entschliessungsantrag – b5-0034/2001

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EUROPÄISCHES PARLAMENT
1999
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2004
Sitzungsdokument
ENDGÜLTIG
A5–0223/2001
21. Juni 2001
BERICHT
über die Lage der Grundrechte in der Europäischen Union (2000)
(2000/2231(INI))
Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere
Angelegenheiten
Berichterstatter: Thierry Cornillet
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INHALT
Seite
GESCHÄFTSORDNUNGSSEITE ............................................................................................ 4
ENTSCHLIESSUNGSANTRAG .............................................................................................. 6
BEGRÜNDUNG ...................................................................................................................... 26
ENTSCHLIESSUNGSANTRAG – B5-0034/2001 ............................................................... 134
STELLUNGNAHME DES PETITIONSAUSSCHUSSES .................................................. 135
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GESCHÄFTSORDNUNGSSEITE
In der Sitzung vom 6. Oktober 2000 gab die Präsidentin des Europäischen Parlaments
bekannt, dass der Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere
Angelegenheiten die Genehmigung zur Ausarbeitung eines Initiativberichts gemäß Artikel
163 der Geschäftsordnung über die Lage der Grundrechte in der Europäischen Union (2000)
erhalten hat.
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2000 übermittelte der Rat dem Europäischen Parlament den
Jahresbericht der Europäischen Union über die Menschenrechte (11317/2000).
In der Sitzung vom 27. Oktober 2000 gab die Präsidentin des Europäischen Parlaments
bekannt, dass sie den die Menschenrechte in der Europäischen Union betreffenden Teil dieses
Berichts an den Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere
Angelegenheiten als federführenden und an den Petitionsausschuss als mitberatenden
Ausschuss überwiesen hat (C5–0536/2000).
Der Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten
hatte in seiner Sitzung vom 5. Juni 2000 Thierry Cornillet als Berichterstatter benannt.
In seiner Sitzung vom 28./29. Mai 2001 beschloss der Ausschuss, in seinen Bericht die
folgende Entschließung einzubeziehen: B5–0034/2001, eingereicht von Bart Staes, Jillian
Evans, Gorka Knörr Borràs, Nelly Maes, Carlos Bautista Ojeda, Ian Stewart Hudghton,
Camilo Nogueira Román, Neil MacCormick, Josu Ortuondo Larrea und Eurig Wyn, zum
Schutz und zur direkten politischen Vertretung der sprachlichen Minderheiten der Region mit
Sonderstatut Friaul–Julisch Venetien, die am 2. Mai 2001 an den Ausschuss für die Freiheiten
und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten als federführenden Ausschuss und
an den Ausschuss für Kultur, Jugend, Bildung, Medien und Sport als mitberatenden
Ausschuss überwiesen wurde.
Der Ausschuss prüfte den Berichtsentwurf in seinen Sitzungen vom 24./25. April 2001 und
19./20. Juni 2001.
In der letztgenannten Sitzung nahm der Ausschuss den Entschließungsantrag mit 20 Stimmen
bei 1 Gegenstimme und 12 Enthaltungen an.
Bei der Abstimmung waren anwesend: Graham R. Watson, Vorsitzender; Robert J.E. Evans
und Enrico Ferri, stellvertretende Vorsitzende; Thierry Cornillet, Berichterstatter; Niall
Andrews, Roberta Angelilli, Mary Elizabeth Banotti, Alima Boumediene-Thiery, Marco
Cappato, Michael Cashman, Charlotte Cederschiöld, Carmen Cerdeira Morterero (in
Vertretung von Sérgio Sousa Pinto), Ozan Ceyhun, Carlos Coelho, Gérard M.J. Deprez,
Andrew Nicholas Duff (in Vertretung von Baroness Sarah Ludford), Bertel Haarder (in
Vertretung von Jan-Kees Wiebenga), Adeline Hazan, Jorge Salvador Hernández Mollar, Anna
Karamanou, Sylvia-Yvonne Kaufmann (in Vertretung von Giuseppe Di Lello Finuoli), Eva
Klamt, Alain Krivine (in Vertretung von Pernille Frahm), Torben Lund (in Vertretung von
Gerhard Schmid), Hartmut Nassauer, Elena Ornella Paciotti, Hubert Pirker, Ursula Schleicher
(in Vertretung von Bernd Posselt gemäß Artikel 153 Absatz 2 der Geschäftsordnung), Ingo
Schmitt (in Vertretung von Daniel J. Hannan), Martin Schulz, Patsy Sörensen, Joke Swiebel,
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Fodé Sylla, Anna Terrón i Cusí, Maurizio Turco (in Vertretung von Frank Vanhecke), Anne
E.M. Van Lancker (in Vertretung von Margot Keßler), Gianni Vattimo und Christian Ulrik
von Boetticher.
Die Stellungnahme des Petitionsausschusses ist diesem Bericht beigefügt.
Der Bericht wurde am 21. Juni 2001 eingereicht.
Die Frist für die Einreichung von Änderungsanträgen wurde auf 28. Juni 2001, 12.00 Uhr
festgesetzt.
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ENTSCHLIESSUNGSANTRAG
Entschließung des Europäischen Parlaments zur Lage der Grundrechte in der
Europäischen Union (2000) (2000/2231(INI))1
Das Europäische Parlament,
– unter Hinweis auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union,
– in Kenntnis des Jahresberichts der Europäischen Union über die Menschenrechte
(11317/2000 – C5-0536/2000),
– in Kenntnis des Entschließungsantrags von Bart Staes, Jillian Evans, Gorka Knörr Borràs,
Nelly Maes, Carlos Bautista Ojeda, Ian Stewart Hudghton, Camilo Nogueira Román, Neil
MacCormick, Josu Ortuondo Larrea und Eurig Wyn zum Schutz und zur direkten
politischen Vertretung der sprachlichen Minderheiten der Region mit Sonderstatut Friaul–
Julisch Venetien (B5-0034/2001),
– unter Hinweis auf alle diesbezüglichen internationalen Übereinkommen,
– unter Hinweis auf Artikel 6 und 7 des EU-Vertrags,
– unter Hinweis auf die Berichte der Sonderorgane des Europarats und der einschlägigen
europäischen NRO,
– unter Hinweis auf die öffentliche Anhörung vom 21. März 2001 mit den nationalen
Parlamenten zur Lage der Grundrechte in der EU und zur Verwirklichung eines
europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts,
– gestützt auf Artikel 163 seiner Geschäftsordnung,
–
in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz
und innere Angelegenheiten und der Stellungnahme des Petitionsausschusses
(A5-0223/2001),
ZIEL UND INSTRUMENTE DES JAHRESBERICHTS
Ziel
1. Die am 7. Dezember 2000 verkündete Europäische Charta der Grundrechte ist die
Zusammenfassung der Grundwerte, auf denen die Europäische Union beruht und auf die
sich künftig implizit und zwangsläufig die Artikel 6 Absatz 2, 7 und 29 des EU-Vertrags
beziehen, und zwar was die Verwirklichung eines europäischen Raums der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts anbelangt;
2. demzufolge obliegt es den Institutionen der EU, im Anschluss an die Verkündung der
1
Eine Liste der Abkürzungen ist in Anhang 1 enthalten.
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Charta und in Anbetracht der bei der Unterzeichnung des Vertrags von Nizza am
27. Februar 2001, insbesondere des neuen Artikels 7 Absatz 1, eingegangenen Verpflichtungen, die erforderlichen Initiativen zu ergreifen, um ihre Rolle als Hüterin der Grundrechte in den Mitgliedstaaten auszuüben;
3. es obliegt insbesondere dem Europäischen Parlament, kraft der ihm durch den neuen
Artikel 7 Absatz 1 des Vertrags von Nizza übertragenen Rolle, und seinem zuständigen
Ausschuss, in Zusammenarbeit mit den nationalen Parlamenten und den Parlamenten der
beitrittswilligen Länder darauf zu achten, dass die in den Kapiteln der Charta
niedergelegten Rechte sowohl von den europäischen Institutionen als auch von den
Mitgliedstaaten beachtet werden;
4. der vorliegende Bericht ist in diesem Sinne ein erster, aufgrund der fehlenden Mittel
zwangsläufig begrenzter und unvollständiger, Versuch, in Anbetracht von Artikel 7
Absatz 1 des Vertrags von Nizza die Lage der Grundrechte in der EU im Jahre 2000
anhand der Struktur der Charta zu analysieren;
Künftig erforderliche allgemeine Instrumente
empfiehlt
betreffend das Europäischen Parlament,
5. einen ständigen Dialog zwischen dem EP und seinen Partnerinstitutionen, den
Parlamenten der Mitgliedstaaten, einzuführen, insbesondere über die bedeutenden
Entwicklungen in den nationalen Verfassungen, Rechtsvorschriften, Politiken und
Praktiken, die sich auf das Konzept und die Achtung der Grundrechte in der EU
auswirken;
6. ebenfalls einen ähnlichen Dialog zwischen dem EP und den Parlamenten der
beitrittswilligen Länder einzuführen;
7. dass die zuständigen Ausschüsse des Europäischen Parlaments die Lage der Grundrechte,
wie sie insbesondere in der Charta enthalten sind, und eventuelle Missachtungen dieser
Rechte ständig berücksichtigen, damit diesen sowohl bei der Gesetzgebungstätigkeit wie
auch im interinstitutionellen Dialog Rechnung getragen wird;
8.
den Bericht über die Achtung der Grundrechte in der EU in das in Artikel 6 und 7 des
EU-Vertrags vorgesehene Frühwarnsystem nach folgenden Grundsätzen aufzunehmen:
– Übertragung einer ständigen Aufgabe an den federführenden Ausschuss, die
Beachtung der Charta zu verfolgen, unter Mitwirkung der anderen betroffenen
Ausschüsse, die ihm sämtliche Feststellungen im Laufe des Jahres mitteilen,
– Ausarbeitung des Jahresberichts durch seinen federführenden Ausschuss:
a) durch eine Arbeitsgruppe, der die Berichterstatter des vorangegangenen, derzeitigen
und nächsten Jahres sowie, für die Stellungnahme, die Verfasser der Stellungnahme des
Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten in bezug auf beitrittswillige Länder und der
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anderen betreffenden Ausschüsse in bezug auf Angelegenheiten, die in ihren
Zuständigkeitsbereich fallen, angehören,
b) auf der Grundlage der von den verschiedenen Sondereinrichtungen, den NRO und den
betroffenen Netzen gesammelten Beobachtungen, und zwar unter Herausstellung der im
Laufe des Berichtsjahres festgestellten Fortschritte und Mängel,
– Prüfung dieser Bestandsaufnahme während eines jährlichen Zusammentreffens der
Vertreter des Europäischen Parlaments und der betroffenen Ausschüsse der nationalen
Parlamente,
– Annahme des Jahresberichts in jedem Jahr spätestens auf der Juli-Tagung, wobei
allein der federführende Ausschuss und die mitberatenden Ausschüsse die Möglichkeit
zur Änderung des Entschließungsantrags wie auch des ausführlichen Berichts, auf den
dieser sich stützt, haben. Das Parlament wird den Bericht und den Entwurf von
Empfehlungen im Plenum nach einem Verfahren prüfen, das sich an dem Verfahren der
Zustimmung orientiert,
– möglichst weite Verbreitung dieses Berichts, auch über Internet, wobei er in den
Internetseiten des EP und der übrigen europäischen Organe deutlich sichtbar platziert
werden sollte;
– anschließende Anpassung der Geschäftsordnungen der anderen betroffenen
europäischen Institutionen;
9. ein Netz von namhaften Menschenrechtsexperten und Juristen aus allen Mitgliedstaaten
einzurichten, um einen hohen Grad an Fachwissen zu gewährleisten und um dem EP eine
Evaluierung der Umsetzung aller in der Charta verkündeten Rechte vorzulegen, unter
Berücksichtigung der Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften, der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg und des Gerichtshofs für Menschenrechte in
Straßburg sowie der Grundsatzurteile der Verfassungsgerichte und der Gerichte der
Mitgliedstaaten;
10. die hierfür erforderlichen Pilotprojekte durchzuführen und diese bereits ab 2002 finanziell
zu berücksichtigen und dass der Generalsekretär in Anbetracht der Aufgaben, die dem
Europäischen Parlament aufgrund der Wahrnehmung seiner Rolle als Hüterin der
Grundrechte aus der Charta entstehen, unter Berücksichtigung des Haushaltsentwurfs des
EP für 2002 einen Vorschlag vorlegt, der gewährleistet, dass der Ausschuss für die
Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen
Parlaments die notwendige administrative Unterstützung für die Beobachtung der
Grundrechte in der EU und in den Bewerberländern im Hinblick auf den Jahresbericht
über die Lage dieser Rechte erhält und dass in der Generaldirektion Wissenschaft
baldmöglichst zusätzliche Instrumente eingesetzt werden;
11. im Einvernehmen mit den entsprechenden Institutionen der Mitgliedstaaten sowie den
NRO, die auf dem Gebiet der Grundrechte tätig sind, Informationsmittel (Datenbanken,
„Help-lines“, Rechtsbeistand) zu entwickeln, die es jeder interessierten Person ermöglichen, Zugang zu den sie betreffenden Informationen zu erhalten, die diesbezüglich
erforderlichen Pilotprojekte bereits ab 2002 durchzuführen und zu finanzieren;
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12. ein oder mehrere Kontaktnetze und ein Diskussionsforum für die Zivilgesellschaft
einzuführen, wie dies in der Erklärung des Rates zum 50. Jahrestag der Allgemeinen
Erklärung der Menschenrechte vorgesehen ist;
dem Rat,
13. sich im Rahmen der Vorbereitung seines Jahresberichts über die Lage der Menschenrechte
in der Europäischen Union an den vorstehend genannten Initiativen zu beteiligen;
14. einen Prozess der gegenseitigen Evaluierung zwischen Mitgliedstaaten im Hinblick auf
die Beachtung der Grundrechte einzuführen, um die in ihre Rechtsvorschriften
eingebrachten innovatorischen Aspekte zu bewerten, die guten Praktiken festzustellen,
den Schutz der Grundrechte in der EU stärker zu harmonisieren und mögliche Gefahren
einer Verletzung dieser Rechte zu verhindern;
der Kommission,
15. ein Kommissionsmitglied zu benennen, das für die Grundrechte und die Umsetzung der
politischen Maßnahmen im Zusammenhang mit der Schaffung eines Raums der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts zuständig ist;
16. die mit der Überwachung der Charta und der Einhaltung ihrer Grundsätze beauftragten
Dienststellen der Kommission bei der Definition und der Umsetzung des Rechts der
Union und der Gemeinschaft neu zu organisieren;
I. Würde des Menschen (Artikel 1 bis 5)
– Recht auf Leben
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
17. den Kampf gegen den Terrorismus zu verstärken und alle im Rechtsstaat zur Verfügung
stehenden Instrumente dabei einzusetzen, um die Demokratie zu erhalten und allen
Bürgern Freiheit und körperliche und seelisch-geistige Unversehrtheit zu gewährleisten;
18. die auf der Tagung des Europäischen Rates von Tampere (15./16. Oktober 1999) erzielten
Vereinbarungen umzusetzen, namentlich jene, die die wechselseitige Anerkennung von
strafrechtlichen Gerichtsentscheidungen, die Vereinfachung des derzeitigen
Auslieferungsverfahrens sowie Festnahme und unmittelbare Überstellung von Personen,
gegen die ein gerichtlicher Haftbefehl vorliegt, betreffen;
– Verbot der Folter und unmenschlicher Behandlung
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
a. bezüglich der Polizei
19. im Falle Irlands, das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter zu ratifizieren,
und im Falle Belgiens, Irlands und des Vereinigte Königreichs, die erforderliche
Erklärung nach Artikel 22 des Übereinkommens abzugeben und somit die Zuständigkeit
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des Ausschusses der Vereinten Nationen gegen Folter zur Entgegennahme und Prüfung
von Beschwerden einzelner Personen anzuerkennen;
20. Maßnahmen zur Ausbildung und Diversifizierung des Polizeipersonals durchzuführen und
einen Austausch der bewährtesten Praktiken auf europäischer Ebene zu betreiben;
21. den von der Polizei verhafteten und auf den Polizeirevieren festgehaltenen Personen von
Anfang an Zugang zu Rechtsbeistand, medizinischer Versorgung und gegebenenfalls
Dolmetschleistungen zu garantieren;
22. unabhängige Behörden zur Untersuchung der Tätigkeit der Polizei in den Mitgliedstaaten
einzusetzen, in denen es solche Behörden noch nicht gibt;
b. bezüglich der Gefängnisse
23. die Lebensbedingungen unverzüglich zu verbessern, insbesondere den Zugang zur
Gesundheitsversorgung und zur Betätigung, auch zu Studium und Berufsausbildung, im
Gefängnis, das vorrangige Ziel der Wiedereingliederung in die Gesellschaft erneut zu
bekräftigen und die Ausbildung des Strafvollzugspersonals zu verbessern;
24. Alternativen zu kurzen Gefängnisstrafen anzustreben und anzuwenden, wann immer dies
möglich ist;
25. die Untersuchungshaft möglichst zu verkürzen und die Anwendung von Einzelhaft zu
beschränken;
26. für geringere Vergehen Verwaltungs- und/oder Geldstrafen einzuführen, indem
Ersatzstrafen, etwa gemeinnützige Tätigkeiten, gefördert werden, soweit wie möglich
Systeme des offenen oder des halboffenen Strafvollzugs entwickelt werden und auf
bedingten Hafturlaub zurückgegriffen wird;
27. den besonders verletzlichen Häftlingsgruppen besondere Aufmerksamkeit zu widmen:
– den Minderjährigen, deren Einweisung in den Strafvollzug als letztes Mittel eingesetzt
werden sollte, und die einer besonderen Unterbringung bedürfen,
– schwangeren Frauen und Müttern sehr kleiner Kinder, deren Haftbedingungen besser
an ihre Bedürfnisse und die Bedürfnisse ihrer kleinen Kinder angepasst werden
müssen,
– den geistig behinderten Straftätern, die einer angemessenen ärztlichen Betreuung
bedürfen,
– den behinderten Straftätern, die die Möglichkeit haben müssen, über Dienstleistungen
zu verfügen, die ihrer Behinderung entsprechen,
– den drogenabhängigen Straftätern, die die Möglichkeit haben müssen, an nicht
zwangsweise auferlegten Entziehungs- und Heilprogrammen teilzunehmen;
28. in allen Mitgliedstaaten Strafvollzugsgesetze einzuführen, die den Häftlingen ein Recht
auf Berufung in Disziplinarangelegenheiten und die Ausübung ihrer bürgerlichen und
politischen Rechte garantieren, und externe Organe zur Kontrolle und Evaluierung der
Strafvollzugsanstalten zu schaffen, vergleichbar dem Ausschuss zur Verhütung von Folter
(CPT);
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29. eine europäische Stelle für die Zusammenarbeit und den Austausch der bewährtesten
Praktiken im Strafvollzug in der Europäischen Union einzurichten;
30. die Inhaftierung von Asylbewerbern auf Ausnahmefälle zu beschränken und nur aus
Gründen vorzunehmen, die in den UNHCR-Richtlinien über anwendbare Kriterien und
Normen in bezug auf die Inhaftierung von Asylbewerbern dargelegt sind;
c. bezüglich der zentralen Aufnahmeeinrichtungen für Flüchtlinge und der Behandlung von
Asylbewerbern
31. die Höchstdauer der Inhaftierung zu begrenzen und die Empfangsbedingungen der
Asylbewerber an den Grenzen, auf den Flughäfen und den Flüchtlingslagern zu
verbessern, insbesondere die Unterstützung durch qualifiziertes medizinisches Personal,
Anwälte und Dolmetscher, die Bereitstellung ausführlicher schriftlicher Informationen in
einer für sie verständlichen Sprache über die Verfahren im Zusammenhang mit dem
Asylrecht und sonstigen Formen des Schutzes, die Möglichkeit, mit den einschlägigen
NRO und ihren Familienangehörigen zu kommunizieren, die Antragsverfahren zu
beschleunigen und die Rechtsmittel zu achten;
32. den Schutz von Minderjährigen ohne Begleitung Erwachsener, einschließlich der
möglichst umgehenden Unterstützung durch einen Betreuer oder einen Rechtsberater, zu
verbessern; für das Vorhandensein von Personal zu sorgen, das hinsichtlich der
besonderen Bedürfnisse der Minderjährigen geschult ist;
d. bezüglich der Einweisung in psychiatrische Kliniken
33. gegebenenfalls die Rechtsvorschriften und Praktiken der Mitgliedstaaten anzupassen, um
die skrupulöse Einhaltung der Kriterien betreffend die Zwangseinweisung, die
Rechtsmittel, die Anwendung der Sonderbehandlungen und grundsätzlich das System der
Einweisung zu gewährleisten;
Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
a. bezüglich des Menschenhandels
34. folgende Dokumente, die von einigen Mitgliedstaaten noch nicht ratifiziert wurden, zu
ratifizieren:
– das Zusatzprotokoll zur Konvention der UNO zur Beseitigung jeder Form von
Diskriminierung der Frauen vom 6. Oktober 1999,
– die neue internationale Konvention gegen das länderübergreifende organisierte
Verbrechen vom 15. Dezember 2000,
– das Übereinkommen von Den Haag vom 5. Oktober 1961 über die Zuständigkeit der
Behörden und das anzuwendende Recht auf dem Gebiet des Schutzes von Minderjährigen,
– das Zusatzprotokoll zur UNO-Konvention über die Rechte der Kinder betreffend
Kinderhandel, Kinderprostitution und Kinderpornographie vom 25. Mai 2000,
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– Übereinkommen der IAO zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit
vom 17. Juni 1999,
– das Europäische Übereinkommen über die Ausübung der Rechte des Kindes vom
25. Januar 1996;
35. den Menschenhandel als spezifischen Straftatbestand im Strafgesetzbuch jedes
Mitgliedstaats zu verurteilen, und zwar im Rahmen der Ausführung des
Rahmenbeschlusses des Rates zur Bekämpfung des Menschenhandels (KOM(2000) 854),
der zur Zeit zur Beschlussfassung ansteht;
36. in Zusammenarbeit mit der EU und den Ländern, aus denen die Opfer des
Menschenhandels stammen:
– Informations- und Vorbeugungsprogramme für potenzielle Opfer des
Menschenhandels und der Sklavenarbeit im Haushalt sowie
– nationale Aktionspläne zur Bekämpfung des Menschenhandels und der Sklavenarbeit
im Haushalt anzunehmen und
– eine Stelle zur Anhörung und Betreuung der Betroffenen zu schaffen und
Rehabilitationsprogramme zur Unterstützung der Opfer des Menschenhandels und der
Sklavenarbeit im Haushalt auszuarbeiten;
37. die Kontrolle und die Politik der justiziellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im
Wege der Angleichung der Rechtsvorschriften zu verstärken;
38. die Annahme eines verbindlichen Rechtsinstruments, das den Opfern des
Menschenhandels ausreichenden Schutz gewährleistet und den Menschenhandel als
Grund für eine „Verfolgung“ anerkennt;
39. den Opfern des Menschenhandels und der Sklavenarbeit im Haushalt eine befristete
Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen für die Dauer der Ermittlungen und des
Gerichtsverfahrens zu gewähren, um sie zu ermutigen, mit den Behörden
zusammenzuarbeiten und zur Verfolgung der Schuldigen beizutragen;
40. die Einstellung von Personal bei Tätigkeiten, die mit Kindern zu tun haben, verstärkt zu
kontrollieren und Minderjährigen, die Opfer von sexuellem Missbrauch wurden,
medizinische und psychologische Unterstützung durch qualifiziertes Personal zu
gewähren;
41. die Menschenhändler auszuliefern und den Gewinn aus ihren kriminellen Aktivitäten zu
beschlagnahmen, und diese Gelder in einen europäischen Entschädigungsfonds für die
Opfer einfließen zu lassen;
empfiehlt den Mitgliedstaaten
b. betreffend die Sklavenarbeit im Haushalt,
42. die Verurteilung der sklavenähnlichen Ausbeutung von Hausangestellten als spezifischen
Straftatbestand in das Strafgesetzbuch jedes Mitgliedstaats aufzunehmen;
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43. die sklavenähnliche Ausbeutung von Hausangestellten im Rahmen der Ausführung des
Rahmenbeschlusses des Rates zur Bekämpfung des Menschenhandels (KOM(2000) 854),
der zur Zeit zur Beschlussfassung ansteht, zu bekämpfen;
II. Freiheiten (Artikel 6 bis 19)
empfiehlt
a. betreffend den Schutz der Privatsphäre und der personenbezogenen Daten
44. dem Rat, der Kommission und den Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu
ergreifen, um die Bürger vor den Eingriffen von nicht in den rechtlichen Rahmen
fallenden Systemen zum Abhören von Gesprächen zu schützen, wie etwa vor dem System
Echelon;
45. den Mitgliedstaaten die Anwendung
– der Richtlinien der Vereinten Nationen vom 14. Dezember 1990 betreffend
personenbezogene Daten in automatisierten Dateien, insbesondere die Grundsätze der
Zuverlässigkeit, der Loyalität, der Genauigkeit, des Zugangs für die Betroffenen, der
Nichtdiskriminierung, der Sicherheit und der Sanktionen,
– der Empfehlung R(1999) 5 des Europarates betreffend Leitlinien zum Schutz von
Personen im Hinblick auf die Sammlung und die Verarbeitung von personenbezogenen
Daten auf den Datenautobahnen;
46. die Richtlinie vom 24. Oktober 1995 (95/46/EG) zum Schutz natürlicher Personen bei der
Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr umzusetzen, damit
die EU über einen gemeinsamen Rechtssockel verfügen kann;
47. der Union, sich ein verbindliches Rechtsinstrument zu geben, das in den Bereichen des
zweiten und dritten Pfeilers Garantien bietet, die den in der Richtlinie 95/46/EG
vorgesehenen Garantien entsprechen;
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
b. betreffend die Gedanken-, die Gewissens- und die Religionsfreiheit
48. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende Dokumente anzuwenden:
– die Empfehlung 1202 (1993) des Europarates über religiöse Toleranz in der
Gesellschaft,
– die Empfehlung 1396 (1999) des Europarates über Religion und Demokratie;
49. den mitunter illegalen oder kriminellen Aktivitäten bestimmter Sekten, die die physische
und psychische Integrität der Person gefährden, besondere Aufmerksamkeit zu widmen,
insbesondere:
– Durchführung von Informations- und Sensibilisierungsmaßnahmen durch
spezialisierte und unabhängige Organisationen, die sich für die Achtung der
Menschenrechte einsetzen, damit jede Person entscheiden kann, ob sie einer religiösen
oder spirituellen Bewegung beitritt oder aus dieser austritt,
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– Annahme ausreichender gerichtlicher, steuerlicher und strafrechtlicher Bestimmungen,
um gegen die illegalen Machenschaften bestimmter Sekten vorzugehen;
50. fordert Griechenland auf, das Recht auf Kriegdienstverweigerung aus Gewissensgründen
strikt zu achten, ohne Bezugnahme auf irgendein religiöses Kriterium, und insbesondere
in den Mitgliedstaaten, die dies noch nicht getan haben, tatsächlich einen alternativen
Dienst zum Wehrdienst einzuführen, dessen Dauer der Dauer des Wehrdienstes entspricht
und diese nicht überschreitet und der nicht zu einer Strafform des Zivildienstes
abgewandelt werden sollte;
c. betreffend die freie Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
51. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, das Europäische Übereinkommen über
das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai 1989 zu ratifizieren;
52. die folgenden Empfehlungen des Europarates anzuwenden:
– die Empfehlung vom 30. November 1997 betreffend die Medien und die Förderung
einer Kultur der Toleranz,
– die Empfehlung vom 22. November 1994 betreffend Maßnahmen zur
Medientransparenz;
53. das Recht der Journalisten, ihre Informationsquellen nicht preiszugeben, gemäß der
Empfehlung vom 8. Mai 2000 über das Recht der Journalisten, ihre Informationsquellen
nicht mitzuteilen, strikt zu achten;
54. bei einem nahezu vollständigen Monopol oder einer extremen Konzentration im Bereich
der audiovisuellen und schriftlichen Presse, die dem Pluralismus im Wege stehen,
besondere Wachsamkeit walten zu lassen und in den Mitgliedstaaten, in denen es noch
keine unabhängigen Regulierungsbehörden gibt, solche Behörden einzusetzen;
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
d. betreffend das Asylrecht und die Rechte der Staatsangehörigen von Drittländern
55. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende internationale und europäische
Übereinkommen zu ratifizieren:
– Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954,
– Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30. August 1961,
– gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung
vom 10. Dezember 1984,
– Protokoll Nr. 4 zur EMRK vom 16. September 1963,
– Protokoll Nr. 7 zur EMRK vom 22. November 1984,
– Zusatzprotokoll zum Europäischen Übereinkommen über die Auslieferung vom
15. Oktober 1975;
56. rasch eine gemeinsame Politik für Asylverfahren, die Aufnahme von Asylbewerbern und
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den Flüchtlingsstatus anzunehmen, die die Rechte der Antragsteller genau achtet und die
auf einer nicht restriktiven Auslegung der Genfer Konvention, insbesondere hinsichtlich
der Verfolgung durch nichtstaatliche Einrichtungen, der Verfolgung aufgrund des
Geschlechts sowie der Verfolgung bei allgemeinen bewaffneten Konflikten, und auf den
Empfehlungen und Schlussfolgerungen des UNHCR beruht, und denen, die Recht auf
Asyl haben, ein schnelles, effizientes und gerechtes Verwaltungsverfahren und eine
vollständige Integration zu gewährleisten;
57. die Möglichkeit zu prüfen, Personen, die durch die Genfer Konvention nicht geschützt
sind, die jedoch aus humanitären Gründen oder weil sie in ernster Gefahr wären, nicht in
ihr Ursprungsland zurückgeschickt werden dürfen, etwa Opfer von Menschenhandel und
der Sklaverei im Haushalt, subsidiären Schutz zu gewähren;
58. das Protokoll von Aznar zum Vertrag von Amsterdam zu streichen, das, wie der UNHCR
wiederholt erklärt hat, gegen die Genfer Konvention verstößt, da es das Recht des
Einzelnen, Asyl zu beantragen, einschränkt;
59. sicherzustellen, dass sie im Rahmen ihrer Asylpolitik sowie ihrer Grenz- und
Einreisepolitik den Grundsatz der Nichtzurückweisung achten, und sich dessen bewusst zu
sein, dass derzeit die Bestimmungen des Dubliner Übereinkommens in Verbindung mit
den Konzepten des sicheren Drittlandes und des sicheren Ursprungslandes sowie den
Bestimmungen betreffend Sanktionen für Beförderer und der fehlenden aufschiebenden
Wirkung bestimmter Berufungsverfahren eine Bedrohung für diesen Grundsatz darstellen;
60. die finanzielle Hilfe der EU für den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen
(UNHCR) zu erhöhen;
61. das Einbürgerungsverfahren zu lockern, um jenen Einwohnern ausländischen Ursprungs,
die dies wünschen, das volle Bürgerrecht zu gewährleisten;
62. empfiehlt dem Rat, unverzüglich den von der Kommission vorgelegten und vom
Parlament geänderten Vorschlag für eine Richtlinie über die Familienzusammenführung
anzunehmen, um dem Recht auf Familienleben Rechnung zu tragen;
III. Gleichheit der Bürger (Artikel 20 bis 26)
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
a. betreffend die Diskriminierung
63. die bereits erlassenen europäischen Richtlinien auf der Grundlage von Artikel 13 des EGVertrags rasch umzusetzen und anzuwenden, mit dem Ziel, jegliche Diskriminierung
aufgrund von Geschlecht, Rasse oder ethnischer Abstammung, Religion oder
Weltanschauung, Behinderung, Alter oder sexueller Orientierung zu bekämpfen;
b. betreffend die Bekämpfung des Rassismus
64. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, die folgenden Übereinkommen zu
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ratifizieren:
– das Übereinkommen der IAO gegen Diskriminierung bei der Beschäftigung vom 25.
Juni 1958,
– das Übereinkommen der UNESCO gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen vom
14. Dezember 1960,
– das Protokoll Nr. 12 zur EMRK vom 4. November 2000;
65. ihre Rechtsvorschriften gegen Diskriminierung sowohl im strafrechtlichen als auch im
zivilrechtlichen Bereich gemäß der Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000
zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der
ethnischen Herkunft rasch anzupassen sowie Rassismus als straferschwerenden Umstand
bei Gewaltdelikten einzuführen;
66. gegebenenfalls unabhängige Stellen zur Betreuung und Unterstützung der Opfer von
Rassismus einzurichten, sowie Strategien zur Vorbeugung und zur Bekämpfung dieses
Phänomens einzuführen;
67. sowohl die juristischen als auch die berufsständischen Maßnahmen gemeinsam durchzuführen, die erforderlich sind, um die Nutzung des Internet zu rassistischen Zwecken mit
Sanktionen zu belegen, insbesondere die Unterzeichnung des Memorandums von
EuroIPSA (1997) zwischen den europäischen Providern für den Zugang zum Internet und
diesbezügliche Dienstleistungen;
c. betreffend die Rechte nationaler Minderheiten
68. – im Falle Belgiens, Irlands und Griechenlands, die Europäische Charta der regionalen
oder Minderheitensprachen vom 5. November 1992 zu unterzeichnen und zu ratifizieren,
und im Falle Österreichs, Frankreichs, Italiens, Luxemburgs und Portugals, dieses
Dokument zu ratifizieren,
– im Falle Belgiens und Frankreichs, das Rahmenübereinkommen über den Schutz
nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995 zu unterzeichnen und zu ratifizieren, und im
Falle Griechenlands, Luxemburgs, der Niederlande und Portugals, dieses Dokument zu
ratifizieren;
69. ihre besondere Verpflichtung gegenüber den verschiedenen nationalen Minderheiten, die
die Bevölkerung der EU bilden, wahrzunehmen und die wirtschaftlichen, sozialen,
politischen und kulturellen Rechte dieser Minderheiten im Sinne dieser Übereinkommen
zu berücksichtigen;
70. die Lage der Roma und Sinti erheblich zu verbessern, insbesondere
– gegen jegliche Form der Diskriminierung dieser Minderheit vorzugehen, insbesondere
im Bereich der Beschäftigung und der Unterkunft,
– ein Bildungssystem zugunsten der Kinder der Roma und Sinti einzuführen, das ihren
Bedürfnissen angepasst ist,
– zusätzliche Standplätze einzurichten und einen europäischen „Wanderausweis“ einzuführen;
d. betreffend die Gleichstellung von Männern und Frauen
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71. fordert das Vereinigte Königreich nachdrücklich auf, das Fakultativprotokoll zum
Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom
6. Oktober 1999 zu unterzeichnen und zu ratifizieren, und fordert Belgien, Deutschland,
Griechenland, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, Spanien und Schweden eindringlich
auf, dieses Dokument zu ratifizieren;
72. fordert die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, rasch das Gesetzesinstrumentarium
zu verstärken und auszuweiten, insbesondere durch
– Aktualisierung der bestehenden europäischen Rechtsvorschriften betreffend die
Gleichbehandlung von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt,
– Ausweitung dieser Rechtsvorschriften auf andere Bereiche des Gesellschaftslebens
und nicht nur auf die Bereiche Beschäftigung, Beruf und Entlohnung durch Annahme
einer Richtlinie über die Gleichbehandlung, um die Gleichstellung von Männern und
Frauen zu gewährleisten,
– Einführung angemessener Sanktionen bei Nichteinhaltung, u.a. Anwendung des
Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Artikel 226 des EG-Vertrags,
– allgemeine Berücksichtigung des Grundsatzes der Gleichbehandlung bei der
Rechtsetzung und der Politik gemäß Artikel 3 Absatz 2 des EG-Vertrags und
– Politiken (z.B. im Bereich Elternurlaub und Teilzeitarbeit) auszuarbeiten, um Männern
die Möglichkeit zu geben und sie zu ermutigen, ihren Anteil an Pflegeaufgaben zu
übernehmen;
73. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, das Übereinkommen über den
Mutterschutz vom 15. Juni 2000 zu ratifizieren;
74. spezifische Gesetze betreffend den individualisierten Sozialschutz von Frauen einzuführen;
75. nationale Pläne zur Förderung einer ausgewogeneren Teilnahme von Frauen und Männern
an politischen Entscheidungen anzunehmen, indem u.a. politische Parteien ermutigt
werden, Quotensysteme in ihre Wahllisten aufzunehmen;
76. die systematische Erhebung und Veröffentlichung vergleichbarer statistischer Daten auf
nationaler und europäischer Ebene zu fördern, um ein deutlicheres Bild der Beteiligung
von Männern und Frauen an allen Bereichen des wirtschaftlichen, sozialen, politischen
und kulturellen Lebens zeichnen zu können;
e. betreffend Diskriminierung aufgrund der sexuellen AusrichtungOrientierung
77. in das Zusatzprotokoll Nr. 12 zur EMRK die sexuelle Orientierung als einen der Gründe
für eine Diskriminierung aufzunehmen und das Mandat der EKRI entsprechend
auszuweiten, um die Homophobie aufgrund der sexuellen Ausrichtung einzubeziehen;
78. fordert die Mitgliedstaaten auf, alle noch bestehenden diskriminierenden
Rechtsvorschriften betreffend die Homosexualität abzuschaffen und alle Personen, die
aufgrund derartiger Bestimmungen inhaftiert wurden, aus der Haft zu entlassen; fordert
insbesondere Österreich und das Vereinigte Königreich auf, in Übereinstimmung mit den
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einschlägigen Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sowie den
vielen Appellen des Europäischen Parlaments die Bestimmungen bezüglich des
„Einwilligungsalters“ zu überarbeiten;
79. Diskriminierung aufgrund der sexuellen Ausrichtung im Straf- oder Zivilgesetzbuch zu
verbieten und zu verurteilen, und zwar in jedem Mitgliedstaat, sowie angemessene
Maßnahmen im Arbeitsrecht zur Umsetzung der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27.
November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der
Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf zu ergreifen;
80. Rechtsvorschriften im Einklang mit dem allgemeinen Rahmen für die Verwirklichung der
Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (Richtlinie 2000/78/EG des Rates)
einzuführen, der die Diskriminierung aufgrund der sexuellen Ausrichtung beim Zugang zu
Gütern und Dienstleistungen sowie in den Bereichen Gesundheit, Wohnungswesen,
Bildung und sozialer Schutz untersagt; nur acht Mitgliedstaaten verfügen bisher über
äquivalente Rechtsvorschriften zur Nichtdiskriminierung;
81. Gesetze im Strafgesetzbuch der derzeitigen Mitgliedstaaten aufzuheben, die
Homosexuelle und Lesben diskriminieren, sowie sicherzustellen, dass sie den Beitritt
keines Landes ratifizieren werden, in dem es Gesetze gibt, die Homosexuelle
diskriminieren, insbesondere angesichts des jüngsten Falls von Artikel 200 in Rumänien;
f. betreffend nichteheliche Beziehungen
82. – ihre Rechtsvorschriften dahingehend zu ändern, dass nichteheliche Beziehungen
zwischen Personen desselben oder unterschiedlichen Geschlechts anerkannt werden und
diese Personen gleiche Rechte erhalten,
– die Frage der gegenseitigen Anerkennung rechtmäßig anerkannter nichtehelicher
Beziehungen in der EU anzusprechen;
83. Rechtsvorschriften zu erlassen, die eine Diskriminierung von seit langer Zeit
zusammenwohnenden Paaren verbieten und denselben Rechtsschutz wie für rechtmäßig
verheiratete Paare bieten;
84. Ehen gleichgeschlechtlicher Partner rechtmäßig anzuerkennen, um die Diskriminierung
zwischen Ehen von Mann und Frau und gleichgeschlechtlichen Lebenspartnern zu
verringern;
g. betreffend die Rechte der Kinder
85. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende Dokumente zu ratifizieren:
– das Protokoll Nr. 7 zur EMRK vom 22. November 1984,
– das Europäische Übereinkommen über die Adoption von Kindern vom 24. April 1967,
– das Übereinkommen über die Rechtsstellung von außerehelich geborenen Kindern
vom 15. Oktober 1975,
– das Übereinkommen über die Ausübung der Rechte des Kindes vom 25. Januar 1996;
86. pädophile Handlungen und Kinderpornographie im Internet als spezifische Delikte in den
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Strafgesetzbüchern aller Mitgliedstaaten zu verurteilen, und zwar im Rahmen der
Ausführung des Rahmenbeschlusses des Rates zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung
von Kindern und der Kinderpornographie (KOM(2000) 854), der zur Zeit zur
Beschlussfassung ansteht;
87. auf europäischer und nationaler Ebene die Stelle eine Ombudsmannes für Kinder zu
schaffen und einzurichten, um das Kindeswohl zu fördern und zu wahren;
88. die Schaffung und Erhaltung – auch aus öffentlichen Mitteln – von Einrichtungen zu
fördern, an die sich Kinder im Falle von Missbrauch direkt wenden können;
89. dafür zu sorgen, dass alle in ihrem Hoheitsgebiet lebenden Kinder Zugang zu Ausbildung
haben;
90. nationale Informationskampagnen über die Bedingungen einer internationalen Adoption
für professionelle Organisationen und für Personen, die eine Adoption beantragt haben,
einzuleiten;
h. betreffend die Rechte älterer Menschen
91. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, die revidierte Europäische Sozialcharta
vom 3. Mai 1996 zu ratifizieren;
92. die Grundsätze der Vereinten Nationen für die älteren Menschen und ihre Eingliederung
in die einschlägigen nationalen Programme anzuwenden;
93. Maßnahmen für den zunehmenden Anteil an älteren Menschen in der Gesellschaft zu
verabschieden, die ältere Menschen berechtigen, auf allen Ebenen und in allen Bereichen
– sozial, kulturell und politisch – gleichberechtigt mitzuwirken; besondere
Aufmerksamkeit sollte den Bereichen Beschäftigung, Gesundheit und sozialer Schutz
gewidmet werden;
94. das in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989
verankerte Recht, beim Eintritt in den Ruhestand über ausreichende Mittel für einen
angemessenen Lebensstandard zu verfügen, anzuwenden;
95. der Überalterung der Bevölkerung im Rahmen der politischen Maßnahmen und
Gepflogenheiten der Regierungen in den Bereichen Beschäftigung, Gesundheit und
Sozialschutz Rechnung zu tragen;
i. betreffend den Schutz der Behinderten
96. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende Dokumente zu ratifizieren:
– das Übereinkommen der IAO vom 20. November 1983 über die berufliche Rehabilitation und Beschäftigung behinderter Menschen
– sowie die revidierte Europäische Sozialcharta, die das Recht auf Unabhängigkeit und
soziale Eingliederung garantiert;
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97. Behinderungen als zu vermeidenden Diskriminierungsgrund in das Zusatzprotokoll Nr. 12
zur Europäischen Menschenrechtskonvention aufzunehmen;
98. die Standardregeln der Vereinten Nationen im Bereich der Chancengleichheit für
Behinderte anzuwenden;
99. den revidierten Europäischen Kodex der sozialen Sicherheit zu unterzeichnen, der die
berufliche Umschulung behinderter Menschen gewährleistet;
100. das Jahr 2003 als Europäisches Jahr der behinderten Mitbürger entsprechend dem
Vorschlag der Kommission vorzubereiten und das mehrjährige Aktionsprogramm zur
Bekämpfung der Diskriminierung (2001-2006) anzuwenden, um die Öffentlichkeit in den
Mitgliedstaaten zu sensibilisieren und die Probleme im Zusammenhang mit einer Behinderung besser sichtbar zu machen;
101. die Zeichensprache und die Braille-Schrift zur Eingliederung der betreffenden Personen
angemessen zu berücksichtigen;
IV. Solidarität (Artikel 27 bis 38)
empfiehlt den Mitgliedstaaten,
a. betreffend die Einhaltung gerechter Arbeitsbedingungen
102. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende Übereinkommen zu
ratifizieren:
– das Übereinkommen der UNO über den Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer
und ihrer Familienangehörigen vom 18. Dezember 1990,
– die revidierte Europäische Sozialcharta vom 3. Mai 1996;
103. das Mindestalter von 15 Jahren, um insbesondere in Familienunternehmen, im Haushalt
und in der Landwirtschaft zu arbeiten, rigoros einzuhalten, einschließlich der
entsprechenden Sanktionen;
104. die vom Europarat im Bereich der gerechten Vergütung der erwachsenen oder
minderjährigen Arbeitnehmer aufgestellten Kriterien einzuhalten;
105. die Arbeits- und Vergütungsbedingungen der Leiharbeitnehmer oder der Arbeitnehmer
auf Zeit zu verbessern, insbesondere im Dienstleistungssektor, und Mobbing grundsätzlich
zu bekämpfen;
106. die Bestimmungen über eine ausreichende Kündigungsfrist entsprechend den Mindestbestimmungen der revidierten Sozialcharta einzuhalten;
107. den Kampf gegen nicht angemeldete Erwerbstätigkeit zu intensivieren;
b. betreffend den Sozialschutz
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108. den Zugang zu erschwinglicher Gesundheitsfürsorge für jeden, insbesondere für Personen
mit niedrigem Einkommen, sicherzustellen;
109. dafür zu sorgen, dass jede in ihrem Hoheitsgebiet lebende Person Zugang zu
Einrichtungen der Gesundheitsfürsorge hat;
110. die Bestimmungen der revidierten Europäischen Sozialcharta und der europäischen
Richtlinie betreffend das Recht auf Mutterschaftsurlaub hinsichtlich der Dauer und der
Höhe der Leistungen sowie des Verbots der Kündigung während dieser Zeit, auch im
Bereich der Hausarbeit, rigoros einzuhalten, einschließlich der einschlägigen Sanktionen;
c. betreffend die Bekämpfung der Ausgrenzung
111. die Sicherung der grundlegenden materiellen Bedürfnisse von Personen, die in äußerster
Armut leben, zu gewährleisten, Praktiken zu bestrafen, mit denen diese Personen ausgegrenzt werden, und entschieden eine Strategie zur Bekämpfung der großen Armut in der
EU zu verfolgen;
112. die notwendigen politischen Maßnahmen anzuwenden, um allen Personen, die nicht über
ausreichende Mittel verfügen, menschenwürdige Unterkünfte anbieten zu können, da das
Nichtvorhandensein einer Wohnung zu den wichtigsten Faktoren der Ausgrenzung zählt,
und heruntergekommene Viertel im Wege der Förderung einer hochwertigen Architektur
zu sanieren;
empfiehlt
d. betreffend den Verbraucherschutz,
113. dass der Rat eine Entschließung annimmt, in der das Vorsorgeprinzip präzisiert wird, um
zu einer möglichst genauen und vorhersehbaren juristischen Definition dieses Prinzips
und der entsprechenden Anwendungsbedingungen zu gelangen;
114. dass die EU und die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen annehmen, um die
wissenschaftliche Forschung in den Sektoren zu intensivieren, die in der Öffentlichkeit
Anlass zu tiefer Besorgnis geben, und um die Transparenz, die Rückverfolgbarkeit der
Erzeugnisse und die Information der Verbraucher zu gewährleisten;
V. Unionsbürgerschaft (Artikel 39 bis 46)
empfiehlt den Mitgliedstaaten
a. betreffend das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum EP und bei den
Kommunalwahlen,
115. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende Europäische Übereinkommen
zu ratifizieren:
– das Europäische Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am
kommunalen öffentlichen Leben vom 5. Februar 1992,
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– das Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit vom 15. November
1997;
116. um gegen eine zunehmende Gleichgültigkeit der Öffentlichkeit vorzugehen, die sich in
einer unzureichenden Beteiligungsrate an den Europawahlen äußert, eine neue Regierungsführung für europäische Angelegenheiten einzuführen, die transparenter und wirksamer ist, und mit einer echten Informationspolitik für die Bürger einhergeht;
117. die Bürger der Union besser über Wahlen zu informieren, damit sie in ihrem
Wohnsitzland an den Wahlen zum Europäischen Parlament und an den Kommunalwahlen
teilnehmen können;
118. alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, damit Nicht-EU-Bürger, die rechtmäßig auf
dem Hoheitsgebiet der EU wohnhaft sind, verstärkt am politischen Leben teilnehmen
können;
119. das Wahlrecht auf Bürger von Drittländern, die bereits lange in der Europäischen Union
ansässig sind, auszuweiten;
120. das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen und den Wahlen zum EP, das
Artikel 19 EGV allen Unionsbürgern zuspricht, auf alle Nichtunionsbürger auszudehnen,
die seit mindestens drei Jahren im Hoheitsgebiet der EU rechtmäßig ansässig sind;
121. in den Fällen, in denen dies noch nicht erfolgt ist, folgende Europäische Übereinkommen
zu ratifizieren:
– das Europäische Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am
kommunalen öffentlichen Leben vom 5. Februar 1992,
– das Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit vom 6. November
1997;
empfiehlt
b. betreffend Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit,
122. der Kommission, dem Rat und den Mitgliedstaaten, alle für die uneingeschränkte
Durchführung der Freizügigkeit von Personen kraft Artikel 14 EGV erforderlichen
Maßnahmen zu ergreifen;
123. der Kommission, unverzüglich eine Neufassung der bisher geltenden Texte vorzunehmen,
um u.a.
– die Ausübung des Aufenthaltsrechts von Studenten, Forschern und Rentnern zu
erleichtern,
– die Schwierigkeiten auf dem Gebiet des Aufenthaltsrechts und der Freizügigkeit der
Wanderarbeitnehmer zu beheben, insbesondere im Hinblick auf die Gewährung von
Leistungen der sozialen Sicherheit und des Erwerbs von Rentenansprüchen,
– den Familienangehörigen eines Bürgers der Europäischen Union den Schutz des
Familienlebens zu gewährleisten,
– das Recht auf Freizügigkeit und freie Wohnortwahl auf Staatsangehörige von
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Drittstaaten auszudehnen, die seit mindestens drei Jahren in ihrem Hoheitsgebiet
rechtmäßig ansässig sind;
124. den Mitgliedstaaten, ihre Politik im Bereich der Abschiebung aus Gründen der
öffentlichen Ordnung oder der Volksgesundheit besser zu koordinieren, und zwar unter
Achtung der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften;
125. den Mitgliedstaaten, durch ein Übereinkommen eine europäische Verfassung
auszuarbeiten, die von den Bürgern angenommen wird und deren Präambel die Charta ist,
als echter Gesellschaftsvertrag, mit dem die Gebote der Transparenz und der Demokratie
wirksam gewährleistet werden und mit dem die Europäische Union den Bürgern näher
gebracht wird;
126. den Mitgliedstaaten, die Charta zu einem verbindlichen Instrument zu machen und ein
kohärentes System für den Schutz der Grundrechte europaweit zu gewährleisten und die
erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um es der EU zu ermöglichen,
Rechtspersönlichkeit zu erhalten und der Europäischen Menschenrechtskonvention
beizutreten;
empfiehlt
c. betreffend das Recht auf eine gute Verwaltung,
127. dass nach dem Vorbild des vom Europäischen Bürgerbeauftragten vorgeschlagenen
Verhaltenskodexes vergleichbare Kodizes für alle Institutionen und dezentralisierten
Organe der EU angenommen werden;
128. dass in die Verhaltenskodizes der Mitgliedstaaten und der europäischen Institutionen das
Prinzip der Neutralität des staatlichen Handelns ergänzend zu den Grundsätzen der
Gerechtigkeit und der Unabhängigkeit eingefügt wird, nach denen sich jede Verwaltung
zu richten hat;
empfiehlt den Mitgliedstaaten
d. betreffend das Recht auf Zugang zu Dokumenten,
129. den Beschluss des Rates und des Europäischen Parlaments für eine Verordnung über die
Umsetzung von Artikel 255 EGV rigoros anzuwenden;
VI. Justiz (Artikel 47 bis 50)
empfiehlt den Mitgliedstaaten
a. betreffend das Recht auf einen fairen Prozess,
130. die Empfehlung vom 25. Oktober 2000 über die Freiheit, den Beruf des Rechtsanwalt
auszuüben, anzuwenden;
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131. die Gerichtsverfahren, die in einigen Mitgliedstaaten nach Aussage des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte viel zu langwierig sind, zu beschleunigen und generell
die Effizienz der öffentlichen Gerichtsbarkeit insbesondere durch die neuen
Informationstechnologien zu erhöhen;
132. die Verzögerungen oder die Widerwilligkeit der nationalen Behörden, sich nach den
ergangenen Urteilen zu richten, zu beobachten und ggf. Sanktionen aufzuerlegen;
133. auf die unverzügliche Ausführung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte durch die nationalen Gerichtsbehörden zu achten und ihre nationalen
Rechtsvorschriften sowohl an die EMRK als auch an die Rechtsprechung des Gerichtshofs
in Straßburg anzupassen;
134. die Zugangsmodalitäten der rechtssuchenden Bürger zum Rechtsbehelf in allen Bereichen
und für alle Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ohne Einschränkung
hinsichtlich der Staatsangehörigkeit oder des Wohnorts zu reformieren, sowie die
Bedingungen für den Zugang zu kompetenten und kostenlosen Dolmetschleistungen
erheblich zu verbessern;
b. betreffend die Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte,
135. den Grundsatz der Unschuldsvermutung, auch bei der Bekämpfung des Terrorismus, zu
gewährleisten und grundsätzlich alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die
Untersuchungshaft auf das Mindestmaß zu beschränken;
136. sich auf gemeinsame Mindestnormen für bestimmte Aspekte des Verfahrensrechts zu
einigen, beispielsweise auf Bestimmungen für im Rahmen des Ermittlungsverfahrens
ergangene Anordnungen und die Rechte der Verteidigung, um ein gemeinsames Maß an
Schutz für die Grundrechte in der gesamten EU zu gewährleisten;
137. vertritt die Auffassung, dass diese Entschließung keine beschränkenden Auswirkungen
auf die künftige Auslegung und Entwicklung der Rechte und Freiheiten der Unionsbürger
und der sie betreffenden Prinzipien sowie der Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten
der Mitgliedstaaten, wie sie in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
festgelegt wurden, hat;
138. beauftragt seine Präsidentin, diese Entschließung dem Rat, der Kommission, dem
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, dem Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte, dem Europäischen Bürgerbeauftragten, dem Europarat sowie den
Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten und der beitrittswilligen Länder zu
übermitteln.
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BEGRÜNDUNG
"Wort halten …."
----------------------EINLEITUNG
Die Billigung der Charta der Grundrechte durch das Parlament im November und ihre
Proklamation am 7. Dezember 2000 in Nizza stellten ein Novum dar.
Die Charta ist gleichzeitig Bekräftigung gemeinsamer Werte, Proklamation der Identität und
politisches Konzept und dient so als Basistext für die Menschenrechte.
Als äußerst europäischer Text sowohl durch ihre Ausarbeitung durch den Konvent, in dem die
drei demokratischen Legitimitäten zusammentrafen, nämlich die der nationalen Parlamente
und des Europäischen Parlaments und die der Regierungen, als auch durch ihren
Anwendungsbereich, d.h. die Europäische Union und die Mitgliedstaaten, im Falle der
Anwendung des Gemeinschaftsrechts oder der Abweichung davon, ist die Charta in der Tat
unumgänglich geworden.
Auch wenn sie noch nicht in die Verträge aufgenommen worden ist, so geht die Bedeutung
der Charta als Basisdokument über das ursprüngliche Ziel ihrer Ausarbeitung hinaus, und sie
wird selbstverständlich Auswirkungen auf die nationalen Rechtsvorschriften haben.
Zum ersten Mal werden in einem einzigen Text bürgerliche, politische, wirtschaftliche und
soziale Rechte gemeinsam behandelt und sollten in ihrer Gesamtheit analysiert werden. Als
Ausdruck der europäischen Gesellschaft stellt die Charta einen Mindeststandard für den
Schutz dar, auf den jeder Unionsbürger ein Anrecht hat. Sie wurde auch rasch zu einem
bereits von den nationalen und gemeinschaftlichen Gerichten verwendeten Teil positiven
Rechts1.
Die Einhaltung der Charta sollte auch im Rahmen des in Artikel 6 und 7 des EUV
vorgesehenen Frühwarnsystems berücksichtigt werden, wenn die Geschäftsordnung des
Europäischen Parlaments entsprechend dem Vorschlag ihres Berichterstatters in diesem Sinne
geändert wird.
All diese Gründe haben den Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und
innere Angelegenheiten dazu veranlasst, meinen zweifachen Vorschlag zu billigen:
– Änderung des Titels des Jahresberichts über die Menschenrechte in „Bericht über die
Einhaltung der Grundrechte in der Europäischen Union“;
– Verfolgung einer Methode, die darin besteht, die Charta als Arbeitsinstrument und
Schlüssel für eine nach Rechten und Ländern gegliederte Analyse zu nutzen.
In aller Bescheidenheit versteht sich dieser erste Bericht unter diesen Voraussetzungen eher
als Vorlage oder erster Gehversuch auf dem Weg zu einer neuen Methode als umfassender
1
Schlussanträge des Generalanwalts des Europäischen Gerichtshofs Tizzano in der Rechtssache C-173/99,
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Text, und zwar aus folgenden Gründen:
– Ihrem Berichterstatter standen nur wenige Hilfsmittel zur Verfügung. Es gibt keinen
spezifischen Dienst im Europäischen Parlament für die Grundrechte in der Union, der
sowohl im Verlauf des Jahres bei der Sammlung für die Prüfung nützlicher Quellen als
auch bei der Ausarbeitung dieses Berichts helfen kann.
Die dringende Einrichtung eines solchen Dienstes muss eine vorrangige Forderung des
Parlaments und insbesondere seines Ausschusses für die Freiheiten und Rechte der Bürger,
Justiz und innere Angelegenheiten sein, wenn er seiner Rolle als Hüter der Grundrechte in
Europa voll und ganz gerecht werden soll.
– Das Fehlen der Sammlung und Analyse von Informationen über die nationalen
Rechtsvorschriften und Praktiken sowie ihrer Anwendung in der Rechtsprechung der
nationalen Gerichte ist spürbar. Dies ist umso bedauerlicher als das Parlament die Mittel
hätte, Informationen kostengünstig einzuholen. Die Einrichtung eines
Sachverständigennetzes muss deshalb ebenfalls eine Hauptforderung sein.
– Bisher mangelt es an Zusammenarbeit bei diesen Themen mit den nationalen
Parlamenten, die doch die natürlichen Ansprechpartner des Europäischen Parlaments
darstellen und einen sehr nützlichen Beitrag zu allen gemeinschaftlichen Analysen der
Einhaltung der Grundrechte leisten könnten.
Diese drei Gründe erklären, warum ihr Berichterstatter gezwungen war aufgrund fehlender
Hilfsmittel nur 26 von 50 Artikeln zu prüfen und sich hauptsächlich auf die im Übrigen
grundlegenden und wertvollen Berichte des Europarates, der NRO und verschiedener in der
Anlage zitierter Einrichtungen zu stützen, da bisher keine eigenen Unterlagen des Parlaments
in diesem Bereich genutzt werden können.
Die Themen und die ersten Empfehlungen wurden vom Berichterstatter ausgewählt, der sich
dabei jedoch voll und ganz des unvollständigen Charakters des Dokuments bewusst ist. Es ist
eher als Ausgangspunkt für eine Methode zu verstehen, die sich bei der Analyse auf
Systematisierung und bei den Empfehlungen auf Weiterverfolgung stützt; und es ist Aufgabe
des Parlaments, ihre Verwirklichung Jahr für Jahr zu überprüfen.
Dieser Bericht präsentiert sich folglich als Ganzes und die Empfehlungen sind untrennbar mit
der Begründung verbunden; in der Tat werden in dieser Begründung die Ereignisse des
Berichtsjahrs ausführlich dargelegt, die das Ausgangsmaterial und die Grundlage für die
Empfehlungen bilden.
Der vorliegende Bericht folgt der Untergliederung der Charta, die die Rechte in sechs
einzelne Kapitel unterteilt. Die gleiche Untergliederung findet sich in der Begründung und in
der diesbezüglichen Entschließung wieder; dazu kommt noch ein siebtes Kapitel allgemeiner
Empfehlungen, was die Mittel angeht.
In diesem Bericht wird der Berichterstatter nicht von der Absicht geleitet, dieses oder jenes
Land zu stigmatisieren, sondern die festgestellten nackten Tatsachen darzulegen (immer
vorbehaltlich möglicher Irrtümer).
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Es steht zu befürchten, dass „Null Fehler“ eine Utopie bei den Grundrechten darstellt, auch
wenn darin weiterhin die Zielsetzung besteht. Die Einhaltung der Rechte bedeutet vor allem
sehr rasch jegliche Beeinträchtigung und Abweichung festzustellen, die dafür
Verantwortlichen dafür zu bestrafen und alle administrativen und rechtlichen Maßnahmen zu
ergreifen, um eine Wiederholung auszuschließen, unbeschadet jedoch des ständigen
Bemühens um Verbesserung des allgemeinen Schutzniveaus der Grundrechte auf dem Gebiet
der Europäischen Union.
Dies ist der Preis für die Glaubwürdigkeit der Union. Zunächst einmal muss sie sich selbst
beurteilen. In diesem Sinne legt ihr Berichterstatter diesen Bericht vor.
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KAPITEL I. WÜRDE DES MENSCHEN: ARTIKEL 1 bis 5
1. Verbot der Folter und von unmenschlicher Behandlung
Artikel 1: „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie ist zu achten und zu schützen.“
Artikel 4: „Niemand darf der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder
Behandlung unterworfen werden.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
In dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 19661
(ratifiziert von allen Mitgliedstaaten der EU) wird „Folter oder grausame, unmenschliche oder
erniedrigende Behandlung oder Strafe“ verboten (Artikel 7). In diesem Pakt heißt es: „Jeder,
dem seine Freiheit entzogen ist, muss menschlich und mit Achtung vor der dem Menschen
innewohnenden Würde behandelt werden.“ (Artikel 10).
Das Protokoll zu dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16.
Dezember 19662 (ratifiziert von allen Mitgliedstaaten der EU) ermächtigt den Ausschuss für
Menschenrechte, Beschwerden von Einzelpersonen entgegenzunehmen und zu prüfen.
Das Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung oder Strafe vom 10. Dezember 19843 ist noch nicht von Irland ratifiziert worden.
Darüber hinaus haben auch Deutschland und das Vereinigte Königreich die Zuständigkeit des
Ausschusses gegen Folter (CAT) noch nicht anerkannt, sowohl Mitteilungen von
Vertragsstaaten entgegenzunehmen (Artikel 21) als auch Beschwerden von einzelnen
Personen zu prüfen (Artikel 22).
Im Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20. November 19894 (von allen
Mitgliedstaaten der EU ratifiziert) werden den Kindern die gleichen Rechte wie den
Erwachsenen zuerkannt. So ist sicherzustellen, „dass kein Kind der Folter oder einer anderen
grausamen, unmenschlichen, erniedrigenden Behandlung … unterworfen wird … weder die
Todesstrafe noch lebenslange Freiheitsstrafe … verhängt werden … dass […] die Freiheit
rechtswidrig … entzogen wird“ (Artikel 37).
1
Resolution 2200 A (XXI)
Resolution 2200 A (XXI)
3
Resolution 39/46
4
Resolution 44/25
2
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– Europarat
In der EMRK vom 4. November 19501 (Artikel 3) heißt es: „Niemand darf der Folter oder
unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden.“
In dem Europäischen Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder
erniedrigender Behandlung oder Strafe vom 26. November 19872 (von allen Mitgliedstaaten
der EU ratifiziert) wurde der Ausschuss zur Verhütung von Folter (CPT) errichtet3.
– Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg
Artikel 3 EMRK – Verbot von Folter und unmenschlicher Behandlung
In Artikel 3 ist einer der grundlegendsten Werte der demokratischen Gesellschaften verankert
und sogar unter schwierigsten Umständen, wie z.B. der Bekämpfung von Terrorismus und
organisiertem Verbrechen, verbietet die Konvention kategorisch Folter und unmenschliche
oder erniedrigende Strafe oder Behandlung; in Artikel 3 sind keinerlei Ausnahmen
vorgesehen und gemäß Artikel 15 Absatz 2 ist sogar im Falle eines öffentlichen Notstandes
oder wenn das Leben einer Nation bedroht ist keinerlei Abweichung zulässig4.
Die Konvention verbietet Folter und unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder
Behandlung ungeachtet des Verhaltens des Opfers5. Im Zusammenhang mit Personen, die
ihrer Freiheit beraubt sind, ist der Einsatz körperlicher Gewalt, die nicht durch das eigene
Verhalten dieser Personen unbedingt erforderlich gemacht wurde, als Verletzung der
Menschenwürde anzusehen und stellt prinzipiell einen Verstoß gegen das in Artikel 3
verankerte Recht dar6.
Die Misshandlung muss einen mindestschweren Grad erreicht haben, um in den
Anwendungsbereich von Artikel 3 zu fallen. Die Beurteilung dieses Mindestmaßes ist relativ
und hängt von allen Umständen des Falles ab, wie z.B. der Dauer der Misshandlung, ihrer
körperlichen und mentalen Folgen und in einigen Fällen von Geschlecht, Alter und
Gesundheitszustand des Opfers7.
Handlungen, die dazu führen, Furcht, Schmerz und Minderwertigkeitsgefühle zu wecken, die
erniedrigen und entwürdigen und möglicherweise den körperlichen und moralischen
Widerstand brechen können, weisen Elemente auf, die ernst genug sind, um eine solche
Behandlung unmenschlich und erniedrigend zu machen8. Die damit zusammenhängenden
Leiden oder Erniedrigungen müssen auf jeden Fall über das hinausgehen, was als
unvermeidliches Leiden oder unvermeidliche Erniedrigung im Zusammenhang mit einer
1
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Nr. 126
3
Dieser unerlässliche Kontrollmechanismus war Gegenstand eines ähnlichen Vorschlags an die UNO, Entwurf
eines Fakultativprotokolls zum Übereinkommen gegen die Folter, in dem die Einführung eines universellen
Mechanismus zur Verhütung von Folter durch ein System von Besuchen in den Haftanstalten vorgesehen ist.
4
Siehe Selmouni gegen Frankreich [Große Kammer] Urteil vom 28. Juli 1999, Nr. 25803/94, § 95,
EGMR 1999-V; Labita gegen Italien [Große Kammer] Urteil vom 6. April 2000, Nr. 26772/95, § 119
5
Siehe Labita gegen Italien, Urteil vom 6. April 2000, wie oben erwähnt, § 119
6
Siehe Selmouni gegen Frankreich, Urteil vom 28. Juli 1999, wie oben erwähnt, § 99
7
Siehe Labita gegen Italien, Urteil vom 6. April 2000, wie oben erwähnt, § 120
8
Siehe Selmouni gegen Frankreich, Urteil vom 28. Juli 1999, wie oben erwähnt, § 99
2
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bestimmten Form rechtmäßiger Behandlung oder Bestrafung verbunden ist; die Behandlung
wurde vom Gerichtshof als „unmenschlich“ erachtet, da sie unter anderem vorsätzlich
geschah, über Stunden ununterbrochen andauerte und entweder zu einem tatsächlichen
körperlichen Schaden oder starken körperlichen und seelischen Leiden führte1.
Die Liste der Ausnahmen von dem Recht auf Freiheit gemäß Artikel 5 Absatz 1 ist
erschöpfend, und nur eine enge Auslegung dieser Ausnahmen entspricht dem Ziel der
Bestimmung2.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
A. Polizei
a) Misshandlungen
Nach den Berichten von Amnesty International (2000), der FIDH sowie von durch den CPT
erstellten nationalen Berichten sind noch heute zu viele Fälle von Misshandlung durch die
Polizei hauptsächlich gegenüber Ausländern festzustellen, Gewaltakte, die auch
Minderjährige und schwangere Frauen nicht verschonen und in einigen Fällen bis zum Tod
führen können.
Amnesty International weist auf Misshandlungen von antifaschistischen Demonstranten (A),
maghrebinischen und afrikanischen Demonstranten (F), Türken (D), Roma (I) und von
Einwanderern (vor allem E) hin.
Sowohl bei Ausweiskontrollen als auch bei Verfolgungsjagden oder während der Festnahme
auf Polizeirevieren sind verhaftete Personen zu Tode gekommen. Solche Fälle ereigneten sich
in den Jahren 1999 und 2000 (S, F, D, E, P, I und GB).
Ferner sind die Gewaltakte und sogar Todesfälle im Zusammenhang mit Ausländern während
der Ausweisung hervorzuheben (nach Angaben der FIDH und der FI.ACAT „Kissenmethode“
im Jahr 1999 in B, A; polizeiliche Gewalt im Jahr 2000 in D).
Zu den Misshandlungen zählen auch die Haftbedingungen in den Polizeirevieren während des
Polizeigewahrsams (F, z.B. in ungeeigneten und dauerbeleuchteten Räumlichkeiten; D, Fall
einer jungen Schwangeren aus Togo, der Handschellen angelegt wurden).
Die Antiterroristengesetze im Vereinigten Königreich und in Spanien führen auch zu
Missbräuchen (Abhören von Gesprächen, lange Einzelhaft)3.
Der CPT und Amnesty International betonen, dass noch zu häufig in zahlreichen
Mitgliedstaaten der EU von der Polizei verhaftete Personen während der Verhöre keinen
Rechtsbeistand erhalten, nicht angemessen medizinisch versorgt werden können und keinerlei
1
Siehe Labita gegen Italien, Urteil vom 6. April 2000, wie oben erwähnt, § 120
Siehe Labita gegen Italien, wie oben erwähnt, § 170
3
per Gesetz vom 12. Januar 2000 über die strafrechtliche Verantwortung von Minderjährigen im
Zusammenhang mit Terrorismus (E) sowie Regelung über die Untersuchungsbefugnisse vom Juli 2000 (GB), die
im Bericht 2000 von Amnesty International angeführt werden.
2
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Kontakt zu ihren Angehörigen haben.
b) die relative Straflosigkeit der Polizeikräfte
Zwar ist anzuerkennen, dass die Aufgabe der Polizei oft schwierig ist, aber es ist anhand der
oben genannten Berichte feststellbar, dass die Opfer von so besonders offensichtlicher
Gewalttätigkeit, die deshalb ein Recht auf Bestrafung der schuldigen Beamten und auf
Schadensersatz haben, mit übermäßig langsam vorankommenden Ermittlungen zu kämpfen
haben. Die Rechtsprechung in diesem Bereich ist unterschiedlich. In einigen Fällen werden
Polizisten tatsächlich mit unbedingten Freiheitsstrafen und der Entlassung aus dem
Polizeidienst bestraft, während sie in vielen anderen, offensichtlich ähnlich gelagerten Fällen
höchstens zu bedingten Freiheitsstrafen verurteilt und im Dienst belassen werden.
Darüber hinaus kommt es vor, dass einige Polizeigewerkschaften heftig gegen die
Ermittlungen gegen ihre Kollegen protestieren und faktisch Druck auf die Justiz ausüben (in
Österreich hat sich Amnesty International besorgt über die von den Polizeigewerkschaften
gegen Zeugen von Gewaltakten angestrengten Verleumdungsverfahren geäußert).
c) die Gegenmaßnahmen
Alle Mitgliedstaaten haben Anstrengungen zur Ausbildung des Polizeipersonals sowie zu
einer Diversifizierung der Einstellung (weibliches Personal, Polizisten mit einer anderen
ethnischen Herkunft) unternommen. Es ist sogar nach Ansicht der Verfasser der Berichte
wichtig, diese Anstrengungen fortzusetzen; in der Tat hängt von der Qualität der Ausbildung
der Polizisten (besseres Erfassen der jeweiligen Situation, Menschenrechtsbewusstsein und
Vorurteilslosigkeit, Verhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel und Waffentypen) ein
Großteil der Verminderung der „Unkorrektheiten“ ab.
Es wäre wünschenswert, dass alle Mitgliedstaaten eine unabhängige Behörde für die Prüfung
von Beschwerden und die Ermittlungsverfahren einrichten, um die Justizbehörden besser
unterrichten zu können, wenn sie befasst werden.1
Deshalb erweist es sich auch als wünschenswert, dass alle Mitgliedstaaten der EU den
verhafteten und in den Polizeirevieren festgehaltenen Personen den unerlässlichen rechtlichen
und medizinischen Beistand gewährleisten (vgl. Gesetz über die Unschuldsvermutung in
Frankreich und Videoaufzeichnung der Verhöre).
B. Gefängnisse
a) Gewalt in Gefängnissen
Nach Berichten des CPT, von Amnesty International und der FI.ACAT sowie aufgrund
verschiedener Berichte von Untersuchungsausschüssen nationaler Parlamente werden
offenbar noch zu häufig in Gefängnissen der EU einsitzende Personen von Vollzugsbeamten
auf nicht hinnehmbare Weise brutal behandelt: sinnlose Gewaltakte, Anlegen von
1
In Frankreich im Juni 2000 Einrichtung einer Ethikkommission für Sicherheitsprobleme und in Griechenland
im Oktober 1999 eines Büros für interne Angelegenheiten; wobei diese beiden Einrichtungen für die
Untersuchung von Polizeigewalt zuständig sind (solche Ausschüsse soll es nicht in FIN und I geben).
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Handschellen, sexueller Missbrauch, erniedrigende Leibesvisitationen (IRL, niederländische
Antillen, GB, E, I). Eine mangelnde Überwachung ist auch der Grund für zahlreiche
Selbstmorde1.
Zu dieser „institutionellen Gewalt“, die nicht durch die erforderliche Aufrechterhaltung der
Sicherheit gerechtfertigt werden kann, kommt offenbar noch die Gewalt zwischen den
Gefangenen dazu, die meistens die Folge einer Überbelegung der Gefängnisse ist, die im
Folgenden geprüft wird.
b) Unwürdige Lebensbedingungen
Aus den meisten Berichten gehen häufig unwürdige Lebensbedingungen in den meisten
Gefängnissen der EU hervor, wie z.B.
–
unzureichende Gesundheitsversorgung
–
fehlende körperliche Ertüchtigung
–
das Fehlen von Vorschlägen für der Resozialisierung dienenden Tätigkeiten
–
das Fehlen ausreichender sanitärer Einrichtungen
–
noch unwürdigere Bedingungen in der Isolierhaft (Anlegen von Handschellen, lange
Isolation, „das Gefängnis im Gefängnis“).
Die traditionelle bestrafende Rolle des Gefängnisses muss einhergehen mit seiner Aufgabe
der Resozialisierung, die in vielen Fällen eher symbolisch als tatsächlich verstanden wird.
Nun stammen die Häftlinge in den meisten Fällen aus sozialen Problemgruppen (an der
Armutsgrenze lebende marginalisierte Personen ohne berufliche Qualifikation, ohne familiäre
und emotionale Bindungen). Deshalb muss den Maßnahmen zur Resozialisierung Vorrang
gegeben werden.
Im Gefängnis sind im Allgemeinen ärztliche Behandlungen für eine vergleichbare
Altersgruppe häufiger erforderlich als außerhalb. Im Strafvollzug ist besondere Wachsamkeit
geboten: Kontrolle von Kranken (Aids, Hepatitis, Tuberkulose), Ausbildung und
Unabhängigkeit des medizinischen Personals, spezialisierte medizinisch-psychologische
Dienste.
Zur Erleichterung der Resozialisierung der Häftlinge, insbesondere der mit lange Haftstrafen,
müssten die von einigen Mitgliedstaaten unternommenen Anstrengungen, die Gefängnisse
menschlicher zu machen, auf alle Gefängnisse der EU ausgedehnt werden. Zur
Aufrechterhaltung ihrer sozio-emotionalen Bindungen muss den Häftlingen in welcher Form
auch immer die Möglichkeit für emotionale und sexuelle Beziehungen in für diese Art von
Zusammentreffen geeigneten Räumlichkeiten gegeben werden (diese Möglichkeiten bestehen
in Deutschland, Dänemark, Spanien; in Frankreich gibt es versuchsweise die
Familienbesuchseinheiten UVF).
Schließlich sollten die Mitgliedstaaten der Verbesserung bestimmter weit abgelegener
Strafanstalten (niederländische Antillen, Gran Canaria, Isle of Man) besondere
Aufmerksamkeit widmen, bei denen der CPT schwere Mängel und unzureichende Kontrollen
1
Die Fl.ACAT nennt den Fall einer Selbstverbrennung in einer Zelle des Gefängnisses von Poissy (F) im
Dezember 2000.
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festgestellt hat.
c) Überfüllte Haftanstalten und Alternativen
Die überfüllten Haftanstalten sind in der EU ein nahezu generelles Phänomen. Die Raten
liegen zwischen 54/100.000 in Griechenland und 145/100.000 in Portugal. Ungefähr 400.000
Personen sind in der EU inhaftiert1. Unter Häftlingsinflation versteht man eine ständig
wachsende Zahl von Häftlingen im Vergleich zum Wachstum der Gesamtbevölkerung (z.B.
lag der Häftlingszuwachs in Frankreich zwischen 1975 und 1995 bei 100%, während das
Bevölkerungswachstum nur bei 10% lag). Die Häftlingsinflationsraten schwanken zwischen
240% in den Niederlanden und 6% in Dänemark. In einigen Ländern beruht diese Zunahme
auf einer höheren Untersuchungshaftrate (im Jahr 1997 schwankte diese Rate zwischen 6% in
IRL, 36% in FR, IT und 43% in P).
Andere Gründe hängen mit einer Änderung der Häftlingsstruktur zusammen: in den
Gefängnissen sitzen heute nicht nur die „klassischen“ Straffälligen und Kriminellen ein,
sondern viele Sexualstraftäter (bei 30% der Kranken handelt es sich um Fälle für die
Psychiatrie und um Drogenabhängige) und ein starker Ausländeranteil (25%).
Schließlich ist die gleichzeitige Zunahme kurzer und langer Strafen (insbesondere bei
Sexualstraftätern) ebenso wie die Verhängung von Strafen ohne Straferlass (F zum Beispiel)
der Hauptgrund dafür.
Ein Ausweg aus dieser Situation führt weniger über den Bau neuer Gefängnisse als über die
Suche nach Alternativen zur Inhaftierung, sei es nun bei der Verhängung kurzer als auch
langer Freiheitsstrafen: die Anwendung der Unschuldsvermutung (F), die zu einer maximalen
Verringerung der Untersuchungshaft führen sollte, und für leichtere Vergehen individuelle
Ersatzstrafen (die den allgemeinen Amnestie-Maßnahmen vorzuziehen sind), Freilassung auf
Bewährung, offener Strafvollzug (gegebenenfalls verbunden mit dem Tragen eines
elektronischen Armbands), externe Unterbringung.
Sehr lange Freiheitsstrafen, die bei den Häftlingen zu Verzweiflungstaten führen
(Hungerstreiks, Selbstverstümmelung, Selbstmord), stellen ebenfalls ein Problem dar.
d) Besondere Häftlingsgruppen
Besondere Aufmerksamkeit sollte bestimmten spezifischen Häftlingsgruppen zukommen:
– Minderjährigen
In den Schlussfolgerungen seines 9. Gesamtberichts, in dem es vor allem um inhaftierte
Minderjährige geht, formuliert der CPT Empfehlungen unter Berücksichtigung der
Problematik dieser Kategorie von minderjährigen Häftlingen unter 18 Jahren, u.a.:
–
die Inhaftierung sollte als letztes Mittel angewandt werden und so kurz wie möglich
sein
–
die Unterbringung von Minderjährigen sollte getrennt von den Erwachsenen und
vorzugsweise in speziell für sie konzipierten Haftanstalten geschehen
1
In Italien beispielsweise, wo die Haftanstalten erheblich überfüllt sind (53 728 Häftlinge Ende September bei
einer Kapazität von 42 876 Häftlingen
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–
–
das Personal sollte gemischt sein, und den Tätigkeiten sollte besondere
Aufmerksamkeit gewidmet werden, die vorgeschlagen werden, um zu verhindern,
dass die mangelnde Anpassungsfähigkeit dieser Minderjährigen noch zunimmt
die Aufrechterhaltung eines guten Kontaktes zur Außenwelt sollte gewährleistet sein.
– Frauen und Müttern
Frauen stellen weniger als 10% der Gefängnisinsassen dar.
Das Zusammensein von Mutter und Kind müsste dadurch angestrebt werden, dass es in den
normalen Haftanstalten mehr getrennte Haftabteilungen gibt.
In seinem 10. Gesamtbericht betonte der CPT insbesondere die Schwierigkeiten schwangerer
Frauen und der vor- und nachgeburtlichen Betreuung. Sicher ist es gängige Praxis, zum
gegebenen Zeitpunkt die inhaftierten schwangeren Frauen in externe Krankenhäuser zu
verbringen. Der CPT hat jedoch Fälle beobachtet, in denen schwangeren Frauen während
einer gynäkologischen Untersuchung oder einer Geburt Handschellen angelegt oder diese
Frauen angebunden wurden!
Ein Gefängnis ist offensichtlich kein geeigneter Aufenthaltsort für ein Baby oder Kleinkind.
Eine zwangsweise Trennung von Mutter und Kind jedoch ist ebenfalls nicht wünschenswert.
Das in diesen Fällen anwendbare Prinzip sollte allein das Wohl des Kindes sein. In einer
jüngsten Empfehlung (R 1469-2000) „Mütter und Babys im Gefängnis“ fordert das
Ministerkomitee des Europarats die Mitgliedstaaten auf:
–
–
–
Frauen mit Kleinkindern Strafen aufzuerlegen, die sie in der Gemeinschaft ableisten
können, und Inhaftierung zu vermeiden;
so zu verfahren, dass die Gerichte nur Freiheitsstrafen gegen schwangere oder
stillende Frauen verhängen, falls eine schwere Straftat oder ein Gewaltverbrechen
vorliegt und die betreffende Person eine ständige Gefahr darstellt;
in diesem Fall kleine geschlossene oder halbgeschlossene Einheiten zu schaffen, die
über medizinische Versorgung verfügen.
– Geisteskranken
In den Gefängnissen sitzen heutzutage häufig immer mehr Geisteskranke ein. Tatsächlich
kommen die psychiatrischen Gutachten seit Jahren immer weniger zu dem Schluss, dass
Straffällige völlig unzurechnungsfähig sind.
Die Tendenz besteht heute darin, eine „einfache mindere Zurechnungsfähigkeit“ zugrunde zu
legen, die die Strafdauer auf ein Mindestmaß herabsetzen kann, aber dem oder derjenigen,
der/die in Wirklichkeit einer Behandlung in der Psychiatrie bedarf, nicht das Gefängnis
erspart.
Die Gefängnisse stehen deshalb vor einem Zustrom geisteskranker Straffälliger, für die sie
nicht geeignet sind. Daraus ergeben sich schwere Risiken sowohl der Übermedikamentierung
und der Verschlechterung des Zustands dieser Personen als auch von Selbstmorden, deren
Zahl ständig steigt (40% der Selbstmorde geschehen während der ersten drei Monate nach der
Inhaftierung, davon mehr als die Hälfte in den ersten 14 Tagen).
– sehr betagten Häftlingen
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Schließlich werden aufgrund der längeren Haftstrafen wegen Drogenhandels und
Sexualverbrechen die Häftlinge in mehreren Mitgliedstaaten der EU immer älter1. Diese sehr
betagten Häftlinge gehören eher in geriatrische Einrichtungen als in Gefängnisse, in denen sie
eine besondere Belastung darstellen. Es müssten deshalb Maßnahmen für diese sehr alten
Häftlinge erwogen werden, die häufig keine Familie haben und deren Resozialisierung
hypothetisch ist.
Zur Erinnerung beträgt die Selbstmordrate in den Gefängnisse der EU pro 10.000 Häftlinge
1,8 in Griechenland, 11 im Vereinigten Königreich, 13 in Deutschland, 17 in Österreich, 23 in
Frankreich und 30 in Finnland.
e) die Disziplinarordnung
Das Prinzip, nach dem der Häftling über Rechte verfügt, wird erst seit kurzem anerkannt und
angewandt. Das Gefängnis war lange Zeit ein gesetzfreier Raum. Nun entwickelt sich die
Situation äußerst positiv. Der Häftling bekommt z.B. eine Belehrung über seine Rechte und
Pflichten im Rahmen der Anstaltsordnung ausgehändigt. In Wirklichkeit müssen diese Rechte
jedoch noch eingehalten werden.
In der Tat hat die Verwaltung im Bereich des Disziplinarverfahrens einen zu großen
Spielraum (das Fehlen eines Rechtsanwalts) und die Beschwerdemöglichkeiten sind eher
theoretisch als reell, da die Vorgesetzten sich meistens hinter ihre Vollzugsbeamten stellen.
Bei den Strafen stellt die Isolierhaft manchmal bis zur Hälfte der gesamten Strafe dar. Der
Zustand dieser Trakte, der „Verließe“, müsste streng kontrolliert werden, da dies häufig einen
guten Indikator für den korrekten Betrieb eines Gefängnisses darstellt.
Systematische Leibesvisitationen finden häufig im Übermaß statt, während sie sich ebenso
wie das Anlegen von Handschellen auf gefährliche Subjekte beschränken sollten.
Die Annahme von Strafvollzugsgesetzen, in denen der Status des Gefangenen festgelegt wäre
und die die Anwesenheit eines Rechtsanwalts bei Disziplinarverfahren vorsehen würden, wäre
dort, wo sie noch nicht existieren, zu begrüßen.
Es müssten auch Fortschritte im Zusammenhang mit der Ausübung des Wahlrechts, mit dem
Briefgeheimnis (außer in legitimen Fällen der Zensur) und mit der Information des
Gefangenen angestrebt werden. Ferner ist die Gleichbehandlung der Gefangenen, was die
allgemeinen Serviceleistungen im Strafvollzug angeht, häufig eine Fiktion (Willkür bei der
Genehmigung von Telefonaten, sogar elementare Dienstleistungen nur gegen Bezahlung …).
– Schlussfolgerungen und Vorschläge
Reformen bedeuten eine umfassende Reflexion u.a. über den Sinn der Strafe, die
Modernisierung und Anpassung der Strafvollzugsanstalten, die Rechenschaftspflicht
(öffentliche Einrichtungen) und die Beurteilung des Funktionierens dieser Anstalten, die
Einsetzung externer Kontrollorgane (die als Relaisstationen für die allgemeine vom CPT
durchgeführte Kontrolle dienen können), die Einsetzung von für Grundrechte und Haft
zuständigen Richtern, die Besserstellung der Strafvollzugsverwaltung und die Verbesserung
1
In Frankreich waren im Jahr 2000 von den verurteilten Sexualstraftätern 50% älter als 50 Jahre, und alle
Strafen zusammengenommen waren 27 Verurteilte älter als 80 Jahre, 4 davon älter als 90 Jahre.
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der Ausbildung.
Auf europäischer Ebene wäre es zweifellos sinnvoll, eine europäische Einheit für
Zusammenarbeit und Austausch von bewährten Praktiken zwischen den
Strafvollzugsverwaltungen der EU zu konzipieren.
C. Die zentralen Aufnahmeeinrichtungen für Flüchtlinge
Die vor einem immer stärkeren Zuwanderungsdruck stehenden Mitgliedstaaten müssen ihre
Politik dieser Situation anpassen.
Die Berichte des CPT, von Amnesty International und anderen Organisationen legen häufig
sehr unzureichende Unterbringungsbedingungen für diese Flüchtlinge in überfüllten zentralen
Aufnahmeeinrichtungen offen, die nicht für Familien, allein stehende Frauen, Minderjährige
geeignet sind. Die Flüchtlinge dürfen nicht als Verbrecher angesehen werden, und es müssen
die psychologischen und physischen Traumata berücksichtigt werden, die sie erlitten haben.
Schlechte Unterbringungsbedingungen wurden in Frankreich (Flughafen Roissy) und in
Deutschland (Flughafen Frankfurt) hervorgehoben. In Belgien gibt es fünf „geschlossene“
Zentren nach Art einer Haftanstalt (Gitter mit Stacheldraht, Überwachungskameras,
Wachpersonal und eventuelle Strafen, wie z.B. das Anlegen von Handschellen und
Isolierung).
Von den am häufigsten geäußerten Kritiken wollen wir folgende anführen: unzureichende
medizinische Versorgung, Schwierigkeiten, die Hilfe eines Rechtsanwalts einzuholen, und
Mangel an Informationen. Darüber hinaus erweist sich das Verfahren zur Bearbeitung eines
Asylantrags häufig als zu lang. Diese in mehreren Staaten beobachtete bürokratische
Langsamkeit führt zu einer Zunahme der Zahl der „Sans papiers“ (ohne Papiere), die Opfer
von skrupellosen Arbeitgebern werden und die unter sehr beschwerlichen Umständen auf eine
hypothetische Legalisierung ihres Status warten1.
In einer jüngsten Empfehlung des Europarats Rec 1475(2000) „Die Ankunft von
Asylbewerbern auf den europäischen Flughäfen“ werden die unzureichenden
Unterbringungskapazitäten und die unangemessenen materiellen Bedingungen für die
Flüchtlinge, die einen Asylantrag stellen, in den Transitbereichen der Flughäfen
hervorgehoben. In dieser Empfehlung werden die Mitgliedstaaten vor allem aufgefordert, auf
die Verfassung der weiblichen Flüchtlinge und von Minderjährigen ohne Begleitung zu
achten und dafür zu sorgen, dass Dolmetscher anwesend sind, dass es Möglichkeiten zur
Information der Familien gibt und dass man leicht in Verbindung mit den betreffenden NRO
treten kann.
D. Einweisung in die Psychiatrie
a) Anmerkungen
Im letzten Bericht des CPT zu dieser Frage2 sowie im Bericht der NRO „Geistige Gesundheit
1
Der französische Staat wurde im Januar 2001 vom Staatsrat verurteilt, 10.000 FF Schadensersatz an eine
Haitianerin zu zahlen, der die Verwaltung die Ausstellung eines Asylantragsdossiers verweigert hatte.
2
obwohl er aus dem Jahr 1997 stammt, ist er immer noch aktuell.
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in Europa“ kommt man zu der Schlussfolgerung, dass die Fälle von Misshandlungen in den
psychiatrischen Krankenhäusern der EU zum Glück ziemlich selten sind, aber es laut diesen
Organisationen dennoch angebracht wäre, eine bestimmte Reihe von Garantien und
Verbesserungen in den folgenden Bereichen stärker zu gewährleisten:
–
die Einweisungskriterien
Jegliche Einweisung sollte sich auf einen gerichtlichen Beschluss mit der Möglichkeit der
Berufung stützen.
Die Noteinweisung sollte zeitlich begrenzt sein. Was die Minderjährigen angeht, so darf ihre
Einweisung erst nach Begutachtung durch einen unabhängigen Vertreter (häufige
Missbräuche) erfolgen. Jugendliche sollten auf keinen Fall gemeinsam mit Erwachsenen
untergebracht werden. Die strenge Einhaltung der Einweisungskriterien gestaltet sich
manchmal schwierig, da es keine gemeinsame Definition von Geisteskrankheit in den
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten gibt. Deshalb haben die Psychiater, Behörden, bzw.
die Familie des Patienten einen zu großen Spielraum, aus dem sich gewisse Risiken für
Fehlentscheidungen ergeben.
Es kann deshalb geschehen, dass Geisteskranke oder ältere Menschen auf Ersuchen der
Familie eingewiesen werden, die sich ihrer „entledigen“ wollen1.
–
die Behandlungen
Die speziellen Behandlungen (Elektroschocktherapie, Psychochirurgie, Sterilisationen)
dürften nur mit dem absoluten Einverständnis des Patienten oder seines Vertreters,
gegebenenfalls nach Hinzuziehung eines zweiten Psychiaters und selbstverständlich
ausschließlich im Interesse des Patienten erfolgen.
–
Die Form der Unterbringung in geschlossenen Anstalten
Kommt es zu Vorfällen, so gehen diese laut dem Bericht des CPT immer häufiger auf das
Verhalten des Pflegepersonals zurück, dessen Ausbildung verbessert werden müsste. Das
Anlegen einer Zwangsjacke oder die Isolierung sollten nur ausnahmsweise für sehr kurze Zeit
eingesetzt und niemals als Bestrafung betrachtet werden.
Schließlich muss der Patient seine Beschwerden übermitteln und sie registriert sehen können.
Es müssen ihm Berufungsmöglichkeiten sowohl was die Wahl der Ärzte als auch der
Behandlung angeht, offen stehen. Schließlich müssen generell die Lebensbedingungen dieser
Patienten vergleichbar mit den freiwillig dort untergebrachten Patienten sein.
b) Empfehlungen
Der Bioethikausschuss des Europarats hat gerade ein Weißbuch über den Schutz der
unfreiwillig in die Psychiatrie eingewiesenen Patienten vorgelegt. Gegenstand dieses Berichts
ist es zu beurteilen, ob der Europarat neue Empfehlungen formulieren muss, um die
Empfehlung aus dem Jahr 1994 zu aktualisieren.
1
Eine im Jahr 1992 auf Ersuchen des Europarats durchgeführte Studie (Shelton und Douraaki) wies bereits auf
diese Risiken einer ungerechtfertigten Einweisung hin. Aus dieser Studie war ersichtlich, dass ein immer
größerer Anteil an Zwangseinweisungen von am Rande der Gesellschaft lebenden Personen und Ausländern zu
beobachten war.
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Von den in diesem Weißbuch enthaltenen Schlussfolgerungen wollen wir folgende anführen:
–
die Suche nach Alternativen zur Einweisung (ambulante Behandlung)
–
die Unabhängigkeit der Behörde, die über die Unterbringung entscheidet, und die
Konsultation der Familie, wenn der Patient zustimmt
–
die schriftliche Festlegung der Behandlung mit Zustimmung des Patienten oder seines
Vertreters
–
Berufungsmöglichkeiten für den Patienten gegen eine Einweisung, die er als illegal
erachtet (mit einem eventuellen Recht auf Entschädigung), und danach in
regelmäßigen Abständen sogar eine verbindliche Überprüfung nach Ablauf einer
bestimmten Zeit
–
die Einhaltung der bürgerlichen und politischen Rechte der Patienten und die
Möglichkeit, sich mit ihrem Anwalt, ihrem Vertreter und allen sonstigen Personen
(außer in Ausnahmefällen) zu besprechen
–
schließlich eine Bewertung der Anstalten durch eine unabhängige Behörde.
Die Mitgliedstaaten sollten deshalb gegebenenfalls ihre Rechtsvorschriften anpassen und die
Praktiken der psychiatrischen Anstalten im Zusammenhang mit diesen Empfehlungen
kontrollieren1.
2. Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit (Artikel 1 und 5)
Artikel 5: „Niemand darf in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten werden.
Niemand darf gezwungen werden, Zwangs- oder Pflichtarbeit zu verrichten.
Menschenhandel ist verboten.“
A. DIE RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
-
Vereinte Nationen
a) Verbot des Frauenhandels
In dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 19662
(von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert) wird festgestellt: „Niemand darf in Sklaverei
gehalten werden; Sklaverei und Sklavenhandel in allen ihren Formen sind verboten“
[Zwangs- oder Pflichtarbeit].
Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom
18. Dezember 19793 (von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert) verbietet den Frauenhandel
und die Ausbeutung der Prostitution von Frauen (Artikel 6).
1
Auch heute noch aktuelles Urteil Winterwerp/PB vom 24. Oktober 1979 des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte: die Einweisung einer Person nur aufgrund ihres atypischen Verhaltens im Vergleich zu den in
einer Gesellschaft vorherrschenden Normen ist verboten. Das einzig zulässige Kriterium ist das Vorhandensein
einer schweren Geistesstörung gepaart mit einem aggressiven oder unverantwortlichen Verhalten, durch das die
betreffende Person oder andere gefährdet sind.
2
Resolution 2200 A (XXI)
3
Resolution 34/180
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Das Zusatzprotokoll vom 6. Oktober 1999 (nicht von den Mitgliedstaaten der EU ratifiziert)
überträgt „jeder Einzelperson oder jeder Personengruppe, die Opfer eines Verstoßes dieses
Staates geworden sind, das Recht, Mitteilungen vorzulegen“. Diese Mitteilungen werden vom
„Ausschuss zur Beseitigung der Diskriminierung von Frauen“ bei schweren Verstößen
geprüft. Der betreffende Staat kann sich dann mit dem „Ausschuss“ besprechen und
schließlich (in einem Bericht) die Maßnahmen vorlegen, die er ergreifen wird (Artikel 9). Die
Staaten können jedoch bei der Ratifizierung erklären, dass sie die Zuständigkeit des
Ausschusses nicht anerkennen (Artikel 10).
Das Übereinkommen gegen „Transnationale organisierte Kriminalität“, das am 15. Dezember
2000 unterzeichnet (aber noch nicht ratifiziert) ist, erkennt an, dass die „Zwangsprostitution“
und die „freie Prostitution“ unterschiedlich behandelt werden sollten. In diesem
Übereinkommen wird gefordert, in jedes nationale Strafgesetzbuch das Delikt der Beteiligung
an einer „organisierten kriminellen Gruppe“ aufzunehmen. Darüber hinaus wird in seinem
Zusatzprotokoll über „den Menschenhandel“ eine rechtliche Definition des Handels zur
wirtschaftlichen und sexuellen Ausbeutung vorgeschlagen.
b) Verbot des Kinderhandels
Im Übereinkommen von La Hague vom 5. Oktober 1961 über die Zuständigkeit der Behörden
und das auf den Schutz von Minderjährigen anwendbare Gesetz heißt es (Artikel 1 und 8),
dass der Minderjährige von den Justiz- und Verwaltungsbehörden des gewöhnlichen
Wohnsitzstaates im Falle einer ernsten Gefährdung seiner Person geschützt werden muss
(nicht ratifiziert von B, DK, FIN, IRL, GR, GB).
Die Internationale Konvention über die Rechte des Kindes vom 20. November 19891 schützt
die Kinder vor allen Formen sexueller Ausbeutung und sexuellen Missbrauchs2 (Artikel 34).
In dieser Konvention (Artikel 35) wird die Entführung, der Verkauf von Kindern sowie der
Handel mit Kindern zu jeglichem Zweck und in jeglicher Form verboten (ratifiziert von allen
Mitgliedstaaten der EU). Das Fakultativprotokoll zur Konvention über die Rechte des Kindes
im Zusammenhang mit dem Verkauf von Kindern, der Kinderprostitution und –pornographie,
das am 25. Mai 2000 angenommen wurde, weist auf die Verpflichtung des Vertragsstaats hin,
dem Ausschuss für die Rechte des Kindes einen Bericht3 über die ergriffenen Maßnahmen
vorzulegen, um Aufschluss über die neuen Gegebenheiten und die zu ergreifenden
Maßnahmen zu geben (von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert).
Das IAO-Übereinkommen4 über „die schlimmsten Formen der Kinderarbeit“, das am 17. Juni
1999 angenommen wurde (von D, A, B, E, F, GR, L, NL, SV nicht ratifiziert), fordert die
Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit, und dies unverzüglich (Artikel 1), wie
z.B. den Verkauf von Kindern und den Kinderhandel, die Schuldknechtschaft und die
Sklaverei sowie Zwangs- oder Pflichtarbeit (Artikel 3).
1
Resolution 45/25
Illegale sexuelle Handlungen, Ausbeutung zum Zweck der Prostitution oder andere illegale sexuelle Praktiken,
Ausbeutung zum Zwecke der Produktion von pornographischen Darbietungen oder von pornographischem
Material
3
Innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten im Vertragsstaat
4
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– Europarat
Die EMRK vom 4. November 19501 verbietet den Menschenhandel und verurteilt „Sklaverei
oder Leibeigenschaft“, ohne jedoch eine Definition dafür zu geben (Artikel 4 und Artikel 15
Absatz 2) (von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert). Diese Praktiken fallen unter Artikel 3
im Zusammenhang mit der „Folter“. Das Europäische Abkommen über die Ausübung der
Rechte des Kindes2 vom 25. Januar 1996 (nicht von A, B, D, DK, F, FIN, IRL, I, L, NL, E, P,
GB und SV ratifiziert) schützt die Kinder vor grausamer und erniedrigender Behandlung
(Artikel 1).
– Europäische Union
Die Bekämpfung der Zuhälternetze wird im Rahmen des „dritten Pfeilers“ des Sektors „JI“3
betrieben; Artikel 29 des EUV bezieht sich auf den Menschenhandel und die Verbrechen
gegen Kinder. Es gibt zahlreiche Überlagerungen dieses Phänomens mit: Einwanderung,
Freizügigkeit im Schengen-Raum, Asylrecht4.
Das Mandat von Europol wurde im Jahr 1996 auf Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen
Ausbeutung ausgedehnt. Diese Erweiterung betrifft nicht nur die Prostitution stricto sensu,
sondern auch die Pädophilie und die Kinderpornographie. Es gibt jedoch keinerlei Erwähnung
des Problems der „sklavenähnlichen Ausbeutung von Hausangestellten“.
Im Übrigen hat die Europäische Kommission Programme zur Erleichterung der
Zusammenarbeit zwischen den Polizei- und Justizbehörden eingeleitet: Programm Grotius,
Grotius II, Oisin, Falcone; das Programm Stop5, Stop II (Sexual Trafficking Of Persons) zur
Förderung und zum Austausch im Bereich des Menschenhandels und der sexuellen
Ausbeutung von Kindern; und das Programm Daphne und Daphne 2000-2004 zur
Unterstützung der Aktion der Mitgliedstaaten im Bereich der Gewalt gegen Kinder,
Jugendliche und Frauen.
Das Parlament hat im Jahr 2000 mehrere Entschließungen angenommen: „Weitere
Maßnahmen zur Bekämpfung des Frauenhandels“6, über die Folgemaßnahmen im Anschluss
an die Aktionsplattform von Peking7; zur Bekämpfung der Kinderpornographie im Internet8
und zur Bekämpfung des Sextourismus mit Kindesmissbrauch9, „Aktionsprogramm Daphne
2000-2004 über vorbeugende Maßnahmen zur Bekämpfung von Gewalt gegen Kinder,
Jugendliche und Frauen“10, „gesetzliche Regelung der Hausarbeit in der
Schattenwirtschaft“11.
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Justiz und Inneres
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die grundlegende Elemente des europäischen Einigungswerks, aber auch die Vektoren für die Ausdehnung der
internationalen Prostitution darstellen
5
Gemeinsame Maßnahme 96/700/JAI vom 29. November 1996, vom Rat aufgrund Artikel K.3 des EUV
angenommen
6
Bericht Patsy Sörensen, A5-0127/2000
7
Bericht Lissy Gröner, A5-0125/2000
8
Bericht Timothy Kirkhope, A5-0090/2000
9
Bericht Ewa Klamt, A5-0052/2000
10
Bericht Marìa Antonia Avilés Perea, A5-0056/99
11
Bericht Miet Smet, A5-0301/2000
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Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten
– Strafgesetzbücher
Das belgische Gesetz ist eines der fortschrittlichsten in der EU, da es den Ausländerhandel
verbietet1. Italien und Österreich verurteilen den Handel. Italien jedoch gibt keine Definition
und prüft derzeit zwei Projekte für die Reform des Strafgesetzbuches, um 1) den Handel zu
definieren und 2) die Ausbeutung von Menschen als Verbrechen einzustufen. Das
österreichische Strafgesetzbuch sieht die Einstufung des Menschenhandels und des
Ausländerhandels als spezifischen Straftatbestand vor, wobei die Definition von
Menschenhandel im Wesentlichen die Ausbeutung zu sexuellen Zwecken hervorhebt.
In Frankreich und Spanien stellt der Menschenhandel keine strafbare Handlung dar. Es gibt
nur eine formelle Verurteilung der Sklaverei als Verbrechen gegen die Menschlichkeit, was
die Dimension eines Massenphänomens zugrunde legt. Das Strafgesetzbuch und das
Arbeitsgesetzbuch können jedoch bestimmte Merkmale des Menschenhandels verurteilen
(Straftaten gegen Personen …).
Jeder Staat sollte in sein Strafgesetzbuch eine Verurteilung des Menschenhandels aufnehmen.
In einigen Staaten stellt die individuelle Ausübung der Prostitution keinen Verstoß dar (D,
GB, B, DK, E, I, NL, SV, F), während in anderen Staaten (mit Ausnahme von E und NL) alle
Formen der Zuhälterei verurteilt werden.
Schweden ist das einzige Land, in dem der Kauf sexueller Dienstleistungen unter allen
Umständen verboten ist und wo die fehlende rechtliche Anerkennung des Berufs
(ausgenommen NL) dazu führt, dass die Prostituierten sozial nicht völlig abgesichert sind
(außer in Spanien, wo die Prostituierten besteuert werden).
Einige Mitgliedstaaten haben einen nationalen Aktionsplan im Zusammenhang mit der
sexuellen Ausbeutung von Kindern angenommen (D, A, FIN, F, I, L, NL, SV); andere Staaten
haben Schritte unternommen, um einen nationalen Aktionsplan auszuarbeiten (E2, IRL, GB).
Darüber hinaus sind allgemeine (DK, SV) und spezifischere (IRL für die Kinder) Maßnahmen
vorgesehen, während einige Länder (B) keinen Plan angenommen haben.
B. DERZEITIGE LAGE
Dieser Überblick wurde auf der Grundlage der Berichte der Europäischen Frauenlobby von
,Save the Children, „Auf dem Weg zu einer EU-Menschenrechtscharta für Kinder“ von
,ECPAT, „Auf dem Weg nach morgen“ 1999-2000, und von Article Premier „Nizza 2000,
Grundrechte in Europa“ (ein Zusammenschluss verschiedener Verbände: Amnesty
International, Ausschuss gegen moderne Sklaverei, Reporter ohne Grenzen, Frauennetz) und
der FIDH erstellt.
1
Gesetz vom 15. Dezember 1980
Der spanische Minister für soziale Angelegenheiten hat im Mai 2000 erklärt, dass er einen Plan ausarbeiten
werde.
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1. Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Erwachsenen und Minderjährigen
a) Situation in den Mitgliedstaaten: Stand der Dinge
Jede zweite Prostituierte wird zumindest einmal in ihrem Leben Opfer eines Gewaltakts. Es
wird eine geringere Zahl von Fällen als in Wirklichkeit angezeigt und registriert1. Es gibt in
der Tat mehr Informationen über Gewalt in der Ehe als über Frauenhandel.
Laut Angaben von Europol ist die Größe der Netze unterschiedlich: zu einigen gehören nur
fünf Prostituierte, aber im Allgemeinen umfassen die Organisationen bis zu 20 Personen mit
einer ganzen Kette der „Spezialisierung“ und einer mafiösen Struktur.
Die UNO gibt an, dass weltweit 9 Millionen Frauen durch den Menschenhandel unter an
Sklaverei grenzenden Bedingungen leben und 500.000 Frauen, die hauptsächlich aus den
Ländern Osteuropas stammen, als „Zwangsprostituierte“ in die EU kommen.
b) Die Situation der Opfer und der Menschenhändler
Der Frauenhandel kommt hauptsächlich aus Staaten, die durch bewaffnete Konflikte zerstört
und wirtschaftlich vernichtet sind2. Der asiatische Menschenhandel führt anscheinend über
Moskau, Kiew und Prag. Griechenland, Italien und Österreich dienen seit ihrem Beitritt zum
Schengener Raum als Grenzen für den Zustrom aus dem Nahen Osten und vor allem dem
Balkan.3
Frauen und Kinder sind Opfer von Prostitution, sexueller Gewalt, pornographischer Nötigung,
Pädophilie und Sextourismus4. Die männliche Prostitution nimmt stark zu.
Die Rekrutierung findet häufig mit Gewalt statt. Ist sie „freiwillig“, geschieht sie über kleine
irreführende Stellenanzeigen für Mannequins, Tänzerinnen, Hostessen …, die Aussicht auf
eine Arbeit ist häufig verlockender und die wirtschaftlichen, sozialen, politischen und
kulturellen Gründe tragen den Sieg davon. Außerdem werden viele Frauen und Mädchen von
international organisierten Banden entführt, während andere von ihren Familien verkauft
werden.
c) Der Cybersex und die neuen Technologien
Es ist eine stärkere Nutzung der neuen Technologien durch die Sexindustrie, eine
Ausdehnung von Telesex, virtuellem Sex und Pornographie im Internet feststellbar. Netze zur
Verbreitung von pädophilen Bildern nutzen das Internet (F und B5). Deshalb stehen die
„Chatrooms“6 im Blickpunkt in Sachen Pädophilie.
In diesem Zusammenhang werden die meisten Klagen von Opfern der Pädophilie aufgrund
der fehlenden Zusammenarbeit zwischen der Polizei (verschiedene Dienste untereinander)
1
Insbesondere infolge des Gefühls von Scham, Angst, Schuld, von Schwierigkeiten beim Zugang zu den
entsprechenden Diensten oder wegen der Angst vor Reaktionen.
2
Wie die Balkanstaaten.
3
Insbesondere Albanien und Kosovo.
4
Einige gehen in andere Länder, um dort das zu tun, was sie bei sich nicht zu tun wagen. Der Handel mit
Prostituierten scheint wie ein Supermarkt zu funktionieren.
5
Die Polizisten der Sektion Nancy, wobei weiterführende Schulen und Universitäten verdächtigt wurden.
6
Insbesondere Yahoo.GB.
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und der Opfer nicht weiterverfolgt. Es ist eine fehlende Methodik und Zentralisierung der
Information festzustellen, was den Erfolg jeglicher Untersuchung behindert (F); zumal die
Suche nach pädophilen Websites schlecht geführt wird (zu spät, manchmal ohne Erfolg) (F).
Darüber hinaus sind die „Internet-Überwachungsteams“ nicht mit den technischen Mitteln,
dem Personal und der ausreichenden technischen Ausbildung1 (B) ausgestattet, um den
verschiedenen „Verstößen“ gerecht zu werden.
2. Die Problematik des Asylrechts und der Ausländer
In Belgien2 und in Italien werden diese Personen als Opfer der Ausbeutung zu Zwecken der
Prostitution anerkannt (in F und GB wurde keine solche Vorkehrung getroffen). Sie können
eine provisorische Aufenthaltsgenehmigung und Beschäftigungsbewilligung
(Arbeitserlaubnis) erhalten, um ihre Arbeitgeber gerichtlich zu belangen. Die Ausstellung der
Aufenthaltsgenehmigung ist entweder (B) verbunden mit der Verpflichtung zur
Zusammenarbeit beim Gerichtsverfahren oder aber mit keinerlei Verpflichtung (I), um
Ausweisungsverfahren zu vermeiden, wenn der Prozess keinen Erfolg hat (gilt ebenso für die
Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigung).
Eine Aufenthaltserlaubnis kann jedoch aus humanitären Gründen gewährt werden (A)3 (die
Opfer werden als geduldete Ausländer angesehen, die immer noch ausgewiesen werden
können) oder aufgrund außergewöhnlicher Umstände (E).
Spezielle Aufnahmezentren für Opfer der Zwangsprostitution (I, B) gewährleisten eine
soziale, administrative und rechtliche Betreuung der Opfer und bereiten ihre Rückkehr ins
Heimatland vor.
3. Empfehlungen
Informationen, Kampagnen zur Vorbeugung und Hilfe für die Opfer
Die potenziellen Opfer des Menschenhandels müssen so weit wie möglich informiert werden,
bevor sie ihr Heimatland verlassen (Rassismus/bedenkliche Umstände).
Ein besonderer Telefondienst (grüne Nummer) sollte wie in einigen Mitgliedstaaten (B, F, I)
eingerichtet werden.
Programme zur Resozialisierung müssten unternommen werden, und eine Einrichtung in der
Art der Nationalen Beobachtungsstelle für den Menschenhandel in Italien wäre notwendig,
um den Menschenhandel zu bekämpfen.
Die Kontrolle der Arbeitsstellen in den Tätigkeitsbereichen im Zusammenhang mit Kindern
muss verstärkt werden (F) ebenso wie die Einweisung ins Krankenhaus von Minderjährigen,
die Opfer sexuellen Missbrauchs geworden sind (F).
Wie in anderen Spezialeinheiten: „Crime unit“ von Belgien.
Gesetz aus dem Jahr 1995 über den internationalen Menschenhandel
3
Seit 1997 gemäß dem Ausländergesetz
1
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Rechtliche Maßnahmen
Jeder Mitgliedstaat müsste in sein Strafgesetzbuch einen spezifischen Straftatbestand
Menschenhandel aufnehmen. Ebenso müsste die Frage der Kinderpornographie, der neuen
Informationstechnologien und des Rechtsvakuums im Bereich des Internet behandelt werden.
Die Kontrolle und die Politik der justiziellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten müsste auf
der Grundlage der Harmonisierung der diesbezüglichen Rechtsvorschriften verstärkt werden.
Die Tatsache, dass die Verfolgung einer Person durch ihr Geschlecht begründet sein kann,
sollte als Grund für die Gewährung des Asylrechts anerkannt werden. Eine Änderung des
Genfer Übereinkommens von 1951 auf dem Gebiet des Asylrechts sollte als Verfolgung die
Tatsache anerkennen, dass man nicht frei über sich bestimmen kann, seine körperliche,
psychische oder genetische Unversehrtheit, und allgemeiner, seine Grundrechte bedroht sind.
Strafverfahren
Es wäre angebracht, es als allgemeine Regel einzuführen, den Opfern von Menschenhandel
eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen zu gewähren, ohne diese Gewährung an
ein Gerichtsverfahren zu knüpfen. Darüber hinaus sollten die Opfer eine Entschädigung
erhalten (auch wenn das Verfahren Jahre nach dem Verbrechen zu einem Ende gelangt).
Hilfsfonds für die Opfer
Die Mitgliedstaaten der EU sollten die Ausweisung der Menschenhändler und die
Konfiszierung des Gewinns aus ihren kriminellen Aktivitäten vorsehen, um einen Hilfsfonds
für die Opfer damit auszustatten.
B. Sklavenähnliche Ausbeutung von Hausangestellten
1. Situation in den Mitgliedstaaten
a) Länder, in denen Fälle angezeigt wurden
Es gibt 200 Opfer der Sklaverei im Haushalt in Frankreich, die aus Westafrika stammen, im
Vereinigten Königreich stammen 4000 dieser Hausangestellten aus 29 verschiedenen
Ländern1 (davon haben 84% psychische Gewalt erlitten, 54% wurden widerrechtlich
eingesperrt, 38% geschlagen und 10% sexuell missbraucht). Die Opfer stammen auch von den
Philippinen (B) und arbeiten für Diplomaten im auswärtigen Dienst (B, A); sie kommen auch
aus Marokko (E). In anderen Fällen ist es schwierig, Sklaverei im Haushalt festzustellen, aber
es gibt Situationen der Ausbeutung, die an Sklaverei grenzen (I).
Nach dem Berichtsentwurf über „Sklaverei im Haushalt“ des Ausschusses für die
Chancengleichheit von Mann und Frau der Parlamentarischen Versammlung des Europarats
stammen die Arbeitgeber aus den Golfstaaten und dem Nahen Osten, aus Indien, aber auch
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Nach Angaben der NRO Kalayaan
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aus Griechenland, Italien, dem Vereinigten Königreich und Frankreich.
b) Situation der Opfer
Die Opfer sind verletzliche Personen, die physisch und moralisch gezwungen werden, ohne
finanzielle Gegenleistung zu arbeiten, sie sind ihrer Freiheit beraubt und leben in einer
menschenunwürdigen Situation (konfiszierter Pass; äußerst geringer Lohn; unwürdige
Arbeitsbedingungen; keine Freizügigkeit aufgrund ihrer illegalen Situation; häufig besteht das
Verbot, den nahen Familienangehörigen zu antworten).
2. Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten
In keinem Mitgliedstaat wird die Sklaverei im Haushalt verurteilt. Generell gibt es, da eine
Definition fehlt, nur eine formelle Verurteilung der Sklaverei als Verbrechen gegen die
Menschlichkeit. Deshalb verurteilt das Strafgesetz- oder Arbeitsgesetzbuch bestimmte
konstituierende Elemente einer Situation der Sklaverei (Gefährdung von Personen, Delikte im
Zusammenhang mit Schwarzarbeit … F, E). Es ist jedoch festzustellen, dass das italienische
Strafgesetzbuch die Degradierung zur Sklaverei verurteilt, aber noch über keine Definition
verfügt, während das österreichische Strafgesetzbuch genaue Straftatbestände der Sklaverei
vorsieht.
Im Bereich der Sklaverei im Haushalt sind es oft die NRO, die den Schutz der Opfer
gewährleisten und ihnen soziale und rechtliche Hilfe bieten (F, GB)1.
a) Das Ausländerrecht und das Asylrecht
Diese Situation ähnelt der des Menschenhandels. Die Opfer werden jedoch als Ausländer
betrachtet, befinden sich häufig in einer irregulären Situation und können ausgewiesen
werden.
Zwei Ausnahmen sind hervorzuheben: Belgien und Italien erkennen den Opfern des
Menschenhandels und analog dazu den Opfern von Sklaverei im Haushalt den Status eines
Opfers zu und stellen ihnen eine vorübergehende Aufenthaltserlaubnis aus, damit sie
diejenigen gerichtlich belangen können, die sie ausgebeutet haben.
Darüber hinaus kann ihre Zwangsrückkehr von der OIM (Internationale Organisation für
Migrationen) oder von Regierungseinrichtungen organisiert werden. Sie leisten den illegalen
Einwanderern Hilfe (Informationsdienst, Hilfe beim Transport und Rückkehrprämie).
b) Rechtsverweigerung infolge der möglichen Anwendung des Wiener Übereinkommens über
die diplomatischen Beziehungen
Die diplomatischen Vertreter, die Sklaverei im Haushalt praktizieren, genießen nach dem
Wiener Übereinkommen aus dem Jahr 19612 (Artikel 31) eine völlige Immunität von der
Straf-, Zivil- und Verwaltungsgerichtsbarkeit (sie können weder verhaftet, noch inhaftiert,
weder ausgeliefert noch ausgewiesen werden).
Die Diplomaten können auch nicht zur Zeugenaussage gezwungen werden (Unverletzlichkeit
1
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Das Komitee gegen moderne Sklaverei in Frankreich, die NRO Kalayaan im Vereinigten Königreich.
Über die diplomatischen Beziehungen
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der Person); diese Privilegien und Immunität führen dazu, dass sie für Verstöße gegen das
Gesetz des Empfangsstaates mit keiner Strafe belegt werden können. Darüber hinaus kann die
Immunität zu jedem Zeitpunkt aufgehoben werden (Berufung/Kassation).
Es handelt sich also um Rechtsverweigerung. Die einzige theoretische Möglichkeit, sie zu
umgehen, besteht darin, dass die diplomatischen Vertreter verpflichtet sind, die Gesetze und
Regelungen des Empfangsstaates zu beachten (Artikel 41). Dies bedeutet in Wirklichkeit eine
Klage vor den Gerichten des Entsendestaates, den Antrag auf Aufhebung der Immunität oder
die Erklärung des Diplomaten zur persona non grata. Die Staaten der EU müssten die
Einführung einer Änderung des Wiener Übereinkommens unterstützen, in der die Aufhebung
der Immunität im Falle von „vertretbaren Beschwerdegründen im Zusammenhang mit der
Verletzung der Menschenrechte durch Diplomaten bei ihrem Privatleben zuzurechnenden
Handlungen“ aufgehoben wird.
Darüber hinaus ist es international gängige Praxis, dass die Staaten sich gegenseitig
zugestehen, diesen Hausangestellten eine Aufenthaltserlaubnis oder „spezielle Karte“
auszustellen. Diese Karte ist mit der Person des Arbeitgebers selbst verbunden und wenn
Letzterer sich von ihrer Hausangestellten trennt, verliert diese ihre Aufenthaltserlaubnis und
findet sich in einer irregulären Situation wieder. Darüber hinaus kann die Immunität des
Diplomaten (B) die Opfer einer Aufenthaltserlaubnis berauben.
3. Empfehlungen
Nach dem Berichtsentwurf über „Sklaverei im Haushalt“ des Ausschusses für die
Chancengleichheit von Mann und Frau der Parlamentarischen Versammlung des Europarats
sind folgende Punkte besonders zu beachten:
Information, Prävention und Hilfe für die Opfer
Die Prävention erfolgt über Information und Hilfe für die Opfer. Die ausländischen
Hausangestellten müssen informiert werden, bevor sie ihr Heimatland verlassen (äußerst
geringer Lohn, Arbeitszeiten …).
Einrichtung eines Entschädigungsfonds für die Opfer
Die Staaten müssten nationale Fonds zur Entschädigung der Opfer von Sklaverei im Haushalt
einrichten.
Erforderliche rechtliche Maßnahmen
Es ist notwendig, einen spezifischen Straftatbestand der Sklaverei im Haushalt auszuarbeiten;
Maßnahmen zum sozialen, administrativen und rechtlichen Schutz und zur diesbezüglichen
Unterstützung der Opfer zu ergreifen. Darüber hinaus ist die Verstärkung der Kontrolle und
der Politik der justiziellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf der Grundlage der
Harmonisierung der Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet vorzusehen.
Erforderliche Maßnahmen auf dem Gebiet der Strafverfahren
Die Opfer werden den sozialen Diensten erst mehrere Jahre, nachdem die Situation der
Sklaverei beendet ist und die Tatvorwürfe verjährt sind, bekannt. Die Verjährungsfristen
müssten geändert werden (Die Verjährungsfrist sollte ab dem Zeitpunkt laufen, zu dem das
Opfer Klage einreicht). Ferner ist es notwendig, es zur allgemeinen Regel zu machen, den
Opfern der Sklaverei im Haushalt eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen zu
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gewähren, ohne diese Gewährung an ein Gerichtsverfahren zu knüpfen. Darüber hinaus würde
die Verwaltung der „Sklaverei“-Dossiers durch einen einzigen Sonderdienst (es gibt zu viele
Zuständigkeiten von unterschiedlichen Dienststellen: Schwarzarbeit, Straftaten gegen
Personen …) weniger Bürokratie und Unstimmigkeiten verursachen.
Änderung der Vorschriften für den Erhalt einer Aufenthaltserlaubnis:
– Jeder Ausländer, der in einer Botschaft arbeitet, wird nur auf das Hoheitsgebiet zugelassen,
wenn er im Besitz eines Arbeitsvertrags ist. Das Prinzip ist einfach: kein Visum ohne
Arbeitsvertrag, wobei die Hausangestellte das Recht hat, den Arbeitgeber zu wechseln.
– Hinzufügung einer Änderung zum Wiener Übereinkommen, um die Achtung der EMRK
und die erforderlichen Prinzipien miteinander in Einklang zu bringen, die vor dem Druck
schützen sollen, den der Empfangsstaat ausüben könnte, und zwar indem Folgendes
vorgesehen wird: Aufhebung der diplomatischen Immunität „im Falle eines vertretbaren
Beschwerdegrunds“ der Verletzung der Menschenrechte durch Diplomaten bei ihrem
Privatleben zuzurechnenden Handlungen.
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KAPITEL II. FREIHEITEN: Artikel 6 bis 19
1. Schutz des Privatlebens und insbesondere der personenbezogenen Daten
Artikel 8: „Jede Person hat das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen
Daten.
Diese Daten dürfen nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung
der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage
verarbeitet werden. Jede Person hat das Recht, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen
Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken.
Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von einer unabhängigen Stelle überwacht.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
 Vereinte Nationen
Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 19661 (von
allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert) garantiert u.a. „das Recht auf Privatleben“ (Artikel
17). Die Leitgrundsätze der UNO für die Regelung für computergestützte Dateien, die
personenbezogene Daten enthalten, vom 14. Dezember 19902 enthält die Grundsätze
betreffend die Mindestgarantien, die in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehen
werden sollten (Grundsätze der Zuverlässigkeit und der Loyalität, der Genauigkeit, der
Nichtdiskriminierung, der Sicherheit und der Sanktionen […].
 Europarat
Die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November
19503 (von allen Mitgliedstaaten ratifiziert) garantiert den Anspruch auf Achtung des Privatund Familienlebens, der Wohnung und des Briefverkehrs (Artikel 8), sie bekräftigt jedoch
auch das Recht auf Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen
ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen. Die Freiheit
zum Empfang von Nachrichten (Artikel 10) wird als auch für die Freiheit zur Suche nach
Nachrichten geltend betrachtet.
Die Konvention zum Schutz von Personen im Bereich personenbezogener automatischer
Datenverarbeitung vom 28. Januar 19814 (von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert) stellt
für jedermann den Schutz seiner Rechte und Grundfreiheiten und insbesondere sein Recht auf
einen Persönlichkeitsbereich bei der automatischen Bearbeitung personenbezogener Daten
sicher (Artikel 1). Dieses Übereinkommen ist das einzige rechtsverbindliche
1
Resolution 2200 A (XXI)
Resolution 45/95
3
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4
Nr. 108; diesbezüglich sollten die Mitgliedstaaten die internen Verfahren abschließen, die den Beitritt der EU
zu dieser Konvention ermöglichen, und das Zusatzprotokoll zu der Konvention Nr. 108 ratifizieren, das darauf
abzielt, diese Konvention an die Richtlinie 95/46/EG anzupassen.
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Rechtsinstrument auf internationaler Ebene; ein Beratender Ausschuss1 (T-PD) gewährleistet
die Weiterverfolgung des Übereinkommens.
 Europäische Union
Die EU hat verschiedene Kontrollen von europäischen Polizeidateien eingeführt:
 das Schengener Informationssystem (SIS)2
 Europol (Europäisches Polizeiamt), das ein computergestütztes Datensystem unterhält,
das ein Informationssystem und Arbeitsdateien zu Analysezwecken umfasst
 das Zollinformationssystem (SID), für alle Zollverwaltungen, noch nicht operationell
 das Eurodac-System, das die Fingerabdrücke der Asylbewerber sammelt und die
Durchführung der Kontrollen ermöglicht3 (die Datenbank ist jedoch noch nicht erstellt).
Alle Polizeidateien umfassen Bestimmungen zum Datenschutz4. Die gemeinsame Schengener
Kontrollinstanz (Artikel 115 Absatz 1 des Übereinkommens) hat die Aufgabe, eine technische
Kontrolle des SIS durchzuführen und die Anwendung der Grundsätze des Datenschutzes und
der Rechte, die den im SIS erfassten Personen zuerkannt werden, zu überwachen. Die
Europoldateien werden der Kontrolle einer gemeinsamen Kontrollinstanz unterstellt, die sich
ausschließlich aus Vertretern der jeweiligen nationalen Kontrollinstanzen zusammensetzt. Zu
diesem Zweck kann die gemeinsame Kontrollinstanz auf eigene Initiative hin oder auf
Ersuchen von Einzelpersonen Besuche vor Ort durchführen, um die Bedingungen des
Funktionierens und der Regelmäßigkeit der erstellten Dateien zu überprüfen.
Die Richtlinie vom 24.Oktober 1995 (95/46/EG) über den Schutz natürlicher Personen bei der
Verarbeitung personenbezogener Daten und über den freien Datenverkehr bildet einen
gemeinsamen Sockel für den Schutz personenbezogener Daten im europäischen Raum.
Andere sektorale europäische Richtlinien haben den Schutzmechanismus ergänzt, z.B. die
Richtlinie 97/66 vom 15. Dezember 1997 über die Verarbeitung personenbezogener Daten
und den Schutz der Privatsphäre im Bereich der Telekommunikation oder die Richtlinie über
bestimmte Aspekte des elektronischen Handels. Keine dieser Richtlinien weicht jedoch von
den allgemeinen Regeln zum Schutz personenbezogener Daten ab, die in der Richtlinie von
1995 festgelegt sind, noch weicht eine der Richtlinien von den Vorschriften des einschlägigen
nationalen Rechts ab.
Das Europäische Parlament hat im Jahr 2000 folgende Entschließung angenommen:
„Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die
Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft5“.
 Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
Artikel 8 EMRK – Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens
Wesentliches Ziel von Artikel 8 ist der Schutz des einzelnen vor willkürlichen Eingriffen
1
Aus Vertretern der Vertragsparteien des Übereinkommens zusammengesetzt.
Geschaffen durch das Durchführungsübereinkommen zum Schengener Übereinkommen vom 19. Juni 1990.
3
Gemäß dem Übereinkommen von Dublin.
4
Gemäß dem Übereinkommen von 1981 des Europarats und der Empfehlung R87 (15) des Ministerkomitees des
Europarats zu Polizeidateien.
5
Bericht Paciotti Elena Ornella, A5-0279/2000.
2
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einer öffentlichen Behörde1. Jede Einmischung einer öffentlichen Behörde in die Ausübung
des Rechts des einzelnen auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, seiner Wohnung und
seines Briefverkehrs muss „gesetzlich vorgesehen“ sein. Dieser Satz erfordert nicht nur die
Erfüllung des nationalen Rechts, sondern bezieht sich auch auf die Qualität dieses Rechts,
wobei es erforderlich ist, dass es mit der Rechtsstaatlichkeit vereinbar ist2. Zum Beispiel muss
das nationale Recht im Zusammenhang mit der verdeckten Überwachung durch öffentliche
Behörden gemäß Artikel 8 Schutz gegen willkürliche Eingriffe in die Ausübung dieses Rechts
einer Einzelperson gewährleisten; die Rechtsvorschriften müssen ausreichend klar formuliert
sein, um den Einzelpersonen in angemessener Form anzugeben, unter welchen Umständen
und unter welchen Bedingungen öffentliche Behörden das Recht haben, auf derartige
Maßnahmen zurückzugreifen3.
Der Ausdruck „gesetzlich vorgesehen“ sein beinhaltet Bedingungen, die über das
Vorhandensein einer Rechtsgrundlage im nationalen Recht hinausgehen und macht
notwendig, dass die Rechtsgrundlage „erreichbar“ und „vorhersehbar“ ist4. Eine Vorschrift ist
vorhersehbar, wenn sie mit ausreichender Präzision formuliert ist, die es jeder Einzelperson
ermöglicht, ihre Verhaltensweise darauf einzustellen5.
Der Begriff Notwendigkeit setzt voraus, dass der Eingriff einem dringenden sozialen
Erfordernis entspricht und dass er insbesondere im Verhältnis zu dem legitimen verfolgten
Ziel steht6.
Die Durchführung von Maßnahmen, die das Recht auf Achtung des Briefverkehrs berühren,
muss angemessene und wirksame Schutzvorschriften beinhalten, die eine nur minimale
Beeinträchtigung dieses Rechts gewährleisten7.
Die Europäische Kommission hat den EuGH mit einer Klage gegen Frankreich, Luxemburg,
die Niederlande, Deutschland und Irland wegen des Nichtmitteilens der Maßnahmen zur
Umsetzung der Richtlinie über den Datenschutz in nationales Recht befasst. Diese Maßnahme
stellt die dritte formelle Stufe des in Artikel 226 des EG-Vertrags vorgesehenen
Vertragsverletzungsverfahrens dar.
 Rechtsvorschriften
Im Zivilrecht ist der Schutz des Privatlebens auf ganz unterschiedliche Weise gewährleistet:
Durch allgemeine gesetzliche Bestimmungen, die den Schutz des Privatlebens als ein
Grundrecht garantieren, was ermöglicht, den Schutz vor den Gerichten (Spanien, Frankreich)
bzw. durch die Rechtsprechung einzuklagen (Deutschland, Italien, Vereinigtes Königreich),
welche nur fragmentarische Angaben beinhalten. Der strafrechtliche Schutz des Privatlebens
ist in den Mitgliedstaaten der EU weiter entwickelt und definiert explizit Verletzungen des
Privatlebens (Deutschland, Spanien, Italien, Frankreich); dagegen gibt es in anderen Ländern
(z.B. VK) keinen allgemeinen Verstoß gegen das Recht auf Achtung des Privatlebens. Alle
EU-Länder sind mit einem Gesetz über „Datenschutz und freien Datenverkehr“ und einer
unabhängigen Kontrollinstanz ausgestattet. Diese Rechtsvorschriften müssen nach und nach
1
Siehe Camp und Bourimi gegen Niederlande, Urteil vom 3. Oktober 2000, Nr. 28369/95, § 28.
Siehe Khan gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 12. Mai 2000, Nr. 3539/97, § 26.
3
Siehe Khan gegen Vereinigtes Königreich, Urteil 12. Mai 2000, wie oben angegeben, § 26.
4
Siehe Foxley gegen Vereinigtes Königreich, Urteil 20. Juni 2000, Nr. 33274/96, § 34.
5
Siehe Malone gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 2. August 1984, Reihe A Nr. 82, S. 31-32, § 66.
6
Siehe Foxley gegen Vereinigtes Königreich, Urteil 20. Juni 2000, siehe oben, § 43.
7
Siehe Foxley gegen Vereinigtes Königreich, Urteil 20. Juni 2000, siehe oben, § 43.
2
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mit der Umsetzung der Richtlinie vom 24. Oktober 1995 (siehe oben) harmonisiert werden.
Einige Länder haben sie jedoch noch nicht umgesetzt (Deutschland, Irland, Luxemburg).
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Die Frage des Schutzes der privaten Daten hat seit der Ausarbeitung des Übereinkommens
des Europarates über den Datenschutz an Bedeutung gewonnen. Die digitale Revolution, die
aus dem PC ein gängiges Instrument des täglichen Lebens gemacht hat, beinhaltet für den
Einzelnen bestimmte Risiken.
Heute werden den nationalen, mit dem Datenschutz beauftragten Behörden immer mehr neue
Probleme und praktische Fragen vorgelegt.
Die Erfahrung zeigt, dass weder die Grundsätze des Übereinkommens noch die
einzelstaatlichen Vorschriften über den Datenschutz genau alle Situationen regeln können. In
bestimmten Bereichen kann der Datenschutz flexibel gehandhabt werden, und in anderen
kann die Selbstdisziplin noch weiter ausgebaut werden. Folglich hat der Europarat, anstatt das
Übereinkommen zu ändern oder ihm Protokolle hinzuzufügen, Empfehlungen ausgearbeitet.
Obwohl sie nicht verbindlich sind, enthalten sie wirkliche Referenznormen für alle Staaten.
Die Empfehlung R (99) 5 des Europarates über die „Leitlinien für den Schutz der Personen in
Bezug auf die Sammlung und Behandlung personenbezogener Daten auf den
„Datenautobahnen“ betont die Unsicherheit des Internets.
Die elektronische Adresse jedes Anwenders stellt eine personenbezogene Angabe dar. In fünf
Mitgliedstaaten ist die Versendung von nichtangeforderten kommerziellen Mitteilungen
illegal (Deutschland, Österreich, Italien, Finnland, Dänemark).
Es gibt dennoch legal verfügbare Verschlüsselungsmöglichkeiten, um elektronische Post
vertraulich zu machen, sowie auch Codes für den Zugang.
Jede durchgeführte Transaktion, jeder Besuch einer Website hinterlässt jedoch Spuren. Diese
elektronischen Spuren können ohne Wissen des Anwenders verwendet werden, um sein Profil
zu erstellen, seine Interessen festzustellen. In dieser Perspektive wird in der Stellungnahme
7/20001 betreffend „die Verarbeitung personenbezogener Daten und der Schutz der
Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation“ der Arbeitsgruppe für den Schutz der
Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten die Auffassung vertreten, dass der
Dienstleistungserbringer verpflichtet werden müsste, die Abonnenten/Anwender vor dem
Abonnement/der Anwendung und sogar danach über ihr Recht zu informieren, ihnen also
jederzeit zu ermöglichen, ihr Recht auf Klageerhebung auszuüben.
Die Anbieter/Betreiber veröffentlichen diese Informationen, damit der Abonnent/Anwender
jederzeit die möglichen Lösungen zur Ausübung seiner Rechte wählen kann.
Es wurden weitere Empfehlungen erstellt wie die Empfehlung über den Schutz medizinischer
Angaben2 und die Empfehlung über den Schutz personenbezogener Daten, die zu statistischen
Zwecken gesammelt und verarbeitet werden3. Es obliegt jedem Mitgliedstaat der EU, diese
Empfehlungen umzusetzen.
1
Zu dem von der Kommission vorgelegten Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 12. Juli 2000 (KOM(2000) 385).
2
Empfehlung R (97) 5.
3
Empfehlung R (97) 18.
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Empfehlungen
Die Staaten, die die Richtlinie von 1995 noch nicht umgesetzt haben, müssen dies so rasch
wie möglich tun, damit die EU über einen gemeinsamen Rechtssockel verfügen kann. In
Bezug auf die Nutzer des Internets und die möglichen Verletzungen des Privatlebens obliegt
es den Mitgliedstaaten der EU, für die Anwendung der Empfehlung R (99) Sorge zu tragen.
Diese Empfehlung nennt die Leitlinien für den Schutz der Personen bei der Sammlung und
Verarbeitung personenbezogener Daten auf den „Datenautobahnen“ (Recht der Anwender auf
mehr Transparenz, Recht auf die legitime Ausübung ihres Rechts gemäß den vorgesehenen
Rechtsvorschriften …).
2. Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit
Artikel 10: „Jede Person hat das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit.
Dieses Recht umfasst die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung zu wechseln, und die
Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung einzeln oder gemeinsam mit anderen öffentlich
oder privat durch Gottesdienst, Unterricht, Bräuche und Riten zu bekennen.
Das Recht auf Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen wird nach den
einzelstaatlichen Gesetzen anerkannt, welche die Ausübung dieses Rechts regeln.“
A. WICHTIGSTE RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
 Vereinte Nationen
Artikel 18 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte besagt, dass „jeder Mensch
Anspruch auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit hat …“1.
Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte, der von allen Mitgliedstaaten
der EU ratifiziert wurde, garantiert in Artikel 18 die Gedanken-, Gewissens- und
Religionsfreiheit, und legt fest: „Die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung zu
bekunden, darf nur den gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die
zum Schutz der öffentlichen Sicherheit, Ordnung, Gesundheit, Sittlichkeit oder der
Grundrechte und -freiheiten anderer erforderlich sind“. Des weiteren bestimmt er: „Die
Vertragsstaaten verpflichten sich, die Freiheit der Eltern, des Vormunds oder Pflegers zu
achten, die religiöse und sittliche Erziehung ihrer Kinder in Übereinstimmung mit ihren
eigenen Überzeugungen sicherzustellen“2.
Die Erklärung über die Beseitigung aller Formen von Intoleranz und Diskriminierung
aufgrund der Religion oder Weltanschauung schützt ebenfalls das Recht auf Gedanken-,
Gewissens- und Religionsfreiheit (Artikel 1)3.
Andererseits bestimmt Artikel 6: Gemäß Artikel 1 dieser Erklärung und vorbehaltlich der
1
Resolution/217 A (III), 10. Dezember 1948.
Resolution/2200 A (XXI), 16. Dezember 1966.
3
Resolution/36/55, 25. November 1955.
2
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Bestimmungen des Absatzes 3 des genannten Artikels beinhaltet das Recht auf Gedanken-,
Gewissens-, Religions- oder Weltanschauungsfreiheit u.a. folgende Freiheiten: die Freiheit,
Gottesdienst abzuhalten und Zusammenkünfte durchzuführen, die sich auf eine Religion oder
eine Weltanschauung beziehen, und zu diesem Zweck Verbindungen herzustellen und zu
unterhalten sowie die Freiheit, über dieses Thema zu schreiben, Druckwerke anzufertigen und
Veröffentlichungen zu verbreiten.
Der Erklärung und dem Aktionsprogramm von Wien zufolge, die auf der Weltkonferenz vom
25.Juni 1993 über die Menschenrechte angenommen wurden, „hat jede Person das Recht auf
Gedanken-, Gewissens-, Meinungs- und Religionsfreiheit. Sie fordert ferner alle Staaten auf,
die Bestimmungen der Erklärung über die Beseitigung aller Formen von Intoleranz und
Diskriminierung aufgrund der Religion oder der Weltanschauung umzusetzen“1.
 Europarat
Artikel 9 der von allen EU-Mitgliedstaaten ratifizierten EMRK verkündet ihrerseits, dass
„jedermann Anspruch auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit hat; …“2.
 Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte von Straßburg
Artikel 9 EMRK – Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit
Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit ist der Konvention zufolge eine der Grundlagen
einer „demokratischen Gesellschaft“. Artikel 9 zufolge erstreckt sich die Freiheit, seine
Religion auszuüben, nicht nur auf die Ausübung in Gemeinschaft mit anderen, die
„öffentliche“ Ausübung und die Ausübung innerhalb des Kreises derjenigen, deren Glauben
man teilt, sondern sie kann auch „einzeln“ und „privat“ erfolgen. Des weiteren schließt er
grundsätzlich das Recht ein, zu versuchen, seine Nachbarn zu überzeugen, z.B. durch
„Unterricht“, andernfalls würde „die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung zu
wechseln“, die in Artikel 9 verankert ist, toter Buchstabe bleiben3.
In einer demokratischen Gesellschaft kann es notwendig sein, Beschränkungen für die
Religionsfreiheit einzuführen, um die Interessen der verschiedenen religiösen Gruppen
miteinander in Einklang zu bringen und um zu gewährleisten, dass die Überzeugungen aller
respektiert werden; solche Beschränkungen müssen jedoch einer „dringenden sozialen
Notwendigkeit“ entsprechen und im Verhältnis zu „dem legitimen, verfolgten Ziel stehen“4.
Die Rolle der Behörden ist es zu gewährleisten, dass die miteinander konkurrierenden
Gruppen einander tolerieren5; somit ist es manchmal erforderlich, dass die Behörden positive
Maßnahmen ergreifen6.
1
KONF. 157/24, Buchstabe B, Ziffer 22.
vom 4. November 1950.
3
Siehe Kokkinakis gegen Griechenland, Urteil vom 25. Mai 1993, Reihe A, Nr. 260-A, S. 17 und 18, § 31.
4
Siehe Serif gegen Griechenland, Urteil vom 14. Dezember 1999, siehe oben, § 49.
5
Siehe Serif gegen Griechenland, Urteil vom 14. Dezember 1999, siehe oben, § 53.
6
Siehe Serif gegen Griechenland, Urteil vom 14. Dezember 1999, Nr. 38178/97, § 53.
2
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B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
a)
Religion
Die Empfehlung 1202 des Europarats über die religiöse Toleranz in einer demokratischen
Gesellschaft (die Artikel 18 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und Artikel 9 der
EMRK zitiert) erklärt, dass „der laizistische Staat seinen Bürgern keinerlei religiöse
Verpflichtung auferlegen sollte“1.
Folglich wird u.a. empfohlen, die Religions-, die Gewissens- und die Glaubensfreiheit zu
gewährleisten, bei der Akzeptierung verschiedener religiöser Praktiken flexibles Vorgehen an
den Tag zu legen und in Europa die Schaffung eines Netzes von Forschungsinstituten über die
religiöse Toleranz zu erleichtern2.
 Die Frage des Tragens von Zeichen der religiösen Zugehörigkeit in Schulen
In vier Ländern (D, B, VK und NL) wurde die Mehrheit der Konflikte gütlich geregelt, und
die Behörden haben das Tragen des islamischen Kopftuchs unter bestimmten Bedingungen
genehmigt. In Belgien und in Deutschland wurde das Tragen des Kopftuchs aus Gründen der
Integration und im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden in dem Bemühen um
Nichtdiskriminierung gestattet.
Artikel 17 der belgischen Verfassung lautet: „Die Gemeinschaft organisiert ein Unterrichtswesen, das neutral ist. Die Neutralität beinhaltet insbesondere die Achtung der
philosophischen, ideologischen oder religiösen Auffassungen der Eltern und Schüler. Die von
den öffentlichen Behörden organisierten Schulen bieten bis zum Ende der Schulpflicht die
Wahl zwischen dem Unterricht in einer der anerkannten Religionen und demjenigen in
nichtkonfessioneller Sittenlehre“.
Das Gesetz vom 19.7.1974 anerkennt den islamischen Glauben. So wird die islamische
Religion gleichberechtigt mit der katholischen Religion, der protestantischen Religion oder
der israelitischen Religion unterrichtet. Derzeit ist das Tragen des islamischen Kopftuchs
durch keine ministerielle Vorschrift geregelt. Jeder Schule ist es freigestellt, ihre eigene
interne Regelung zu besitzen3.
In Großbritannien regelt sich das Tragen von Zeichen der religiösen Zugehörigkeit auf der
Ebene der Schule. Der Ausschuss für die Gleichstellung der Rassen, begründet durch das
Gesetz von 1976, hat die Aufgabe, Rassendiskriminierungen zu beseitigen, er kann
Untersuchungen durchführen und die Einzelpersonen vor den Gerichten unterstützen. Das
Gesetz über die Beziehungen zwischen den Rassen (Race Relations Act von 1976) verbietet
jede Diskriminierung auf der Grundlage der Rasse.
1
Empfehlung 1396 (1999), Religion und Demokratie, und Empfehlung 1202 (1993) betreffend die religiöse
Toleranz in einer demokratischen Gesellschaft.
2
Europarat, Bericht des Ausschusses für Kultur und Bildung, Dokument 8270, 27. November 1998.
3
Zusammenfassender Vermerk, „Das Tragen von Zeichen der religiösen Zugehörigkeit in Schulen“,
Dienststelle für Europaangelegenheiten, Frankreich, Juni 1997.
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In den Niederlanden können die Privatschulen Kleidervorschriften herausgeben, an die die
Schüler sich halten müssen. In Frankreich wurde die Frage des Kundtuns der Religionszugehörigkeit durch das Tragen des islamischen Kopftuchs mehrfach vom Staatsrat beurteilt. Er
stellt klar, dass die Verweisung der Schüler von der Schule legal ist, wenn demonstrativ ein
religiöses Zeichen getragen oder eine Verhaltensweise an den Tag gelegt wird, die die
öffentliche Ordnung stören kann, oder wenn die Teilnahme an einer schulischen Aktivität
ohne rechtmäßige Gründe verweigert wird.
Frankreich erlaubt keine Statistiken über religiöse Gruppen, da jedwede Zählung hinsichtlich
der konfessionellen Zugehörigkeit verboten ist1.
Im Übrigen erwähnt im Rahmen des Gemeinschaftsrechts die noch nicht ratifizierte Erklärung
Nr. 11 zum Vertrag von Amsterdam zum Status der Kirchen und weltanschaulichen Gemeinschaften: „Die Europäische Union achtet den Status, den Kirchen und religiöse
Vereinigungen oder Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten nach deren Rechtsvorschriften
genießen, und beeinträchtigt ihn nicht. Die Europäische Union achtet den Status von
weltanschaulichen Gemeinschaften in gleicher Weise“.
Die Religionsfreiheit wird im Allgemeinen in den EU-Mitgliedstaaten geachtet. In Österreich,
Belgien und Frankreich halten sich jedoch bestimmte religiöse Gruppen, die nicht offiziell
anerkannt sind, für diskriminiert. In Griechenland stoßen nichtorthodoxe Gruppen manchmal
auf administrative oder gesetzliche Hindernisse in Bezug auf die Ausübung der Religion 2.
b)
Sekten
Definition
Im Westen hat das Wort „Sekte“ einen abfälligen Sinn angenommen; die Fachleute ziehen es
vor, von „neuen religiösen Bewegungen“ zu sprechen.
Dennoch gibt es keine juristische Begriffsbestimmung, die allgemein anerkannt ist. In der
Öffentlichkeit der meisten europäischen Länder wird die Sekte mit einer Gruppe verglichen,
die Zwang ausübt, totalitär ist und manchmal mit kriminellen Machenschaften in Verbindung
gebracht wird.
Besonderheiten
Zwischen den Mitgliedstaaten der EU, z.B. zwischen Schweden und Frankreich, gibt es
bedeutende Unterschiede.
So hat Schweden im März 2000 einer Organisation, die in anderen Mitgliedstaaten der EU als
Sekte (Scientology-Kirche) eingestuft wird, den offiziellen Status einer Religionsgemeinschaft zuerkannt, womit es ihr möglich ist, bestimmte Personenstandsurkunden und
steuerliche Vergünstigungen zu erhalten.
Hoher Rat für Integration, „Der Islam in der Republik Frankreich“, November 2000.
Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, Department of State, 2000 Jahresbericht über Internationale
Religiöse Freiheit, 5. September 2000.
1
2
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Der Bericht über die Sekten in der Europäischen Union enthält folgende Elemente1:
 die Suche nach und die Anwendung einer genauen Definition des Wortes „Sekte“ ergibt
unterschiedliche Standpunkte und Stellungnahmen in den Mitgliedstaaten der
Europäischen Union,
 die internen Rechtssysteme definieren das Wort Sekte nicht im Einzelnen,
 die nationalen Verfassungen der Fünfzehn erwähnen die Religions-, Glaubens-,
Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, und der Berichterstatterin zufolge
„schließt kein Mitgliedstaat die Religionsgemeinschaften, Kirchen und Sekten sowie ihre
Mitglieder von der Anwendung des gemeinen Rechts aus“,
 in bestimmten Mitgliedstaaten kann religiösen Gemeinschaften durch die einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften ein rechtlicher Status gewährt werden, der mit bestimmten steuerlichen
Vorteilen, öffentlichen Beihilfen, …, und mehr verbunden ist,
 es liegen nur wenige zuverlässige Informationen über Art, Zahl und Bedeutung der Sekten
vor.
Der Bericht stellt die oft sehr „zweifelhaften“ Methoden heraus, auf die die Sekten
zurückgreifen (finanzielle Ausbeutung der Anhänger, aggressive Anwerbung, psychische
Manipulation, Unterwanderung der staatlichen und der Unternehmensstrukturen, ..) sowie ihre
oft kriminellen Aktivitäten, die in einigen Berichten angeführt werden (Pädophilie,
Drogenhandel, unbefugte Ausübung des Arztberufs, Steuerbetrug und Anstiftung zum
Selbstmord). Es wird die Schaffung einer europäischen Datenbank, einer von Europol
geführten Datenbank, einer europäischen Koordinierungszentrale sowie einer europäischen
Beobachtungsstelle und die Schaffung nationaler und europäischer Zentralen befürwortet.
Auf europäischer Ebene wird keine spezifische Gesetzgebung gegen die illegalen Tätigkeiten
der Sekten befürwortet, da man davon ausgeht, dass die einschlägigen nationalen
Rechtsvorschriften ausreichend sind.
Der Europarat betont, dass die Tätigkeiten der religiösen Gruppen die demokratischen Grundsätze beachten müssen. So muss die Schulpflicht beachtet werden, die unbefugte Ausübung
des Arztberufs, die recht verbreitet zu sein scheint, muss sanktioniert werden, und es ist
angezeigt, über die juristischen Folgen der Indoktrinierung der Sekten (mentale Manipulation)
nachzudenken2.
Andererseits bekräftigt der Europarat in einer Empfehlung, dass der Rückgriff auf spezifische
Rechtsvorschriften für Sekten die Gefahr beinhaltet, dass das Grundrecht der Gewissens- und
Religionsfreiheit beeinträchtigt wird, das von der EMRK garantiert wird, und dass damit auch
die traditionellen Religionen beeinträchtigt werden könnten3.
In einer weiteren Empfehlung4 fordert die Parlamentarische Versammlung des Europarats die
Regierungen der Mitgliedstaaten auf, die normalen straf- und zivilrechtlichen Verfahren
Bericht über „Die Sekten in der Europäischen Union“, Ausschuss für Grundfreiheiten und innere
Angelegenheiten, Dokument A4-0408/97, 11. Dezember 1997.
2
Europarat, „Illegale Tätigkeiten der Sekten“, Bericht des Ausschusses für rechtliche Fragen und
Menschenrechte, Dokument 8373, 13. April 1999.
3
Europarat, Empfehlung 1178 (1992) über die Sekten und die neuen religiösen Bewegungen, 5. Februar 1992.
4
Empfehlung 1412 (1999) der Parlamentarischen Versammlung des Europarats
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gegen die illegalen Praktiken anzuwenden, die im Namen religiöser, esoterischer oder
spiritueller Gruppen ausgeübt werden.
Ein weiterer parlamentarischer Untersuchungsbericht befürwortet den Erlass neuer
strafrechtlicher Bestimmungen über das Ausnutzen bestimmter Situationen der Schwäche und
die Anstiftung zum Selbstmord, die Anpassung bestehender Vorschriften zum Schutz der
Jugendlichen und betreffend die Satzungen der Vereinigungen sowie eine bessere Kontrolle
der Satzungen der Vereinigungen ohne Erwerbszweck sowie die Schaffung einer
unabhängigen Beobachtungsstelle1.
c)
Kriegsdienstverweigerer aus Gewissensgründen
Von den europäischen und internationalen Organisationen wurden internationale Standards
für die Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen festgelegt. An dieser Stelle seien die
Entschließungen des Europäischen Parlaments2 und des Europarats3 genannt. Die Empfehlung
R (87)8 des Ministerkomitees enthält das folgende Grundprinzip: „Jede Person, die der
Wehrpflicht unterliegt, die sich aus Gewissensgründen weigert, Kriegsdienst mit der Waffe zu
leisten, hat das Recht, (unter bestimmten Bedingungen) von diesem Dienst befreit zu
werden…. Sie kann verpflichtet werden, einen Ersatzdienst zu leisten“.
Auf internationaler Ebene hat der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen mehrere
Resolutionen verabschiedet, die das Recht auf Kriegsdienstverweigerung aus
Gewissensgründen anerkennen4.
Der Militärdienst ist in den meisten EU-Ländern nicht mehr obligatorisch5. Amnesty
International ist besorgt über die Dauer des Ersatzdienstes (bzw. des alternativen Dienstes) für
den Militärdienst, die bestimmte EU-Staaten6 vorschlagen, sowie über die Inhaftierung der
Kriegsdienstverweigerer aus Gewissensgründen. Amnesty International empfiehlt den
Mitgliedstaaten, ihren Standpunkt zu überprüfen, wenn der Militärdienst nicht den
internationalen Vorschriften entspricht7.
3.
Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit
Artikel 11: „Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt
die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche
Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Die
Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet.“
Bericht des belgischen parlamentarischen Ausschusses „Die Sekten in Belgien“, Berichterstatter: die Herren
Duquesne und Willems, April 1997.
2
Entschließungen: Macciochi zur Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen, 7. Februar 1983,
Schmidbauer zur Verweigerung des Wehrdienstes aus Gewissensgründen und zum Wehrersatzdienst, 13.
Oktober 1989, De Gucht zur Achtung der Menschenrechte, 11. März 1993, Bandrés Molet und Bindi zum Recht
auf Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen.
3
Europarat, Entschließung 337 und Empfehlung 478 (1967), Empfehlungen 816 (1977) und R (87).
4
Resolutionen 1989/59, 1993/84, 1995/83 und 1998/77.
5
Europarat, Ausschuss für rechtliche Fragen und Menschenrechte, „Ausübung des Rechts auf
Kriegsdienstverweigerung aus Gewissensgründen in den Mitgliedstaaten des Europarats“, Dokument 8809, 13.
Juli 2000.
6
insbesondere Griechenland
7
Amnesty International, Comments in regard to the European Parliament Respect for Human Rights in the
European Union“, (1998-1999), European Union Association, 28. Januar 2000.
1
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A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
 Vereinte Nationen
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 bekräftigt: „Jeder
Mensch hat das Recht auf freie Meinungsäußerung; …“ (Artikel 19).
Dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966
zufolge, der von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert wurde, „hat jedermann das Recht auf
freie Meinungsäußerung. (Artikel 19) Jedoch „kann die Ausübung der Freiheiten bestimmten,
gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die erforderlich sind“.
 Rechtsprechung
Artikel 10 EMRK – Recht der freien Meinungsäußerung
Das Recht der freien Meinungsäußerung stellt eine der wesentlichen Grundlagen einer
demokratischen Gesellschaft dar; sie gilt nicht nur für „Informationen“ oder „Ideen“, die
positiv aufgenommen oder als nichtoffensiv oder als bedeutungslos angesehen werden,
sondern auch für solche, die beleidigen, schockieren oder stören, wie es Pluralismus, Toleranz
und Großzügigkeit erfordern, ohne die es keine „demokratische Gesellschaft“ gibt1.
Die Presse spielt eine wesentliche Rolle in einer demokratischen Gesellschaft. Obwohl sie
bestimmte Grenzen nicht überschreiten darf, insbesondere in Bezug auf den guten Ruf und die
Rechte der anderen und die Notwendigkeit, die Freigabe von vertraulichen Informationen zu
vermeiden, ist es dennoch ihre Pflicht, in einer Weise, die ihren Verpflichtungen und ihrer
Verantwortung entspricht, Informationen und Ideen über alle Angelegenheiten von
öffentlichem Interesse mitzuteilen; die journalistische Freiheit erstreckt sich auch auf den
möglichen Rückgriff auf ein bestimmtes Maß an Übertreibung oder sogar Provokation2.
Die Medien haben jedoch nicht nur die Aufgabe, derartige Informationen und Ideen weiterzugeben: die Öffentlichkeit hat ein Recht darauf, sie zu erhalten3.
Die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften müssen mit ausreichender Präzision
formuliert werden, damit die betroffenen Personen – erforderlichenfalls mit der angemessenen
rechtlichen Beratung – in einem Ausmaß, das unter den Umständen vernünftig ist, die Folgen
vorhersehen können, die ein gegebenes Vorgehen zur Folge haben kann4.
Das Adjektiv „notwendig“ in der Bedeutung von Artikel 10 Absatz 2 setzt das Vorhandensein
ein „dringenden sozialen Notwendigkeit“5 voraus.
Der Gerichtshof muss festlegen, ob der Eingriff „den verfolgten legitimen Zielen
angemessen“ war und ob die von den nationalen Gerichten angeführten Gründe zu seiner
1
Siehe Fressoz und Roire gegen Frankreich, Urteil 21. Januar 1999, Nr. 29183/95, § 45.
Siehe Fressoz und Roire gegen Frankreich, Urteil 21. Januar 1999, Nr. 29183/95, § 45, News Verlags GmbH &
CoKG gegen Österreich, Urteil 11. Januar 2000, Nr. 31457/96, § 55.
3
Siehe News Verlags GmbH & CoKG gegen Österreich, Urteil 11. Januar 2000, Nr. 31457/96, § 56.
4
Siehe News Verlags GmbH & CoKG gegen Österreich, Urteil 11. Januar 2000, Nr. 31457/96, § 42.
5
Siehe News Verlags GmbH & CoKG gegen Österreich, Urteil 11. Januar 2000, oben erwähnt, § 52; Tele 1
Privatfernsehgesellschaft mbH gegen Österreich, Urteil 21. September 2000, Nr. 32240/96, § 34.
2
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Rechtfertigung „relevant und ausreichend“ sind1.
Die Informationsfreiheit setzt die Freizügigkeit der Informationsträger (in Wort, Schrift, Ton,
Bildern) und den freien Zugang zu den Kommunikationsmitteln (Presse, Rundfunk,
Fernsehen, elektronische Medien) voraus. In dieser Hinsicht obliegt es Italien, insbesondere
die notwendigen Maßnahmen zur Wiederherstellung des grundsätzlich gleichberechtigten
Zugangs zu den Medien (Fernsehen) während des Wahlkampfs für alle konkurrierenden
Listen zu treffen und den Wählern das Recht zu garantieren, ausgewogene und unparteiische
Informationen über die Programme der verschiedenen Parteien zu erhalten, damit sie eine
sachkundige Wahl treffen können.
Die Informationsfreiheit ist nicht Gegenstand einer Bestimmung des Vertrags von Rom vom
25. März 1957, und es gibt keinen eigentlichen gemeinsamen Markt für Information.
Medien
Im Rahmen des Europarates betonen verschiedene Empfehlungen2 betreffend die Medien die
Bedeutung, die die Mitgliedstaaten dem Pluralismus und der Transparenz der Medien in den
Bereichen Rundfunk und schriftliche Presse gemäß Artikel 10 der EMRK beimessen müssen.
Die Erklärung des Ministerkomitees über die Meinungs- und Informationsfreiheit vom 27.
April 1982 bringt in diesem Bereich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten des Europarats
zum Ausdruck, die Meinungs- und Informationsfreiheit zu achten und auszubauen.
Das Europäischen Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen vom 5. Mai
19893 und das Protokoll zur Änderung des Übereinkommens vom 1. Oktober 19984 liefern
einen Rechtsrahmen für den grenzüberschreitenden Rundfunk. B, DK und IRL sind nicht
Vertragspartner dieses Übereinkommens; NL, L, GR, P und S haben es noch nicht ratifiziert.
Die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ der Europäischen Union ist weitgehend vereinbar
mit diesem Übereinkommen.
1
Siehe News Verlags GmbH & CoKG gegen Österreich, Urteil 11. Januar 2000, oben erwähnt, § 52.
Europarat, Empfehlung Sammlung (2000) 23 betreffend die Unabhängigkeit und die Aufgaben der
Regulierungsbehörden im Rundfunksektor, 20. Dezember 2000.
Europarat, Empfehlung Sammlung (2000) 7 betreffend das Recht der Journalisten, ihre Informationsquelle nicht
preiszugeben, 8. März 2000.
Europarat, Empfehlung Sammlung (99) 1 betreffend die Maßnahmen zur Förderung des Pluralismus der Medien,
19. Januar 1999.
Europarat, Empfehlung Sammlung (97) 21 betreffend die Medien und die Förderung einer Kultur der Toleranz,
30. November 1997.
Europarat, Empfehlung Sammlung (94) 13 betreffend die Maßnahmen zur Förderung der Transparenz der
Medien, 22. November 1994.
3
Europäisches Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen (132), am 1. Mai 1993 in Kraft
getreten.
4
Protokoll zur Änderung des Übereinkommens (171).
2
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Freiheit der Information
Im Bereich der Informationsfreiheit und insbesondere des Rechts auf Zugang zu den
Dokumenten enthalten alle nationalen Gesetzgebungen der Fünfzehn Bestimmungen über den
Zugang zu den Akten der Verwaltung (verfassungsrechtliche Bestimmungen, administrative
Gesetze, …).
Als Beispiel sei das Vereinigte Königreich genannt, wo es seit 1994 eine halbamtliche
Sammlung praktischer Anweisungen über den Zugang zu den Informationen der Verwaltung
gibt. Außerdem wird 2002 das „Freedom of Information Act“ (Gesetz über die Freiheit der
Information) in Kraft treten. Es ist angezeigt, einige Mitgliedstaaten zu erwähnen, in denen
vor kurzem Gesetze über die Informationsfreiheit angenommen wurden (IRL und D)1.
B. ÜBERLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
In den Niederlanden wurde im Jahr 2000 ein Journalist verhaftet, dann von einem Gericht
freigelassen, weil er in einem Presseartikel nicht die Quelle seiner Informationen angegeben
hatte.
Die Niederlande und Irland besitzen keine Rechtsvorschriften über den Datenschutz.
Dänemark, Finnland und Spanien verfügen nicht über eine unabhängige
Regulierungsbehörde, denn die Regierung erteilt den Rundfunkanstalten Lizenzen.
In mehreren wichtigen Urteilen hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
anerkannt, dass die Meinungsfreiheit „eine der wesentlichen Grundlagen der demokratischen
Gesellschaft ist, eine der ausschlaggebenden Bedingungen für ihren Fortschritt und die
Entfaltung jedes Einzelnen. Es kann keine demokratische Gesellschaft ohne Pluralismus,
Toleranz und Offenheit geben.2
4. Asylrecht, Schutz im Falle der Abschiebung, der Ausweisung und der Auslieferung
(Artikel 18 und 19).
Artikel 18: „Das Recht auf Asyl wird nach Maßgabe des Genfer Abkommens vom 28. Juli
1951 und des Protokolls vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie
gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft gewährleistet.“
1
Irland: Gesetz Nr. 13 von 1997 über die Informationsfreiheit, Deutschland: Gesetz des Landes Brandenburg
vom 10. März 1998 über den Zugang zu den Dokumenten und zur Information.
2
Rechtsache Handsyde gegen Vereinigtes Königreich vom 7. Juli 1976, Reihe A Nr. 24, und Sunday Times
gegen Vereinigtes Königreich vom 26. April 1979, Reihe A Nr. 30.
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Artikel 19: „Kollektivausweisungen sind nicht zulässig.
Niemand darf in einen Staat abgeschoben oder ausgewiesen oder an einen Staat ausgeliefert
werden, in dem für sie oder ihn das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer
anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht.“
A. WICHTIGSTE RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
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Vereinte Nationen
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 bestimmt (in ihrem
Artikel 14): „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgungen Asyl zu
suchen und zu genießen.“
Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (von allen EUMitgliedstaaten ratifiziert) legt die Bedingungen fest, unter denen eine verfolgte Person in
einem anderen Land Schutz suchen kann, legt die Grundsätze des Verbots der Ausweisung
und Zurückweisung (Artikel 1 und 33) sowie in Umrissen den Inhalt der Rechtsstellung des
Flüchtlings fest, ohne sich jedoch zu den Verfahren zu äußern, die für die Zuweisung dieser
Rechtsstellung zu verfolgen sind.
Das Protokoll vom 31. Januar 1967 (von allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert) erweitert die
Anwendung des Abkommens auf neue Kategorien von Flüchtlingen.
Das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954
(nicht ratifiziert von Österreich und Portugal) definiert den „Staatenlosen“ als eine Person, die
kein Staat aufgrund seines Rechtes als Staatsangehörigen ansieht.
Das Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit vom 30. August 1961 (nicht
ratifiziert von B, SP, F, FIN, GR, I, L, P) führt an: „Jeder Vertragsstaat verleiht einer in
seinem Hoheitsgebiet geborenen Person, die sonst staatenlos wäre, seine Staatsangehörigkeit“
(Artikel 1).
Der Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte vom 16. Dezember 1966 (von allen
EU-Mitgliedstaaten ratifiziert) legt fest, dass ein Ausländer nur aufgrund einer rechtmäßig
ergangenen Entscheidung ausgewiesen werden kann (sofern nicht zwingende Gründe der
nationalen Sicherheit entgegenstehen) und Gelegenheit erhalten muss, die gegen seine
Ausweisung sprechenden Gründe vorzubringen und diese Entscheidung durch die zuständige
Behörde nachprüfen zu lassen (Artikel 13).
Das Übereinkommen gegen Folter und sonstige grausamen, unmenschlichen und
erniedrigenden Strafen oder Behandlungen vom 10. Dezember 1984 (noch nicht von Irland
ratifiziert) legt fest, dass kein Staat eine Person in einen anderen Staat ausweisen, abschieben
oder ausliefern wird, wenn diese Person dort Gefahr läuft, gefoltert zu werden (Artikel 3).
– Europarat
Das Protokoll Nr. 4 zur EMRK vom 16. September 19631 (noch nicht von GR, SP, VK,
ratifiziert) untersagt die Kollektivausweisungen von Ausländern (Artikel 4).
1
Nr. 046
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DE
Das Protokoll Nr. 7 zur EMRK vom 22. November 19841 (nicht von D, B, IRL, NL, P, VK,
SP ratifiziert) enthält die Verfahrensgarantien im Falle der Ausweisung von Ausländern
(Artikel 1) und das Recht auf doppelten Rechtszug im strafrechtlichen Bereich (Artikel 2).
Das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 19572 (von allen EUMitgliedstaaten ratifiziert) sieht die Auslieferung der Einzelpersonen zwischen den
Vertragsparteien vor, die wegen eines Vergehens verfolgt oder zum Zwecke der Ausführung
einer Strafe gesucht werden (Artikel 1); jede Vertragspartei kann jedoch die Auslieferung
seiner Staatsangehörigen ablehnen.
Das Zusatzprotokoll zum Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 15. Oktober 19753
(nicht von A, D, F, FIN, GR, I, IRL, L, VK ratifiziert) schließt von der Kategorie der
politischen Verstöße, die keinen Anlass zur Auslieferung geben, die Verbrechen gegen die
Menschlichkeit und die Kriegsverbrechen aus.
– Europäische Union
Das Dubliner Übereinkommen vom 15. Juni 1990, 1997 in Kraft getreten, legt die Kriterien
dafür fest, welcher Staat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist.
Artikel 63 VEU verweist auf die Achtung des Genfer Übereinkommens von 1951.
Das dem EU-Vertrag beigefügte Protokoll über die Gewährung von Asyl setzt dem Recht
eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der EU, in einem anderen Mitgliedstaat Asyl zu
beantragen, beträchtliche Grenzen. Die Eurodac-Verordnung, die im Oktober 2000 erlassen
wurde, legt Vorschriften für die Abnahme von Fingerabdrücken von Asylbewerbern in einem
der Mitgliedstaaten der EU fest.
Das Europäische Parlament hat 2000 folgende Entschließungen angenommen:
„Asylbewerber und Zuwanderer: Aktionspläne für die Herkunfts- und Transitländer –
Hochrangige Gruppe „Asyl und Migration“4, “Errichtung eines Europäischen
Flüchtlingsfonds“5, „Gemeinsame Normen für Asylverfahren“6.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Angesichts der Zunahme7 der Zahl der Asylanträge seit den 90er Jahren haben fast alle
Mitgliedstaaten der EU immer restriktivere Politiken für die Zuerkennung des
Flüchtlingsstatus beschlossen. Die eingeführten Verfahren wurden vom UNHCR als nicht mit
dem Genfer Abkommen und seinen eigenen Verhaltensvorschriften entsprechend bewertet.
Diese restriktiven Politiken kamen insbesondere durch Folgendes zum Ausdruck:
– die Zurückweisung der Antragsteller, die über kein Visum verfügen, wohingegen gemäß
1
Nr. 117
Nr. 024
3
Nr. 086
4
Bericht Hernandez Mollar Jorge Salvador, A5-0057/2000
5
Bericht Frahm Pernille, A5-0091/2000
6
Bericht Schmitt Ingo, A5-0123/2000
7
Die Zahl der Asylbewerber in der EU ist von 157.000 im Jahr 1985 auf 674.000 im Jahr 1992 gestiegen, dann
im Jahr 2000 auf 390.000 zurückgegangen (Angaben UNHCR)
2
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Artikel 31 des Genfer Abkommens die Flüchtlinge, die in ihrem Herkunftsland Opfer von
Verfolgung waren, nicht wegen unrechtmäßiger Einreise oder unrechtmäßigen Aufenthalts
abgewiesen werden dürfen. Offensichtlich können sich die Opfer von Verfolgung in den
meisten Fällen keine gültigen Dokumente beschaffen;
– die sehr restriktive Auslegung der Definition des Flüchtlings, der für bestimmte
Mitgliedstaaten (Frankreich, Deutschland) nur aufgrund von Verfolgungen durch staatliche
Agenten anerkannt werden kann, während zahlreiche Flüchtlinge Opfer von Verfolgungen
durch nichtstaatliche Agenten sind, die ihr Staat entweder toleriert oder die ihr Staat in
Anbetracht der Desorganisation und der Machtlosigkeit seiner Behörden nicht unterbinden
kann (die Situationen von Bürgerkrieg, Guerillakämpfen und allgemeinem Terrorismus);
– die Anwendung von beschleunigten Verfahren, die keinerlei Einzelprüfung von Anträgen
ermöglichen, die grundsätzlich als offensichtlich unbegründet beurteilt werden, weil die
Asylbewerber aus so genannten „sicheren“ Herkunfts- bzw. Transitländern kommen
(wohingegen es keine wirklichen Untersuchungen über die Achtung des Genfer Abkommens
in diesen Ländern gibt);
– eine „abschreckende“ Aufnahme der Asylbewerber durch ihre Zurückbehaltung bei der
Ankunft, die Verfahrensschwierigkeiten, denen sie sich gegenübersehen1, bzw. die
Weigerung, ihnen soziale Rechte oder eine zeitweilige Arbeitsgenehmigung zu gewähren.
Sehr oft sind die Asylbewerber in Anbetracht der Wartezeiten für die Prüfung ihrer Dossiers
rechtlos, mittellos und manchmal obdachlos2.
Die Ausweisungen von Asylbewerbern erfolgen oft zu rasch, während ihr Antrag noch
Gegenstand eines Rechtsbehelfs ist3.
Diese restriktiven Politiken werden von fast allen Mitgliedstaaten der EU angewandt. So
verwenden 13 Mitgliedstaaten von den 15 ( mit Ausnahme von B und L) beschleunigte
Verfahren, 11 Mitgliedstaaten wenden den Grundsatz des sicheren Herkunftslandes an (mit
Ausnahme von B, FIN, IRL und I), 14 Mitgliedstaaten (alle mit Ausnahme von IRL) wenden
den Grundsatz des sicheren Drittbestimmungslandes an4. Schließlich berücksichtigen 9
Mitgliedstaaten die Verfolgungen durch nichtstaatliche Agenten und lediglich 5
Mitgliedstaaten die Verfolgungen infolge des Fehlens staatlicher Strukturen (Bürgerkriege)5.
Unter diesen Bedingungen ist die Quote der Ablehnung der Anerkennung des
Flüchtlingsstatus in der EU äußerst hoch (zwischen 85%-95% der Anträge, insbesondere: A,
D, SP, F, P, GR, IRL; geringere Quoten werden in B 75%, I 70%, NL 65%, S 48%, FIN 56%
1
In Frankreich hat die Zunahme der Verfahren zu einer Schwächung des Asylrechts geführt; in Frankreich und
in Deutschland gibt es keine differenzierte Behandlung für Minderjährige im Alter von 16 Jahren gegenüber den
Erwachsenen (FIDH).
2
Insbesondere in Frankreich – der FI.ACAT zufolge – wo die Fristen für die Prüfung der Dossiers bis zu 9
Monate betragen.
3
Die FI.ACAT erwähnt den Fall eines kurdischen Asylbewerbers in Deutschland im Jahr 1998, der ausgewiesen
und im Jahr 2000 in der Türkei zu 12 Jahren Gefängnis verurteilt wurde, wohingegen ihm das Asylrecht
schließlich gewährt wurde.
4
Siehe Stellungnahme von Baroness Ludford zu der Petition, eingereicht von Herrn Williams und Herrn Busch
im Namen von Herrn Richard Goldstein, amerikanischer Staatsangehörigkeit, zum politischen Asyl von Herrn
Goldstein in Schweden (PE 302.258).
5
Von der GD IV des EP ausgearbeitete Studie über „das Asylrecht in den Mitgliedstaten der EU“, Reihe
öffentliche Freiheiten, Nr. 108
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DE
festgestellt)1.
Sowohl der UNHCR als auch Amnesty International, Human Watch, FIDH oder der
Europäische Rat für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen zeigen sich durch diesen
Rückschritt beim Schutz des Asylrechts in der EU äußerst besorgt.
So hat der Europäische Rat von Tampere im Oktober 1999 in seinen Schlussfolgerungen ausdrücklich auf die Notwendigkeit hingewiesen, eine gemeinsame Asyl- und
Einwanderungspolitik zu schaffen, die das Recht auf Asyl gemäß den Grundsätzen des Genfer
Abkommens unbedingt achtet.
Im Laufe des Jahres 2000 haben die Mitgliedstaaten ihre unerbittliche Asylpolitik fortgesetzt,
und die EU hat, abgesehen von der Schaffung eines Flüchtlingsfonds, die Zahl der repressiven
Vorschläge vervielfacht (Sanktionen für die Schlepper, die Beförderer, Eurodac).
Die illegale Einwanderung mit ihren dramatischen Folgen (die Versuche von Flüchtlingen,
die spanischen oder italienischen Küsten zu erreichen, die Versuche, den Ärmelkanal zu
überqueren, um Calais bzw. die deutschen Grenzen zu erreichen) oder auch mit spektakulären
Vorfällen wie der Entdeckung von 58 Leichen von Einwanderern in einem Container in
Dover im Juni 2000 dauerte an. Es ist ein Anstieg der Zahl der Asylbewerber zu verzeichnen,
die in Aufnahmezentren eingeschlossen sind2, ferner ist ein Anstieg der Zahl der „Illegalen“
in Erwartung einer Regelung ihrer Situation zu verzeichnen.
Die Europäische Kommission hat im September 2000 einen Vorschlag für eine Richtlinie
über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung oder
Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft und im November 2000 eine Mitteilung mit dem
Titel „Für ein gemeinsames Asylverfahren und einen unionsweit geltenden einheitlichen
Status für die Personen, denen Asyl gewährt wird“, vorgelegt. Die EU müsste auch ihre
Unterstützung für den UNHCR aufstocken, die von 600 Mio $ im Jahr 1992 auf 200 Mio $ im
Jahr 2000 zurückging.
Der Europarat betont in einer jüngsten Mitteilung (R 1440 (2000)) betreffend „die
Einschränkungen des Asylrechts in den Mitgliedstaaten des Europarates und der
Europäischen Union“ das feindliche Klima, das in Europa gegenüber den Asylbewerbern
vorherrscht; er äußert den Wunsch, dass das Asylrecht in die EMRK einbezogen wird und
dass eine enge Zusammenarbeit mit der EU über die Harmonisierung der Asylrechtspolitiken
geschaffen wird, um den Schutz der Flüchtlinge und die Solidarität zwischen den
Mitgliedstaaten zu verstärken.
1
2
Für das Jahr 1998 gemäß der o.g. Studie
Siehe Kapitel 1 Seite 8
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DE
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KAPITEL III. ACHTUNG DER GLEICHHEIT DER BÜRGER: Artikel 20 bis 26
1. Die Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung
Artikel 20: „Alle Personen sind vor dem Gesetz gleich.“
Artikel 21: „Diskriminierungen, insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der
Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache,
der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der
Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer
Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, sind verboten.
Im Anwendungsbereich des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des
Vertrags über die Europäische Union ist unbeschadet der besonderen Bestimmungen dieser
Verträge jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.“
– Der Kampf gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 21.
Dezember 19651, das von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert wurde, (wenn auch viele
von ihnen – A, D, P, GR und B – die Zuständigkeit des Ausschusses für die Beseitigung der
Rassendiskriminierung „CERD“ zur Entgegennahme von Beschwerden von Einzelpersonen
und Gruppen gemäß Artikel 14 nicht anerkennen).
Das Übereinkommen der ILA gegen die Diskriminierung bei Einstellung und Beschäftigung,
das am 25. Juni 1958 angenommen wurde, (nicht ratifiziert von Schweden) verbietet „… jede
Unterscheidung, Ausschließung oder Bevorzugung, die aufgrund der Rasse, der Hautfarbe …,
des Glaubensbekenntnisses …erfolgt“ (Artikel 1).
Das UNESCO-Übereinkommen über den Kampf gegen die Diskriminierung im Bereich der
Bildung, das am 14. Dezember 1960 angenommen wurde (nicht ratifiziert von IRL, A, GR
und B) verbietet jede Diskriminierung aufgrund der Rasse, der Hautfarbe, des
Glaubensbekenntnisses …, der nationalen Abstammung oder der nationalen Herkunft, die
dazu führt, die Gleichheit der Behandlung im Bereich der Bildung aufzuheben (Artikel 1).
– Europarat
Nach der EMRK vom 4. November 19502 ist unterschiedslos jede Benachteiligung verboten,
die in der „Rasse, … Religion, … Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit …“
1
2
Resolution 2106 A (XX).
Nr. 005.
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begründet ist (Artikel 14). Das neue 12. Protokoll über Nichtdiskriminierung wurde am 4.
November 2000 zur Unterzeichnung aufgelegt1 und an diesem Tag von zehn Mitgliedstaaten
der Europäischen Union unterzeichnet (das Protokoll haben noch nicht unterzeichnet: DK, F,
E, SV und UK). Es bestimmt, dass niemand in irgendeiner Form von irgendeiner staatlichen
Stelle diskriminiert werden darf.
Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) setzt sich aus
unabhängigen nationalen Sachverständigen zusammen und verfolgt den Kampf gegen den
Rassismus, die Fremdenfeindlichkeit, den Antisemitismus und die damit verbundene
Intoleranz in jedem einzelnen Land. Diese Kommission erstellt regelmäßige Länderberichte,
die den betreffenden Regierungen übermittelt und dann veröffentlicht werden. Die ECRI
spricht auch Empfehlungen zu allgemein politischen Themen aus.
– Rechtsprechung des Menschengerichtshofs
Artikel 14 EMKR – Verbot der Benachteiligung
Artikel 14 ist immer dann anwendbar, wenn der Sachverhalt eines Falles in den
Geltungsbereich einer anderen sachlichen Vorschrift der Konvention oder ihrer Protokolle
fällt2.
Ein Verstoß gegen Artikel 14 ist gegeben, wenn ein Staat Personen in vergleichbaren
Situationen unterschiedlich behandelt, ohne eine objektive oder vernünftige Begründung
hierfür zu liefern. Dies ist allerdings nicht der einzige Aspekt des Verbots der
Benachteiligung gemäß Artikel 14. Ein Verstoß liegt auch vor, wenn Staaten ohne eine
objektive und vernünftige Begründung Personen nicht unterschiedlich behandelt, deren
Situation wesentlich unterschiedlich ist3.
Eine unterschiedliche Behandlung ist benachteiligend im Sinne von Artikel 14, wenn es keine
objektiven und vernünftigen Gründe für sie gibt, d.h. wenn durch sie kein legitimes Ziel
verfolgt wird, oder wenn es keine vernünftige Beziehung zwischen den eingesetzten Mitteln
und dem angestrebten Ziel gibt oder wenn die Mittel unverhältnismäßig sind4.
– Europäische Union
Eine Rassendiskriminierung ist nach den Artikeln 13 und 29 EU-Vertrag verboten.
Die Richtlinien vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne
Unterschied der Rasse und der ethnischen Herkunft und vom 27. November 2000 zur
Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in
Beschäftigung und Beruf sowie das Programm EQUAL und das Aktionsprogramm der
Gemeinschaft zur Bekämpfung der Diskriminierung (2001-2006)
Das Europäische Parlament hat folgende Entschließungen angenommen: „Rassismus und
Fremdenfeindlichkeit in der Europäischen Union“5, „Gleichbehandlungsgrundsatz ohne
1
Nr. 177.
Siehe Thlimmenos gegen Griechenland, Urteil vom 6. April 2000, Nr. 34269/97, § 40.
3
Siehe Thlimmenos gegen Griechenland, Urteil vom 6. April 2000, a.a.O., § 44.
4
Siehe Camp und Bourimi gegen die Niederlande, Urteil vom 3. Oktober 2000, Nr. 28369/95, § 37.
5
Bericht Ludford Sarah Ann, A5-0049/2000.
2
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Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft“1, „Aktionsprogramm der Gemeinschaft
zur Bekämpfung von Diskriminierung (2001-2006)“2, „Bekämpfung des Rassismus und der
Fremdenfeindlichkeit in der Europäischen Union“, „Beschäftigung: Bekämpfung von
Diskriminierung, Leitlinien für die Gemeinschaftsinitiative EQUAL“3, „Beschäftigung:
Bekämpfung von Diskriminierung, Gleichbehandlung“4.
Die Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit wurde
1997 eingerichtet und hat als Hauptaufgabe, der EU und ihren Mitgliedstaaten objektive
Informationen in diesen Bereichen zu liefern.
Die Charta der politischen Parteien Europas für eine rassismusfreie Gesellschaft wurde am
5. Dezember 1997 verabschiedet und von 80 Parteien unterzeichnet.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Aus den von der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und
Fremdenfeindlichkeit vorgelegten Ergebnissen einer Eurobarometer-Umfrage (2000) ergibt
sich, dass durchschnittlich 21% der Bevölkerung in der Gemeinschaft die ethnische Vielfalt
akzeptieren und 14% sie ablehnen. Allerdings bezeichnen sich 64% als „passiv tolerant oder
gleichgültig“.
In der EU gibt es weiterhin Rassismus, in einigen Fällen verschlimmert er sich sogar und
nimmt neue subtilere Formen unter Einsatz neuer Informationstechnologien (Internet) und
ausgefeilterer rassistischer Ausdrücke an, weswegen äußerste, den Umständen angepasste
Wachsamkeit erforderlich ist.
a) rassistische Gewalttaten
Eine genaue Bestandsaufnahme der rassistischen Gewalttaten in der EU ist schwierig. Die
folgenden Ausführungen gründen sich einerseits auf die Feststellungen der Europäischen
Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (Bericht 2000 über das Jahr
1999) und auf die in den letzten Jahren veröffentlichen jährlichen Länderberichte des ECRI5.
Wenigen Ländern sind rassistische Gewalttaten gänzlich erspart geblieben, die Ausfluss einer
allgemeinen Einstellung sowohl bei den Polizeikräften als auch bei Einzelpersonen sind und
je nach Fall in unterschiedlichen Formen verübt werden.
Akte rassistischer Gewalt kommen bei Polizeikräften (insbesondere in B, D, F, A und GR)
aber auch bei Bürgern in ihrem täglichen Verhalten gegenüber Einwanderern anderer
Hautfarbe vor (SV: die Anzahl gewalttätiger Angriffe aus rassistischen Motiven hat sich von
1997 bis 1999 verdoppelt; FIN: 60% der befragten Einwanderer bestätigen, dass sie schon
Opfer von Belästigungen und Beleidigungen waren). Hervorstechendstes Beispiel für diese
ablehnende Haltung seitens der ortsansässigen Bevölkerung waren die Unruhen im Februar
1
Bericht Buitenweg Kathalijne Maria, A5-0136/2000.
Bericht Cashman Michael, A5-0259/2000.
3
Bericht Stenzel Ursula, A5-0034/2000.
4
Bericht Thomas Mann, A5-0264/2000.
5
1999 (B, E, F, GR, A, SV, UK, DK), 1998 (P, NL, I, D), 1997 (L, IRL, FIN).
2
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2000 in der spanischen Provinz Almeria, gerade im Gebiet von El Ejido, in dem mehrere
Zehntausende Marokkaner arbeiten. Sie hatten einen rassistischen Hintergrund. Mehr als 60
Personen wurden verletzt und Hunderte von Einwanderern wurden obdachlos nach
Verwüstungen durch die Menge, ohne dass die Verantwortlichen verurteilt worden wären.
Auch in Deutschland war ein beträchtlicher Anstieg der Zahl rassistischer Gewalttaten
insbesondere im Ostteil des Landes zu verzeichnen (+ 40%; 36 Personen fanden im Jahr 2000
den Tod durch rassistische Gewalttaten). In Österreich konnte eine leichte Abnahme der
rassistisch gefärbten Verbrechen und Vergehen verzeichnet werden (- 11%) gegenüber einer
Zunahme in Irland und einer unveränderten Lage in Frankreich1.
Zu oft werden Akte rassistischer Gewalt von der Justiz nicht mit der gebotenen Strenge
verfolgt.
Nährboden für rassistische Gewalt sind die Tätigkeiten rassistischer Parteien der extremen
Rechten oder rassistischer Gruppen wie der Neonazis in Deutschland (50.000 Anhänger), die
die Gewaltbereitschaft fördern und für gewalttätige Aktionen und Aufrufe zur Gewalt
verantwortlich sind (in Deutschland gehen 66% der Straftaten mit rassistischem Hintergrund
auf Propaganda zurück). Das gilt auch für Österreich, wo nach dem am 8. September 2000
vorgelegten Bericht der Weisen die FPÖ einen eindeutig rassistischen Wahlkampf geführt hat.
Ähnliche Situationen sind in Belgien, Frankreich und Italien anzutreffen, wo es extremistische
Parteien mit rassistischer und fremdenfeindlicher Ausrichtung gibt. Bemerkenswert ist, dass
das Zentrum für Chancengleichheit in Belgien die Gerichte angerufen hat, um ein
gesetzeskonformes Verbot der Finanzierung des Vlamsblok aus öffentlichen Mitteln
durchzusetzen.
Opfer dieser Gewalt sind die Mitglieder der Minderheiten der Einwanderer (Türken in
Deutschland; Maghrebiner und Afrikaner in Belgien, Frankreich und Spanien; Roma und
Albaner in Italien und Griechenland). Der Fortbestand oder die Verschlimmerung des
Rassismus sind zum großen Teil auf den Einwanderungsdruck der letzten Jahre insbesondere
in denjenigen Ländern zurückzuführen, die bis dahin keine nennenswerten Einwandererzahlen
kannten (I, E und IRL).
b) Direkte und indirekte Diskriminierungen aus Gründen der Rasse
Sehr viel häufiger als Gewalttaten, aber nicht weniger schwerwiegend, sind die
Diskriminierungen aus Gründen der Rasse. Sie nehmen in den meisten Mitgliedstaaten der
EU zu. Die Benachteiligungen haben verschiedene Formen, wobei die Diskriminierung bei
der Beschäftigung die schwerwiegendste ist.
In nicht wenigen Mitgliedstaaten der EU ist die Arbeitslosenrate von Drittstaatsangehörigen
doppelt, ja sogar dreimal so hoch, wie die der eigenen Staatsangehörigen (DK, F, NL und
UK). Die Benachteiligungen bei der Einstellung nehmen zuweilen systematische Formen in
bestimmten Unternehmen an2, wobei sogar Geheimcodes verwendet werden, um Ausländer
wegen ihrer Hautfarbe oder ihrem fremdländisch klingenden Namen von bestimmten Posten
fern zu halten, weil man von Reaktionen einer vermeintlich rassistischen Bevölkerung
ausgeht.
1
Nach dem Netz RAREN (Rapid Response and Evaluation Network) der Europäischen Stelle zur Beobachtung
von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.
2
Durch das sogenannte „Testing“ können derartige Verhaltensweisen aufgedeckt werden.
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Die Entlohnung der Einwanderer, wenn sie denn eingestellt werden, ist oft sehr viel geringer
als die der eigenen Staatsbürger für gleichwertige Arbeit und Qualifikation (GR, I: -30%)1,
ganz zu schweigen von der „Entlohnung“ der Schwarzarbeit. Gleiches gilt für die
Möglichkeiten der beruflichen Fortbildung und der Beförderung.
Von den vielen Formen der Diskriminierung sei hier der Zugang der Einwandererkinder zur
Ausbildung (oder eine Ausbildung geringerer Qualität), die Wohnungsfindung oder der
Zugang zu öffentlichen Plätzen (beispielsweise Diskotheken) angeführt.
c) Rassismus im Internet
Das Internet gibt zur Sorge Anlass, denn die Internetseiten mit rassistischen Parolen, die dort
angeboten und verbreitet werden, nehmen ständig zu. Nach Angaben der Beobachtungsstelle
für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit hat die Zahl der rassistischen Webseiten von 600 im
Jahr 1997 auf 2.100 Anfang 1999 zugenommen. Die Wesensmerkmale des Internets, seine
polyzentrische Struktur, seine Allgegenwart, die Anonymität der Nachrichten sowie ihre
Flüchtigkeit verhindern eine wirksame Erfassung und rechtliche Ahndung.
Die rechtliche Ahndung dieser Taten sowohl auf strafrechtlichem wie auch auf
zivilrechtlichem Gebiet wirft komplizierte Probleme auf, wie etwa die Feststellung des
Tatorts, des anzuwendenden Rechts, der Schuldzuweisung unter den verschiedenen
Tatbeteiligten (Anbieter von Diensten, von Inhalten), die kurzen Verjährungsfristen für
Pressevergehen oder auch der Datenschutz. Außerdem hat das uneingeschränkte Recht auf
freie Meinungsäußerung in den Vereinigten Staaten, das als Grundrecht betrachtet wird, zur
Entstehung von Schutzzonen geführt (Safe Data Harbours), die dem Zugriff der Justiz
entzogen sind.
d) Empfehlungen
Nach der Verabschiedung der Richtlinien vom 29. Juni und 27. November 2000 müssen die
Mitgliedstaaten ihre Rechtsvorschriften in diesen Bereichen bis zum Juli 2003 anpassen.
Die Staaten sollten diese Gelegenheit nutzen, um ihre nationalen, oft verstreuten Regelungen
zu kodifizieren, um über ein zusammenhängendes und angepasstes Gesetzeswerk sowohl auf
strafrechtlichem als auch zivilrechtlichem Gebiet verfügen zu können. Es ist nämlich nicht
nur wichtig, die Diskriminierungen aus Gründen der Rasse strafrechtlich zu ahnden, sondern
den Opfern muss auch die Möglichkeit eingeräumt werden, zivilrechtlichen Schadenersatz zu
erhalten.
Um gegen die gemeinschaftlichen Richtlinien, die nur ein Mindestmaß darstellen und
weitergehende Bestimmungen nicht verbieten, nicht zu verstoßen, müssen die Mitgliedstaaten
u.a. dafür sorgen, dass in ihre Rechtsordnungen folgendes aufgenommen wird, falls sie noch
nicht über entsprechende Rechtsvorschriften verfügen:
– Sanktionen für unmittelbare und mittelbare Diskriminierungen
1
Jahresbericht 1999 der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, S. 35
und 39.
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– Sanktionen für sexuelle oder moralische Belästigung
– mehr Flexibilität bei der Beweislast
– Einführung des Rassismus als Erschwerungsgrund
– Einrichtung unabhängiger Stellen für die Betreuung und Unterstützung von Opfern.
Hierfür ist es dringend erforderlich, dass diejenigen Mitgliedstaaten, die noch nicht über
unabhängige Stellen verfügen, die auf die Betreuung und die Unterstützung von Opfern von
Rassismus spezialisiert sind (mit Untersuchungsbefugnissen), die insofern notwendigen
Maßnahmen ergreifen (F, E, D, GR, A und I). Eine verstärkte Sensibilisierung von Polizisten
und Richtern (Fortbildung) scheint in mehreren Ländern erforderlich zu sein1.
Allgemein kann man sagen, dass die großen Linien des Kampfes gegen den Rassismus seit
Jahren feststehen und sich beispielsweise in den Schlussfolgerungen des letzten Berichts des
EP über die Bekämpfung des Rassismus2, im vom Rat am…. angenommenen
Aktionsprogramm gegen die Diskriminierung (2001-2006) sowie in den Schlussfolgerungen
finden, die von der Europäischen Konferenz „Alle verschieden, alle gleich“ am 13. Oktober
2000 in Straßburg mit Blick auf die Weltkonferenz der Vereinten Nationen zum gleichen
Thema im Jahr 2001 angenommen wurden und Folgendes beinhalten:
– die Stärkung des rechtlichen Schutzes gegen Rassismus
– die Konzipierung nationaler, europäischer und internationaler Strategien
– die Aufklärung und Sensibilisierung für diese Probleme
– die Rolle der Medien (Festlegung von ethischen Verhaltenskodizes gegen den Rassismus).
Angesichts der extremistischen Parteien mit rassistischer Ausrichtung ist es schließlich
unverzichtbar, dass die europäischen politischen Parteien alles in ihrer Macht Stehende
unternehmen, um die Achtung der Charta der europäischen politischen Parteien für eine
rassismusfreie Gesellschaft zu gewährleisten, insbesondere jedes Wahlbündnis mit diesen
Parteien verurteilen und die Finanzierung ihrer Wahlkampagnen in Frage stellen.
Zu der besonderen Frage der Bekämpfung des Rassismus im Internet wird in der Studie der
ECRI ausgeführt, dass es trotz der oben beschriebenen juristischen Schwierigkeiten sowohl in
legislativer als auch in justizieller Hinsicht rechtliche Mittel gibt, diesen Taten
entgegenzutreten (dabei spielt beispielsweise die Überlegung eine Rolle, dass sowohl die
strafrechtliche als auch die zivilrechtliche Verfolgung dann möglich ist, wenn die Wirkungen
der Straftat, die übrigens als Dauerdelikt angesehen wird, im Staatsgebiet eines Landes
auftreten, und dass der Betreiber wegen seiner Nähe zum Inhalt der Sendungen insbesondere
der Anbieter von Speicherkapazität zur Verantwortung gezogen werden kann)3.
1
Dies gilt insbesondere für Italien. In Deutschland, Irland, Spanien, Schweden und Frankreich (ein neuer
Verhaltenskodex für die Polizei) sind nach Angaben der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus
und Fremdenfeindlichkeit Fortschritte zu verzeichnen.
2
Bericht von Sarah Ludford über die Bekämpfung von Rassismus und Ausländerfeindlichkeit in der EU,
A5-0049/2000.
3
Nach den Fachleuten der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit steht
man in Österreich, Finnland und Deutschland kurz davor, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. In Frankreich
wurde Yahoo verurteilt, einer rassistischen Webseite den Zugang zu verweigern.
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Solange es kein spezielles internationales Übereinkommen gegen den Rassismus im Internet
gibt, müsste die Europäische Union gerade wegen der Haltung der Vereinigten Staaten ein
klares Zeichen setzen (5 Mitgliedstaaten der EU haben sogar Erklärungen zur Auslegung von
Artikel 4 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von
Rassendiskriminierung vorgelegt) und angesichts der ernsten Gefahr sowohl auf rechtlichem
Gebiet als auch im Bereich der Standesregeln eine einheitliche Haltung einnehmen (Soft-lawBereich; so müssten beispielsweise alle Mitgliedstaaten der EU das Memorandum von
EuroIPSA von 1997 zwischen den europäischen Vereinigungen der Anbieter von
Internetzugang und -diensten unterzeichnen).
– Diskriminierung gegen Minderheiten und der Spezialfall der Minderheit der Roma
und Sinti1
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 21.
Dezember 1965 verbietet „jede auf der Rasse, … dem nationalen Ursprung oder dem
Volkstum beruhende Unterscheidung“ (Artikel 1).
– Europarat
Das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995 (nicht
unterzeichnet von B und F, nicht ratifiziert von L, NL, P und GR, sodass es in sechs
Mitgliedstaaten der Union nicht in Kraft getreten ist). Dieses Übereinkommen gilt nicht
unmittelbar, sondern muss von jedem Mitgliedstaat umgesetzt werden. Im Wesentlichen wird
durch dieses Übereinkommen festgeschrieben, dass der Schutz nationaler Minderheiten
Bestandteil des internationalen Schutzes der Menschenrechte ist. Sein Zweck besteht darin,
dazu beizutragen, dass Minderheiten nicht als solche benachteiligt werden und insbesondere
ihre Kulturen und Sprachen beibehalten können sowie an öffentlichen Angelegenheiten
teilnehmen und Zugang zu den Medien haben können. Allerdings werden in dem
Übereinkommen (Artikel 1) den nationalen Minderheiten keine eigentlichen kollektiven
Rechte zugestanden. Auch wird nicht genauer bestimmt, was Minderheiten sind.
Innerhalb des Europarats gibt es eine Fachgruppe und einen Koordinator für die Roma.
Die Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen wurde am 5. November
1992 angenommen (nicht ratifiziert von A, B, GR, E, F, I, IRL, L, P und UK). In ihr ist die
Pflege und die Entwicklung der Traditionen und des kulturellen Erbes Europas vorgesehen.
1
Die Bezeichnungen der Zigeuner sind unterschiedlich und betreffen unterschiedliche Lebensumstände. Die
Sinti haben eine starke Germanisierung erfahren (vgl. Jean-Pierre Liégeois, Roma Tziganes, Voyages –
herausgegeben vom Europarat 1994).
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DE
– Europäische Union
Artikel 13 EUV und 151 EGV
Erklärung über die Lage der Roma in den Kandidatenländern, die der Europäische Rat im
Dezember 1999 in Tampere angenommen hat.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union gibt es zahlreiche anerkannte Minderheiten,
manchmal fünf oder mehr in einem einzigen Staat (Italien: 13 Minderheiten) neben den
Gemeinschaften der Einwanderer.
Nach den ersten durch das Rahmenübereinkommen vorgesehenen Berichten, die von den
Staaten veröffentlicht wurden (DK, I, UK, D, FIN und A), lässt sich schließen, dass diese zum
Teil zahlenmäßig schwachen Minderheiten im Großen und Ganzen zufriedenstellende
Lebensumstände haben, sowohl was die Nichtdiskriminierung, die Förderung ihrer Kultur und
ihrer Sprache sowie den Zugang zu den Medien anbelangt.
Allerdings ist die Umsetzung und der Überwachungsmechanismus dieses Übereinkommens
noch zu neu, um die Ergebnisse im vollen Umfang zu würdigen.
Bestimmte Minderheiten scheinen noch Schwierigkeiten zu haben. Dies gilt insbesondere für
Griechenland (die islamische Minderheit von Westthrazien genießt kein uneingeschränktes
Recht auf freie Meinungsäußerung; auch die Führung ihrer Schulen unterliegt
Beschränkungen; die albanische Gemeinschaft leidet zu oft unter fremdenfeindlichen
Reaktionen), für Finnland (die Sami genießen keine ausreichende kulturelle Autonomie), für
Dänemark (wo die Inuit aus Grönland im Mutterland benachteiligt werden sollen) und für
Italien (wo einige Minderheiten – Albaner in Sizilien, Griechen in Kalabrien, Katalanen in
Sardinien usw. – trotz des Schutzes vieler Minderheiten durch Sondermaßnahmen gemäß
Artikel 6 der Verfassung besser gestellt werden könnten)1. Die Einrichtung eines
Exekutivorgans für Moslems in Belgien sowie die Schaffung des Samedin (Parlament der
Sami) in Schweden sind beachtliche Initiativen2.
Die Mitgliedstaaten, die das Konzept von Minderheiten ablehnen, wie Frankreich wegen des
Verfassungsgrundsatzes der Unteilbarkeit der Republik und der Gleichheit aller Bürger sowie
Deutschland, wo nur die Minderheiten deutscher Nationalität anerkannt sind, können die
Existenz dieser Minderheiten nicht leugnen, deren Bedürfnisse sie oft in gewisser Weise
berücksichtigen.
Was die Minderheitensprachen anbelangt, die in der EU sehr zahlreich sind (mehr als 40),
werden die Mitgliedstaaten, die die Europäische Charta der Regional- oder
Minderheitensprachen noch nicht unterzeichnet oder ratifiziert haben, aufgerufen, ihre
Haltung zu dieser sprachlichen Vielfalt zu überprüfen. Die Zeichensprache wird von 360.000
Personen in der EU benutzt (Europäischer Gehörlosenverband, Bericht 1999-2000). Wenn sie
1
Siehe Entschließungsantrag B5-0034/2001 zum Schutz und zur direkten politischen Vertretung der
sprachlichen Minderheiten der Region und Sonderstatut Friaul–Julisch Venetien (Anhang, S. 134)
2
Vgl. die Länderberichte der ECRI.
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auch nicht in der Charta der Minderheitensprachen erwähnt wird, sollte ihr Studium doch
anerkannt werden, da ihr Gebrauch auch durch Angehörige dieser behinderten Menschen ein
wichtiger Faktor für ihre gesellschaftliche Integration ist.
Die Minderheit der Roma und Sinti verdient besondere Aufmerksamkeit.
Ihre Zahl beträgt 10 bis 12 Millionen in ganz Europa. In der derzeitigen Europäischen Union
gibt es etwa 2 Millionen Roma (E: 800.000, F: 340.000, I: 110.000, D: 130.000, EL 200.000,
UK 120.000)1.
a) rassistische Gewalttaten
Die ablehnende Haltung gegenüber den Roma ist ein kompliziertes Phänomen, das tiefe
Wurzeln in der Geschichte der letzten fünf Jahrhunderte in Europa hat.
Die Lage der Roma ist in zwei Mitgliedstaaten der EU besonders Besorgnis erregend, in
Italien und in Griechenland. Nach einem Bericht des CERD von 1999 und des „European
Roma Rights Center“ bleibt den Roma in Italien oft nichts anderes übrig, als in Lagern unter
schwierigsten Lebensbedingungen und somit isoliert von der italienischen Gesellschaft zu
leben2.
Da man sie für nichtsesshaft hält, sind Roma sehr oft aus der Gesellschaft ausgeschlossen,
obwohl 60.000 von ihnen die italienische Staatsbürgerschaft besitzen und sie mehrheitlich
sesshaft sind. Bei den Regionalwahlen vom April 2000 waren die Roma oft Gegenstand
verächtlicher Parolen der extremistischen Parteien.
In Griechenland sind nach dem Bericht der Humen Rights Watch (2001) Misshandlungen
gegen die Gemeinschaft der Roma vorgekommen, insbesondere brutale Vertreibungen im
Raum Athen anlässlich der Vorbereitungen für die Olympischen Spiele 2004 und in anderen
Städten (Thessaloniki), ohne dass diese Gewaltakte verfolgt würden und ohne dass den
vertriebenen Gemeinschaften faire Lösungen für eine Umsiedlung vorgeschlagen worden
wären. Neben den Vertreibungen sind Roma oft Opfer von Polizeigewalt, und viele von ihnen
haben, obwohl sie seit Menschengedenken in Griechenland leben, nicht die griechische
Staatsangehörigkeit.
Wenn die Lage in Griechenland und in Italien auch besonders schwierig ist, ist sie in anderen
Ländern der Union doch auch nicht einfach: Spanien (Diskriminierungen, Rassismus,
Vertreibungen usw.), in Frankreich und in Großbritannien (Angriffe auf die Freizügigkeit und
mangelnder Zugang zu einer Reihe von Grundrechten; Rassismus, insbesondere seitens der
lokalen Behörden).
b) direkte und indirekte Diskriminierungen aus Gründen der Rasse
Die Roma leiden unter Diskriminierungen aus Gründen der Rasse insbesondere im Bereich
des Zugangs zu Wohnraum sowie zu Bildung. Die Roma leben meist in Gettos am Rande der
1
In der EU gibt es allgemein keine genauen Statistiken über nationale Minderheiten. Grundsätzlich sind nach
den meisten Verfassungen der europäischen Länder Datenerhebungen auf der Grundlage ethnischer Herkunft
untersagt (Die Roma und die Statistiken, Rundtischgespräch vom 22. und 23.5.2000, Straßburg).
2
ERRC-Bericht Campland, Rassentrennung von Roma in Italien, Oktober 2000.
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Städte unter gesundheitsschädlichen Bedingungen. Bei den nichtsesshaften Roma ist in der
EU ein großer Mangel an Stellplätzen zu verzeichnen, und die zur Verfügung stehenden
Plätze sind oft überfüllt und schlecht ausgestattet. Die physische Ausgrenzung der Roma
verschlimmert ihre Marginalisierung. So sind sie vom Zugang zu öffentlichen
Dienstleistungen der Gesundheitsvorsorge und des Unterrichts ausgeschlossen. Wenn es denn
Rechtsvorschriften zugunsten von Stellplätzen und Wohnbereichen des reisenden Volkes gibt
(z.B. in F), ist ihre Anwendung zu oft dem Wohlwollen der Gebietskörperschaften anheim
gestellt, was zu schweren Ungleichbehandlungen führt. Da sie über keine rechtlich
geschützten Stellplätze verfügen, haben die Roma keine Adresse, was zu großen
Schwierigkeiten führt, wenn sie soziale Dienste in Anspruch nehmen oder ihre Kinder in
Schulen anmelden wollen1. Deshalb sollten die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur
Verbesserung des Zugangs der Roma zu Wohnraum ergreifen, wobei darauf zu achten ist,
dass der vorgeschlagene Wohnraum ihrer Lebensart entspricht und nicht zu einer
Zwangsassimilierung führt.
Dies gilt auch für den Zugang zur Beschäftigung, wo die Roma unter sehr starker
Diskriminierung leiden, was in Verbindung mit mangelnder Ausbildung zu einer
außergewöhnlich hohen Arbeitslosenquote führt.
Allgemein kann man sagen, dass es in keinem Bereich des täglichen Lebens
Chancengleichheit gibt (Wohnraum, Beschäftigung, Bildung, Gesundheit, Beteiligung am
politischen, kulturellen usw. Leben), was wiederum zur Marginalisierung und zur
gesellschaftlichen Ausgrenzung führt.
c) Die Lage der Roma im Bereich Asylrecht
Die EU sieht sich mehr und mehr einem wachsenden Anstieg der Asylanträge von Roma aus
den MOEL gegenüber, und ihre Bearbeitung unterscheidet sich je nach Empfängerland.
d) Empfehlungen
Bis heute haben die Regierungen die Lage der Roma/Sinti-Minderheit nicht genügend
berücksichtigt. Aktive Politiken ihrerseits sind notwendig, um die Einstellung zu verändern.
Die Empfehlungen des Europarats und des OSZE-Hochkommissars für nationale
Minderheitenfragen bildeten die Grundlage für ein Dokument, das auf dem Gipfel von
Tampere von der EU verabschiedet wurde, einem Referenzdokument für die Politiken, die zur
Verbesserung der Lage der Roma/Zigeuner umgesetzt werden müssen.
Die Bekämpfung des Rassismus und der Intoleranz gegenüber Roma/Zigeuner hat zu einer
Empfehlung zu Fragen der allgemeinen Politik Nr. 3 der ECRI geführt. Die Erstellung einer
europäischen Wegekarte wäre ebenfalls eine sehr nützliche Maßnahme zur Vereinfachung
und Harmonisierung der Wanderungsbewegungen der Roma.
Zum Zugang zur Bildung stellt der Europarat in einer vor kurzem verabschiedeten
Empfehlung zur Unterrichtung von Roma-Kindern (R 2000/4 vom 3.2.2000) fest, dass diese
Gemeinschaft unter vollständigem oder teilweisem Analphabetismus leidet, und dass die
1
Siehe den Bericht der FIDH zur Lage der Roma in Frankreich trotz des Gesetzes vom 5. Juli 2000.
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Roma-Kinder, wenn sie zur Schule gehen, oft Opfer von Ausgrenzungen sind, da sie
soziokulturell benachteiligt sind. Unter diesen Bedingungen empfiehlt der Europarat:
–
–
die Einrichtung von echten nationalen umfassenden Politiken, um den
Roma/Zigeunern im Bereich der Schulbildung Chancengleichheit einzuräumen,
die Schaffung eines Fernunterrichtssystems für die Kinder der nichtsesshaften Roma,
die Entwicklung von didaktischen Materialien, die die kulturelle Identität der Roma
achten,
eine bessere Vorbereitung der künftigen Ausbilder und Lehrer,
eine Unterstützung von Forschungsprojekten, um angemessene Antworten zu
entwickeln.
Allgemein ist es wünschenswert, eine bessere Zusammenarbeit mit den Organisationen
anzustreben, die die Gemeinschaften der Roma vertreten, wobei auch gegebenenfalls
Mittelsmänner aus ihren Reihen eingesetzt werden sollten.
Das Problem einer besseren Bearbeitung der Asylanträge von Roma kann nur im Rahmen der
dringend notwendigen gemeinsamen Asylpolitik in der EU gelöst werden1.
2. Gleichheit zwischen Frauen und Männern
Artikel 23: „Die Gleichheit von Männern und Frauen ist in allen Bereichen, einschließlich
der Beschäftigung, des Arbeitsentgelts, sicherzustellen.
Der Grundsatz der Gleichheit steht der Beibehaltung oder der Einführung spezifischer
Vergünstigungen unterrepräsentierter Geschlechter nicht entgegen.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 19662
(ratifiziert von allen Mitgliedsländern der EU) verbürgt „die Gleichberechtigung von Mann
und Frau bei der Ausübung aller in diesem Pakt festgelegten bürgerlichen und politischen
Rechte“ (Artikel 3).
Nach dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember
19663 sind alle „……..“ Rechte zu achten und sie allen ………… Personen ohne Unterschied,
wie ……… des Geschlechts ………… zu gewährleisten“ (Artikel 2).
Nach dem Übereinkommen über den bezahlten Bildungsurlaub der IAO vom 24. Juni 1974
(nicht ratifiziert von A, DK, GR, I, IRL, L und P) gilt:
1
Juristische Instrumente zur Bekämpfung des Rassismus im Internet, August 2000, Bericht des Schweizerischen
Instituts für vergleichendes Recht für die ECRI.
2
Resolution 2200A(XXI)
3
Resolution A (XXI)
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„Der bezahlte Bildungsurlaub darf Arbeitnehmern nicht aufgrund …… des Geschlechts
……….. verweigert werden“ (Artikel 8).
Das Übereinkommen über Arbeitnehmer mit Familienpflichten vom 23. Juni 1981 (nicht
ratifiziert von A, B, D, DK, I, IRL, L und UK) enthält den Grundsatz der echten
Chancengleichheit und der Gleichbehandlung für Arbeitnehmer beiderlei Geschlechts (Artikel
3).
Das Übereinkommen über die Kündigung vom 22. Juni 1982 (nicht ratifiziert von A, B, D,
DK, GR, I, IRL, L, NL und UK) verbietet die Kündigung aus Gründen des Geschlechts oder
wegen Fernbleibens von der Arbeit während des Mutterschaftsurlaubs.
Das Übereinkommen über den Mutterschutz vom 15. Juni 2000 (nicht ratifiziert von allen
Mitgliedstaaten außer Italien) garantiert Frauen den Gesundheitsschutz (Artikel 3), den
Mutterschaftsurlaub (Artikel 4), die Freistellung im Fall von Krankheit (Artikel 5),
Leistungen (Artikel 6 und 7), den Schutz des Arbeitsplatzes und die Nichtdiskriminierung
(Artikel 8 und 9) sowie Pausen für stillende Mütter (Artikel 10).
Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frauen vom 18.
Dezember 1999 (ratifiziert von allen Mitgliedstaaten der EU) verbietet „jede mit dem
Geschlecht begründete Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung, die zur Folge
oder zum Ziel hat, dass die auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau gegründete
Anerkennung, Inanspruchnahme oder Ausübung der Menschenrechte und Grundrechte durch
die Frau …….. im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, staatsbürgerlichen oder
jedem sonstigen Bereich beeinträchtigt oder vereitelt wird“ (Artikel 1). Das
Fakultativprotokoll zu diesem Übereinkommen vom 6. Oktober 1999 (nicht unterzeichnet
vom UK und nicht ratifiziert von B, D, ESP, GR, L, NL, P und SV) eröffnet Frauen die
Möglichkeit, das Komitee wegen Beseitigung von Diskriminierungen gegenüber Frauen und
Verletzung des Übereinkommens durch die Mitgliedstaten zu befassen.
Nach dem Übereinkommen über die politischen Rechte der Frau von 19521 haben die Frauen
unter gleichberechtigten Bedingungen mit den Männern das Recht, gewählt zu werden, und
zwar ohne jede Diskriminierung (Artikel 2) und das Recht, alle öffentlichen Ämter und alle
öffentlichen Funktionen auszuüben (Artikel 3).
– Europarat
Nach der EMRK vom 4. November 19502 ist jede Benachteiligung, die insbesondere im
Geschlecht begründet ist, verboten (Artikel 14).
Im 12. Protokoll3 zur EMRK (unterzeichnet am 4. November 2000 von DK, E, F und SV,
aber von keinem Mitgliedstaat ratifiziert) ist allgemein jede Form der Diskriminierung
verboten. Das neue Protokoll garantiert, dass niemand von einer öffentlichen Stelle aus
irgendeinem Grund diskriminiert werden darf (im Gegensatz zu Artikel 14 der EMRK, deren
Geltungsbereich auf die Rechte beschränkt ist, die durch sie verbürgt werden).
Die Europäische Sozialcharta vom 18. Oktober 19614 (ratifiziert von allen Mitgliedstaaten der
EU) garantiert allen Menschen wirtschaftliche und soziale Grundrechte.
Das Zusatzprotokoll vom 5. Mai 19885 (nicht ratifiziert von A, B, D, F, L, P, IRL und UK)
1
vom 20. Dezember 1952
Nr. 005
3
Nr. 177
4
Nr. 035
5
Nr. 128
2
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erweitert die durch die Charta garantierten Rechte, insbesondere das Recht auf
Chancengleichheit und auf Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ohne
Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts.
Die am 3. Mai 1996 überarbeitete Europäische Sozialcharta1 (nicht ratifiziert von A, B, D,
DK, E, FIN, GR, L, P, NL und UK) garantiert neue Rechte (das Recht auf Schutz vor
sexueller Belästigung, die Rechte der Arbeitnehmer mit Familienpflichten auf
Chancengleichheit und Gleichbehandlung). Durch die Charta wird der Grundsatz der
Nichtdiskriminierung gestärkt und derjenige der Gleichheit zwischen Frauen und Männern in
allen durch den Vertrag abgedeckten Bereichen verbessert, ein stärkerer Mutterschutz und
eine bessere soziale Absicherung von Müttern garantiert und der soziale, rechtliche und
wirtschaftliche Schutz von Kindern am Arbeitsplatz und außerhalb verbessert.
– Der Gerichthof der Europäischen Gemeinschaften
Artikel 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Zu der Frage der Gleichheit
zwischen Frauen und Männern hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-158/97 (28. März
2000) erkannt, dass Artikel 2 Absatz 1 und 4 der Richtlinie 76/207/EWG des Rates vom 9.
Februar 1976 nicht nationalen Regelungen entgegensteht, nach denen in Bereichen der
öffentlichen Verwaltung, in denen Frauen unterrepräsentiert sind, weiblichen Bewerbern bei
gleicher Qualifikation der weiblichen und männlichen Bewerber Vorrang eingeräumt wird,
wenn dies notwendig ist, um die Zielvorgaben des Frauenförderplans zu erfüllen.
Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 10. Februar 2000 in der Rechtssache C-50/96
zwischen Deutsche Telekom AG und Lilli Schroeder in einem Vorabentscheidungsverfahren
gemäß Artikel 177 (jetziger 234) EG-Vertrag erkannt, dass der Ausschluss
teilzeitbeschäftigter Arbeitnehmer von einem Betriebsrentensystem, wie dem im
Ausgangsverfahren fraglichen, eine nach Artikel 119 des Vertrags verbotene Diskriminierung
darstellt, wenn diese Maßnahme einen wesentlich höheren Prozentsatz weiblicher als
männlicher Arbeitnehmer trifft und nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist, die nichts
mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben.
In einem ähnlichen Fall, der auch Deutschland betraf, erging am 10. Februar 2000 ein Urteil
in den verbundenen Rechtssachen C-270/97 und C-271/97 im Rahmen eines
Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 134 EG-Vertrag)
in einem Prozess vor dem Landesarbeitsgericht Niedersachsen zwischen der Deutsche Post
AG und Elisabeth Sievers und Brunhilde Schrage. Auch hier ging es um die Auslegung von
Artikel 119 EG-Vertrag und dem Protokoll zu Artikel 119 des Vertrags zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft, das dem EG-Vertrag beigefügt ist. Im Tenor dieses Urteils findet
sich der Grundsatz, dass die Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen den in
verschiedenen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen gegenüber den sozialen Zielen
des Artikels 119 EG-Vertrag, der Ausdruck eines Grundrechts ist, nur nachgeordnete
Bedeutung hat. Alle teilzeitbeschäftigten Arbeitnehmer haben einen Anspruch auf
rückwirkenden Anschluss an ein Betriebsrentensystem und auf eine Rente aus diesem System,
sodass auch das nationale Gericht die Auslegung des nationalen Rechts so weit wie möglich
am Wortlaut und am Zweck der einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen, insbesondere
des Artikels 119 des Vertrags ausrichten muss, um eine wirksame Anwendung des
Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen zu gewährleisten.
1
Nr. 163
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– Europäische Union
Artikel 13 EGV hat den Weg für Rechtsvorschriften gegen die Diskriminierung geebnet.
Mehrere Richtlinien wurden seit 1975 erlassen, um dieses Grundprinzip insbesondere
hinsichtlich gleichen Entgelts (Artikel 141 Absatz 1), Gleichbehandlung beim Zugang zur
Beschäftigung und im Bereich der sozialen Sicherheit, Gleichbehandlung bei betrieblichen
Versorgungssystemen, schwangeren Arbeitnehmerinnen und hinsichtlich der Erleichterung
der Vereinbarkeit der Familie und Beruf präzisiert und entwickelt. Außerdem hat der Rat eine
Richtlinie über die Beweislast bei Diskriminierung aufgrund des Geschlechts erlassen1.
Im Jahr 2000 wurde eine Beschäftigungsrichtlinie erlassen, um einen allgemeinen Rahmen
zugunsten der Gleichbehandlung im Bereich Beschäftigung/Arbeit zu schaffen, durch die
insbesondere Diskriminierungen aufgrund der sexuellen Ausrichtung verboten wurden.
Ein mittelfristiges Aktionsprogramm der Gemeinschaft (1996-2000) hatte den Zweck, die
Chancengleichheit bei der Gestaltung aller Politikbereiche fest zu verankern (auf
gemeinschaftlicher, nationaler und regionaler Ebene: „Mainstreaming“).
Das Europäische Parlament setzt sich engagiert für die Lösung dieser Problematik ein,
insbesondere seit der Schaffung des parlamentarischen Ausschusses für die Rechte der Frau
im Jahr 1984. In diesem Zusammenhang hat es im Jahr 2000 verschiedene Entschließungen
angenommen: Zum „Fünften Aktionsprogramm für die Chancengleichheit von Frauen und
Männern“2, zur „Ausgewogenen Mitwirkung von Frauen und Männern am
Entscheidungsprozess: Umsetzung der Empfehlung“3 und zur „Gesundheit und Sicherheit am
Arbeitsplatz: Schwangere und stillende Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen“4.
– Rechtslage in den Mitgliedstaaten
Gesetze gegen die Diskriminierung
In einigen Strafgesetzbüchern der Mitgliedstaaten wird die Diskriminierung aufgrund der
sexuellen Ausrichtung unter Strafe gestellt (E, F, L und DK).
Die in den Mitgliedstaaten geltenden Arbeitsgesetze ergänzen die Maßnahmen gegen
Diskriminierung im Bereich der Beschäftigung. So wird teilweise jede Diskriminierung in
Unternehmen des Privatsektors verboten (D), teilweise sind bestimmte Diskriminierungen,
wie beispielsweise sexuelle Belästigung, verboten (F, FIN, E und NL), und manche verbieten
allgemein „die Diskriminierungen“ (I).
In einigen Mitgliedstaaten ist der Gleichheitsgrundsatz ein wichtiger Bestandteil der
öffentlichen Ordnung. In Irland enthält das Gesetz über die Gleichbehandlung aus dem Jahr
2000 („Equal Status Act“) ein Verbot der Diskriminierung im Zusammenhang mit der
Beschäftigung nach neuen Kriterien (u.a. Geschlecht, sexuelle Ausrichtung, Familiensituation
und Familienstand).
Kontrollbehörden oder Zentren für die Gleichberechtigung der Geschlechter wurden
eingerichtet (B, DK, IRL und NL), wenn sie auch noch nicht in allen Mitgliedstaaten zu
finden sind (insbesondere in Frankreich).
1
Nr. 97/80
Bericht Eriksson Marianne, A5-0294/2000
3
Bericht Karamanou Anna, A5-0373/2000
4
Bericht Damĩao Elisa Maria, A5-0155/2000
2
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B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Die folgenden Informationen stammen aus Arbeiten des Europarats und verschiedenen NRO:
Gemeinsame Berichte 1999-2000 ILGA, Mobility International, United for Intercultural
Action „Endgültiger Projekt-Bericht“; Bericht der Europäischen Frauenlobby“: Beijing +5,
Regional Alternative Report for the European Union“; Bericht über das Thema
„Hervorhebung der Einkommenssteuerunterschiede zwischen Männern und Frauen“ des
Ministeriums für Industrie und Handel, Schweden.
Auf dem Arbeitsmarkt der EU beträgt der durchschnittliche Lohn von Frauen 74% des
Lohnes männlicher Arbeitnehmer. Heute gilt nach dem Gesetz, dass die Arbeit von Frauen
und Männern gleichwertig ist, wenn sie als gleich oder ähnlich einzustufen ist (gleicher Lohn
für gleiche Arbeit). Allerdings gibt es weiterhin Unterschiede bei der Einschätzung der Arbeit
von Personen beiderlei Geschlechts, und in keinem Land der EU betragen die Löhne von
Frauen mehr als 80% derjenigen von Männern.
In einigen Ländern haben Frauen ihre Beziehung zur Beschäftigung grundlegend umgestaltet
und unterbrechen ihre Arbeit nicht mehr, wenn sie Kinder bekommen (F), was im Gegensatz
zu anderen Ländern steht (D, NL und UK).
Die Mutterschaft und die Erziehung der kleinen Kinder sind Hindernisse bei der beruflichen
Karriere einer Frau im Vergleich zu ihrem Ehemann.
Unter diesem Gesichtspunkt kämpfen Gewerkschaften1 und NRO gegen eine Einstellung und
eine Kultur, die Diskriminierungen am Arbeitsplatz Vorschub leistet, und stellen
Verhaltenskodizes auf.
Die Zahl der nichttraditionellen Familien und der Alleinerziehenden steigt in den
Mitgliedstaaten an. Schätzungsweise 85% der Alleinerziehenden sind Frauen. Es ist
bedauerlich, dass verheiratete Paare bestimmte, vom Arbeitgeber angebotene
Dienstleistungen kostenlos in Anspruch nehmen oder bestimmte Vergünstigungen nutzen
können, wogegen nichtverheiratete, heterosexuelle oder homosexuelle Paare nicht in den
Genuss dieser Vorteile kommen.
Das Problem der Armut und der gesellschaftlichen Ausgrenzung von Frauen ist umso
gravierender, als sie dieser Gefahr mehr ausgesetzt sind als Männer. Ein beträchtlicher Teil
der weiblichen Bevölkerung verfügt nicht über eine eigene Absicherung und ist von der
Familie und/oder dem Ehemann abhängig.
Die Frauen der schwächsten Bevölkerungsschichten oder von Randgruppen (Einwanderer,
ethnische Minderheiten, Lesbierinnen, Behinderte) leiden unter vielerlei Diskriminierungen.
Empfehlungen
Die Europäische Frauenlobby regt an, die Schaffung eines Sonderfonds für die Bewertung der
Arbeit von Frauen und die Verabschiedung von Rechtsvorschriften in diesem Bereich ins
Auge zu fassen. Um die Kinderbetreuung durch beide Elternteile zu erleichtern, sei es
1
als Vertreter der Arbeitnehmer
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notwendig, dass die entsprechenden Bestimmungen Mutterschafts- und Vaterschaftsurlaub
beinhalten, wobei vorgeschrieben werden müsse, dass ein Teil dieses Urlaubs zwingend von
jedem Elternteil zu nehmen ist (wie beispielsweise in SV).
Die gleichen Stimmen fordern eine Verbesserung der beruflichen Eingliederung von
Alleinerziehenden durch Gesetze in den Mitgliedstaaten.
Die Mehrheit der Teilzeitbeschäftigten sind Frauen, die so geringere Renten und Leistungen
der Sozialversicherung erhalten.
Die Einrichtung von Kindertagesstätten sei notwendig, um Frauen und Männern die Wahl zu
ermöglichen, wie sie ihre Zeit einteilen und Beruf und Familie vereinbaren möchten.
Die Staaten müssten ein System des individualisierten sozialen Schutzes schaffen. Dies wäre
ein Anreiz für Frauen, am Arbeitsmarkt teilzunehmen, was zu einem ausgewogeneren
Familienleben beitragen würde. Außerdem müssten die Rechtsvorschriften (insbesondere im
Bereich der sozialen Sicherheit) an die neuen Arbeitsformen (Flexibilität/Teilzeit usw.)
angepasst werden.
Nationale Pläne für die Förderung der Beteiligung von Frauen an der Entscheidungsfindung
(auf wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Ebene) seien notwendig. Deshalb sei es von
ausschlaggebender Bedeutung, die Maßnahmen in den Bereichen Soziales, Beschäftigung und
Schutzpolitiken abzustimmen.
Die europäische Beschäftigungsstrategie, die zur Förderung der Beschäftigung von Frauen
konzipiert worden sei, müsste verbessert werden (Festsetzung verbindlicher Fristen für die
Verwirklichung der Gleichberechtigung der Geschlechter).
Außerdem müsste der Platz der Frauen in der Politik durch die Einbeziehung eines Systems
der demokratischen Parität in den Vertrag von Amsterdam gesichert werden.
Die unterschiedlichen kulturellen Konzepte einer Familienstruktur müssten anerkannt werden.
Die Staaten hätte eine durchdachtere Politik gegenüber Personen zu verfolgen, die einer
Minderheit angehören (z.B. allein stehende und kinderlose Paare, die steuerlich schlechter
gestellt werden und Beiträge zu Familienausgleichskassen zu leisten hätten, ohne daraus
Leistungen zu erhalten).
Außerdem seien die Informationen über die Gleichberechtigung der Geschlechter in den
Massenmedien unzureichend.
3. Homosexuelle
Artikel 21: „Diskriminierungen, insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der
Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache,
der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der
Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer
Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung, sind verboten“.
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A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
Der internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 16. Dezember 19661
schreibt vor, die „Rechte zu achten und sie allen … Personen ohne Unterschied wie
insbesondere … des Geschlechts zu gewährleisten“ (Artikel 2).
– Europarat
Nach der EMRK vom 4. November 19502 ist jede Benachteiligung, die insbesondere im
Geschlecht begründet ist, verboten (Artikel 14).
Nach dem 12. Protokoll3 zur EMRK (unterzeichnet am 4. November 2000 von DK, E, F und
SV, aber noch von keinem Mitgliedstaat ratifiziert) ist allgemein jede Form der
Diskriminierung verboten. Das neue Protokoll bestimmt, dass niemand von einer öffentlichen
Stelle aus irgendeinem Grund diskriminiert werden darf (im Gegensatz zu Artikel 14 der
EMRK, dessen Geltungsbereich auf die Rechte beschränkt ist, die durch sie verbürgt werden).
– Das Recht in den Mitgliedstaaten
Sondergesetze zur sexuellen Ausrichtung
In bestimmten Strafgesetzbüchern der Mitgliedstaaten wird die Diskriminierung aus Gründen
der sexuellen Ausrichtung unter Strafe gestellt (E, F, L und DK).
Nur einige Mitgliedstaaten der EU (DK, B, FIN, F, NL, SV und bald Deutschland) haben
Gesetze über die Anerkennung von nichtverheirateten homosexuellen Paaren erlassen. Diese
Gesetze sind allerdings nicht einheitlich und unterscheiden sich hinsichtlich der Regelungen
für verheiratete Paare etwa in Fragen der Adoption.
So gibt es in Frankreich nunmehr eine neue Art von Vertrag: den „Pacte Civil de Solidarité“
(zivilrechtlicher Solidaritätspakt/PACS)4. In den Niederlanden wurde homosexuellen Paaren
durch das Gesetz von 2000 die traditionelle Eheschließung ermöglicht (In-Kraft-Treten am 1.
April 2001).
Wenn die Homosexualität in anderen Ländern (A, GR, P und UK) auch nicht mehr unter
Strafe steht (D und I), gibt es doch keinerlei Gesetz über die sexuelle Ausrichtung, was als
Diskriminierung betrachtet werden kann.
Bemerkenswert ist, dass das irische Gesetz mit der Bezeichnung „Employment Equality Act“5
jede Diskriminierung bei der Beschäftigung verbietet, die sich auf die sexuelle Ausrichtung
gründet, die Bereiche der Streitkräfte und der Polizei aber ausnimmt.
1
Resolution A (XXI).
Nr. 005
3
Nr. 177
4
Gesetz vom 15.11.1999.
5
von 1998
2
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B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Die folgenden Informationen stammen aus Arbeiten des Europarats und verschiedenen NRO:
Die Empfehlung 1474 (2000) der PV des Europarats zur „Lage der Lesben und Schwulen in
den Mitgliedstaaten des Europarats“; Jahresbericht der ILGA (International Lesbian and Gay
Association) 1999-2000.
Männliche Homosexuelle und Lesbierinnen werden entweder bereits bei der Einstellung
benachteiligt oder sind regelmäßig gezwungen, ihren Arbeitsplatz wegen Angriffen oder
Einmischungen seitens Kollegen oder Kunden aufzugeben. Gesetzliche Beschränkungen der
Einstellung von Homosexuellen sind selten, wenn auch in der Praxis gelegentlich ein
gänzlicher Ausschluss vorkommt. So gibt es beim Zugang zu den Streitkräften
Beschränkungen, die allerdings nicht zu rechtfertigen sind (IRL)1, und in anderen Staaten (F)
ist man der Ansicht, dass es sich um eine Frage des Privatlebens handle.
Insbesondere Österreich sollte seine noch bestehenden Rechtsvorschriften über das
Einwilligungsalter hinsichtlich sexueller Beziehungen nach den einschlägigen Urteilen des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte2 sowie nach den zahlreichen Forderungen
überarbeiten, die das Europäische Parlament diesbezüglich gestellt hat.
Empfehlungen:
Nach der Empfehlung 1474 (2000) der PV des Europarats zur „Lage der Lesben und
Schwulen in den Mitgliedstaaten des Europarats“ und dem Jahresbericht der ILGA
(International Lesbian and Gay Association) 1999-2000 sollte in das Protokoll Nr. 12 zur
EMRK die sexuelle Ausrichtung als Grund für eine Diskriminierung aufgenommen werden,
da es sich hierbei wohl um eine der hasserfülltesten Formen der Diskriminierung handelt.
In der Empfehlung 1474 (2000) zur „Lage der Lesben und Schwulen“ wird die Notwendigkeit
hervorgehoben, den Auftrag der ECRI auszuweiten und die Homophobie aus Gründen der
sexuellen Ausrichtung einzubeziehen.
4. Der Schutz der Kinder
Artikel 24: „Kinder haben Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge, die für ihr
Wohlergehen notwendig sind. Sie können ihre Meinung frei äußern. Ihre Meinung wird in den
Angelegenheiten, die sie betreffen, in einer ihrem Alter und ihrem Reifegrad entsprechenden
Weise berücksichtigt.
Bei allen Kinder betreffenden Maßnahmen öffentlicher oder privater Einrichtungen muss das
Wohl des Kindes eine vorrangige Erwägung sein.
Jedes Kind hat Anspruch auf regelmäßige persönliche Beziehungen und direkte Kontakte zu
beiden Elternteilen, es sei denn, dies steht seinem Wohl entgegen“.
1
2
Gesetz aus dem Jahr 2000, „Equal Status Act“.
Siehe Urteil vom 19.11.1998, Sutherland gegen Vereinigtes Königreich.
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DE
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A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
Die Erklärung der Rechte des Kindes vom 20. November 1959 bestimmt, dass jedes Kind
ohne jede Diskriminierung Anspruch auf besonderen Schutz, auf soziale Sicherheit, auf ein
Aufwachsen unter Betreuung durch seine Eltern und auf Ausbildung hat (Grundsätze 1, 2, 4, 6
und 7).
Die Konvention der Rechte des Kindes vom 20. November 19891 (von allen Mitgliedstaaten
der EU ratifiziert) garantiert den Vorrang des Wohls des Kindes (Artikel 3), wirtschaftliche,
soziale und kulturelle Rechte, die das Kind verwirklichen können muss (Artikel 4), das Recht
der Eltern, das Kind zu leiten und zu führen (Artikel 5), das Recht des Kindes, seine Identität
zu behalten (Artikel 8) und das Recht auf freie Meinungsäußerung, die Freiheit sich
Informationen zu beschaffen und die Religionsfreiheit des Kindes (Artikel 12, 13 und 14).
Die Erklärung über die sozialen und rechtlichen Grundsätze für den Schutz und das Wohl von
Kindern unter besonderer Berücksichtigung der Aufnahme in eine Pflegefamilie und der
Adoption auf nationaler und internationaler Ebene vom 3. Dezember 1986 garantiert das
Wohl der Familie und der Kinder (Teil A) und sieht vor, dass die Aufnahme in eine
Pflegefamilie (Teil B) sowie die Adoption (Teil C) zum Wohle des Kindes zu erfolgen hat.
– Europarat
In der EMRK2 ist in Artikel 8 das Recht auf Privat- und Familienleben geschützt.
Nach dem siebten Protokoll zur EMRK3 vom 22. November 1984 (nicht ratifiziert von A, B,
IRL, NL, P, E und UK) haben „die Ehegatten … untereinander und in ihren Beziehungen zu
ihren Kindern gleiche Rechte und Pflichten privatrechtlicher Art hinsichtlich der
Eheschließung, während der Ehe und bei Auflösung der Ehe“ (Artikel 5).
Das Europäische Übereinkommen über die Adoption von Kindern vom 24. April 19674 (nicht
ratifiziert von B, E, F, FIN, L und NL) bietet Gewähr für ein Minimum von wesentlichen
Bestimmungen in der Adoptionspraxis (Teil 2) (dieses Übereinkommen gilt auch für Kinder
aus anderen Ländern).
Nach dem Europäischen Übereinkommen über die Rückführung Minderjähriger vom 28. Mai
19705 (nur von Italien ratifiziert) ist ein Ersuchen um Rückführung Minderjähriger (im
vorrangigen Interesse des Kindes) möglich (Artikel 1 und 2).
Das Europäische Übereinkommen über die Rechtsstellung von unehelichen Kindern vom 5.
Oktober 19756 (nicht ratifiziert von D, GR, E, F, FIN, I und NL) verbessert die Rechtsstellung
unehelicher Kinder, indem die Unterschiede in der Rechtsstellung der unehelichen und der
ehelichen Kinder verringert wird.
1
Resolution 45/25
Nr. 005
3
Nr. 117
4
Nr. 058
5
Nr. 071
6
SEV Nr. 85
2
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DE
Das Europäische Übereinkommen über die Anerkennung und Vollstreckung von
Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder1 vom 20.5.1980 (ratifiziert von allen
Mitgliedstaaten der EU).
Das Europäische Übereinkommen über die Ausübung von Kinderrechten vom 25. Januar
19962 (nicht ratifiziert von A, B, D, DK, E, F, FIN, I, IRL, L, NL, P, SV und UK) enthält eine
Reihe von Verfahrensmaßnahmen, durch die den Kindern die Gelegenheit gegeben werden
sollte, ihre Rechte auszuüben, und es ist die Einsetzung eines Ständigen Ausschusses
vorgesehen, der Probleme im Zusammenhang mit dem Übereinkommen überprüft.
– Europäische Union
Das Europäische Parlament hat im Jahr 2000 folgende Entschließung angenommen:
„Justizielle Zusammenarbeit: Umgangsrecht, gegenseitige Vollstreckung von
Entscheidungen“3.
– Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg
Artikel 8 EMRK – Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens
Der Begriff Familie im Sinne dieser Vorschrift ist nicht auf eheliche Beziehungen beschränkt.
Unter ihn fällt auch die „de-facto-Familie“, in der die Parteien ohne Trauschein
zusammenleben. Ein in einer solchen Beziehung geborenes Kind ist automatisch Teil dieser
„Familie“ vom Zeitpunkt seiner Geburt an4.
Das Recht der Eltern und des Kindes, gemeinsam Zeit miteinander zu verbringen, ist ein
Grundelement des Familienlebens, selbst wenn die Beziehung zwischen den Eltern
zerbrochen ist5.
„Familienleben“ im Sinne des Artikels 8 umfasst zumindest die Bindungen zwischen nahen
Verwandten, beispielsweise zwischen Großeltern und Enkeln, da derartige Verwandte eine
wichtige Rolle im Familienleben spielen können6. „Achtung“ des Familienlebens bedeutet
u.a. die Pflicht des Staates, in einer Weise zu handeln, dass eine normale Entwicklung dieser
Bindungen möglich ist.7
– Rechtslage
Das Besuchsrecht
In einigen Ländern wird das Besuchsrecht von den Eltern ausgeübt, in anderen kann das Kind
die Gerichte anrufen (unter bestimmten Umständen in den Niederlanden und UK), oder das
Besuchsrecht orientiert sich im Wesentlichen am Wohl des Kindes (Finnland und Schweden).
Die Mehrzahl der Staaten der EU haben aber das Besuchsrecht unter beiden Gesichtpunkten
ausgestaltet, d.h. es ist ein Recht der Eltern, so weit es dem Wohl des Kindes entspricht (z.B.
Italien).
1
SEV Nr. 105
SEV Nr. 160
3
Bericht Banotti, A5-0311/2000.
4
Siehe Elsholz gegen Deutschland, Urteil vom 13. Juli 2000, Nr. 25735/94, § 43
5
Siehe Elsholz gegen Deutschland, Urteil vom 13. Juli 2000, aao
6
Siehe Scozzari und Giunta gegen Italien, Urteil vom 13. Juli 2000, Nr. 39221/98 und 41966/98, § 221
7
aao
2
PE 302.216
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B. ÜBERBRLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
1. Die Rechte des Kindes und die Pflichten der Eltern
Die Kinder in der EU leben nicht mehr so oft in einer traditionellen Familienstruktur, wie dies
in der Vergangenheit der Fall war. Sie kommen aus unterschiedlichen Umfeldern (Kinder von
Alleinerziehenden, Familien nach Scheidungen, uneheliche Kinder usw.) und sind deshalb
anfälliger, oft mittellos, was auch dazu führt, dass sie sich physisch, psychisch, moralisch und
intellektuell nicht normal entwickeln können.
Einige Eltern leisten sogar keinen Beitrag mehr zur Betreuung ihrer Kinder mit dem
Argument, dass sie nicht mehr unter dem gleichen Dach lebten.
Einige Staaten der EU haben trotz dieser Probleme den Grundsatz eines „besonderen Schutzes
der Kinder“ noch nicht übernommen. In diesem Sinne müsste die Rechtsstellung des Kindes
überprüft werden, wobei beispielsweise den unehelichen Kindern eine eigene Rechtsstellung
als Familienangehörige eingeräumt werden sollte (einschließlich der elterlichen Sorgepflicht).
Nach dem von der Direktion Juristische Angelegenheiten, Sachverständigenausschuss
Familienrecht (CJ-FA) des Europarats erarbeiteten Dokument „Das Besuchsrecht der Kinder
in Europa“ dürfen Rechtsvorschriften über das „Besuchsrecht“ ausschließlich das Wohl des
Kindes im Verhältnis zum Recht der Eltern berücksichtigen, da sowohl die psychologischen
als auch die rechtlichen Beziehungen zwischen Eltern und Kind darunter leiden würden.
In allen Staaten der EU besitzen die Eltern, unabhängig von der familiären Bindung, ein
Besuchsrecht (selbst wenn ihnen das Sorgerecht aberkannt wurde). Allerdings gewähren
einige Mitgliedstaaten dieses Besuchsrecht nicht den engen Verwandten (DK, FIN und SV),
wogegen andere Länder dieses Recht Dritten zugestehen wollen, die dem Kind nahe stehen
(L, NL, E und UK).
Zur Lösung dieser Probleme wurde ein spezieller Ombudsmann1 (wie beispielsweise in F)
beauftragt, die Kinder über ihre Rechte aufzuklären, sie zu beraten und in ihrem Namen zu
klagen und vor Gericht aufzutreten.
Andere gravierende Probleme treten auf, wenn man eine internationale Adoption beabsichtigt.
Der Europarat meint in seiner Empfehlung 1443 (2000), dass die Staaten der EU die
internationale Adoption geradezu in einen Markt verwandelt hätten, der gekennzeichnet sei
durch den einseitigen Zustrom von Kindern, die aus armen oder Schwellenländern in die
entwickelten Länder kommen. In der EU kommen Straftaten vor und haben sich durch
Profitgier gekennzeichnete Praktiken durchgesetzt (psychologischer oder wirtschaftlicher
Druck auf schwache Familien, Kinderzeugung zum Zwecke der Adoption, falsche
Vaterschaftserklärungen und Kinderadoption über das Internet). Unter diesen Bedingungen
kann kaum davon die Rede sein, dass die internationale Adoption im vorrangigen Interesse
des Kindes abläuft. Die Empfängerländer haben oft eine falsche Vorstellung von der Lage der
Kinder in den Herkunftsländern und von den angeblichen Wohltaten, die dem ausländischen
Kind zuteil werden, wenn es in einem reichen Land adoptiert und aufgezogen wird.
1
Entsprechend der Empfehlung 1121 (1990) des Europarats
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2. Empfehlungen
Den Kindern von geschiedenen Eltern sollte die Anwendung der Empfehlung 896 (1979) über
die staatlichen Überweisungen von Vorschüssen auf den Kindern geschuldeten Unterhalt
zugute kommen, indem sie eine gewisse Stabilität bei der Mutter finden.
Nach der Empfehlung 1443 (2000) des Europarats könnten die Probleme im Zusammenhang
mit der internationalen Adoption entschärft werden, wenn Informationskampagnen bei den
auf diesem Gebiet Tätigen und bei Bewerbern um eine internationale Adoption durchgeführt
würden.
Außerdem ist gemäß der Empfehlung 1460 (200) und gemäß den Arbeiten des Europäischen
Parlaments die Einrichtung eines Ombudsmanns auf europäischer Ebene unverzichtbar, um
die Kenntnis und die Anwendung der verschiedenen Übereinkommen über die Rechte des
Kindes zu erweitern, um die verschiedenen Akteure der Politik für Kinder zu beraten und zu
unterstützen, um spezifische Strategien zu konzipieren und insbesondere eine Erziehung zu
Frieden und Gewaltfreiheit zu fördern. Hierfür müssen diejenigen Mitgliedstaaten, die dies
noch nicht getan haben, auf nationaler Ebene einen Ombudsmann für Kinder benennen.
Nach der Empfehlung 1221 (1990) des Europarats müsste jeder Staat eine Gruppe von
unabhängigen Sachverständigen einsetzen, um zu erforschen, wie Kinder ihre Grundrechte
ausüben können, die ihnen durch internationale Rechtsinstrumente eingeräumt wurden. In
diesem Sinne müssten Kinder besser über ihre Rechte unterrichtet werden.
5. Schutz der älteren Menschen
Artikel 25: „Die Union anerkennt und achtet das Recht älterer Menschen auf ein würdiges
und unabhängiges Leben und auf Teilnahme am sozialen und kulturellen Leben.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– Vereinte Nationen
Grundsätze für die älteren Menschen vom 16. Dezember 1991 (Unabhängigkeit, Mitsprache
in der Gesellschaft, Selbstverwirklichung und Würde)1. Die Regierungen werden
aufgefordert, diese Grundsätze in ihre nationalen Programme einfließen zu lassen.
– Europarat
Artikel 23 der revidierten Europäischen Sozialcharta vom 3. Mai 1996 (die ausschließlich von
Finnland, Italien und Schweden ratifiziert wurde) besagt, dass alle älteren Menschen das
Recht auf sozialen Schutz haben2.
1
2
Grundsätze der Vereinten Nationen für die älteren Menschen, Resolution 46/91.
Revidierte Europäische Sozialcharta, SEV Nr. 163, Teil I, Punkt 23.
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In der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer vom 9. Dezember
1989 heißt es: „Entsprechend den jeweiligen Gegebenheiten der einzelnen Länder muss jeder
Arbeitnehmer in der Europäischen Gemeinschaft, wenn er in den Ruhestand geht, über Mittel
verfügen können, die ihm einen angemessenen Lebensstandard sichern“1 und
„muss jeder, der das Rentenalter erreicht hat, aber keinen Rentenanspruch besitzt oder über
keine sonstigen ausreichenden Unterhaltsmittel verfügt, ausreichende Zuwendungen,
Sozialhilfeleistungen und Sachleistungen bei Krankheit erhalten können, die seinen
spezifischem Bedürfnissen angemessen sind“2.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Statistiken
1997 waren über 70 Millionen (21%) der Bevölkerung der EU 60 Jahre und älter. Die bereits
gestiegene Lebenserwartung wird noch weiter steigen, und der Rückgang der Fruchtbarkeit
wird die Vergreisung der Bevölkerung beschleunigen. Die Zahl der über 60-jährigen wird den
Voraussagen nach weiter zunehmen und im Jahr 2020 37% der Gesamtbevölkerung
ausmachen.
Es sei darauf verwiesen, dass die ältere Bevölkerung mehrheitlich weiblichen Geschlechts ist;
zwei von drei Menschen, die 65 Jahre oder älter sind, sind Frauen.
Der Alterungsprozess ist im Vereinigten Königreich, in Dänemark, in Belgien und in
Deutschland ausgeprägter, während Irland mit einem Anteil von 15% der Bevölkerung im
Alter von 60 Jahren und darüber das jüngste Land bleibt.
Das Problem der Überalterung der Bevölkerung stellt sich in allen Mitgliedstaaten der EU
(wirtschaftliche und soziale Probleme: Übernahme der Kosten bei Abhängigkeit,
Finanzierung der Renten, Inanspruchnahme von Pflegediensten).
In der EU ist der Anteil der Menschen im Alter von 80 Jahren und darüber von 1,6% im Jahr
1960 auf 3,8% im Jahr 1997 gestiegen und wird im Jahr 2020 5,6% ausmachen. Dies ist
insbesondere in Schweden, in Italien, im Vereinigten Königreich, in Dänemark, in Frankreich
und in Deutschland verstärkt festzustellen3.
Die Betreuung der älteren Menschen durch die Familienangehörigen wird in den einzelnen
Mitgliedstaaten unterschiedlich gehandhabt. In der Tat ist der Anteil der älteren Menschen,
die in ihren Familien leben, in Spanien (54%), in Portugal (42%), in Griechenland (35%) und
in Italien (34%) höher, während der Anteil in Dänemark (2%), in den Niederlanden (5%) und
im Vereinigten Königreich (12%) geringer ist.
In den nordeuropäischen Ländern (D, A, NL, SV, FIN, UK und IRL) wurden Zuwendungen
für die Personen, die sich um die älteren Menschen kümmern bzw. Zulagen für ältere
Menschen bei Verlust ihrer Unabhängigkeit eingeführt. In Finnland lösen die Gemeinden die
Personen, die sich um einen älteren Menschen kümmern, an jedem zweiten Wochenende ab.
Seit Ende der 80er Jahre ist die Zahl der Heimeinweisungen gesunken, in Nord- und
Südeuropa gibt es jedoch unterschiedliche Zahlen. In Dänemark, Schweden, in den
1
Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, Absatz 24.
Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, Absatz 25, vom 9. Dezember 1999.
3
Laut einer Studie des Ministeriums für Beschäftigung und Solidarität vom Juli 2000.
2
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Niederlanden und in Finnland lebt ein großer Anteil älterer Menschen in Heimen (über 8% in
Dänemark, Schweden und in den Niederlanden). In den südeuropäischen Ländern ist dieser
Anteil geringer, 0,5% in Griechenland. In Frankreich leben über ein Viertel der über 85jährigen in Heimen.
Zudem wird die Betreuung zu Hause von den Regierungen gefördert, indem sie neue
Nachbarschaftsdienste fördern1.
Aktionsprogramme
Das Europäische Parlament hat insbesondere 1999 mehrere Entschließungen zur
Verbesserung der Lage der älteren Menschen angenommen. Das Europäische Parlament
unterstreicht die Notwendigkeit, ihre Eingliederung in die Gesellschaft zu fördern, und
empfiehlt den Mitgliedstaaten die Einführung eines Mindesteinkommens, damit die am
stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen über angemessene und vernünftige finanzielle
Mittel verfügen (sozialer Schutz und ärztliche Versorgung)2.
Auch wenn ausschließlich in Artikel 13 EGV Bezug auf das Alter und Behinderungen
genommen wird, so ist das Parlament doch der Auffassung, dass der Vertrag eine
Rechtsgrundlage für künftige Maßnahmen zugunsten dieser Bevölkerungsgruppen enthält.
Die Kommission ihrerseits hat sich verpflichtet, auf Gemeinschaftsebene Aktionsprogramme
zum Schutz der Menschen einzuleiten, die von Arbeitslosigkeit, Diskriminierung oder
sozialer Ausgrenzung betroffen sind3.
Die Europäische Union hat anlässlich des „Internationalen Jahres der Senioren“4 erfolgreich
Aktionen durchgeführt.
Zudem gibt der Europarat diverse Leitgrundsätze bekannt, die im Hinblick auf die Annahme
von Maßnahmen für ältere Menschen in Erwägung zu ziehen sind: die Rolle der älteren
Menschen und die Solidarität zwischen den Generationen, Prävention und Lebensqualität,
Rechte und Pflichten, Teilhabe, Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung und Rolle der
Information und der Bildung5.
Europäische Kommission, „Ein Europa für alle Altersgruppen – Wohlstand und Solidarität zwischen den
Generationen“, (KOM(1999) 221 endg., C5-0185/1999-1999/2159(COS)), 21. Mai 1999.
2
Entschließung zu den Maßnahmen zugunsten älterer Menschen vom 24. Februar 1994.
Entschließung zu „Ältere Menschen im 21. Jahrhundert – neue Lebensperspektiven“ vom 16. April 1999.
Das Parlament hat zu diesem Thema am 1. und 2. Oktober 1998 eine Konferenz abgehalten.
3
Europäische Kommission „Ein Europa für alle Altersgruppen – Wohlstand und Solidarität zwischen den
Generationen“, (KOM(1999) 221 endg. C5-0185/1999-1999/2159(COS)), 21. Mai 1999. Artikel 13, 129 und
137 des EG-Vertrags, geändert durch den Vertrag von Amsterdam.
4
Maßnahmen im Rahmen des „Jahres der Senioren der Vereinten Nationen“ im Zusammenhang mit dem
Arbeitsmarkt, die Rolle der Senioren in der Gesellschaft und die Förderung der Solidarität zwischen den
Generationen, Initiativen zu Unterstützung und zur Förderung der Tätigkeit der NRO und der Netze, die sich für
ältere Menschen einsetzen, Maßnahmen zur Förderung der Bürgerschaft, der Teilhabe und der
Chancengleichheit der älteren Menschen.
5
Europarat, Empfehlung Nr. R (94) 9 betreffend ältere Menschen, 10. Oktober 1994.
1
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6. Schutz der Behinderten
Artikel 26: „Die Union anerkennt und achtet den Anspruch von Menschen mit Behinderung
auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und beruflichen
Eingliederung und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– Vereinte Nationen
Mit dem auf der Internationalen Menschenrechtskonferenz angenommenen Erklärung und
dem Aktionsprogramm von Wien vom 25. Juni 1993 werden die Rechte der behinderten
Personen geschützt, indem verkündet wird, dass „alle Menschen von Geburt an gleich sind
und dass gleiche Recht auf Leben und Wohlergehen, auf Bildung und Arbeit, auf ein
unabhängiges Leben und eine aktive Beteiligung an allen Aspekten des Lebens und der
Gesellschaft … haben“1.
In dem Übereinkommen Nr. 159 der IAO vom 20. Juni 1983 heißt es, dass jeder Staat nach
der Ratifizierung gemäß den nationalen Gegebenheiten und im Rahmen seiner Möglichkeiten
eine Politik zur beruflichen Umschulung und Beschäftigung von Behinderten einführen muss.
Dieses Übereinkommen von 1983 über die berufliche Umschulung und Beschäftigung von
Behinderten wurde von Österreich, Belgien, den Niederlanden und dem Vereinigten
Königreich noch nicht ratifiziert; es wird durch die Empfehlung Nr. 168 ergänzt.
– Europarat
Laut Artikel 14 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten vom 4. November 1950, die von allen Mitgliedstaaten der Europäischen
Union ratifiziert wurde, ist jede Diskriminierung „…. ohne Unterschied …der Geburt oder
des sonstigen Status“ verboten.
Mit dem jüngsten Protokoll Nr. 12 zur EMRK wird das Verbot jeglicher Diskriminierung
über die in der Konvention anerkannten Rechte hinaus ausgedehnt. Die Behinderung wird
jedoch wie auch die sexuelle Ausrichtung in der indikativen Liste in Artikel 1 nicht
ausdrücklich aufgeführt.
Die revidierte Europäische Sozialcharta vom 3. Mai 1996, die nur von Finnland, Italien und
Schweden ratifiziert wurde, schützt die Behinderten, indem sie ihnen das Recht auf
Eigenständigkeit, soziale Eingliederung und Teilhabe am Leben der Gemeinschaft garantiert 2.
Die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer vom 9. Dezember 1989
stellt ebenfalls sicher, dass „alle Behinderten …unabhängig von der Ursache und Art ihrer
Behinderung konkrete ergänzende Maßnahmen, die ihre berufliche und soziale Eingliederung
1
Wiener Erklärung und Aktionsprogramm, Punkt 6, Absatz 63, A/CONF.157/24.
Revidierte Sozialcharta, STE Nr. 163. (Artikel 15 über das Recht der körperlich oder geistig behinderten
Menschen auf Berufsausbildung und berufliche und soziale Eingliederung).
2
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fördern, in Anspruch nehmen können“ müssen1.
Im Übrigen gewährleistet Artikel 42 des revidierten Europäischen Kodexes für soziale
Sicherheit vom 6. November 1990 u.a. die berufliche Umschulung von Behinderten. Dieser
Kodex wurde bis heute von Spanien, Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich nicht
unterzeichnet.
– Europäische Union
Im Vertrag von Amsterdam heißt es, dass „…. die Organe der Gemeinschaft bei der
Ausarbeitung von Maßnahmen nach Artikel 95 des Vertrags zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft den Bedürfnissen von Personen mit einer Behinderung Rechnung tragen“
müssen2.
Im Übrigen besagt Artikel 13 des EG-Vertrags, dass der Rat geeignete Vorkehrungen treffen
kann, um Diskriminierung insbesondere aus Gründen einer Behinderung oder des Alters zu
bekämpfen3. Zudem werden in Artikel 136 und 137 die Ziele der Gemeinschaft und der
Mitgliedstaaten angegeben, gegen die Ausgrenzung und für die Eingliederung der vom
Arbeitsmarkt ausgeschlossenen Personen zu kämpfen.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Nach den Statistiken von Eurostat liegt der Prozentsatz der behinderten Menschen in der
Mehrzahl der Mitgliedstaaten der EU zwischen 10 und 12% der Bevölkerung, d.h. 37
Millionen. In der Tat ist jeder Zehnte in der Europäischen Union von einer Behinderung
betroffen, sei es eine körperliche, eine sensorische, eine geistige oder eine psychische
Behinderung. Es sei ebenfalls auf das Problem des Autismus verwiesen, zu dem das
Europäische Parlament eine Erklärung ausgearbeitet hat4.
Der Europarat hat mehrere Empfehlungen betreffend behinderte Menschen vorgelegt.
Die EU setzt sich für die Möglichkeiten der normalen Beschäftigung dieser Menschen im
Rahmen diverser Programme ein. Die Eingliederung ist der Schlüssel zur Teilhabe der
behinderten Menschen an der Gesellschaft. Die Leitlinien zielen im Wesentlichen auf die
uneingeschränkte Teilhabe der Behinderten am sozialen Leben und auf ihre Einbeziehung in
allen einschlägigen politischen Maßnahmen ab5.
Im Jahr 2000 hat der Rat eine Richtlinie zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die
Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf6 angenommen.
1
Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer, Punkt 26.
Erklärung Nr. 22 zu Personen mit einer Behinderung, als Anlage dem Vertrag von Amsterdam beigefügt.
3
Siehe Richtlinie 2000/78/EG vom 27. Oktober 2000.
4
Europäisches Parlament, Erklärung über die Rechte der Personen, die von Autismus betroffen sind, 9. Mai
1996.
5
Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung und soziale Angelegenheiten, „Kompendium der
von den einzelnen Mitgliedstaaten verfolgten Chancengleichheitspolitik zugunsten behinderter Menschen“,
Oktober 1998.
6
Richtlinie 2000/78/EG vom 27. November 2000. In Artikel 5 sind „angemessene Vorkehrungen“ für Menschen
mit Behinderungen vorgesehen.
2
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Die Europäische Kommission ihrerseits hat 1998 einen Verhaltenskodex für die
Beschäftigung von Behinderten angenommen; dieser Kodex stützt sich auf die
Entschließungen des Europäischen Parlaments und des Rates zur Chancengleichheit von
behinderten Menschen im Rahmen der Politiken und internen Praktiken der europäischen
Institutionen1.
Die Kommission hat ebenfalls die Einführung des „Europäischen Jahres der behinderten
Bürger“ im Jahr 2003 vorgeschlagen; auch das mehrjährige Aktionsprogramm zur
Bekämpfung der Diskriminierung (2001-2006) soll zur Sensibilisierung der öffentlichen
Meinung und zur uneingeschränkten Teilhabe der behinderten Menschen an der Gesellschaft
beitragen.
Ferner muss die EU den Entwurf der Konvention der UNO über die Menschenrechte der
behinderten Menschen unterstützen. In diesem Zusammenhang haben die Vereinten Nationen
bereits Standardregeln in Bezug auf die Chancengleichheit für diese Menschen ausgearbeitet 2.
Es sei darauf verwiesen, dass jeder Mitgliedstaat einen anderen Ansatz zur Bekämpfung der
Diskriminierung aufgrund einer Behinderung sowie bei der Ausarbeitung von Maßnahmen
zur Gewährleistung der Eingliederung der behinderten Menschen in die Gesellschaft verfolgt.
In diesem Zusammenhang haben verschiedene Länder Aktionsprogramme eingeführt bzw.
werden solche Aktionsprogramme einführen und neue Rechtsvorschriften anwenden, wie
etwa Finnland, Portugal, Österreich, die Niederlande, Irland, Spanien und Griechenland.
Es gibt bereits spezifische Rechtsvorschriften in Großbritannien, Schweden, Finnland,
Portugal, Österreich, Luxemburg, Irland, Dänemark und Belgien. In den Niederlanden,
Italien, Frankreich, Spanien, Griechenland und Deutschland bestehen Beziehungen zwischen
den Regierungen und den Behindertenorganisationen, die die Regierungen beraten und
Einfluss nehmen.
Dennoch müssen innerhalb der EU noch Fortschritte im Hinblick auf den Schutz und die
Verteidigung der Rechte der Behinderten erzielt werden3.
Obwohl insbesondere die Zeichensprache im Hinblick auf die Haushaltslinien der
Europäischen Union berücksichtigt wurde und Anstrengungen unternommen wurden, um sie
in den Dokumenten des „Europäischen Programms des Jahres der Sprachen“ einzufügen, hat
kein Land in der Europäischen Union bisher die Zeichensprache in ihre Nationalsprache oder
in die Sprache der jeweiligen Minderheiten dieses Landes integriert4.
1
Verhaltenskodex, SEK (1998) 1559/2.
Europäisches Parlament, Entschließung zur Chancengleichheit von behinderten Menschen vom 11. April 1997,
Entschließung zur Zeichensprache vom 18. November 1998 und Entschließung zur Bewertung des dritten
Aktionsprogramms der Gemeinschaft zugunsten behinderter Menschen HELISO II vom 15. Dezember 1998.
2
Standardregeln der Vereinten Nationen, 20. Dezember 1993.
3
The European Blind Union Commission for Liaising with the EU, Note „The respect for human rights
mentioned in the Charter of Fundamental Rights of the European Union“, 2001.
4
European Union of the Deaf, Jahresbericht 1999-2000. Diese Organisation vertritt die Gehörlosen in den
Mitgliedstaaten der Europäischen Union.
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KAPITEL IV: SOLIDARITÄT: Artikel 27 bis 38
1. Gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen
Artikel 31: „Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf gesunde, sichere
und würdige Arbeitsbedingungen.
Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat das Recht auf eine Begrenzung der
Höchstarbeitszeit, auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten sowie auf bezahlten
Jahresurlaub.“
Artikel 32: „Kinderarbeit ist verboten. Unbeschadet günstigerer Vorschriften für Jugendliche
und abgesehen von begrenzten Ausnahmen darf das Mindestalter für den Eintritt in das
Arbeitsleben, das Alter, in dem die Schulpflicht endet, nicht unterschreiten.
Zur Arbeit zugelassene Jugendliche müssen ihrem Alter angepasste Arbeitsbedingungen
erhalten und vor wirtschaftlicher Ausbeutung und vor jeder Arbeit geschützt werden, die ihre
Sicherheit, ihre Gesundheit, ihre körperliche, geistige, sittliche oder soziale Entwicklung
beeinträchtigen oder ihre Erziehung gefährden könnte.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
– UNO
Die Internationale Konvention der UNO über den Schutz der Rechte aller
Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen1 vom 18. Dezember 1990, die von den
Mitgliedstaaten der EU nicht ratifiziert wurde, gewährleistet den Schutz der
Wanderarbeitnehmer.
Die Internationale Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes vom
20. November 19892, die von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert wurde, bekräftigt, dass
das Kind „vor wirtschaftlicher Ausbeutung geschützt“ werden muss, „bei der zu erwarten ist,
dass sie gefahrenträchtig ist, die Erziehung des Kindes behindert oder seiner Gesundheit oder
seiner körperlichen, geistigen, seelischen, sittlichen oder sozialen Entwicklung abträglich ist“
(Artikel 32).
Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16. Dezember
19663, der von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert wurde, anerkennt das Recht auf Arbeit
(Artikel 6), das Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen (Lohn, sichere und
gesunde Arbeitsbedingungen, gleiche Möglichkeiten für jedermann, in seiner beruflichen
Tätigkeit entsprechend aufzusteigen, sowie des Rechts auf Freizeit (Artikel 7).
1
Resolution 45/158.
Resolution 44/25.
3
Resolution 2200 A (XXI).
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– IAO
Gemäß dem Übereinkommen der IAO über die Abschaffung der Zwangsarbeit vom 25. Juli
1957, das von allen Mitgliedstaaten der EU ratifiziert wurde, sind Zwangsmaßnahmen,
Strafmaßnahmen oder Maßnahmen der Arbeitsdisziplin (Artikel 1) verboten.
Das Übereinkommen der IAO vom 21. Juni 1988 über Beschäftigungsförderung und den
Schutz gegen Arbeitslosigkeit, das weder von Österreich, Belgien, Deutschland, Dänemark,
Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Irland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal
noch dem Vereinigten Königreich ratifiziert wurde, fördert die Beschäftigung und den Schutz
vor Arbeitslosigkeit1.
Das Übereinkommen der IAO über das Mindestalter von Kindern für die Zulassung zur
Arbeit vom 26. Juni 19732, das von allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ratifiziert
wurde, verkündet die faktische Abschaffung der Kinderarbeit und erhöht allmählich das
Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung (Artikel 1).
– Europarat
Die Sicherstellung gerechter und angemessener Arbeitsbedingungen ist in der Europäischen
Sozialcharta vom 18. Oktober 1961 (Artikel 2 bis 6) sowie in der revidierten Europäischen
Sozialcharta vom 3. Mai 1996 (in denselben Artikeln) verankert.
Alle Mitgliedstaaten der EU haben die Europäische Sozialcharta ratifiziert, einige Staaten (A,
B, D, GR, ESP, FIN, L, NL, P, UK) haben jedoch die revidierte Sozialcharta nicht ratifiziert3.
Mit dieser revidierten Sozialcharta wird der Vorläufer von 1961 an die wichtigen, seit diesem
Zeitpunkt eingetretenen sozialen Veränderungen angepasst.
Die Mitgliedstaaten der EU, die die Sozialcharta ratifiziert haben, sollten auch die gesamten
Bestimmungen dieser Charta akzeptieren. Zur Zeit ist es bedauerlich, dass einige Staaten
dieses Übereinkommen ratifiziert haben, ohne jedoch einige wesentliche Bestimmungen, z.B.
über die Höchstdauer der Tagesarbeitszeit (A, DK, UK), die Mindestdauer der
Kündigungsfrist (A, DK, L) oder den Schutz Minderjähriger am Arbeitsplatz, wie etwa
Mindestalter, Urlaubsdauer, Berufsausbildung, … (A, DK, D, L, UK), nicht übernommen
haben.
Das Übereinkommen über den europäischen Kodex für soziale Sicherheit von 19644, das von
Österreich und Finnland nicht ratifiziert wurde, legt Normen und Mindestschutzvorschriften
fest (Arbeitslosengeld, Altersvorsorge …), um die Entwicklung der sozialen Sicherheit in
jedem Land voranzutreiben. Zudem gewährleistet das Europäische Übereinkommen über
soziale Sicherheit5 von 1972 die grundlegenden Prinzipien der sozialen Sicherheit (gleicher
Lohn, Einheitlichkeit der anwendbaren Rechtsvorschriften, Beibehaltung der erworbenen
Rechte, ausländische Dienstleistungen), wurde von einigen Mitgliedstaaten jedoch nicht
ratifiziert (DK, FIN, F, GR, IRL, SV, UK).
1
Nr. 168.
Übereinkommen IAO C138.
3
Während Zypern, Bulgarien, Rumänien, Slowenien und Estland diese Charta ratifiziert haben ….
4
Nr. 048.
5
Nr. 078.
2
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Das Europäische Protokoll über die soziale Sicherheit1 von 1968 enthält Bestimmungen, mit
denen die Vertragsparteien ermuntert werden sollen, ein höheres soziales Niveau zu erreichen,
als in den Bestimmungen des Kodexes festgelegt ist (ärztliche Versorgung, Leistungen im
Krankheitsfall …), wurde jedoch von einigen Mitgliedstaaten immer noch nicht ratifiziert (A,
DK, FIN, F, GR, IRL, I, ESP und UK).
– Europäische Union
Im Vertrag von Amsterdam wird sowohl auf die Europäische Sozialcharta als auch auf die
Gemeinschaftscharta der Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989, eine rein deklaratorische
Charta, verwiesen, dieser offizielle Hinweis ist jedoch in Anbetracht der derzeitigen Lage
vollkommen unzureichend. Denn trotz der bestehenden gemeinschaftlichen
Rechtsvorschriften, die sehr wichtig sind, auch wenn sie nur Teilbereiche betreffen
(Gleichstellung von Männern und Frauen, Hygienebedingungen, Information der
Arbeitnehmer) halten einige Mitgliedstaaten der EU die von allen anerkannten Rechte nicht
vollständig ein.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Aus dem vom Ausschuss für soziale Rechte des Europarates durchgeführten Prüfung der
Schlussfolgerungen der Zyklen XV.1 und XV.2 betreffend die Bestimmungen über die
Achtung gerechter und angemessener Arbeitsbedingungen geht Folgendes hervor:
– Zu lange Wochen- oder Tagesarbeitszeiten
In einigen Mitgliedstaaten (IRL, NL, ESP) kann die Wochenarbeitszeit in einigen Sektoren
oder allgemein (z.B. Statut der Arbeitnehmer in Spanien) 60 Stunden oder mehr betragen.
– Kinderarbeit
a) Mindestalter
Die Arbeit von Kindern unter 15 Jahren ist weiterhin ein Problem, das in der EU nicht
ausreichend anerkannt wird. Berichten des Europarates zufolge werden in Italien 350.000
Kinder, davon 50.000 Kindern von Einwanderern, illegal in der Landwirtschaft und im
Haushalt beschäftigt, obwohl sie jünger als 15 Jahre sind. Im Vereinigten Königreich stellt die
Arbeit von Kindern zwischen 11 und 15 Jahren noch eine Praxis dar, die zwischen 1,1 und
1,7 Millionen Kindern betrifft. Trotz eines Gesetzes von 1999, mit dem die Strafen für Arbeit
von Kindern unter 15 Jahren verstärkt werden, sind keine genauen Statistiken über den Grad
der Einhaltung dieses Gesetzes im Vereinigten Königreich bekannt.
Außer in diesen Ländern, in denen der Anteil der Kinderarbeit von Kindern unter 15 Jahren
sehr hoch ist, besteht diese Praxis ebenfalls in Frankreich in Familienunternehmen und bei der
Hausarbeit, sowie bei Kindermodels (1987 gab es einen Erlass betreffend die Landwirtschaft
zur Sanktionierung einer vergleichbaren Situation).
1
Nr. 048 A.
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b) Schlechte Arbeitsbedingungen von Minderjährigen
In zahlreichen Mitgliedstaaten herrschen noch Arbeitsbedingungen für Minderjährige, die
gegen die Bestimmungen der Sozialcharta verstoßen. In diesem Zusammenhang sei auf die
Arbeit von Schulkindern ab 6.00 Uhr morgens (FIN, NL), die Nachtarbeit im
Dienstleistungsgewerbe (P, A) und die nicht den Vorschriften entsprechende Urlaubsdauer
der in einem Beschäftigungsverhältnis stehenden Minderjährigen (SV, NL) verwiesen.
– Ungerechte Vergütung
a) Vergütung erwachsener Arbeitnehmer
Im Sinne der Sozialcharta ist ein Lohn gerecht, wenn dieser Lohn (der Mindestlohn, wenn es
diesen gibt) nicht unter dem durchschnittlichen nationalen Lohn liegt. Die vom Ausschuss für
soziale Rechte angenommene Schwelle beträgt 60% des Nettowertes. Liegt sie zwischen 60
und 50%, können die Staaten nachweisen, dass dieser Lohn einen angemessenen
Lebensstandard gewährleistet. In jedem Fall müssen die Löhne über der Armutsgrenze des
betreffenden Landes liegen.
In drei Mitgliedstaaten (IRL, ESP, UK) erhalten die Arbeitnehmer jedoch zwischen 45 und
53% des durchschnittlichen Nettoverdienstes.
Grundsätzlich ist die Forderung nach einem angemessenen Mindestlohn statthaft. Heute ist
jedoch festzustellen, dass es zu viele „degradierte“ Arbeitsplätze (die Hälfte des
Mindestgehalts oder Teilzeitbeschäftigungen) gibt. Solche Löhne halten die betreffenden
Personen davon ab, zu arbeiten und die mögliche Zahlung einer ausgleichenden
Einkommenszulage würde nur dazu führen, dass die niedrigen Gehälter weiter gezahlt
werden.
Mehrere Länder der EU halten ebenso wenig die Normen der Sozialcharta betreffend die
zusätzlichen Leistungen für ungesunde und gefährliche Arbeiten (I, L, NL), für Überstunden
(UK, ESP, B und L für Beamte) und die Arbeit an Feiertagen (P) ein.
b) Vergütung von Minderjährigen
Was die Vergütung von Minderjährigen anbelangt, sind immer noch zu viele Fälle
festzustellen, in denen der gezahlte Lohn nicht gerecht ist. In mehreren Ländern erhalten die
unter 18-Jährigen einen Lohn, der unter 30% des Mindestlohns liegt. Diese Minderung
erscheint übertrieben, insbesondere in Spanien, wo der gesetzliche Mindestlohn bereits sehr
niedrig ist. Das Gleiche trifft auf das Vereinigte Königreich zu, wo der Durchschnittslohn
zahlreicher jugendlicher Arbeitnehmer sogar weniger als die Hälfte des Durchschnittslohns
der Erwachsenen beträgt (2 £ pro Stunde im Vergleich zu 3,60 für Erwachsene)1; das Gleiche
trifft in Griechenland zu (Minderung um 50%), aber auch in den Niederlanden (30%) in
Frankreich und in Österreich für Auszubildende.
Die Kinderarbeit und die Arbeit von Minderjährigen in der EU ist daher ein schwerwiegendes
Problem, da ihre Arbeitsbedingungen, ob es sich nun um das Alter oder um die Vergütung
1
Schlussfolgerungen des Ausschusses Zyklus XV2 betreffend das Vereinigte Königreich (S. 4), Zahlen für das
Jahr 2000.
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handelt, in manchen Ländern und manchmal für einen hohen Anteil der Minderjährigen, im
Widerspruch zu den Normen der Sozialcharta steht. Dies ist umso schwerwiegender, als eine
solche Situation zu einer unzureichenden Schulausbildung dieser Kinder und damit in ihrem
weiteren Leben zu einer mehr oder weniger unumkehrbaren Marginalisierung sowie zu gering
qualifizierten Beschäftigungen führt.
– Arbeitsbedingungen
Aus dem Bericht 2000 der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und
Arbeitsbedingungen in Dublin geht hervor, dass die allgemeinen Arbeitsbedingungen in der
EU sich zwar in mancher Hinsicht verbessert haben (Verbesserung der Berufsausbildung und
relativ hoher Grad der Zufriedenheit am Arbeitsplatz; Senkung der Arbeitszeit für bestimmte
Gruppen von Arbeitnehmern: 16% der Arbeitnehmer arbeiten weniger als 30 Stunden pro
Woche), sie sich in anderer Hinsicht oder für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern jedoch
verschlechtert haben.
Grundsätzlich beschweren sich die Arbeitnehmer über die gestiegene Arbeitsbelastung im
Zusammenhang mit den Anforderungen und den daraus resultierenden Stress mit den
entsprechenden Konsequenzen (Krankheit und Arbeitsunfälle).
Den Statistiken der Dubliner Stiftung zufolge arbeitet ein bedeutender Anteil der
Arbeitnehmer (20%) mehr als 45 Wochenstunden. Sektorbezogen arbeiten etwa 40% der
Arbeitnehmer im Dienstleistungsgewerbe und im Handel am Wochenende. Schließlich
gehören Zeitarbeitnehmer und Arbeitnehmer mit einem befristeten Vertrag offenbar zu den
Gruppen, die mit schwierigeren Arbeitsbedingungen konfrontiert sind (Beförderung von
schweren Lasten, repetitive Arbeitsvorgänge, Stress). Was die Hygiene und die Sicherheit am
Arbeitsplatz anbelangt, so sind diese nicht in allen Sektoren, z.B. in der Landwirtschaft, dem
Handel und der Industrie, zufriedenstellend (I, NL, P, wo eine erhöhte Zahl von
Arbeitsunfällen festgestellt wird).
– Unzureichende Kündigungsfrist
Nach den Bestimmungen der Sozialcharta hat der Arbeitnehmer (auch bei atypischen
Arbeitsverhältnissen) Anspruch auf eine vernünftige Kündigungsfrist bei Entlassung, damit er
sich auf dem Arbeitsmarkt umsehen kann, bevor sein Beschäftigungsverhältnis endet.
Angesichts der Vielfalt der Situationen hat der Ausschuss für soziale Rechte keine absoluten
Regeln festgelegt, zählt jedoch die Fälle auf, in denen die Kündigungsfrist eindeutig
unzureichend ist.
In diesem Zusammenhang, und ohne dass es möglich wäre, die Situation ausführlich zu
beschreiben, denn die Dauer der Kündigungsfrist entspricht gerechterweise dem
Dienstaltersgrad des Arbeitnehmers, sind die Kündigungsfristen in Griechenland, Spanien,
dem Vereinigten Königreich offenbar zu kurz; auch in Frankreich und in Italien ist die
Kündigungsfrist in der Mehrzahl der Fälle für die Arbeitnehmer, die länger als zwei Jahre
beschäftigt waren, zu kurz; das Gleiche gilt in den Niederlanden für minderjährige
Arbeitnehmer.
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– Gewerkschaftsrecht
Das Recht, einer Gewerkschaft beizutreten bzw. nicht beizutreten, darf keinerlei
Auswirkungen auf die Einstellung eines Arbeitnehmers haben. In einigen Mitgliedstaaten
(SV, IRL) gibt es in einigen Sektoren jedoch immer noch die Praxis des „closed shop“. Nach
Aussage des Europäischen Gewerkschaftsbundes (EGB) gibt es noch zahlreiche Unternehmen
(KMU, Zulieferunternehmen und Unternehmen der new economy), in denen es de facto keine
Gewerkschaften gibt. Es besteht auch eine gewisse Einmischung in das Gewerkschaftsleben
von Seiten der Arbeitgeber (von der Unternehmensleitung „ferngesteuerte“ Personalvertreter
oder Vorteile für Arbeitnehmer, die keiner Gewerkschaft angehören). Die Mitgliedstaaten
müssen wachsamer sein und diese Verhaltensweisen, sei es von Seiten der Gewerkschaft oder
des Arbeitgebers, bestrafen.
– Recht auf Streik
Artikel 6 Absatz 4 der revidierten Sozialcharta garantiert das Recht auf Streik. Dies trifft
auch, im Gegensatz zu dem, was oft behauptet wird, auf die Europäische Charta zu. Ohne im
Rahmen dieses Berichts auf nähere Einzelheiten einzugehen, sei darauf verwiesen, dass in
Dänemark und in Deutschland das Recht der Beamten auf Streik nicht anerkannt wird. Es
müssten ebenfalls Überlegungen über die Bedingungen zur Durchführung des Rechts auf
Streik angestrengt werden.
– Belästigung am Arbeitsplatz
Gemäß Artikel 26 der revidierten Sozialcharta verstößt jede Art der sexuellen Belästigung am
Arbeitsplatz oder Mobbing gegen die Würde am Arbeitsplatz. Aus Berichten des EGB wie
auch Schlussfolgerungen des Berichts 2000 der Europäischen Stiftung von Dublin geht jedoch
hervor, dass Mobbing weiterhin ein weit verbreitetes und schwerwiegendes Phänomen ist,
gegen das insbesondere in den Mitgliedstaaten im Norden der Europäischen Union, in denen
solche Vorfälle öfter festgestellt werden, Maßnahmen zur Information, Warnung und
Sanktionen getroffen werden müssen.
– Verbot der Zwangsarbeit
In der Handelsmarine und der Zivilluftfahrt gelten weiterhin Strafmaßnahmen gegenüber
Mitgliedern des Personals, die ihren Posten verlassen oder es ablehnen, den Anordnungen
Folge zu leisten, auch wenn die Sicherheit des Schiffs, des Flugzeugs und der Passagiere nicht
in Gefahr ist (F, I, B, P, UK, GR).
Ebenso können Anträge von Offizieren der Armee auf Entlassung nach Gutdünken des
Verteidigungsministeriums abgelehnt werden (IRL, GR)1. Schließlich kann die Untätigkeit in
Dänemark strafrechtlich geahndet werden.
Solche archaischen Bestimmungen, auch wenn sie selten angewandt werden, müssen außer
Kraft gesetzt werden, denn sie verstoßen gegen das Prinzip des Verbots der Zwangsarbeit.
Schließlich ist es angezeigt, wachsam zu sein, wie „ATD Quart Monde“ (Bewegung Vierte
Welt) signalisiert, z.B. angesichts bestimmter Rechtsvorschriften (B, NL), die die
1
In den Niederlanden wurde vor kurzem mit einem Gesetz die Bestimmung außer Kraft gesetzt, wonach der
Arbeitnehmer verpflichtet war, die Genehmigung des Arbeitgebers einzuholen, um seinen Vertrag zu beenden.
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Arbeitslosen dazu verpflichten, jegliche Arbeit anzunehmen, da andernfalls die
Sozialleistungen gestrichen werden; dies ist jedoch für Alleinerziehende oder bei in großer
Entfernung vom Wohnort angebotenen Arbeitsplätzen eine Zumutung. In anderen Fällen kann
in manchen Ländern nach Aussage dieser NRO die alleinige Tatsache, dass jemand
unentgeltlich für eine Vereinigung tätig ist, dazu führen, dass die Zuwendungen eingestellt
werden.
2. Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung (Artikel 34 und 35)
Artikel 35: „Jede Person hat das Recht auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge und auf
ärztliche Versorgung nach Maßgabe der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und
Gepflogenheiten. Bei der Festlegung und Durchführung aller Politiken und Maßnahmen der
Union wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– Europarat
Empfehlung zu einem Recht auf Befriedigung der elementaren Grundbedürfnisse von
Personen in außerordentlicher Not (R (2000) 3 vom 19. Januar 2000).
– Rechtssprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften
In diesem Zusammenhang erklärte der Gerichtshof (3. Oktober 2000, Rechtssache C–411/98
Angelo Ferlini und Centre Hospitalier de Luxembourg), dass ein Arbeitnehmer, der
Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, aufgrund seiner Staatsangehörigkeit im
Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs- und
Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung und, falls er
arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder
Wiedereinstellung, nicht anderes behandelt werden darf als die inländischen Arbeitnehmer. –
Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen
Arbeitnehmer.
Bezüglich des Rechts auf Gesundheitsfürsorge erklärte der Gerichtshof (5. Oktober 2000,
Rechtssache C-376/98, Bundesrepublik Deutschland – EP und Rat der EU) die Richtlinie
98/43/EG vom 6. Juli 1998 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen für nichtig,
mit der Begründung, dass die Erfordernisses des Schutzes der menschlichen Gesundheit
Bestandteil nicht nur der Wettbewerbspolitik und der Politik im Rahmen des Binnenmarkts,
sondern auch der übrigen Politiken der Gemeinschaft sei und dass Artikel 100a Absatz 3
ausdrücklich vorschreibt, dass bei Harmonisierungen von einem hohen
Gesundheitsschutzniveau ausgegangen wird.
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B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
a. Gesundheitsschutz
Sicherlich hat sich der allgemeine Gesundheitszustand der Bevölkerung der EU in den letzten
Jahrzehnten erheblich verbessert; insbesondere die Lebenserwartung ist gestiegen. In den
Schlussfolgerungen des Ausschusses für soziale Rechte sowie in den Schlussfolgerungen des
Berichts 2000 der Stiftung von Dublin werden bestimmte Fragen aufgeworfen, die in
Erwägung gezogen werden sollten.
– Ärztliche Versorgung und deren finanzielle Abdeckung
Was die Gesundheitsfürsorge selbst anbelangt, so stellt der Ausschuss für die sozialen Rechte
eine unzureichende Impfung gegen bestimmte Krankheiten in einigen Mitgliedstaaten (Italien
und Belgien, die die niedrigste Impfungsquote in Europa haben) fest. In anderen Ländern
müsste die Bekämpfung von AIDS und der Kindersterblichkeit verstärkt werden (E); ebenso
die Bekämpfung des Tabakkonsums (GR) und des Alkoholmissbrauchs (DK). In Frankreich
sei die Dosis bei der Röntgendiagnostik zu hoch; ferner werden Vorbehalte hinsichtlich der
Schutznormen für Einwohner, die in der Nähe von Kernkraftwerken leben, vorgelegt.
Die finanzielle Beteiligung der Patienten an den Kosten der Gesundheitsversorgung ist nach
allgemeiner Feststellung des Ausschusses für die sozialen Rechte seit 1980 ständig gestiegen.
Trotz der Zwänge, die mit der Verwaltung der Systeme der sozialen Sicherheit verbunden
sind, ist es daher angezeigt, darauf zu achten, dass die Erstattungsquote insbesondere für die
am stärksten benachteiligten Bevölkerungsgruppen nicht heruntergesetzt wird; es geht um die
Gesundheit der Bevölkerung. Unter diesem Gesichtspunkt wäre die Einführung einer
universalen Krankenversicherung wie in Frankreich zweifellos eine Maßnahme, die in der
gesamten Europäischen Union Anwendung finden sollte.
Unter dem Deckmantel der Freiheit, in jedem Mitgliedstaat Dienstleistungen zu erbringen
(Artikel 15 der Charta), beschäftigen die Unternehmen außerhalb ihrer Grenzen FreelanceArbeitnehmer, die weder in dem Land, in dem sich der Geschäftssitz des Unternehmens
befindet, noch in dem Land, in dem sie ihre Beschäftigung ausüben, als Arbeitnehmer
anerkannt sind; diese Arbeitnehmer sind daher sozial überhaupt nicht abgesichert, da sie nicht
über die Mittel verfügen, sich als Selbstständige zu versichern1.
b. Mutterschaftsschutz (Artikel 34 Absatz 1)
Die Achtung der Bestimmungen der Sozialcharta (Artikel 8) über den Mutterschaftsschutz ist
noch nicht in der ganzen EU sichergestellt.
– Recht auf Mutterschaftsurlaub
In bestimmten Bereichen, insbesondere im Bereich der Hausarbeit (NL, A) sind
Arbeitnehmerinnen, deren Lohn einen bestimmten Betrag unterschreitet oder deren
Arbeitszeit eine bestimmte Anzahl von Tagen unterschreitet, vom Mutterschaftsurlaub
Vom „European citizens action service“ (ECAS) im Zusammenhang mit zahlreichen britischen Unternehmen
angeführt.
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ausgenommen. In anderen Mitgliedstaaten (E, UK, DK, SU) erhalten die Arbeitnehmerinnen
nicht den Mindesturlaub von 12 Wochen oder können darauf verzichten (zugunsten des
Vaters); diese Praktiken verstoßen gegen die Sozialcharta.
Im Übrigen wird der bei Mutterschutz ausgezahlte Betrag (der allgemein als bezahlter Urlaub
gilt) in mehreren Ländern herabgesetzt (UK 90% des vorherigen Lohns für einen Zeitraum
von 6 Wochen; in Frankreich und Griechenland: in einigen Bereichen muss die schwangere
Arbeitnehmerin eine Mindestbeitragszeit nachweisen; in Österreich für die
Arbeitnehmerinnen, die nur einen geringen Lohn erhalten, oder in Dänemark für Frauen, die
eine Teilzeitbeschäftigung ausüben).
Schließlich wird die Lohnfortzahlung während der Stillzeit in einigen Ländern nicht
eingehalten (I, F, B, Schweden).
– Kündigungsverbot während des Mutterschaftsurlaubs und Recht auf berufliche
Wiedereingliederung
In einigen Ländern der EU werden noch Fälle von Kündigung während des
Mutterschaftsurlaubs festgestellt (Italien, wo die Kündigung „aus berechtigten Gründen“ im
Kollektivvertrag der Hausangestellten verankert ist; in Spanien, wo das Statut der
Arbeitnehmer die Kündigung von Schwangeren im Falle einer kollektiven Entlassung nicht
verbietet; in Belgien, wo der Arbeitgeber in einem vergleichbaren Fall eine Sonderzulage
überweisen muss, die 6 Monatsgehältern entspricht; in Frankreich, wo die
Wiedereingliederung für die Arbeitnehmerinnen, die einen befristeten Arbeitsvertrag haben,
nicht die Regel ist).
3. Bekämpfung der Ausgrenzung und das „Recht auf Wohnung“
Artikel 34 Absatz 3: „Um die soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen, anerkennt
und achtet die Union das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die
Wohnung, die allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges
Dasein sicherstellen sollen, nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts und der einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.“
a. Bekämpfung der Ausgrenzung
Die Achtung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte (Recht auf Beschäftigung, auf
Gesundheitsschutz, auf Wohnung) sollte allen Bürgern eine zufriedenstellende soziale
Eingliederung sicherstellen, die einem bestimmtem Mindestlebensstandard entspricht.
Trotz der zahlreichen jahrzehntelangen Maßnahmen bleiben die Armut und die soziale
Ausgrenzung jedoch bestehen und sind seit den 80er Jahren sogar gestiegen, sodass die
Europäische Kommission vor Kurzem eine Mitteilung mit dem Titel „Ein Europa schaffen,
das alle einbezieht“ vorgelegt hat.
So leben zwischen 20 und 40% der Bevölkerung je nach Mitgliedstaat der EU an der
Armutsgrenze. Die Armut kann anhand von drei Indikatoren gemessen werden:
– nach einem finanziellen Indikator; danach sind die Haushalte oder die Personen arm, deren
finanzielle Mittel unter einem gegebenen Niveau liegen (nicht mehr wie im 19. Jahrhundert
ein Minimum, um nicht zu sterben, sondern im Verhältnis zum durchschnittlichen
Lebensstandard);
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– nach einem Indikator der Bedingungen (Ausstattung der Wohnung, Verschuldung, Konsum,
Einrichtungen usw.) und nach einer globalen Schwierigkeitsskala; danach waren in
Frankreich 16% der Haushalte mit 9 Schwierigkeiten benachteiligt;
– schließlich nach einem Indikator der durch die Verwaltung erfassten Armut; danach werden
die Haushalte registriert, die aufgrund von Sozialhilfe die nationale Solidarität in Anspruch
nehmen.
Was die Not anbelangt, so gibt es offensichtlich keinen Indikator, da die Not als Instabilität,
ungesicherte Verhältnisse definiert wird, während die Armut die unzureichenden finanziellen
Mittel beinhaltet.
Die Armut betrifft insbesondere allein erziehende Familien, deren Familienoberhaupt eine
Frau ist, Familien mit mehr als drei Kindern und alleinlebende oder ältere Personen. Das
Armutsrisiko ist für Kinder größer als für Erwachsene, für Frauen größer als für Männer. In
der EU liegt die Armutsquote zwischen 5/6% in Dänemark und Irland und 17/18% in
Portugal. Der Gemeinschaftsdurchschnitt liegt bei 11,8%.
Mehr noch als objektive Zahlen ist jedoch der psychologische Zustand der sehr armen
Menschen besorgniserregend. Das Minimum, das diese Personen erhalten, gestattet es ihnen
gerade eben, zu überleben, sie werden jedoch nach und nach ausgegrenzt. Die Gewährung
dieser Beihilfen ist zudem oft von administrativen Schikanen begleitet, und daraus resultiert
ein Gefühl der Erniedrigung, was wiederum die grundsätzlich negative Haltung, die die
europäische Gesellschaft diesen Ausgegrenzten gegenüber einnimmt, verstärkt. Die
Erniedrigung kann bis zur Vorenthaltung des Rechts auf Achtung der Privatsphäre gehen
(nach Aussage von ATD Quart Monde sieht ein Gesetz von 1998 in den Niederlanden über
die Begleichung der Schulden sehr armer und hoch verschuldeter Menschen vor, dass der
Richter einen Vormund benennt, der nicht nur über das gesamte Einkommen verfügen darf,
sondern auch das Recht hat, den Schriftverkehr des Betroffenen einzusehen).
Gemäß den Rechtsvorschriften einiger Staaten werden die Zahlungen eingestellt, wenn die
Arbeitslosen nicht jede Arbeit annehmen, sodass man in bestimmten Fällen von Zwangsarbeit
reden kann. Langzeitarbeitslose erhalten oft gar keine Angebote mehr; sie werden de facto
unwiderruflich von den betreffenden Verwaltungen entsprechend eingestuft; diese Personen
sind sozusagen zur Untätigkeit verurteilt. In armen Familien können die Eltern die
zusätzlichen Kosten einiger außerschulischen Aktivitäten nicht tragen (Schwimmbad;
Schullandheime). Schließlich sind die Ausgegrenzten oft gering qualifiziert oder
Analphabeten und haben die größten Schwierigkeiten, ihre Forderungen zum Ausdruck zu
bringen.
Die gewährleistete Befriedigung der grundlegenden materiellen Bedürfnisse der Menschen in
außerordentlicher Not, wie der Europarat empfiehlt oder die EU dies anstrebt, stellt sicherlich
ein Minimum dar, das nicht vernachlässigt werden darf. In Übereinstimmung mit den oben
erwähnten Beispielen1 scheint es jedoch, als ob dieses Minimum, das die Armen in ihrer
Ausgrenzung gefangen hält, nicht dem Recht auf Würde im Sinne von Artikel 1 der
Europäischen Charta entspricht.
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Diese Beispiele werden im Bericht 1999 von ATD Quart Monde angeführt.
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Auf europäischer Ebene hat der Rat vom 17.12.1999 als Ziel die Förderung der sozialen
Integration festgelegt; insbesondere der Europäische Rat von Lissabon am 23. und 24. März
2000 hat die Notwendigkeit anerkannt, Maßnahmen zu ergreifen, die Beseitigung der Armut
in der Union entscheidend voranzutreiben, indem er Ziele und einen Zeitplan festgelegt hat.
Infolgedessen hat die Kommission ein Gemeinschaftsprogramm zur Förderung der
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Bekämpfung der sozialen
Ausgrenzung vorgelegt. Dieses Programm 2001-2006 wurde mit 70 Mio. € ausgestattet; die
Maßnahmen des Programms werden in verschiedene Aktionsbereiche unterteilt: Analyse der
Ursachen der sozialen Ausgrenzung, Austausch von Informationen und bewährten Verfahren,
Förderung des Dialogs zwischen den verschiedenen Interessengruppen und Förderung der
Netzwerkarbeit. Das EP, das seine Stellungnahme zu diesem Programm1 abgegeben hat, und
der zuständige Ausschuss des Parlaments müssen auf die ordnungsgemäße Durchführung
dieses Programms achten, insbesondere was die Qualität der nationalen Berichte über die
Bekämpfung der Armut angeht.
Die Senkung der Zahl der unterhalb der Armutsschwelle lebenden Menschen von derzeit 18%
auf 15% im Jahre 2000 und auf 10% im Jahre 2010 ist ein ehrgeiziges Ziel. Von der
Verwirklichung dieses Ziels hängt die Glaubwürdigkeit der Union ab.
Es ist ebenfalls wichtig, das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts zu
erwähnen, das zu den wichtigsten Zielen der EU gehört (Artikel 2). Mit anderen Worten, die
benachteiligen Regionen der EU (Gebiete in äußerster Randlage, Inselregionen, Bergregionen
oder Gebiete im industriellen Niedergang) müssen im Rahmen der durch die Strukturfonds
(Sozialfonds, Regionalfonds, Kohäsionsfonds; etwa 35% des Gemeinschaftshaushalts)
durchgeführte Umverteilung von der europäischen Solidarität profitieren können. Der
unterschiedliche Grad der Entwicklung zwischen den ärmsten und den reichsten Regionen
beträgt in der EU heute noch 1 zu 4 gegenüber 1 zu 2 in den Vereinigten Staaten. Dies ist von
wesentlicher Bedeutung, damit alle europäischen Bürger unabhängig von Hoheitsgebiet, auf
dem sie sich befinden (insbesondere in den am stärksten benachteiligten Regionen des Ziels 1,
wo das BIP pro Einwohner von 63% im Jahr 1988 auf 70% des Gemeinschaftsdurchschnitts
im Jahr 1998 gestiegen ist), aus wirtschaftlicher und sozialer Sicht eine relative
Chancengleichheit haben.
b. Das „Recht auf Wohnung“
Obwohl dieses Recht für die Würde des Menschen von wesentlicher Bedeutung ist, wurde es
noch nicht ausdrücklich in Artikel 34 anerkannt, in dem die Unterstützung für die Wohnung
erwähnt wird. Aus fast allen Berichten der betreffenden NRO geht hervor, dass das
Nichtvorhandensein einer Wohnung ein wesentlicher Faktor der Ausgrenzung ist. Dies zeigt
die Bedeutung der Wohnungsbeihilfe für benachteiligte Personen, angesichts der Tatsache,
dass einem Bericht des CECODHAS (Europäischer Verbindungsausschuss für den sozialen
Wohnungsbau) zufolge zwischen 30 und 35 Millionen Menschen in der EU in
minderwertigen Unterkünften sehr schlecht untergebracht sind und etwa 3 bis 5 Millionen als
obdachlos angesehen werden können.
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Bericht Ildo FIGUERIDO, A5-0307/2000
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Es gibt eine ziemlich breit gefächerte Palette von Maßnahmen, um das Wohnungsangebot zu
erhöhen:
– finanzielle Maßnahmen, wie z.B. die Schaffung von Solidaritätsfonds für den
Wohnungsbau;
– steuerliche Maßnahmen, wie die Besteuerung leerstehender Wohnungen bzw. ihre
Beschlagnahme;
– Einführung eines sozialen Mietangebots, das den Bedürfnissen entspricht (mit steuerlichen
Vorteilen für die Privateigentümer, die ihre Wohnungen zu niedrigen Preisen vermieten).
Es ist ebenfalls angezeigt, Zwangsräumungen zu vermeiden und zu diesem Zweck die
Systeme der Mietvermittlung zu fördern. Heute leben jedoch in den großen städtischen
Gebieten kinderreiche Familien, bei denen es sich oft um Einwanderer handelt, unter
unwürdigen Lebensbedingungen (Überfüllung) in leer stehenden Räumlichkeiten oder in
Elendsquartieren, mit denen manche schwarze Schafe der Immobilienbranche handeln.
Zusätzlich zur Notwendigkeit, eine Wohnung für die am stärksten benachteiligten Menschen
sicherzustellen, müsste eine Politik der städtischen Umstrukturierung der
heruntergekommenen Stadtviertel unternommen werden (mit Grundstücken, die eigens für
den sozialen Wohnungsbau vorgesehen sind). Außerdem, wie der Rat im Übrigen in seiner
Entschließung vom 14. Februar 20011 betont hat, verbessert eine hochwertige Architektur die
Lebensbedingungen und die Beziehung der Bürger zu ihrer städtischen Umwelt und kann
daher wirksam zum sozialen Zusammenhalt und zur Verringerung der Spannungen in den
Städten beitragen. Das EP hatte 19962 bereits auf „die verhängnisvollen Folgen eines rein
quantitativen, zweckgerichteten und monotonen Städtebaus“ hingewiesen: „Die Anonymität
zahlreicher Viertel und ein Leben unter Bedingungen, die den sozialen Zusammenhalt
zerstören und zu Ausgrenzung und Kriminalität führen“. Das Gleiche gilt für die
Verbesserung der öffentlichen Dienste in den benachteiligten Vierteln.
Die Gewährleistung des Zugangs zur Wohnung ist offensichtlich eine der Prioritäten einer
Politik zur Senkung der Armut. In diesem Zusammenhang ist es bezeichnend, dass ein
Gericht vor kurzem den Notstand anerkannt hat, in dem sich bestimmte Personen befinden,
die gerichtlich verfolgt werden, weil sie ein Gebäude „besetzt“ haben3.
Der Ministerrat des Europarates fordert in seiner Empfehlung vom 19.1.2000 die
Mitgliedstaaten auf, in ihren Rechtsvorschriften und in der Praxis jeder Person, die in
außerordentlicher Not lebt, unabhängig von der Staatsangehörigkeit, das Recht auf
Befriedigung der grundlegenden materiellen Bedürfnisse zuzugestehen (Nahrung, Kleidung,
Unterkunft und grundlegende ärztliche Versorgung).
1
Entschließung vom 14.2.2001 über die Qualität der Architektur in den Städten. Diese Besorgnis, die im
Weißbuch über Europa und die Architektur von morgen zum Ausdruck gebracht wird, das 1995 vom Rat der
Europäischen Architekten vorgelegt wurde, wird von den Konferenzen Habitat (UNO/UNESCO) von 1976 und
1996 geteilt und kommt in einer Erklärung der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen vom 18.
September 2000 zum Ausdruck.
2
Kohäsionspolitik und Kultur, Bericht von Herrn Azzolini 1996.
3
Freispruch für einen Familienvater, der in einem einzigen Zimmer schlecht untergebracht war, und der eine
Sozialwohnung mit vier Zimmern besetzt hatte (Strafgericht von Paris, 28.11.2000).
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3. Verbraucherschutz
Artikel 38: „Die Politiken der Union stellen ein hohes Verbraucherschutzniveau sicher“.
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– Europäische Union
Laut Vertrag über die Europäische Union (Artikel 152) „wird (bei der Festlegung und
Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und –maßnahmen) ein hohes
Gesundheitsschutzniveau sichergestellt“. Die Generaldirektion Gesundheit und
Verbraucherschutz (der Europäischen Kommission) befasst sich mit Fragen betreffend den
Tierschutz (wissenschaftlicher Ausschuss für Tiergesundheit und Tierschutz, Ausarbeitung
von Schutznormen bei der Tierzucht, beim Transport und bei der Schlachtung; Verwaltung
des Ständigen Veterinärausschusses, Überwachung und Kontrolle der Mitgliedstaaten durch
die Lebensmittel- und Veterinärbehörde). Ferner hat die Kommission mit ihrem Beschluss
2000/323 EG1 einen Verbraucherausschuss eingesetzt, den die Verbraucher in Fragen des
Schutzes der Verbraucherinteressen auf Gemeinschaftsebene konsultieren können. Im Jahr
2000 hat die Europäische Kommission ein Weißbuch über die Lebensmittelsicherheit und
eine Mitteilung über das Vorsorgeprinzip veröffentlicht, um die Rechtsvorschriften der EU im
Bereich der Lebensmittel zu ergänzen und zu modernisieren.
Das Europäische Parlament hat einen nichtständigen Ausschuss eingesetzt, der mit der
Weiterbehandlung der Empfehlungen zu BSE beauftragt ist und im Jahr 2000 folgende
Entschließungen angenommen hat: „ Amtliche Futtermittelkontrollen“2, „Verhütung und
Bekämpfung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien“3, „Richtlinie über
unerwünschte Stoffe und Erzeugnisse in der Tierernährung“4, „Amtliche
Futtermittelkontrollen, unerwünschte Stoffe und Erzeugnisse in der Tierernährung“5,
„Weißbuch über die Lebensmittelsicherheit“6, „Verbraucher-, Gesundheits- und
Umweltschutz: Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips“7, „Verbot bestimmter Stoffe mit
hormonaler bzw. thyreostatischer Wirkung in der tierischen Erzeugung“8.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Die BSE-Epidemie im Vereinigten Königreich und die Dioxinkrise in Belgien haben zu
schwerwiegenden Risiken für die Gesundheit der Verbraucher und zu einem
Vertrauensverlust geführt.
1
vom 4. Mai 2000
Bericht Bart Staes, A5-0372/2000.
3
Bericht Dagmar Roth-Behrendt, A5-0117/2000.
4
Bericht Marit Paulsen, A5-0257/2000.
5
Bericht Marit Paulsen, A5-0256/2000.
6
Bericht John Bowis, A5-0272/2000.
7
Bericht Béatrice Patrie, A5-0352/2000.
8
Bericht Karl Erik Olsson, A5-0002/2001.
2
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Die Auswirkungen für die Verbraucher in der EU sind nicht zu leugnen.
Dem Bericht des Europäischen Parlaments über Vorschriften „zur Verhütung und
Bekämpfung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien“1 zufolge können
sich die Mitgliedstaaten immer noch nicht auf eine obligatorische, gemeinschaftsweite
Entfernung des spezifischen Risikomaterials aus der Nahrungskette einigen, während sich die
wissenschaftliche Hinweise auf eine Übertragung von TSE-Erregern über das Blut mehren.
Die Verbraucher der EU können auf die diversen (wenig transparenten) Politiken keinen
Einfluss nehmen.
Dem Bericht des EP über „unerwünschte Stoffe und Produkte in der Tierernährung“2 zufolge
besteht das Risiko des Vorhandenseins von Dioxin und organischen Schadstoffen in allen
Futtermitteln. In einigen Ländern ist Tiermehl nicht verboten.
Angesichts der immer stärkeren Resistenz gegenüber Antibiotika werden die Leiden und die
sozialen Kosten, die durch diese Krankheiten entstehen, in Zukunft nur zunehmen.
Empfehlungen
Damit der Verbraucher wirksam gegen TSE geschützt wird, müssen sich Maßnahmen zur
Prävention, zur Bekämpfung und zur Ausrottung auf eine Rechtsgrundlage stützen und
lückenlos sein. Es müssen Schnelltests für TSE im Rahmen des Überwachungsprogramms
eingeführt werden. Daher muss die Definition eines „Schnelltests“ eingeführt und festgelegt
werden. Wurde BSE einmal festgestellt, müssen notwendigerweise strikte Kontrollen
erfolgen.
Die Informationspolitik aller europäischer Institutionen müsste die Verbraucher unmittelbar
und offen über die verfolgte Politik unterrichten. Die Europäische Kommission müsste
ständig über die Lage in den Mitgliedstaaten informiert werden, was die TSE-Fälle anbelangt,
wobei die Verdachtsfälle sozusagen der vorzeitigen Aufdeckung dienen könnten.
Im Falle des Verdachts auf TSE ist auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips jegliches
Inverkehrbringen potenziell kontaminierter Waren verboten.
Laut Bericht des EP über „unerwünschte Stoffe und Produkte in der Tierernährung“ bestehen
die ersten Maßnahmen zur Vermeidung der Verbreitung der Krankheiten darin,
mikrobiologische Normen für alle Lebensmittel festzulegen. Anzuwenden sind auch die
Prinzipien der Transparenz und der Rückverfolgbarkeit.
Zudem ist die Angleichung der europäischen Rechtsvorschriften für Tiermehl und Fischmehl
erforderlich, angesichts des Risikos der Anreicherung und der Wechselwirkung mehrerer
unerwünschter Stoffe in Tieren und Menschen. Dazu wäre es wünschenswert, eine
unvollständige Liste der biologischen und chemischen Schadstoffe einzuführen; dies würde
die Aufgabe der Landwirte, die täglich Mischfuttermittel verwenden, erheblich erleichtern.
1
2
Bericht Dagmar Roth-Behrendt, A5-0117/2000.
Bericht Marit Paulsen, A5-0257/2000.
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Die mit der Futtermittelkontrolle befassten Beamten unterliegen dem Berufsgeheimnis, da es
sich um Informationen handelt, deren Verbreitung der Tätigkeit der Einrichtung schaden
könnte. Der Schutz des Berufsgeheimnisses darf jedoch die Veröffentlichung von
Informationen von allgemeinem Interesse in den Bereichen Umwelt und Gesundheit nicht
beeinträchtigen.
Das Europäische Büro der Verbraucherverbände (EBV) hat das Weißbuch der Europäischen
Kommission über die Lebensmittelsicherheit geprüft und folgende Schlussfolgerungen daraus
gezogen:
Unter diesem Gesichtspunkt sollte die Annahme der bewährtesten Praktiken jedes
Mitgliedstaats der EU in allen Mitgliedstaaten der EU angewandt werden. Nur wenn sie ihre
Normen verstärkt, wird die EU ihre Glaubwürdigkeit und das Vertrauen der Landwirte und
der Unternehmen im Bereich der Nahrungsmittel zurückgewinnen. Die Hersteller von
Nahrungsmitteln müssen die Rückverfolgbarkeit der Inhaltsstoffe gewährleisten und die
Verantwortung für ihre Produkte übernehmen.
Die wissenschaftlichen Erkenntnisse, die die Grundlage der europäischen Rechtsvorschriften
bilden, müssen glaubwürdig sein.
Die Schaffung einer Lebensmittelbehörde, die die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse aus
ganz Europa sammelt, wird dazu beitragen, das Vertrauen der Verbraucher wieder
herzustellen, unter der Voraussetzung, dass sie unabhängig und transparent handelt.
Andererseits müssen die Erfordernisse der Lebensmittelsicherheit und der Volksgesundheit
im Vergleich zu den wirtschaftlichen Interessen und der Nahrungsmittelindustrie als prioritär
eingestuft werden. Es besteht in der Tat ein Konflikt zwischen Verbrauchern und Herstellern,
der nicht angemessen angegangen wird und zu widersprüchlichen Zielen bei der
Nahrungsmittelpolitik der EU führt.
Außerdem gibt es bis heute kein kohärentes Überwachungssystem auf EU-Ebene für die
Volksgesundheit und die wichtigsten einschlägigen Indikatoren. Infolgedessen ist die Politik
im Bereich der Nahrungsmittel durch eine Vorgehensweise gekennzeichnet, die eher auf
Reaktion als auf Vorbeugung beruht.
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KAPITEL V. UNIONSBÜRGERSCHAFT: Artikel 39 bis 46
1. Aktives und passives Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und
bei den Kommunalwahlen
Artikel 39: Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem
sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum
Europäischen Parlament, wobei für sie dieselben Bedingungen gelten wie für die
Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.
Die Mitglieder des Europäischen Parlaments werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier
und geheimer Wahl gewählt.
Artikel 40: Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger besitzen in dem Mitgliedstaat, in dem
sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, wobei für
sie dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats.
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– Europarat
Das Europäische Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen
öffentlichen Leben1 vom 5. Februar 1992 (nicht ratifiziert von A, D, B, GR, ESP, F, IRL, L,
P, UK) zielt auf die verbesserte Integration der ausländischen Einwohner in das Leben der
kommunalen Gebietskörperschaften ab.
Das Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit vom 16. November 19972
(nicht ratifiziert von D, DK, B, GR, ESP, F, FIN, I, IRL, L, P, SV, UK) legt ein Paket von
Grundsätzen und Regeln fest, die alle Aspekte der Staatsangehörigkeit betreffen.
– Europäische Union
Artikel 17 und 19 des EG-Vertrags
Entschließung des EP vom 10. Dezember 1996 zur Beteiligung der Bürger und der
Sozialakteure am institutionellen System der Europäischen Union.
Dreijahresberichte der Kommission über die Unionsbürgerschaft.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
a) Die Beteiligung an den Europawahlen
– Die Beteiligung im Allgemeinen
Die allgemeine Beteiligung an den Europawahlen gibt Anlass zu großer Besorgnis, da die
Wahlbeteiligung im Gemeinschaftsdurchschnitt von 63% im Jahre 1979 auf 49,7% im Jahre
1999 gesunken ist, während gleichzeitig die Befugnisse des EP beträchtlich ausgeweitet
1
2
SEV Nr. 144.
CSEV Nr. 166.
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wurden.
Um dieser Herausforderung zu begegnen, muss die EU ihre Praktiken reformieren und das
verabschieden, was man eine neuen „Governance“ nennt. Mit diesem Begriff ist eine
europäische Politik gemeint, die auf mehr Transparenz, Verantwortlichkeit und Effizienz
beruht. Dies ist der Tenor des von der Kommission im Oktober 2000 vorgelegten
Weißbuches1.
Diese verantwortungsvolle „Regierungsführung“ muss verbunden sein mit einer echten
Politik zur Information der Bürger.
Das EP hat wiederholt eine echte Informationsstrategie gefordert, die die Dienste der drei
Institutionen umfasst und im Wesentlichen auf der pädagogischen Dimension und dem
Einsatz der geeignetsten Mittel beruht, um den Erwartungen der Öffentlichkeit in
Gemeinschaftsfragen, die sie in ihrem täglichen Leben betreffen2, gerecht zu werden. Einige
halten auch die Annahme einer europäischen Verfassung für die Bürger für ein Mittel, die EU
besser zu vermitteln und eine größere Akzeptanz zu erreichen.
– Die Beteiligung der Bürger der Union im Wohnsitzmitgliedstaat
Die Richtlinie 93/109/EG vom 6. Dezember 1993 legt die Modalitäten für die Ausübung des
aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament fest. Diese
Richtlinie kam zur Anwendung bei den Wahlen von 1994 und 1999. In ihrer letzten
Mitteilung über die Anwendung dieser Richtlinie3 stellt die Kommission fest, dass die
Beteiligung der Unionsbürger in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat einmal mehr relativ gering war
(9%), allerdings höher als bei der vorausgehenden Wahl. Der Prozentsatz der Eintragungen ist
insbesondere niedrig in den beiden Ländern, in denen am meisten Staatsangehörige aus
anderen Mitgliedstaaten wohnen (Deutschland und Frankreich, wo 63% dieser Bürger
wohnen4, was natürlich den Unionsdurchschnitt nach unten drückt, der bei 17% liegen würde,
wenn man diese beiden Länder nicht berücksichtigen würde.
Um Abhilfe zu schaffen, empfiehlt die Kommission den Mitgliedstaaten Folgendes:
– erhebliche Stärkung der Maßnahmen zur Unterrichtung der Bürger über ihr aktives und
passives Wahlrecht
– Einführung eines Systems von direkter und persönlicher Kontaktaufnahme zu den im
Hoheitsgebiet wohnhaften Wählern aus anderen Mitgliedstaaten auf dem Postwege
– Durchführung einer ständigen Aktion (nicht nur vor den Wahlen) zur Förderung und
Erleichterung der Eintragung in die Wählerverzeichnisse, und zwar durch diesbezügliche
Änderung der Wahlbestimmungen (insbesondere Einschreibefristen)
– verstärkte Teilnahme am System zum Informationsaustausch, um Doppelabstimmungen zu
verhindern.
Wie die Kommission in ihrer Mitteilung bemerkt, wären die Unionsbürger, die in einem
1
Die Demokratie in der EU vertiefen: SEK (2000) 1547/7 endg.
Bericht von Peter Pex über die Informations- und Kommunikationspolitik der EU A4-0115/98, Mündliche
Anfrage B5-0174/2001 und am 13. März 2001 nach dieser Anfrage angenommene Entschließung.
3
KOM(2000) 843 endg.
4
Der Prozentsatz der Eintragungen in diesen beiden Ländern betrug nur 2,1 bzw. 4,9% verglichen mit z.B. 26%
in Dänemark und Schweden, 43% in Irland).
2
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anderen Mitgliedstaat wohnhaft sind, vielleicht eher geneigt, ihr Wahlrecht auszuüben, wenn
sie das Gefühl hätten, dass sie korrekt vertreten und angehört werden. Denn, um nur ein
Beispiel zu nennen, ist die Möglichkeit, bei der Gründung von politischen Parteien im
Wohnsitzmitgliedstaat mitzuwirken oder ihnen anzugehören, noch nicht in allen
Mitgliedstaaten gewährleistet.
b) Das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat
Die Richtlinie 94/80/EG ist inzwischen in allen Mitgliedstaaten umgesetzt. Gemäß Artikel 13
dieser Richtlinie soll die Kommission dem EP ein Jahr nach Durchführung der
Kommunalwahlen in allen Mitgliedstaaten der Union, d.h. im März 2002 (nachdem die
letzten Kommunalwahlen im März 2001 in Frankreich stattfanden), Bericht erstatten.
Sobald dieser Bericht vorliegt, können die erforderlichen Maßnahmen getroffen werden, um
gegebenenfalls die Anwendung dieser Richtlinie zu verbessern.
c) Die Beteiligung der Nicht-EU-Bürger am politischen Leben
Obwohl in Artikel 39 der Charta dieses Thema nicht erwähnt wird, halten sich in der EU ca.
15 Millionen Einwanderer aus Drittstaaten auf. Irland, Schweden, Dänemark, die Niederlande
haben diesen Nicht-EU-Bürgern das Wahlrecht eingeräumt (unter der Bedingung des
Wohnsitzes über einen Zeitraum von zwischen drei und zehn Jahren); andere Mitgliedstaaten
(ESP, P, FIN, UK) unter spezielleren Bedingungen der Gegenseitigkeit und
Staatsangehörigkeit.
In einem jüngsten Bericht vom 22. Dezember 2000 (Dok. 8916) hat die Parlamentarische
Versammlung des Europarates im Hinblick auf die Mitwirkung der Einwanderer und der
ausländischen Einwohner am politischen Leben dem Ministerkomitee Folgendes empfohlen:
– den Einwanderern mit rechtmäßigem Wohnsitz das aktive und passive Wahlrecht bei
Kommunalwahlen zu gewähren, ohne Unterschied im Hinblick auf ihre Herkunft;
– Überprüfung ihrer Gesetzesvorschriften mit Blick auf Lockerung, insbesondere was die
Kriterien für die Gewährung der Staatsangehörigkeit, die Organisation der politischen
Mitwirkung, die Förderung der Tätigkeit der Einwandererorganisationen anbetrifft.
Die legal und unbefristet ansässigen Ausländer müssten wie die Inländer in den Genuss
sämtlicher Bürger-, Gewerkschafts- und Vereinigungsrechte gelangen und über beratende
Stellen verfügen. Das Recht auf Beteiligung an den Kommunalwahlen wird offensichtlich
ohne Probleme in mehreren Mitgliedstaaten der EU angewandt. Dies ist im Übrigen der Sinn
von Artikel 8 des Übereinkommens des Europarates über die Beteiligung der Ausländer am
öffentlichen kommunalen Leben. Mit einer im September 1996 angenommenen
Entschließung hat das EP einen ähnlichen Vorstoß gestartet.
Es wäre daher angebracht, dass sämtliche EU-Mitgliedstaaten dieses Übereinkommen
ratifizieren und einen gemeinsamen Ansatz in dieser Frage verfolgen. Ferner wäre es sinnvoll,
dass die EU-Mitgliedstaaten, die dies nicht getan haben, auch das Übereinkommen des
Europarates über die Staatsangehörigkeit vom 15. Mai 1997 ratifizieren. Dieses
Übereinkommen zielt darauf ab, den Verlust der Staatsangehörigkeit aufgrund des
freiwilligen Erwerbs einer anderen Staatsangehörigkeit zu begrenzen. Ferner sollte die EU der
Empfehlung des Ministerkomitees über Prävention und Verringerung der Fälle von
Staatenlosigkeit vom 15. September 1999 R (99) 18 besondere Beobachtung schenken.
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2. Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit (Artikel 45)
Artikel 45: “Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben das Recht, sich im
Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.
Staatsangehörigen dritter Länder, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats
aufhalten, kann gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit gewährt werden.”
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Artikel 18, 39, 149 und 151 des EG-Vertrags
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Das Aufenthaltsrecht und das Recht auf ungehindertes Zu- und Abwandern in der EU ist für
bestimmte Personengruppen, Studenten, Rentner, Wanderarbeitnehmer bei weitem noch nicht
völlig gewährleistet, wie dies der ECAS (European Citizens Action Service) in seinen regelmäßigen Berichten bemerkt. Diese administrativen Hemmnisse sind nicht nur rechtswidrig,
sondern sie beeinträchtigen auch schwerwiegend die Mobilität der Studenten, Wissenschaftler, Arbeitnehmer und sind wirtschaftlich gesehen kontraproduktiv.
a) Verbesserung der Ausübung des Aufenthaltsrechts
Für Studenten und Rentner zielen die Empfehlung des Rates, vorgelegt am 21. Januar 2000,
sowie der Aktionsplan Mobilität, verabschiedet am 9. November 2000, auf der Grundlage der
Artikel 149 und 150 des EG-Vertrags insbesondere auf Folgendes ab:
– den Studenten den Nachweis zu erleichtern, dass sie über eine Krankenversicherung oder
sonstige Deckung im Hinblick auf den Erhalt einer Aufenthaltsgenehmigung verfügen;
– den Beweis zu erleichtern, dass die in einem anderen Mitgliedstaat eine Ausbildung
absolvierende Person über ausreichende Existenzmittel verfügt.
Diese Bestimmungen sollten ebenfalls für Rentner gelten, die zuweilen vor denselben
Nachweisschwierigkeiten stehen. Es wäre unzulässig, wenn durch die Pflicht zum Nachweis
ausreichender Existenzmittel zwei Gruppen von Rentnern geschaffen würden, und zwar die
ohne Existenzprobleme, die in einem anderen Mitgliedstaat willkommen wären, und die
weniger gut gestellten, die mit vielen Schwierigkeiten zu kämpfen hätten.
b) Verringerung der Schwierigkeiten von Wanderarbeitnehmern, sich aufzuhalten und sich
frei zu bewegen
Die Wanderarbeitnehmer, insbesondere die Aushilfskräfte, Teilzeitkräfte oder
Saisonarbeitnehmer, haben mit Verwaltungsproblemen bei der Verlängerung ihrer
Aufenthaltsgenehmigung zu kämpfen (z.B. während des Zeitraums, in dem sie
Arbeitslosengeld beziehen, auf das sie im Wohnsitzland Anspruch haben) im Hinblick auf den
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weiteren Erwerb von Rentenansprüchen1, die Übertragung erworbener Renten- oder
Vorruhestandsansprüche.
Die Verordnung 1408/71 über die soziale Sicherheit müsste überarbeitet werden, denn das
derzeitige, zu komplizierte System beinhaltet auch Lücken, was der ECAS in seinem letzten
Bericht2 unterstreicht. Schließlich gibt es keine Koordinierung der
Sozialversicherungssysteme der EU, sodass die Freizügigkeit der Personen, die auf die
Sozialhilfe angewiesen sind, in der Praxis nicht existiert (ohne ausreichende Existenzmittel
erhalten diese Personen kein Aufenthaltsrecht).
Gemäß dem vom EP geäußerten Wunsch3 nimmt die Kommission derzeit eine Neufassung
der Vielzahl der bestehenden Texte vor. Dabei verfolgt sie die Absicht:
– die Ausübung der Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechte durch die Einführung eines
ständigen Aufenthaltsrechts nach rechtmäßigem und ununterbrochenem Aufenthalt im
Aufnahmemitgliedstaat zu erleichtern;
– die zu erledigenden Formalitäten abzubauen und den Staatsangehörigen der anderen
Mitgliedstaaten gleiche Garantien einzuräumen wie den Inländern, um die Nachteile für die
Wanderarbeitnehmer und die abgeordneten Arbeitnehmer auszuräumen;
– den Familienangehörigen eines Unionsbürgers den Schutz des Familienlebens gemäß dem
Recht auf Familienzusammenführung zu gewährleisten (z.B. dem Ehepartner des Wohnsitznehmenden, dem Studenten oder Rentner, einem verheirateten oder unverheirateten Paar,
Staatangehörigen von Mitgliedstaaten oder aus einem Drittstaat die Möglichkeit einräumen,
ein eigenes Aufenthaltsrecht zu erhalten; ebenfalls hätten im Falle von Scheidung oder Tod
desjenigen, der die Aufenthaltsberechtigung erworben hat, die Familienangehörigen das
Recht, eine unselbstständige oder selbstständige Tätigkeit aufzunehmen oder
weiterzuverfolgen).
c) Besserer Schutz der Bürger vor Ausweisungen unter missbräuchlicher Verwendung des
Arguments der öffentlichen Ordnung
In einer Mitteilung vom 19. März 19994 hatte die Kommission unterstrichen, dass die
Koordinierung der Ausweisungsmaßnahmen gegen europäische Bürger aus Gründen der
öffentlichen Ordnung oder Volksgesundheit unbefriedigend ist. Dieses Vorrecht obliege zwar
den Mitgliedstaaten, man müsse sich aber dennoch fragen, ob es zweckmäßig sei, einen
systematischen Zusammenhang herzustellen zwischen einer strafrechtlichen Verurteilung und
einer Ausweisungsmaßnahme insbesondere gegen Personen, die sich langfristig im
Aufenthaltsland aufgehalten haben, die dort kulturelle, soziale und familiäre Bande haben
oder minderjährig sind5.
1
Siehe Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinien 90/64, 90/365 und 93/96 KOM(1999) 127
und Bericht der hochrangigen Gruppe für den freien Personenverkehr vom 18. März 1997, Bericht Simone Veil
2
Bericht soziale Sicherheit des Orientierungsdienstes „Bürger Europas“. Seit Beginn dieser Initiative im Jahre
1996 hat der Orientierungsdienst 1536 diesbezügliche Anfragen erhalten
3
Bericht von Frau Boumédiène Thiery über die Einreise und den Aufenthalt von Unionsbürgern (A50207/2000), angenommen am 6.9.2000
4
KOM(1999) 372 endg.
5
NB: die vorhergehende italienische Regierung hat ihre Zustimmung zu einer raschen Aufhebung des
vorläufigen Artikels 13 der italienischen Verfassung zu erkennen gegeben, wonach die männlichen
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3. Recht auf eine gute Verwaltung
Artikel 41: „Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen
und Einrichtungen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist
behandelt werden.
Dieses Recht umfasst insbesondere
– das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie
nachteilige
individuelle Maßnahme getroffen wird;
– das Recht einer jeden Person auf Zugang zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung des
legitimen Interesses der Vertraulichkeit sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses;
– die Verpflichtung der Verwaltung, ihre Entscheidungen zu begründen.
Jede Person hat Anspruch darauf, dass die Gemeinschaft den durch ihre Organe oder
Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen ersetzt, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.
Jede Person kann sich in einer der Sprachen der Verträge an die Organe der Union wenden
und muss eine Antwort in derselben Sprache erhalten.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– OECD
Empfehlung des OECD-Rates vom 23. April 1998 zur Verbesserung des Ethikverhaltens im
öffentlichen Dienst
– Europarat
Dokument des Europarats, in dem unter dem Titel „Die Verwaltung und Sie“ die
Grundprinzipien eines autonomen Verwaltungsrechts bzw. Verwaltungsverfahrens dargelegt
werden1.
– Europäische Union
Die Artikel 21 und 195 des EG-Vertrags sehen vor, dass in Fällen von Missständen in der
Verwaltungstätigkeit eine Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten eingereicht
werden kann.
Artikel 21 besagt: „Jeder Unionsbürger besitzt das Petitionsrecht beim Europäischen
Parlament ...“. Artikel 195 sieht in diesem Bereich vor: „Das Europäische Parlament
ernennt einen Bürgerbeauftragten, der befugt ist, Beschwerden ... über Missstände bei der
Tätigkeit der Organe oder Institutionen der Gemeinschaft, mit Ausnahme des Gerichtshofs
und des Gerichts erster Instanz in Ausübung ihrer Rechtsprechungsbefugnisse,
entgegenzunehmen“.
Nachkommen des Königshauses Savoyen auf Lebenszeit im Exil leben müssen.
1
Die Verwaltung und Sie, Dokument des Europarats aus dem Jahr 1996, mit wesentlicher Bedeutung für den
Schutz der Privatpersonen in ihren Beziehungen zu den Verwaltungsbehörden
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Definition eines „Missstandes in der Verwaltungstätigkeit“
Nach Aussage des Europäischen Bürgerbeauftragten „ergibt sich ein Missstand, wenn eine
öffentliche Einrichtung nicht im Einklang mit für sie verbindlichen Regeln oder Grundsätzen
handelt“1. Der Europäische Bürgerbeauftragte hat ferner betont, dass „der europäische
Bürger das Recht hat, dass seine Angelegenheiten korrekt, gerecht und rasch durch eine
offene, verantwortungsvolle und dienstleistungsorientierte öffentliche Verwaltung bearbeitet
werden“.
Das Europäische Parlament hat eine Entschließung in diesem Sinne angenommen.
Besonderheiten des Mandats des Europäischen Bürgerbeauftragten
Stellt der Bürgerbeauftragte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit fest, befasst er die
betroffene Verwaltung, führt eine Untersuchung durch, sucht eine Lösung und legt
gegebenenfalls Entwürfe von Empfehlungen vor, zu denen sich die Institution mit einer
begründeten Stellungnahme binnen drei Monaten äußern muss.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Kodex für gute Verwaltungspraxis
Im April 2000 hat der Europäische Bürgerbeauftragte einen Entwurf für einen Kodex für gute
Verwaltungspraxis ausgearbeitet. Dieser umfasst 28 Artikel, in denen die Grundsätze
enthalten sind, die die Beamten in ihren Beziehungen zur Öffentlichkeit beachten sollen. Um
den Inhalt von Artikel 41 der Charta der Grundrechte der EU, die am 7. Dezember 2000 in
Nizza proklamiert wurde, in die Praxis umzusetzen, erweist es sich als unerlässlich, dass die
europäischen Institutionen und Organe diesen Kodex für gute Verwaltungspraxis
verabschieden.
Zu diesen Grundsätzen gehören unter anderem: Nichtdiskriminierung, Verhältnismäßigkeit,
Verzicht auf Machtmissbrauch, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit, Objektivität,
Gerechtigkeit, das Recht, gehört zu werden und Bemerkungen zu machen, angemessene Frist
für die Entscheidungsfindung, Pflicht zur Begründung der Entscheidung, Hinweis auf
Rechtsmittel, Mitteilung der Entscheidung, Schutz der Daten, öffentlicher Zugang zum Kodex
und Recht auf Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten.
Das Europäische Parlament hat die Notwendigkeit unterstrichen, „so rasch wie möglich einen
für jeden europäischen Bürger zugänglichen, im Amtsblatt zu veröffentlichenden
Verhaltenskodex der guten Verwaltungspraxis auszuarbeiten, der von allen
gemeinschaftlichen Institutionen und Organen beachtet werden muss“.2
Ende Januar 2001 hatten mehrere europäische Institutionen und Organe den Kodex für gute
Verwaltungspraxis des Europäischen Bürgerbeauftragten angenommen3, während andere
1
Öffentliches Hearing zum Entwurf der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Vorbemerkungen des
Europäischen Bürgerbeauftragten, Herrn Jacob Söderman, 2. Februar 2000.
2
Entschließungen C4-0270/98 und C4-0138/99 des Europäischen Parlaments
3
Die Europäische Investitionsbank, das Europäische Zentrum zur Förderung der Berufsausbildung, die
Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, die Europäische Umweltagentur,
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ihren eigenen Kodex angenommen haben oder annehmen werden1.
Der Europarat unterstreicht ebenfalls die Bedeutung einer öffentlichen Verwaltung, die über
einen Kodex für gute Verwaltungspraxis verfügt.2
Schließlich wäre noch zu nennen auf nationaler Ebene die Veröffentlichung eines Leitfadens
des irischen Bürgerbeauftragten in Nordirland mit Verhaltensnormen für gute Praxis der
Beamten im Hinblick auf die ethische Kontrolle der Verwaltung; im Vereinigten Königreich
die Existenz einer „Bügercharta“ und in Belgien einer „Belgischen Charta für die Benutzer
der öffentlichen Dienste“, bereits seit 1992.
Statistische Angaben und spezifische Informationen3
Am 31. Dezember 2000 hatte der Bürgerbeauftragte seit Aufnahme seiner Tätigkeit im Jahre
1995 7.002 Beschwerden erhalten; 6.881 von den 7.002 registrierten Beschwerden wurden
geprüft. Es zeigt sich, dass 30% der Beschwerden den Tätigkeitsbereich des
Bürgerbeauftragten betreffen. In 1.004 Fällen wurde eine Untersuchung durchgeführt und
abschlossen, davon 13 auf Initiative des Bürgerbeauftragten. Diese Fälle betrafen im
Wesentlichen das Fehlen oder die Ablehnung von Auskünften, Verzögerungen
administrativer Art oder Zahlungsverzögerungen, die hätten vermieden werden können,
Einstellungsverfahren einschließlich Auswahlverfahren, Vertragsstreitigkeiten sowie die
Tätigkeiten der Kommission als Hüterin der Verträge.
Organe, bei denen Untersuchungen durchgeführt wurden, waren in 850 Fällen die
Europäische Kommission, in 107 Fällen das Europäische Parlament, in 37 Fällen der Rat der
EU und in 7 Fällen der Rechnungshof.
16 weitere Institutionen waren ebenfalls betroffen; es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass einund dieselbe Institution Gegenstand mehrerer Untersuchungen sein kann.
4. Recht auf Zugang zu Dokumenten
Artikel 42 „Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische
Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht auf
Zugang zu den Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission“.
die Europäische Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln, das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt,
die Europäische Stiftung für Berufsbildung, die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht,
das Übersetzungszentrum für die Einrichtungen der EU, die Europäische Agentur für Sicherheit und
Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, das Gemeinschaftliche Sortenamt
1
Das Europäische Parlament, die Kommission und der Rechnungshof haben ihren eigenen Kodex verabschiedet;
der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden einen Kodex nach dem Modell
der Kommission annehmen. Die Kodizes des Rates der Europäischen Union und der Europäischen Zentralbank
sind in Vorbereitung.
2
Europarat, Empfehlung Nr. R (2000) 10 über Kodizes für gute Verwaltungspraxis für die öffentlichen
Bediensteten, 11. Mai 2000.
3
Der Europäische Bürgerbeauftragte, Jahresbericht 2000
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A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– Europäische Union
Artikel 255 EG-Vertrag
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
Die seit 1993 beim Rat und der Kommission geltenden Verhaltenskodizes hinkten stark hinter
einigen nationalen Rechtsvorschriften1 her. Der Europäische Bürgerbeauftragte hatte
zahlreiche Beschwerden erhalten. Die Kommission hat daher einen Vorschlag für eine
Verordnung zur Durchführung von Artikel 255 (KOM(2000) 30/2) vorgelegt. Dieser
Vorschlag, für den das Mitentscheidungsverfahren gilt, war Gegenstand eines Berichts des
EP2. In Erster Lesung hat das EP zahlreiche Änderungsanträge eingereicht, um den
Erwartungen der Bürger zu entsprechen.
Für das EP kann sich das Recht auf Zugang zu den Dokumenten nicht auf das Recht
beschränken, Informationen zu erbitten. Dieses Recht kann nicht getrennt werden von einem
allgemeineren Recht auf Information über die Tätigkeiten der Institutionen. Die Institutionen
müssten somit auch ihre internen Verfahren publik machen und alle leicht verständlichen
Informationen zur Verfügung stellen. Der Anwendungsbereich dieses Rechts müsste so
umfassend wie möglich sein, d.h. sich auf den gesamten Vertrag erstrecken (darunter auch die
zweiten und dritten Pfeiler, das Schengener Übereinkommen, da es vergemeinschaftet ist,
sowie das Europol-Übereinkommen). Diese Dokumente, die auch die
Vorbereitungsdokumente umfassen, müssten im Internet zugänglich sein. Dieses Recht dürfte
schließlich nicht nur auf Dokumente der Ausschüsse und Arbeitsgruppen der drei betroffenen
Institutionen beschränkt sein, sondern müsste auch sämtliche europäische Agenturen
(Umweltagentur, Arzneimittel usw.) einschließen.
Die Ausnahmen für das Zugangsrecht müssen begrenzt, präzise und strikt ausgelegt sein
(öffentliche Sicherheit, Verteidigungsgeheimnis, Währungsstabilität oder Privatleben). Diese
Ausnahmen müssten von Fall zu Fall vor der Anwendung geprüft werden. Schließlich müsste
der Begriff Dokument im weiten Sinne ausgelegt werden, und diese Dokumente müssten
direkt auf elektronischem Wege zugänglich sein. Als Rechtsmittel wären möglich
Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten oder Klage beim Gerichtshof der EG.
Gemäß Artikel 255 des EG-Vertrags müssen die Modalitäten für den Zugang der Bürger zu
den Dokumenten zwei Jahre nach In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrags, d.h. im Mai
2001, verabschiedet werden.
1
Siehe Sonderbericht des Bürgerbeauftragten nach einer Untersuchung aus eigener Initiative betreffend den
Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten, C4-0157/98
2
Bericht Cashman A5-0318/2000
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KAPITEL VI. WIRKSAMER RECHTSSCHUTZ UND OPFERSCHUTZ
1. Recht auf ein unparteiisches Gericht (Artikel 47)
Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt
worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen
bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.
Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen
und zuvor durch Gesetz errichteten Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und
innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Jede Person kann sich beraten, verteidigen
oder vertreten lassen.
Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, wird Prozesskostenhilfe bewilligt,
soweit diese Hilfe erforderlich ist, um den Zugang zu den Gerichten wirksam zu
gewährleisten.
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
Internationale Übereinkommen
–
Vereinte Nationen
Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte 1, ratifiziert von allen EUMitgliedstaaten, verankert in Artikel 14 das Recht für jedermann, dass über ihn durch ein
zuständiges, unabhängiges, unparteiisches und auf Gesetz beruhendes Gericht in billiger
Weise und öffentlich verhandelt wird (Absatz 1) und Mindestgarantien, z.B. Ergehen eines
Urteils ohne unangemessene Verzögerung, Recht auf Inanspruchnahme eines Verteidigers
und unentgeltliche Beiziehung eines Dolmetschers (Absatz 3).
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus dem Jahr 1948 enthält in Artikel 10 den
Anspruch auf ein der Billigkeit entsprechendes und öffentliches Verfahren vor einem
unabhängigen und unparteiischen Gericht.
– Europarat
Die Europäische Menschenrechtskonvention aus dem Jahre 1950 (von allen
EU-Mitgliedstaaten ratifiziert), sieht in Artikel 6 – unter anderem – Folgendes vor:
„Jedermann hat Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb
einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unabhängigen und unparteiischen
auf Gesetz beruhenden Gericht …“, ferner das Recht auf unentgeltlichen Beistand eines
Pflichtverteidigers, falls der Betroffene nicht über die Mittel verfügt, sowie Recht auf
unentgeltliche Beiziehung eines Dolmetschers.
Die Empfehlung des Ministerkomitees zur freien Ausübung des Anwaltsberufs2 sieht in
Grundsatz IV unter anderem Maßnahmen vor, um wirksamen Zugang zum Rechtsbeistand
1
2
Resolution der Generalvollversammlung 2200A (XXI) vom 16. Dezember 1966
Rec(2000)21, angenommen vom Ministerkomitee am 25. Oktober 2000, Europarat
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durch unabhängige Anwälte für alle Personen zu gewährleisten, ebenso Ermutigung für
Anwälte, Rechtsbeistand an wirtschaftlich schlecht gestellte Personen zu leisten und für die
Regierungen, dafür zu sorgen, dass für diese Menschen, insbesondere die in Unfreiheit,
wirksamer Rechtsbeistand verfügbar ist.
In der Empfehlung über die Rolle der Strafverfolgung im Strafrechtssystem1 fordert das
Ministerkomitee, dass Staatsanwälte gewährleisten sollen, dass das Recht angewandt wird
sowohl unter Berücksichtigung der Rechte des Einzelnen als auch der erforderlichen Effizienz
des Strafrechtssystems.
Das Europäische Übereinkommen über die Übermittlung von Anträgen auf Verfahrenshilfe
aus dem Jahre 19772 wurde von allen Mitgliedstaaten der EU mit Ausnahme Deutschlands
ratifiziert. Dieses Übereinkommen ermöglicht jeder Person, die ihren gewöhnlichen
Aufenthalt im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei hat und im Hoheitsgebiet einer anderen
Vertragspartei Verfahrenshilfe in Zivil-, Handels- oder Verwaltungssachen beantragen will,
diesen Antrag in dem Staat einzureichen, in dem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hat.
– Sonstige
Das Haager Übereinkommen über den internationalen Zugang zu den Gerichten aus dem
Jahre 19803, ratifiziert von Finnland, Frankreich, den Niederlanden, Spanien und Schweden,
regelt in Kapitel I, dass Staatsangehörige und Personen, die ihren üblichen Wohnsitz in einem
Vertragsstaat haben, Anspruch auf Rechtsbeistand für Verfahren in zivil- und
handelsrechtlichen Angelegenheiten in jedem Vertragsstaat unter denselben Voraussetzungen
haben, als ob sie Staatsangehörige dieses Staates wären oder dort ihren üblichen Wohnsitz
hätten.
– Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
Artikel 6 – Recht auf ein faires Verfahren
Ein grundlegender Aspekt des Rechts auf ein faires Verfahren besteht darin, dass das
Strafverfahren kontradiktorisch und „mit gleichen Waffen“ zwischen Staatsanwaltschaft und
Verteidigung geführt werden sollte4. Um festzustellen, ob ein Gericht als „unabhängig“
betrachtet werden kann, muss unter anderem Einblick in die Art und Weise der Ernennung
seiner Mitglieder und deren Amtszeit gewährt werden, das Vorhandensein von Garantien
gegen Druck von außen und die Frage geprüft werden, ob das Gremium den Anschein der
Unabhängigkeit bietet. Zur Frage der „Unparteilichkeit“: das Gericht, auch die
Geschworenen, müssen subjektiv frei von persönlichen Vorurteilen und unbefangen und auch
objektiv gesehen unparteilich sein, d.h. es muss ausreichend Gewähr dafür bieten, dass jeder
berechtigte Zweifel diesbezüglich ausgeschlossen ist5.
1
Rec(2000)19, angenommen vom Ministerkomitee am 6. Oktober 2000, Europarat
SEV Nr. 092
3
Übereinkommen Nr. 29, das Haager Übereinkommen vom 25. Oktober 1980 über den internationalen Zugang
zur Rechtspflege
4
Siehe Rowe and Davies gegen Vereinigtes Königreich, Urteil 16. vom Februar 2000, Nr. 28901/95, § 60
5
Vgl. McGonnell gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 8. Februar 2000, Nr. 28488/95, §48; Sander gegen
Vereinigtes Königreich, Urteil vom 9. Mai 2000, Nr. 34129/96, § 22
2
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Die Angemessenheit der Verfahrenslänge muss anhand der besonderen Umstände des Falls
und unter Berücksichtigung der Kompliziertheit des Falls, des Verhaltens des Klägers und der
zuständigen Behörden und dessen, was für den Kläger im Streit auf dem Spiel steht, bewertet
werden1.
Die Vertragsparteien haben die Pflicht, ihre Rechtssysteme so zu organisieren, dass ihre
Gerichte jede der Anforderungen dieser Bestimmung erfüllen können, auch die Verpflichtung,
Fälle innerhalb einer angemessenen Frist zu entscheiden2, da Verzögerungen die Wirksamkeit
und Glaubwürdigkeit der Justiz gefährden könnten3. Die Frage, ob im Interesse der
Gerechtigkeit Rechtsbeistand erforderlich ist, muss unter Berücksichtigung der Härte der in
Frage kommenden Strafe sowie der Kompliziertheit des Falls beantwortet werden4. Wenn es
um Freiheitsentzug geht, so ist im Interesse der Gerechtigkeit grundsätzlich Rechtsbeistand
erforderlich5.
– Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
Der Europäische Gerichtshof weitet die Bedeutung des Rechts auf ein der Billigkeit
entsprechendes Verfahren auf das Recht auf wirksamen Rechtsbehelf, einschließlich
Einspruchsrecht, aus. In Gemeinschaftsangelegenheiten ist das Einspruchsrecht gewährleistet
gemäß Artikel 168a des EG-Vertrags, der die Möglichkeit eines Rechtsmittels gegen Urteile
des Gerichts Erster Instanz der EG beim Europäischen Gerichtshof vorsieht. Infolge des
Urteils vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm and
Goupil gegen Kommission6 ist die erste Besonderheit des Einspruchsrechts, dass ein
Rechtsmittel genau die beanstandeten Teile des Urteils, die der Rechtsmittelführer
aufgehoben haben möchte, und ferner auch die rechtlichen Argumente zur Befürwortung des
Antrags bezeichnen muss.
Im Urteil vom 21. September 2000 Mediocurso-Estabelecimento gegen Kommission7 stand
die Achtung des Rechts des Antragstellers auf ordnungsgemäße Anhörung im
Verwaltungsverfahren zur Diskussion, in diesem Fall Gelegenheit für den Antragsteller, seine
Argumente vorzubringen.
Das Erfordernis der gerichtlichen Überprüfbarkeit jeder Entscheidung einer nationalen
Behörde stelle einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts dar, der seinen
Ursprung in den den Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfassungstraditionen hat8.
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
– Angemessene Frist
Die Verfahrenslänge stellt in der gesamten EU ein allgemeines Problem dar. In Italien gibt es
1
Vgl. Comingersoll S.A. gegen Portugal [GC], Urteil vom 6. April 2000, Nr. 35382/97, § 19
Vgl. Comingersoll S.A. gegen Portugal [GC], Urteil vom 6. April 2000, Nr. 35382/97, § 24
3
Vgl. Bottazi gegen Italien, Urteil vom 28. Juli 1999, Nr. 34884/97, § 22
4
Vgl. Perks und andere gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 12. Oktober 1999, Nr. 25277, § 76
5
Vgl. Benham gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 10. Juni 1996, siehe oben, § 61
6
C-352/98 P
7
C-426/98 P
8
C–226/99, Siples Srl, Urteil vom 11. Januar 2001
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nach wie vor übermäßige Verzögerungen in der Rechtspflege. Obwohl das Ministerkomitee
(Europarat) und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wiederholt im Jahre 1999
und 2000 ihre Bedenken zum Ausdruck gebracht haben und die italienische Regierung
verschiedene Maßnahmen ergriffen hat, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
im Jahr 2000 in mehr als 200 Fällen Verstöße gegen die Konvention aufgrund von
übermäßiger Verfahrenslänge festgestellt. Die durchschnittliche Verfahrenslänge in Italien
liegt bei zehn Jahren. Dies häufig nur in erster Instanz. Auch Frankreich wurden vom
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in zahlreichen Fällen in den Jahren 1999 und
2000 übermäßig lange Gerichtsverfahren vorgeworfen. In seinem Jahresbericht 2000 machte
Amnesty International auf das Selmouni-Urteil aufmerksam. In nur einem der Urteile, in
denen mindestens ein Verstoß festgestellt wurde, hatte sich Frankreich an das Erfordernis der
„angemessenen Frist“ gehalten. Ähnliche Beobachtungen können im Hinblick auf Österreich
gemacht werden. Auch Griechenland und Portugal wurde vom Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte in den Jahren 1999 und 2000 wiederholt übermäßiger Verfahrenslänge für
schuldig befunden.
Diesbezüglich wurden im Jahre 2000 Finnland wegen zwei Urteilen, das Vereinigte
Königreich wegen eines Urteils verurteilt. Im selben Jahr befand der Europäische Gerichtshof
für Menschenrechte Dänemark, Deutschland, Luxemburg und die Niederlande in jeweils
einem Verfahren diesbezüglich für schuldig.
– Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz des Gerichtssystems
Die 23. Konferenz der europäischen Justizminister fand im Juni 2000 zu den Themen
Effizienz und Fairness der Justiz statt. Als Mittel und Wege zur Vermeidung von
Verzögerungen wurden angemessene Rechtsberatung in einem frühen Stadium eines
möglichen Streites, außergerichtliche Methoden der Streitbeilegung, alternative Verfahren
wie Schlichtung, Anwendung wirksamer Arbeitsmethoden durch Richter und
uneingeschränkte Nutzung der Informationstechnologien erachtet. In der Entschließung Nr. 1
„Rechtsbeistand im 21. Jahrhundert“, die auf dieser Konferenz angenommen wurde,
beschlossen die teilnehmenden Minister, alle erforderlichen Maßnahmen auf nationaler und
internationaler Ebene zu ergreifen, um die Fristen zu verkürzen und alternative Wege des
Rechtsbeistands zu finden, und forderten die innerhalb des Europarats zuständigen Stellen
auf, Maßnahmen zur Verstärkung der Effizienz bei Gewährleistung der Unabhängigkeit der
Justiz zu prüfen1.
– Vollstreckung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
In der Resolution 1226 (2000) der Parlamentarischen Versammlung des Europarats und im
vorausgehenden Bericht des Ausschusses für Recht und Menschenrechte2 wird
hervorgehoben, dass erhebliche Mängel betreffend die Vollstreckung von Urteilen des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bestehen.
Die Parlamentarische Versammlung unterstreicht, dass es von wesentlicher Bedeutung ist,
dass sich die Staaten uneingeschränkt an ihre formale Verpflichtung halten, in Fällen, bei
1
Justiz ist schwer zu definieren, vor allen Dingen haushaltsmäßig, weil sie von Land zu Land differiert.
Folgende Zahlen wurden gesammelt: (in Prozent des Gesamthaushalts für 2000) A = 1,3%, FIN & F = 1,6%,
IRL = 2,3%, I = 1,4%
2
Dok. 8808, Parlamentarische Versammlung, Europarat
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denen sie Parteien sind, die endgültigen Urteile des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte zu beachten. Ansonsten kann der Standard beim Schutz der Menschenrechte,
der durch die Europäische Menschenrechtskonvention erreicht wurde, nicht gehalten werden.
Ferner ist die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Teil der
Konvention selbst, womit die Rechtsverbindlichkeit der Konvention auf alle anderen Parteien
übertragen wird.
Die Parlamentarische Versammlung bringt ihre ernste Besorgnis zum Ausdruck, dass die
Vollstreckung einiger Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erhebliche
Probleme verursachen wird – einige Urteile seien nach mehreren Jahren noch nicht vollstreckt
worden. Die Probleme mit der Vollstreckung aufseiten der staatlichen Parteien sind in erster
Linie darauf zurückzuführen, dass in dem Zusammenhang Reformen erforderlich sind (wie
z.B. in der Gruppe von Fällen, wo es um die übermäßige Länge von Gerichtsverfahren in
Italien geht, wo die Vollstreckung eine Reihe von gesetzgeberischen, verwaltungstechnischen
und praktischen Maßnahmen erfordert), auf praktische Gründe im Zusammenhang mit
nationalen Gesetzgebungsverfahren (Änderungen des Gesetzgebers, Verzögerungen aufgrund
von Richtlinien der EG oder Fälle, in denen im inländischen Recht keine Bestimmung für die
Aufhebung des umstrittenen Beschlusses vorgesehen ist, was z.B. die Nichtvollstreckung des
Urteils im Fall Hakkar gegen Frankreich zur Folge hatte, was schließlich durch Änderungen
am Gesetzentwurf über „Unschuldsvermutung“ behoben wurde) und auch aus Gründen der
Überschneidung mit Verpflichtungen seitens anderer Institutionen. In diesem Zusammenhang
wird das Urteil aus dem Jahre 1999 im Fall Matthews gegen Vereinigtes Königreich erwähnt,
in dem der Gerichtshof der Meinung war, dass ein Verstoß gegen Artikel 3 des Protokolls
Nr. 1 vorlag, indem das Volk Gibraltars bei den Wahlen zum Europäischen Parlament nicht
stimmberechtigt war, obwohl es der „Gesetzgebung“ der Europäischen Union unterliegt.
Neue Rechtsvorschriften können offenbar nur verabschiedet werden mit Zustimmung der
anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union.
Die Parlamentarische Versammlung empfiehlt mehrere Lösungen, die von den
Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene umgesetzt werden sollen, damit neue
Gesetzesvorschriften mit der Konvention uneingeschränkt vereinbar sind. Notwendige
Maßnahmen der Regierungen, um das Urteil des Gerichtshofs rasch zu vollstrecken, um
erneute Verstöße zu vermeiden; Empfehlungen an die Regierungen, die Einzelsituation des
Antragstellers zu bereinigen und Rechtsvorschriften für die Revision nach einem Urteil des
Gerichts vorzusehen; den Urteilen des Gerichts direkte Wirkung zu verleihen und
Übergangsmaßnahmen zu verabschieden, bis endgültige Reformen wirksam werden. Die
Versammlung fordert ferner die Mitgliedstaaten auf, ihr Recht in Anspruch zu nehmen, im
Zweifelsfalle beim Gerichtshof eine Auslegung von Urteilen zu verlangen und die
gesetzgeberischen, und erforderlichenfalls verfassungsmäßigen Reformen fortzusetzen.
– Nichtbeachtung endgültiger Gerichtsbeschlüsse durch die Verwaltung
Im Memorandum vom 14. September 20001 brachte das Ministerkomitee seine Besorgnis
angesichts der Weigerung mehrerer Verwaltungsteile in Griechenland zum Ausdruck, sich an
endgültige und vollstreckbare Entscheidungen griechischer Gerichte zu halten. Das Komitee
erwähnt unter anderem die Urteile Hornsby gegen Griechenland vom März 2000 und
Georgiadis Dimitrios gegen Griechenland vom Juni 2000 und verweist darauf, dass mehrere
ähnlich gelagerte Fälle vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anhängig sind.
1
CM/Inf /2000)51 Ministerkomitee, Europarat
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Bereits früher war angeregt worden, dass die griechischen Behörden eine Verbesserung des
Systems der zivil- und verwaltungsrechtlichen Haftung von Beamten insbesondere in Fällen
prüfen, in denen sie widerrechtlich eine Vollstreckung von Gerichtsentscheidungen
verweigern. Es wird erneut darauf gedrungen, dass ein Interims-Beschluss ergeht, da somit
die Bemühungen der Justizbehörden unterstützt werden könnten, die Urteile des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte und sonstige anhängige Gesetzesvorhaben anzuerkennen
und die griechische Regierung darauf zu drängen, Sofortmaßnahmen im Hinblick auf
offensichtliches widerrechtliches Verhalten bestimmter Verwaltungsteile zu ergreifen.
– Unabhängigkeit der Justiz
Die Nichtregierungsorganisation International Federation of Human Rights Leagues bekundet
in ihren schriftlichen Erklärungen an die Vereinten Nationen von Januar 2000 und Januar
2001 ihre Besorgnis angesichts des Widerstands des Vereinigten Königreichs, die in dem
Good Friday Agreement eingegangenen Menschenrechtsverpflichtungen in Gesetz und Praxis
umzusetzen.
Die International Federation of Human Rights sowie der Sonderberichterstatter über die
Unabhängigkeit von Richtern und Anwälten wiederholen ihre Besorgnis angesichts der
Verstrickung des Staates im Mordfall Patrick Finucane und fordern eine unabhängige
gerichtliche Untersuchung.
Die Ermordung der bekannten Strafverteidigerin Rosemary Nelson im März 1999 in Belfast
lässt Zweifel an der Unabhängigkeit und Sicherheit von Verteidigern in Nordirland
aufkommen. Im Jahresbericht 2000 meldete Amnesty International Bedenken im Hinblick auf
die unzureichende Unabhängigkeit des zur Untersuchung des Mordfalls benannten
Polizeiteams von der Royal Ulster Constabulary an, und dass die Ermittlungen der Polizei
aufgrund von Beschwerden seitens Rosemary Nelson wegen Einschüchterung und Bedrohung
durch die RUC nicht gründlich und neutral durchgeführt wurden.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat das Vereinigte Königreich für schuldig
befunden, das Recht auf faire Verhandlung in mehreren Fällen im Zeitraum 1999-2000
verletzt zu haben1. Italien wurde diesbezüglich vom Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte einmal 1999 und einmal im Jahre 2000 verurteilt2.
– Zugang zu Rechtsbeistand
Amnesty International unterstreicht, dass in Nordirland Inhaftierte gemäß Notstandsgesetzen
bis zu 7 Tagen ohne gerichtliche Überprüfung ihrer Haft festgehalten werden können und
ihnen der Zugang zu Rechtsbeistand bis 48 Stunden nach Inhaftierung und danach über
Zeiträume von 48 Stunden hinweg versagt werden kann. Die Organisation fordert die
Regierung auf, den Inhaftierten unmittelbaren Zugang zu Rechtsbeistand zu gewähren und
dafür zu sorgen, dass sie nur in Anwesenheit ihres Anwaltes vernommen werden, und die
irischen Rechtsvorschriften diesbezüglich zu ändern.
In dieser Hinsicht bekundet Amnesty International große Besorgnis angesichts des britischen
Terrorismusgesetzes aus dem Jahre 2000, da es – gestützt auf frühere Notstandsgesetze –
unter anderem Bestimmungen enthält, wonach Inhaftierten bis 48 Stunden nach ihrer
1
Vgl. unter anderem Urteil FN 7
Buscemi gegen Italien, Urteil vom 16. September 1999, Nr. 29569/95 und Rojas Morales gegen Italien, Urteil
vom 16. November 2000, Nr. 39676/98
2
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Festnahme ein Anwalt verweigert werden kann, wenn die Polizei der Auffassung ist, dass die
Einräumung dieses Rechts die Ermittlungen behindern würde, und dass die Unterredung
zwischen Anwalt und Inhaftiertem „in Sicht- und Hörweite“ eines Polizeibeamten
stattzufinden hat, wenn eine Behinderung der Ermittlungen zu befürchten ist. Die
Organisation kritisiert das Terrorismusgesetz aus dem Jahre 2000, das Bestimmungen enthält,
die unter anderem gegen das Recht auf faire Verhandlung verstoßen können, wobei sie unter
anderem Teil VII des Gesetzes zitieren, wonach zusätzliche Notstandsbefugnisse nur für
Nordirland zur Anwendung gelangen können, wodurch der Schutz der Menschenrechte als
Bestandteil der Vielparteienvereinbarung von 1998 untergraben wird.
Der Sonderberichterstatter über die Unabhängigkeit von Richtern und Anwälten der Vereinten
Nationen verweist in seinem Bericht vom 21. Februar 2000 darauf, dass keine Beschwerden
in Richtung auf Misshandlung von Anwälten durch Royal Ulster Constabulary-Beamte
während Vernehmungen in Nordirland seit Einführung der Aufzeichnung von Vernehmungen
in der Castlereagh-Haftanstalt im Jahre 1999 eingereicht wurden, obwohl Beschwerden über
solche Missbräuche außerhalb von Castlereagh geäußert wurden.
– Prozesskostenhilfe
Alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union verfügen über Prozesskostenhilferegelungen für
Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen. Es bestehen jedoch grundlegende
Unterschiede in diesen nationalen Prozesskostenhilfesystemen, insbesondere was die
Staatsangehörigkeits- oder Wohnsitzbedingung für den Zugang zu Prozesskostenhilfe und die
Arten der Verfahren und der Maßnahmen anbelangt, für die Prozesskostenhilfe gewährt wird.
In Griechenland z.B. gibt es kein System der Prozesskostenhilfe für Verwaltungsgerichtsverfahren. Sie wird nur gewährt bei zivilrechtlichen und strafrechtlichen Verfahren. In Irland
wird keine Prozesskostenhilfe gewährt für eigens festgelegte Strafsachen wie Verleumdung,
Patentierungsverfahren und zivilrechtliche Angelegenheiten gemäß der District CourtsBestimmungen von 1993 (kleine Anspruchsverfahren).
Die Haager Konvention aus dem Jahre 1980 über den internationalen Zugang zu den
Gerichten ist nur von einer Minderheit der Mitgliedstaaten ratifiziert worden. Eine allgemeine
Ratifizierung der Haager Konvention von 1980 wird empfohlen, und deren korrekte
Anwendung wäre höchst wünschenswert.
Im Februar 2000 legte die Europäische Kommission ein Grünbuch über die Probleme der
Parteien bei grenzüberschreitenden Streitsachen, die Prozesskostenhilfe in Zivilsachen
beantragen1, vor. Abgesehen von der Bedingung der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes
in einigen Mitgliedstaaten werden bei der Prüfung der finanziellen Situation des
Prozessführenden durch einige Mitgliedstaaten die Unterschiede in den Einkommensniveaus
zwischen den Mitgliedstaaten nicht berücksichtigt. Bei der Prüfung der Begründetheit des
Verfahrens, für das Prozesskostenhilfe erforderlich ist, wird in den meisten Mitgliedstaaten
ein breiter subjektiver Ermessensspielraum zugelassen. Es wird ferner kritisiert, dass das
Übereinkommen des Europarats aus dem Jahre 1977 über die Übermittlung von Anträgen auf
Verfahrenshilfe vergleichsweise zu wenig angewandt wird, da in den Mitgliedstaaten über das
Recht auf Prozesskostenhilfe im Ausland zu wenig bekannt ist.
Als Lösungsmöglichkeiten werden im Grünbuch unter anderem die Ratifizierung der Haager
1
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Konvention aus dem Jahre 1980 über den internationalen Zugang zu den Gerichten, die
Einführung eines „Berichtigungskoeffizienten“ im Hinblick auf die finanziellen Kriterien,
verstärkte Transparenz bei der Prüfung des Anspruchs, Festlegung und Veröffentlichung der
Kriterien und eine ausführliche Begründung bei Ablehnung der Prozesskostenhilfe genannt.
Auf Ebene der Europäischen Union arbeitet die Kommission derzeit an einem Vorschlag für
eine Richtlinie mit Mindeststandards für Prozesskostenhilfe.
– Unentgeltliche Beiziehung von Dolmetschern
Die Nichtregierungsorganisation Fair Trial Abroad (FTA) verweist in ihrem Bericht für das
Jahr bis zum 31. März 2000 auf mehrere Verfahrensfehler in der Art und Weise hin, wie in
den europäischen Gerichten die Kommunikation mit Nichtmuttersprachlern gehandhabt wird,
und zeigt auf, dass erhebliche Lücken zwischen dem Buchstaben des Gesetzes und der Praxis
bestehen. FTA nennt zum Beispiel fehlende finanzielle Mittel für die Bereitstellung von
Dolmetschern an vielen Gerichten, das Widerstreben von Richtern, Dolmetscher
hinzuzuziehen, da sie dies für eine Obstruktion halten, Beschäftigung eines kleinen Teams
von hauseigenen Dolmetschern, von denen erwartet wird, dass sie in jeder an mehreren
Gerichten auftretenden Sprache arbeiten, häufige Aufforderung an Angeklagte, Erklärungen
in einer Sprache zu unterschreiben, die sie nicht verstehen, und mangelnde oder gänzlich
fehlende Ausbildung für Dolmetscher zur Tätigkeit in den Gerichtssystemen in Europa. Als
Abhilfemaßnahme empfiehlt die FTA unter anderem die Aufnahme eines verstärkten Dialogs
zwischen den juristischen und linguistischen Berufen, die Gewinnung von politischer
Unterstützung und die Schaffung von allgemein anerkannten Dienstleistungsstandards.
2. Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte
Artikel 48: „Jede angeklagte Person gilt bis zum rechtsförmlich erbrachten Beweis ihrer
Unschuld als unschuldig.
Jeder angeklagten Person wird die Achtung der Verteidigungsrechte gewährleistet.“
A. DIE WICHTIGSTEN RECHTSINSTRUMENTE
– Vereinte Nationen
Der Internationale Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte aus dem Jahre 1966 –
ratifiziert durch alle Mitgliedstaaten der EU – enthält in Artikel 14 Absatz 2 die
Unschuldsvermutung, in Absatz 3d das Recht jedes Angeklagten, bei der Verhandlung
anwesend zu sein und sich selbst zu verteidigen oder durch einen Verteidiger seiner Wahl
verteidigen zu lassen.
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte schafft das Recht für jedermann, so lange als
unschuldig angesehen zu werden, bis seine Schuld in einem öffentlichen Verfahren, in dem
alle für seine Verteidigung nötigen Voraussetzungen gewährleistet waren, gemäß dem Gesetz
nachgewiesen ist.
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– Europarat
Die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte – von allen EU-Mitgliedstaaten
ratifiziert – enthält in Artikel 6 Absatz 2 das Recht auf Unschuldsvermutung und in Artikel 6
Absatz 3c das Recht, sich selbst zu verteidigen oder den Beistand eines Verteidigers seiner
Wahl zu erhalten.
– Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
Artikel 6 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK – Unschuldsvermutung
Die Vermutung der Unschuld ist eines der Bestandteile der fairen Gerichtsverhandlung, die in
Absatz 1 gefordert ist. Sie wird verletzt, wenn eine Gerichtsentscheidung eine Person
betreffend, die einer Straftat angeklagt ist, eine Meinung widerspiegelt, dass sie schuldig ist,
bevor sie für schuldig befunden wurde. Es genügt, selbst wenn keine formalen Erkenntnisse
vorliegen, dass Argumente vorgebracht werden, die darauf schließen lassen, dass das Gericht
den Angeklagten für schuldig hält.1
Recht auf Aussageverweigerung
Obwohl in Artikel 6 der Konvention nicht eigens erwähnt, sind das Recht auf Aussageverweigerung und das Recht, sich selbst nicht belasten zu müssen, allgemein anerkannte internationale Normen, die dem Begriff eines fairen Verfahrens gemäß Artikel 6 zugrunde liegen.2
Artikel 6 Absatz 3c EMRK – Recht auf Verteidigung
Jeder Angeklagte hat als allgemeinen Grundsatz ausgehend vom Begriff einer fairen
Verhandlung das Recht, bei der Verhandlung in erster Instanz zugegen zu sein. Die
persönliche Anwesenheit des Angeklagten ist jedoch nicht zwangsläufig von derselben
Bedeutung für ein Berufungsverfahren.3
B. ÜBERBLICK ÜBER DIE DERZEITIGE LAGE
– Unschuldsvermutung
In Frankreich billigte der Senat im Mai 2000 ein neues Gesetz über den „Schutz der
Unschuldsvermutung und der Rechte von Opfern“. Anwälte können ihre Klienten innerhalb
der ersten Stunde des Polizeigewahrsams besuchen und wieder in der 20. und der 36. Stunde
(obwohl diese Maßnahmen nicht terroristischer Verbrechen oder Rauschgifthandels
verdächtigter Personen betreffen). Entscheidungen über Untersuchungshaft werden getroffen
von einem Richter für Grundfreiheiten, und die Länge des richterlichen
Untersuchungszeitraums soll begrenzt werden.
Die Organisation „Fair Trial Abroad“ betont in ihrem Jahresbericht 1999/2000 die fehlende
Beachtung der Grundprinzipien der Unschuldsvermutung in der Europäischen Union,
1
Siehe Allenet de Ribemont gegen Frankreich, Urteil vom 10. Februar 1995, Nr. 15175/89, § 35
Siehe Heaney und McGuiness gegen Irland, Urteil vom 21. Dezember 2000, Nr. 34720/97, § 40; Quinn gegen
Irland, Urteil vom 21. Dezember 2000, Nr. 36887/97, § 40
3
Siehe Josef Prinz von Österreich, Urteil vom 8. Februar 2000, Nr. 2386/94, § 34; Michael Edward Cooke
gegen Österreich, Urteil vom 8. Februar 2000, Nr. 25878/94, § 35
2
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wodurch die Gefahr von Fehlurteilen entstehe.
Bezüglich des Terrorismusgesetzes 2000 im Vereinigten Königreich bekundet Amnesty
International Besorgnis angesichts der Verlagerung der Beweislast von der Anklage auf den
Beschuldigten, der seine Unschuld gemäß verschiedener gesetzlicher Bestimmungen
beweisen muss, womit das Recht auf Unschuldsvermutung unterlaufen wird.
In zwei Fällen (Debboub gegen Frankreich und P.B. gegen Frankreich)1 wurde Frankreich
vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wegen Verstoßes gegen die Europäische
Menschenrechtskonvention aufgrund übermäßiger U-Haft-Länge verurteilt, da in beiden
Fällen die U-Haft vor der Verurteilung länger als 4 Jahre betrug. Auch Italien wurde vom
Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte des Verstoßes gegen die Konvention für
schuldig befunden aufgrund der Länge einer Untersuchungshaft (Vaccaro gegen Italien2),
nämlich vier Jahre und acht Monate3.
Eine übermäßig lange Untersuchungshaft vor der Verurteilungsphase ist eine gravierende
Beeinträchtigung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung.
– Recht auf Aussageverweigerung
Amnesty International hat Bedenken geäußert im Hinblick auf die in Nordirland, England und
Wales geltenden Rechtsvorschriften, da dort das Recht auf Aussageverweigerung sowohl im
Vorverhandlungs- als auch im Verhandlungsstadium nicht geschützt werde und unter
anderem die Aussageverweigerung als Erhärtung sonstiger Beweise gegen den Angeklagten
zugelassen werde.
Irland wurde vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zweimal verurteilt wegen
Verstoßes gegen das Recht auf Aussageverweigerung, das durch das Recht auf faire Verhandlung gewährleistet ist.
– Recht auf Verteidigung
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte stellte fest, dass das Vereinigte Königreich
im Jahre 2000 zweimal das Recht auf Rechtsbeistand missachtet hat, indem dem Angeklagten
nicht der Beistand eines Anwalts bereits zu Beginn der polizeilichen Vernehmung eingeräumt
wurde, wodurch die Rechte des Angeklagten auf Verteidigung beschnitten wurden.4
1
Debboub alias Husseini Ali gegen Frankreich, Urteil vom 9. November 1999, Nr. 37786/97, P.B. gegen
Frankreich, Urteil 1 vom August 2000, Nr. 3878/97
2
Vaccaro gegen Italien, Urteil vom 16. November 2000, Nr. 41852/98
3
In Italien wartet etwa die Hälfte aller Häftlinge auf ein Urteil, und im Jahre 2000 wurden 1 208 vom
Kassationshof ausgestellte Zahlungsermächtigungen für die Entschädigung zu Unrecht in Untersuchungshaft
genommener Bürger in Höhe von 27. Mrd. Lire – in doppelter Höhe wie im Vorjahr – registriert.
4
Averill gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 6. Juni 2000, Nr. 36408/97¸Magee gegen Vereinigtes
Königreich, Urteil vom 6. Juni 2000, Nr. 28135/95
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ANNEXE I
LISTE DES ABRÉVIATIONS
AI
BEUC
BIT
CEDH
CES
CJCE
CPT
ECAS
ECPAT
ECRE
ECRI
ENAR
ESB
EST
EUMC
FI.ACAT
FIDH
OCDE
ONU
OIT
PECO
PIB
UE
Amnesty International
Bureau Européen des Unions de Consommateurs
Bureau International du Travail
Convention Européenne des Droits de l'Homme
Confédération européenne des syndicats
Cour de Justice des Communautés Européennes
Comité européen pour la Prévention de la torture (Conseil de l'Europe)
European Citizens action service
End Child Pornography and Trafficking
European Council of Refugees and exiles
European Comittee against Racism and Intolerance (Conseil de l'Europe)
European network against racism
Encéphalopathie Spongiforme Bovine
Encéphalopathie Spongiforme Transmissible
European Union Monitoring Center
Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes
Fédération internationale, Action des Chrétiens contre la torture
Fédération Internationale des Droits de l'Homme
Organisation de Coopération et de Développement
Organisation des Nations-Unies
Organisation Internationale du Travail
Pays d'Europe Centrale et Orientale
Produit Intérieur Brut
Union Européenne
ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPEENNE
A
B
D
DK
ESP
FIN
F
GR
I
IRL
L
NL
P
SV
UK
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AUTRICHE
BELGIQUE
ALLEMAGNE
DANEMARK
ESPAGNE
FINLANDE
FRANCE
GRECE
ITALIE
IRLANDE
LUXEMBOURG
PAYS-BAS
PORTUGAL
SUEDE
ROYAUME-UNI
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ANNEXE II
LISTE DES RAPPORTS UTILISES
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Rapports annuels 2000 et 2001 d'Amnesty International
Rapport (janvier 2000 – janvier 2001) de la Fédération internationale des Droits de
l'Homme (FIDH)
9ème et 10ème rapports généraux du Comité Européen de Prévention Contre la Torture
(CEPT)
Rapports Nationaux établis par le Comité de Prévention Contre la Torture (CPT)
Rapport de la FI. ACAT (2000)
Rapport de l'ONG "Santé mentale en Europe" (2000)
"Livre Blanc sur la Protection des patients involontaires internés dans un hôpital
psychiatrique" du Comité de bioéthique du Conseil de l'Europe (2000)
Rapport du Lobby européen des Femmes "Beijing + 5, Regional Alternative Report for
the European Union"
Rapport de Save the Children: "Towards an EU Human Rights, Agenda for Children"
(2000)
Rapport de "End Child Prostitution and Trafficking (ECPAT): "En préparant demain
1999-2000",
Article Premier (qui regroupe plusieurs ONG et associations, Amnesty International,
Reporters Sans Frontière réseau les femmes et Le Comité Contre l'Esclavage Moderne):
"Nice 2000, Les Droits Fondamentaux en Europe"
Projet de rapport sur "L'esclavage domestique" de la Commission sur l'égalité des chances
pour les femmes et les hommes de l’Assembée Parlementaire du Conseil de l'Europe
(2000)
Rapport sur "l'Exercice du droit à l'objection de conscience au service militaire dans les
Etats membres du Conseil de l'Europe", Commission des questions juridiques et des
Droits de l'homme du Conseil de l'Europe, doc 8809, du 13 juillet 2000
Rapports par Etats membres de l'ECRI
Les résultats de l'Eurobaromètre (2000) présenté par l'Observatoire européen de
phénomènes racistes et xénophobes
Rapport (2000 portant sur l'année 1999) de l'Observatoire européen des phénomènes
racistes et xénophobes et réponses du réseau RAREN
Rapports conçus pour le suivi de la Convention Cadre sur les Minorités nationales
(Conseil de l'Europe)
Rapport du CERD (1999) et de "European Roma Rights Center"
Rapport du European Roma Rights Center "Racial Segregation of Roma in Italy",
Campland
Rapport Human Right Watch 2001
Rapport Associés de ILGA, Mobility International, United for Intercultural Action (19992000)
Rapport concernant "La mise en lumière des écarts entre les salaires masculins et
féminins" du Ministère de l'Industrie et du Commerce, Suède (2000)
Rapport concernant "Le Droit de visite des enfants en Europe" préparé par la Direction
des Affaires Juridiques, Comité d'experts sur le Droit de la Famille (CJ-FA) (Conseil de
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l'Europe)
The European Blind Union Commission for Liaising with the EU (2001)
"European Union of the Deaf", Rapport Annuel (1999-2000)
Rapports "Cycles XV.1 et XV.2" effectués par le Comité des droits sociaux du Conseil de
l'Europe
Rapport 2000 de la Fondation européenne pour les conditions de vie et de travail de
Dublin
Rapport ADT Quart Monde, Actes de la 6ème session européenne des Universités
populaires, Quart Monde, 28 mai 1999
Rapport du Comité de Liaison européen pour le logement (CECODHAS)
Rapport du BEUC relatif au Livre Blanc de la Commission Européenne sur "La sécurité
Alimentaire" (2001)
Rapports périodiques de l'ECAS
ECRE, rapports nationaux 1999
Rapport 2000 du Médiateur européen
Rapport "El Ejido : Terre de non droit", Comité européen de défense des Réfugiés et
Immigrés
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ANNEXE III
LISTE DES ENTRETIENS du RAPPORTEUR
CONSEIL DE L'EUROPE
M. Régis BRILLAT, Secrétaire exécutif de la Charte sociale européenne
M. CASTENETTO, Directeur des services de la séance, Assemblée parlementaire
Mme Danielle COIN, Secrétaire de la commission des questions juridiques et des droits de
l'homme
M. Guy DE VEL, Directeur des Affaires juridiques
M. Andrew DRZEMCZEWSKI, Chef du Service du Monitoring auprès du Comité des
Ministres
Mme Isil GACHET, Secrétaire exécutif de l'ECRI
M. GIL–ROBLES, Commissaire aux droits de l'homme
M. Hanno HARTIG, Chef du Service Médias et Egalité
M. Pierre–Henri IMBERT, Directeur général des droits de l'homme
M. John MURRAY, Coordinateur pour les Roms
M. STEKETEE, Secrétaire exécutif de la Convention sur la protection des minorités
M. STEVENS, Secrétaire exécutif du Comité pour la Prévention de la Torture
SECRETARIAT du CONSEIL DES MINISTRES DE L'UE
M. Jean–Pierre JACQUE, Directeur du Service juridique
MÉDIATEUR EUROPÉEN
M. Jacob SÖDERMANN
OBSERVATOIRE EUROPEEN DES PHENOMENES RACISTES ET XENOPHOBES
M. Peter FLEISSNER, Chef du Département Recherches et Réseaux
UNHCR
M. Johannes VAN DER KLAUW, Senior European Affairs Office
ONG EUROPEENNES
Amnesty International Europe, M. Dick OOSTING, Directeur
FIDH, Mme Isabelle BRACHET
Human Rights Watch, M. Léon PEIJNENBURG
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FI.ACAT, Mme MOHEDANO
IFAS (Institute for international assistance and solidarity), M. Gerd GREUNE, Président
FAIR TRIAL, M. JACOBI
ATD QUART MONDE, M. Olivier GERHARD
Je tiens à remercier vivement de leur collaboration toutes les personnes rencontrées à
l'occasion de la préparation de ce rapport et plus particulièrement pour leur aide, M. Claude
BRULANT, Administrateur principal, Melles Valérie MIGUERES et Iris KUNTNER,
stagiaires au Parlement européen ainsi que mes collaborateurs, Mme Catherine SALLIER et
M. Vincent ARTIS.
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ENTSCHLIESSUNGSANTRAG – B5-0034/2001
Entschließungsantrag des Europäischen Parlaments eingereicht gemäß Artikel 48 der
Geschäftsordnung von Bart Staes, Jillian Evans, Gorka Knörr Borràs, Nelly Maes,
Carlos Bautista Ojeda, Ian Stewart Hudghton, Camilo Nogueira Román, Neil
MacCormick, Josu Ortuondo Larrea und Eurig Wyn zum Schutz und zur direkten
politischen Vertretung der sprachlichen Minderheiten der Region mit Sonderstatut
Friaul–Julisch Venetien
Das Europäische Parlament,
A. in der Erwägung, dass die slowenischen, friaulischen und deutschsprachigen ethnischen
und sprachlichen Gemeinschaften und Minderheiten, die in der Region mit Sonderstatut
Friaul–Julisch Venetien leben, auf europäischer, italienischer und regionaler Ebene
anerkannt sind,
B. in der Erwägung, dass der Regionalausschuss (Junta) der autonomen Region Friaul–
Julisch Venetien vor kurzem ein Wahlgesetz erlassen hat, das eine Sperrklausel von 5%
auf Provinzebene vorsieht,
C. in der Erwägung, dass das vom Regionalausschuss der Region Friaul–Julisch Venetien
vorgeschlagene Gesetz – wie jedes andere Gesetz zur Anwendung des Mehrheitswahlsystems oder von Sperrklauseln – faktisch die direkte politische Vertretung der
slowenischen, friaulischen und deutschsprachigen ethnischen und sprachlichen
Minderheiten verhindert,
D. in der Erwägung, dass zur Gewährleistung einer größtmöglichen direkten politischen
Vertretung aller ethnischen und sprachlichen Gemeinschaften andere autonome Regionen
in Italien wie Aostatal und Trentino–Südtirol ein Wahlgesetz zur Einführung eines reinen
Verhältniswahlsystems angenommen haben,
1. fordert den Regionalausschuss der Region Friaul–Julisch Venetien auf, die Sperrklausel
von 5% auf Provinzebene aus dem Wahlgesetz herauszunehmen und das bereits in
anderen Regionen mit Sonderstatut wie Trentino–Südtirol und Aostatal geltende reine
Verhältniswahlsystem anzuwenden.
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2. Mai 2001
STELLUNGNAHME DES PETITIONSAUSSCHUSSES
für den Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere
Angelegenheiten
zum Bericht über die Lage der Grundrechte in der Europäischen Union (2000)
(2000/2231(INI))
Verfasserin der Stellungnahme: Laura González Álvarez
VERFAHREN
In seiner Sitzung vom 6. März 2001 benannte der Petitionsausschuss Laura González Álvarez
als Verfasserin der Stellungnahme.
Der Ausschuss prüfte den Entwurf einer Stellungnahme in seinen Sitzungen vom 22. März,
10./11. April und 26. April 2001.
In der letztgenannten Sitzung nahm er die nachstehenden Schlussfolgerungen mit 10 Stimmen
und 1 Enthaltung an.
Bei der Abstimmung waren anwesend: Roy Perry, stellvertretender Vorsitzender und
amtierender Vorsitzender; Laura González Álvarez, Verfasserin der Stellungnahme; Mary
Elizabeth Banotti, Felipe Camisón Asensio, Margot Keßler, Ioannis Koukiadis, Jean Lambert,
Hans–Peter Mayer, Christian Ulrik von Boetticher, Rainer Wieland und Eurig Wyn.
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KURZE BEGRÜNDUNG
I.
EINLEITUNG
Der Petitionsausschuss begrüßt, dass der Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger,
Justiz und innere Angelegenheiten im Anschluss an den „endgültigen Entwurf des EU–
Jahresberichts zur Menschenrechtslage 1999-2000“ einen detaillierten Bericht ausgearbeitet
hat.
1948 wurde die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte verabschiedet, ergänzt durch den
Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie den Internationalen Pakt
über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte.
Die Bedeutung der Menschenrechte in der Europäischen Union ist in den Verträgen
anerkannt, in denen es heißt, dass die Union die Grundrechte achtet, wie sie in der
Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
gewährleistet sind und wie sie sich aus den Verfassungen der Mitgliedstaaten ergeben.
Seit 1993 arbeitet der Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger jährlich einen
Bericht über die „Menschenrechtslage in der Union“ aus.
Die in Nizza „feierlich verkündete“ Charta der Grundrechte ist Ergebnis der Debatten eines
Konvents, in dem die nationalen Parlamente, das Europäische Parlament und die Staats- und
Regierungschefs vertreten waren, und zielt darauf ab, der Union eine stärkere politische
Identität zu verleihen.
II.
ANMERKUNGEN
Der Petitionsausschuss begrüßt die von der EU in der Generalversammlung der Vereinten
Nationen und in der Menschenrechtskommission eingenommene Haltung gegen die
Todesstrafe unter allen Umständen, ihr Eintreten für den Schutz der Rechte des Kindes, der
Rechte der Frau und der Rechte von Vertriebenen und Flüchtlingen sowie ihr Engagement
gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.
1.
Gleichwohl ist der Petitionsausschuss erstaunt darüber, dass ein 165 Seiten starkes
Dokument dem Parlament in Form eines „endgültigen Entwurfs“ vorgelegt wird.
Darüber hinaus erscheint ihm kritikwürdig, dass dieses Dokument keinerlei
Schlussfolgerungen hinsichtlich der Menschenrechtslage in der Europäischen Union
bzw. hinsichtlich der Maßnahmen der Europäischen Union auf der Weltbühne enthält.
Es wäre zu wünschen, dass sich dieser Bericht in Zukunft stärker auf Tatsachen stützt
und auch Schlussfolgerungen für Aktionslinien der Organe der Europäischen Union
zur Verwirklichung der Grundrechte enthält.
2.
Für den Petitionsausschuss finden die Menschenrechte konkreten Ausdruck in den
Petitionen. Das Petitionsrecht ist in Artikel 44 der Grundrechtecharta der
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Europäischen Union verankert und wird gemäß Artikel 21 und 194 des EG-Vertrags
sowie Artikel 174 bis 176 der Geschäftsordnung des Parlaments vor dem
Europäischen Parlament wahrgenommen.
Die in den Jahresberichten des Petitionsausschusses aufgeführten Petitionen1 geben
einen kleinen Einblick in Bereiche des Gemeinschaftsrechts, in denen auch die
Verwirklichung der Grundrechte auf Hindernisse oder Bürokratismus in den
Mitgliedstaaten der Union stößt.
Der Rat der Europäischen Union wäre besser über die Menschenrechtslage im
Alltagsleben der Bürger bzw. der in der Europäischen Gemeinschaft ansässigen
Personen informiert, wenn er dafür Sorge tragen würde, dass er in den Sitzungen des
Petitionsausschusses auf einer mehr politischen als rein administrativen Ebene
vertreten ist.
3.
Überdies müsste, wenn die künftige belgische Ratspräsidentschaft den einzelnen
parlamentarischen Ausschüssen ihren turnusmäßigen Besuch abstattet, das für die
Fragen des Bürgers als Petenten zuständige Mitglied mit dem Petitionsausschuss in
Dialog treten. Dieser würde dann bei dieser Gelegenheit die Probleme ansprechen, die
sich konkret für die Verwirklichung der Menschenrechte stellen, und zwar unter
Bezugnahme auf für zulässig erklärte Petitionen.
So wüsste das Generalsekretariat des Rates in Zukunft, dass für die praktische
Umsetzung der Grundrechte der Petitionsausschuss das Organ ist, welches das
Parlament zu diesem Zweck eingesetzt hat, und er würde es in diesem Zusammenhang
auch zitieren, was er in diesem „endgültigen Entwurf des Jahresberichts“ unterlassen
hat (siehe S. 10 des Dokuments 11317/2000).
4.
Der Petitionsausschuss begrüßt, dass die Grundrechtecharta der Europäischen Union
auf der Tagung des Europäischen Rates von Nizza am 7. und 8. Dezember 2000
feierlich proklamiert wurde. Diese Charta – man kann dies bedauern – hat zwar keine
Rechtskraft, jedoch das Gewicht einer gemeinsamen Erklärung an die Institutionen.
Daher werden die Petenten, die eine Menschenrechtsverletzung im Sinne der
Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 geltend machen,
vom Petitionsausschuss gebeten, sich direkt an die zuständigen Stellen des Europarats,
insbesondere den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, zu wenden.
SCHLUSSFOLGERUNGEN
Der Petitionsausschuss ersucht den federführenden Ausschuss für die Freiheiten und Rechte
der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten, folgende Punkte in seinen
Entschließungsantrag zu übernehmen:
1
Angenommen am 6. Juli 2000
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1.
besteht darauf, dass dieser Jahresbericht künftig dem Parlament nicht in Form eines
„endgültigen Entwurfs“, sondern als vom Rat angenommener endgültiger Text
vorgelegt wird;
2.
unterstützt den Grundsatz der Unteilbarkeit der Menschenrechte, der im Dokument
11317/00 „EU–Jahresbericht zur Menschenrechtslage 1999/2000“ anerkannt wird;
3.
hält es für erforderlich, dass im EU–Jahresbericht über die Menschenrechtslage in
Zukunft Schlussfolgerungen und Aktionslinien enthalten sind, zu denen das Parlament
Stellung nehmen kann;
4.
fordert nachdrücklich, dass der Rat in den Sitzungen des Petitionsausschusses auf
einer mehr politischen als administrativen Ebene vertreten ist, um dieses Organ für die
Probleme zu sensibilisieren, mit denen die Verwirklichung der Menschenrechte in der
Europäischen Union konfrontiert ist;
5.
hält es für nützlich, dass das für die Anliegen der Bürger als Petenten zuständige
Mitglied der künftigen belgischen Ratspräsidentschaft bei seinem turnusmäßigen
Besuch in den verschiedenen parlamentarischen Ausschüssen zu einer Aussprache
über die für zulässig erklärten Petitionen bereit ist, insbesondere diejenigen, die die
Verwirklichung der Menschenrechte in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union
berühren.
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