreffend den ESF folgend umrissen:

Förderung der Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte durch
Maßnahmen, die u.a. auf den Zugang zur Beschäftigung für Arbeitssuchende, auf die
dauerhafte Eingliederung von jungen Menschen, auf die Gleichstellung der Geschlechter
und auf die Anpassung der Arbeitskräfte und Unternehmen an den Wandel abzielen;

Investitionen in Bildung, Kompetenzen und lebenslanges Lernen durch Maßnahmen wie
Verringerung der Zahl der Schulabbrecher und Förderung eines gleichen Zugangs zu einer
hochwertigen Grund- und Sekundarbildung, Verbesserung der Qualität, Effizienz und
Offenheit der Hochschulen sowie Förderung des Zugangs zum lebenslangen Lernen und
Steigerung der Kompetenzen der Arbeitskräfte;

Förderung der sozialen Eingliederung und Bekämpfung der Armut durch Maßnahmen wie
aktive Eingliederung, Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen (z.B. Roma),
Bekämpfung von Diskriminierungen, Verbesserung des Zugangs zu erschwinglichen
sozialen Dienstleistungen.
Insgesamt sind für die nächste Förderperiode des ESF Mittel in Höhe von 77 Mrd. Euro
vorgesehen. Davon wieder sind mindestens 20% für Tätigkeiten in Bezug auf die soziale
Eingliederung vorgesehen. Die Mittel sollen auf die angeführten drei Bereiche konzentriert
werden.
Wenn wir die Absichtserklärungen und Bemühungen der EU um ein „intelligentes,
nachhaltiges und integratives Wachstum“ und die für 2020 angestrebten Ziele betrachten, so
lassen sich diese dahingehend deuten, dass damit auch eine Konkretisierung sozialer
Zielsetzungen auf der Agenda der EU und ihres wichtigsten Förderinstrumentes, des ESF,
steht. Doch wie steht es um die realen Chancen einer Zielverwirklichung?
Die aktuellen Politiken der EU, ihre Vorgaben für die Länder, ihre Fördermaßnahmen haben
bisher in keiner Weise zur Lösung der angesprochenen Probleme beigetragen.
30
Besteht eine Diskrepanz zwischen sozialen Zielsetzungen der EU- 2020-Strategie und des
ESF auf der einen und der Ausrichtung der realen Politik der EU am „Wohlergehen“ des
Marktes auf der anderen Seite, die die Entwicklung der Mitgliedsstaaten wesentlich
bestimmt? Bildet für die Konkretisierung sozialer Zielsetzungen nicht die reale neoliberale
Ausrichtung der aktuellen EU Politik einen Hemmschuh? Stehen den im Rahmen der EU2020-Strategie propagierten Zielen, die selbst eine Reihe neoliberaler Anklänge wie die
Betonung angebotsorientierter Maßnahmen beinhalten, nicht Entscheidungen der letzten
Jahren wie der Stabilitäts- und Wachstumspakt, der Vertrag über Stabilität, Koordinierung
und Steuerung bzw. der Fiskalpakt entgegen? Laut Leschke et al. (2012) droht der durch die
EU forcierte Austeritätskurs zu langwieriger und struktureller Arbeitslosigkeit zu führen, er
läuft dem Streben nach integrativem Wachstum und Armutsreduzierung entgegen und würde
damit die Zielsetzungen der Europa 2020 Strategie untergraben.
Wie soll die Befreiung von 20 Mio. Menschen aus der Armut erreichbar sein, wenn der
Handlungsspielraum für eine Konjunkturpolitik äußerst beschränkt ist? Wie soll sie erreichbar
sein, wenn die prioritäre Ausrichtung an der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte durch
Sparpolitiken und der diesbezügliche Druck seitens der EU, nicht nur auf die südeuropäischen
„Krisenstaaten“, für die reale Entwicklung der EU bestimmend ist? Können die angeführten
Ziele mit weniger Mittel erreicht werden?
Die EU war – wie die Kommission in ihrer Bilanz selbst zugab – nicht in der Lage, die
Lissabon-Zielvorgaben (wie die Anhebung der Beschäftigung, die Bekämpfung der sozialen
Ausgrenzung) zu erreichen. Die Rahmenbedingungen für die Zielerreichung der Europa 2020
Strategie sind nicht günstiger, im Gegenteil: Realiter gibt es eine Zuspitzung von
Arbeitslosigkeit, des Armutsrisikos und der Verschuldung der öffentlichen Haushalte. Die
von der EU-Kommission forcierten Prioritäten und der damit zusammenhängende Sparkurs
haben sich bisher im Hinblick auf die aktuellen Herausforderungen als erfolglos erwiesen: Sie
waren nicht Problemlöser, sondern Problemverstärker, das Problem der öffentlichen
Verschuldung dauert ebenso an wie das der Arbeitslosigkeit und der Armutsrisiken. Es
besteht wenig Anlass zu Optimismus hinsichtlich der sozialen Problemlösungskapazität der
EU wie auch der Mitgliedstaaten.
Ob die Diskrepanz zwischen Zielen und realer, von den Prioritäten der wirtschaftlichen
Stabilität gesteuerter Entwicklung der EU die Periode 2014-2020 tatsächlich prägen wird,
wird davon abhängen, ob die marktbetonte Ausrichtung der EU die soziale Dimension auf
Gemeinschaftsebene und in den Mitgliedstaaten erneut in den Schatten stellen wird. Oder ob
31
ein Kurswechsel vollzogen, d.h. eine Balance zwischen wirtschaftlichen und sozialen
Interessen der Menschen innerhalb der EU hergestellt, vom einseitigen Sparkurs abgegangen
und der finanzielle Handlungsspielraum für sozialintegrative Politiken – wie beispielsweise
für die Armutsbekämpfung mit Unterstützung durch den ESF in den Mitgliedsländern –
erweitert wird.
3. Schritte zu einem sozialeren Europa
Die Problemlagen sind so komplex, dass es der Schritte auf mehreren Ebenen bedarf:

Ein zentraler Schritt bestünde in der Veränderung der Schieflage der die EU Entwicklung
prägenden Prioritäten: Grundsätzlich ginge es um eine Balance von wirtschaftlichen,
sozialen und ökologischen Prioritäten. Die Veränderung der Schieflage in den Prioritäten
würde die Basis für konkrete Schritte in Richtung Ausbau der sozialen Dimension bilden.

Mindestsozialstandards in den Mitgliedsländern: Hier ist exemplarisch auf die
Entschließung der Europäischen Parlaments von 2011 zu verweisen, die sich für die
Einführung von Mindestsicherungsregelungen in den Mitgliedstaaten ausspricht. Der
Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat sich dem angeschlossen. Die in
Österreich in den letzten Jahren eingeführte bedarfsorientierte Mindestsicherung ist in der
Palette möglicher Maßnahmen ein richtiger erster Schritt. Die derzeit geltende
bedarfsorientierte Mindestsicherung ist aufgrund ihres Niveaus (2014: für Alleinstehende
Euro 813,99 Euro bzw. 1.220,99 Euro/Monat) erst eine Minisicherung – sie ist von der für
Österreich berechneten Armutsschwelle (2011: 1.090 Euro) weit entfernt.

Stärkung der Beschäftigung, Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit, längerer Verbleib
Älterer in Beschäftigung, bessere Integration für Migranten und Menschen mit
Behinderung, Ausbau der europäischen Sozialpolitik und der Gleichstellung, Einführung
von Mindestvorschriften im Arbeitsrecht (Kündigungsschutz, Entgeltfortzahlung,
Krankheit, Pflege, Mindestnettoersatzrate beim Arbeitslosengeldgeld, flächendeckende
Gesundheitsversorgung,
Bekämpfung
von
Lohndumping
und
Sozialdumping,
Ausbildungsgarantie).

Neuer Ansatz in der Steuerpolitik: Einführung der Transaktionssteuer, Harmonisierung
der Unternehmensbesteuerung, Bekämpfung des Steuerbetruges, Entlastung des Faktors
Arbeit. Die Europäische Jugendgarantie bedarf der Aufstockung. Die Mittel dafür könnten
32
zum Teil durch wirksame Maßnahmen gegen die Steuerhinterziehung (Volumen jedes
Jahr ca. 1 Billion Euro) aufgebracht werden.

Nicht zuletzt Ausbau der Demokratie und Bekämpfung des Lobbyismus: Stärkung des EU
Parlamentes, Ausbau der Mitbestimmungsrechte. Der bisherige Kurs ging mit einer
Schwächung der Demokratie einher. So wurde beispielsweise der Fiskalpakt am
Parlament vorbeigeführt. Katastrophale Auswirkungen auf die Demokratie in der EU hätte
das seit einiger Zeit verhandelte Freihandelsabkommen mit den USA: Eine
Schiedskommission aus drei Personen würde über die Klagen von Unternehmen gegen
Staaten und damit gegen demokratische Entscheidungen in den Staaten entscheiden –
etwaige Klagen der Unternehmen richten sich gegen demokratisch getroffene rechtliche
Entscheidungen, von denen sich die Unternehmen in ihren Investitionserwartungen
geschädigt fühlen.
Kurz gesagt: Der Kurswechsel in Richtung eines sozialeren Europa erfordert Veränderungen
auf verschiedenen Gebieten. Ob das so laufen wird, hängt wesentlich davon ab, ob es
diesbezüglich den politischen Willen gibt – in den Mitgliedsländern wie auf der
Gemeinschaftsebene.
Was, wenn es zu keinem Kurswechsel kommt? Bei Andauer der Schieflage, bei unverändert
aufrechterhaltenen wirtschaftlichen Prioritäten und Abbau der Demokratie hat das 1957
institutionalisierte EU-Projekt seine Existenzberechtigung verloren. Dann geht es darum, das
EU-Projekt auf einer breiten Basis neu zu konstituieren – mit Berücksichtigung
wirtschaftlicher, sozialer, ökologischer und demokratischer Ziele.
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Imprint
Editors:
Sigrid Betzelt
Martin Kronauer
Trevor Evans
Birgit Mahnkopf
ISSN 1869-6406
Printed by
HWR Berlin
Berlin November 2014
Eckhard Hein
Achim Truger
Hansjörg Herr
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