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Prof. Dr. Ingolf Pernice Humboldt-Universität zu Berlin Stand 7. Febr. 06 WS 2005/06 Europäisches Verfassungsrecht (Schwerpunkt 6) Gliederung A. Übersicht A. Übersicht 1 B. Literaturhinweise 3 1. Allgemein zum Europarecht: .................................................................................. 3 2. Zum Thema Europäische Verfassung: ................................................................... 4 3. Zum Konvent und Vertrag über eine Verfassung für Europa .................................. 4 4. Zur Zukunft der Verfassung: Ratifikationsproblematik ............................................ 6 C. Gerichtsentscheidungen 6 1. Bundesverfassungsgericht ..................................................................................... 6 2. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften ..................................................... 7 3. Europ. Gerichtshof für Menschenrechte ................................................................. 7 D. Rechtsprechungsübersichten und Case-Books 7 E. Vorlesungsskript 8 § 1 Einführung: Laeken und der Prozess der Europäischen Verfassung 8 Lesen: EuGHE 1963, 1 - Van Gend & Loos (M/H Nr. 1 S. 1 = HV 1) ........................................ 8 EuGHE 1964, 1141 - Costa/ENEL (M/H Nr. 2 S. 5 = HV 33) ..................................................... 8 Ingolf Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148. ............................................................................................................... 8 I. Vertrag oder Verfassung? Verfassungsbegriff und Rechtsprechung ....................... 8 II. Europäischer Verfassungsverbund......................................................................... 11 III. Die Erklärung von Nizza und die Stadien im europäischen Verfassungsprozess .. 12 § 2 Institutionelles System der EU und Verfassung der Mitgliedstaaten 12 Lesen: EuGHE 1980, 3333 - Isoglucose (HV 164 f.) ................................................................ 12 Matthias Herdegen, Europarecht, S. 82-125. ............................................................................. 12 Wolfgang Wessels, Die institutionelle Architektur der EU nach der Europäischen Verfassung, Integration 3/04, S. 161 ff. ......................................................................... 12 I. Die Institutionen von EG und EU: Eine einheitliche Organstruktur: .......................... 12 II. Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts ................................................. 17 III. Verfassungshomogenität und Funktionsfähigkeit der Institutionen in der EU ........ 17 § 3 Rechtsquellen, Normativität und Vorrang des EG-Rechts 18 Lesen: EuGHE 1982, 53 - Becker (M/H Nr. 12 S. 53 = HV 15 ff.) ............................................. 18 BVerfGE 75, 223 - Kloppenburg (HV 18) .................................................................................... 18 Hans D. Jarass/Sasa Beljin, Unmittelbare Anwendung des EG-Rechts und EGrechtskonforme Auslegung, JZ 2003, 768 ff.*................................................................ 18 I. Primär- (Verfassungs-), Sekundär- und Kooperationsrecht: .................................... 18 II. Vorrang und Normativität des Gemeinschaftsrechts im Verfassungsverbund ........ 19 III. Konsequenzen: Normative Verschränkung der Handlungsebenen: ....................... 26 § 4 Verfahren der Rechtsetzung, demokratische und föderale Legitimation 28 Lesen: EuGHE 1991 I 2867/2900 – Titandioxid (M/H Nr. 30 S. 143 = HV 153) ........................ 28 I. Die Typenvielfalt der Rechtsetzungsverfahren und ihre Problematik ....................... 28 Vorlesung II. Vorschlagsmonopol und Kontrollrechte im Rechtsetzungsverfahren ...................... 30 III. Die Rolle der nationalen Parlamente ..................................................................... 31 IV. Ansätze einer (mehrstufigen?) „föderalen“ Legitimation ........................................ 32 § 5 Die Kompetenzordnung der EG 32 Lesen: EuGH Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung = EuZW 2000, 694 ff., = M/H Nr. 52 S. 274, HV 143 ............................................................................. 32 EuGHE 1996, I-1759, 1789 = EuZW 1996, 309 - EMRK-Beitritt (M/H Nr. 45 S. 243 = HV 131) ....................................................................................................................... 32 Martin Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, EuR 2004, 511 ff. ............................................................................................. 32 I. Grundsätze der Kompetenzordnung der Europäischen Union. Drei Grundsätze: .... 32 II. Subsidiaritätsprinzip und Verhältnismäßigkeit (mehr als "nur ein Wort" Grimm?) .............................................................................................................. 35 III. Abgrenzung und Wahl der richtigen Rechtsgrundlagen ........................................ 36 IV. Grundfragen und Kompetenzen im Bereich der Finanzverfassung der EU ........... 39 § 6 Innerstaatlicher Vollzug des EG-Rechts 39 Lesen: EuGHE 1983, 2633 - Milchkontor (M/H Nr. 14 S. 62 = HV 205) .................................... 39 EuGHE 1997, I-1591 - Alcan (M/H Nr. 46 S. 248 HV 727) ......................................................... 39 BVerfG EuZW 2000, 445 - Alcan (mit Anm. Vögler) .................................................................. 39 Armin Hatje, Europäische Rechtseinheit durch einheitliche Rechtsdurchsetzung, EuR Beih. 1/1998, S. 7 ff. .............................................................................................. 39 I. Grundsatz des Vollzugs des EG-Rechts durch die Mitgliedstaaten ......................... 39 II. Der "legislative" Vollzug: Die „europäische Loyalität“ der Gesetzgeber .................. 40 III. Der Verwaltungsvollzug ......................................................................................... 42 IV. Vollzug/Rechtsschutz durch die innerstaatlichen Gerichte. ................................. 46 § 7 Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Union 46 Lesen: EuGHE 1991, I-415 - Zuckerfabrik Süderdithmarschen = M/H Nr. 28 S. 130 ................................................................................................................................. 46 BVerfG NJW 2001 1267 - Teilzeitarbeit...................................................................................... 46 EuGHRs. C-224/01 - Köbler ....................................................................................................... 46 José Miguel Olivares Tramon/ Norbert Tüllmann, Die künftige Gestaltung der EUGerichtsbarkeit nach dem Vertrag von Nizza, NVwZ 2004, 43 ff.* ................................ 46 Der richterliche Dialog nach Art. 234 EGV (BVerfGE 75, 223 – Kloppenburg, HV 18)................................................................................................................. 46 II. Vertragsverletzungsverfahren: Art. 226 ff. EGV ..................................................... 48 III. Direktklagen vor dem EuGH .................................................................................. 50 IV. Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft(sorgane) .................................. 52 V. Inzidente Normenkontrolle: Art. 241 EGV .............................................................. 53 VI. Das Gutachtenverfahren nach Art. 300 VI EGV .................................................... 54 VII. Die Überprüfung von Urteilen des EuG durch den EuGH ..................................... 54 VIII. Problematik: "Gouvernement des juges" (Colin). S. auch Christian Tomuschat, Das Europa der Richter, in: FS Georg Ress, 2005, S. 875 ff. .......... 54 I. § 8 Der rechtliche Status des Bürgers in der Europäischen Union 55 Lesen: EuGH“ 2002, I-7091 – Baumbast (HV 350) ................................................................... 55 Dieter H. Scheuing, Freizügigkeit als Unionsbürgerrecht, EuR 2003, 744 ff. ............................. 55 Ingolf Pernice, Der verfassungsrechtliche Status der Unionsbürger im Vorfeld des Vertrags über eine Verfassung für Europa, in: FS Rodriguez Iglesias, 2003, 177-194. ............................................................................................................... 55 I. „Status negativus“ : Freiheits- und Gleichheitsrechte des Unionsbürgers ................ 55 II. Der Status der Gleichheit nach den Regeln des europäischen Rechts ................... 56 III. Der status activus/positivus: Mitwirkungsrechte des Unionsbürgers ...................... 57 IV. Auswirkungen auf das Grundgesetz: Die mutierte Verfassung (Ipsen): ................ 59 § 9 Prätorischer Grundrechtsschutz und Europäische Grundrechte-Charta 59 Lesen: EuGHE 1979, 3727 - Hauer (M/H Nr. 10 S. 42 = HV 304)............................................. 59 2 Ingolf Pernice Matthias Cornils, Art. 23 Abs. 1 GG: Abwägungsposten oder Kollisionsregel?, AöR 129 (2004), S. 336 ................................................................................................. 59 I. Die Grundrechtsjudikatur des EuGH im Dialog mit dem BVerfG ............................. 59 II. Entwicklung und Status der Europäischen Grundrechte-Charta ............................. 62 III. Nationale Grundrechte, Grundrechte-Charta und EMRK - im Wettstreit? .............. 63 § 10 Die Außenseite des Binnenmarktes - Außenhandelspolitik (EuGH, Gutachten 1/1994, Slg. 1994, 5267 – WTO, HV 387) 64 I. Die Europäische Union als Subjekt des Völkerrechts .......................................... 64 II. Außenkompetenzen der EG als Völkerrechtssubjekt (Art. 281 EGV) .................. 65 III. GASP und ESVP: Die Dritte Säule des EU-Vertrags........................................... 69 § 11 Der Vertrag über eine Verfassung für Europa 70 Lesen: Stefan Hobe, Bedingungen, Verfahren und Chancen europäischer Verfassunggebung: Zur Arbeit des Brüsseler Verfassungskonvents, EuR 2003, 1. .......................................................................................................................... 70 Matthias Ruffert, Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft. Grundrechte - Institutionen – Kompetenzen – Ratifizierung, EuR 2004, 165 ................................................................................................................................. 70 Niels Petersen, Europäische Verfassung und europäische Legitimität – Ein Beitrag zum kontraktualistischen Argument in der Verfassungstheorie, ZaöRV 64 (2004), 429 ff. ............................................................................................... 70 I. Was bedeutet die Verfassung für Europa für die EU und ihre Bürger? ................... 70 II. Der Prozess der Inkraftsetzung der Verfassung und ihre Legitimation ................... 71 III. Strategien für den Fall der Ablehnung durch einzelne Mitgliedstaaten .................. 71 IV. Kritische Fragen: ................................................................................................... 71 V. Die Finalität Europas – Perspektiven der Verfassung ............................................ 72 B. Literaturhinweise 1. Allgemein zum Europarecht: Thomas Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005 (neu !) Hans-Wolfgang Arndt, Europarecht, 7. Aufl. 2004 Roland Bieber/Astrid Epiney/Marcel Haag, Die Europäische Union. Europarecht und Politik, 6. Aufl. 2005 Ulrich Fastenrath/Maike Müller-Gerbes/Thomas Groh, Europarecht, 2. Aufl. 2004 Rudolf Streinz, Europarecht, 7. Aufl. 2005 (ab 30. Oktober). Klaus-Dieter Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 2. Aufl. 2002. Hans Georg Fischer, Europarecht, 3. Aufl. 2001. Stefan Hobe, Europarecht, 2. Aufl. 2004. Peter M. Huber, Recht der Europäischen Integration, 2. Aufl., 2002. Michael Schweitzer, Waldemar Hummer, Europarecht, 16. Aufl. 2002 Helmut Lecheler, Einführung in das Europarecht, 2. Aufl. 2003. Stefan Pieper, Fälle und Lösungen zum Europarecht, 2. Aufl. 2004. Christian Koenig / Andreas Haratsch, Europarecht, 4. Aufl. 2003. Christian Zacker / Stephan Wernicke, Examinatorium Europarecht, 3. Aufl. 2004. 3 Vorlesung Michael Ahlt / Thomas Deisenhofer, Europarecht, 3. Aufl. 2003. Matthias Herdegen, Europarecht, 6. Aufl. 2004. Florian Haus / Mark Cole, Grundfälle zum Europarecht, Jus 2002, 1181 ff., JuS 2003, 145 ff., 353 ff., 561 ff., 760 ff., 978 ff., 1173 ff. Thomas Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005. Matthias Pechstein, Christian Koenig, Die Europäische Union, 3. Aufl. 2000. Armin von Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2003 Jean-Victor Louis/Thierry Ronse, L’ordre juridique de l’Union européenne, 2005. Koen Lenaerts/Piet Van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, 2nd ed., Sweet & Maxwell 2004. Jo Shaw, Law of the European Union, 3rd ed. 2000. 2. Zum Thema Europäische Verfassung: Ingolf Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), 148 ff. Anne Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, 2001 Paul Kirchhof, Die rechtliche Struktur der Europäischen Union als Staatenverbund, in: von Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2003, S. 893 ff. Christoph Möllers, Verfassunggebende Gewalt – Verfassung – Konstitutionalisierung, in: von Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzüge, 2003, S. 1 ff. Annelli Albi/Peter Van Elsuwege, The EU Constitution, national constitutions and sovereignty: an assessment of a “European constitutional order”, ELRev. 29 (2004), 741 ff. Vlad Constantinesco, Les compétences et le principe de la subsidiarité, RTDE 41 (2005), 305 ff. Ingolf Pernice, Zur Finalität Europas, in: Gunnar Folke Schuppert/Ingolf Pernice/Ulrich Haltern (Hrsg.), Europawissenschaften, 2005, S. 743 ff. Ben Crum, Tailoring Representative Democracy to the European Union: Does the European Constitution Reduce the Democratic Deficit?, ELJ 11 (2005), 452 ff. (neu!) René Smits, The European Constitution and the EMU: An Apprisal, CMLRev. 42 (2005), 425 ff. (neu!) 3. Zum Konvent und Vertrag über eine Verfassung für Europa Laurence Burgorgue-Larsen, Anne Levate et Fabrice Picod, La Constitution européenne expliquée au citoyen, 2005 4 Ingolf Pernice Carsten Berg/Georg Kristian Kampfer (Hrsg.), Verfassung für Europa. Der Taschenkommentar für Bürgerinnen und Bürger, 2. Aufl. 2005 Klemens H. Fischer, Der Europäische Verfassungsvertrag, 2005. Thomas von Dannwitz/Jean Rossetto (Hrsg.), Eine Verfassung für die Europäische Union, 2004. Streinz/Ohler/Herrmann, Die Einführung mit Synopse, 2005 Olivier Duhamel, Pour L’Europe. Le Texte intégral de la Constitution expliqué et commenté, 2003. Werner Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Verfassung in der Analyse, 2005 Wolfgang Wessels, Die institutionelle Architektur der EU nach der Europäischen Verfassung, Integration 2004, S. 161 ff. Matthias Jopp/Saskia Matl (Hrsg.), Der Vertrag über eiine Verfassungs für Europa, 2005 Stefan Hobe, Bedingungen, Verfahren und Chancen europäischer Verfassungsgebung: Zur Arbeit des Brüsseler Verfassungskonvents, EuR 2003, 1 ff. Dimitris N. Triantafyllou, Le projet constitutionnel de la Convention européenne. Présentation critique de ses choix clés, 2003. Thomas Oppermann, Eine Verfassung für die Europäische Union – Der Entwurf des Europäischen Konvents, DVBl. 2003, 1165 ff., sowie S. 1234 ff. Jürgen Schwarze, Ein pragmatischer Verfassungsentwurf – Analyse und Bewertung des vom Europäischen Verfassungskonvent vorgelegten Entwurfs eines Vertrags über eine Verfassung Europas, EuR 2003, 535 ff. Peter Norman, The Accidental Constitution. The Story of the European Convention, 2003. Alain Lamassoure, Histoire secrète de la Convention européenne, 2004. Matthias Ruffert, Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft. Grundrechte - Institutionen – Kompetenzen – Ratifizierung, EuR 2004, 165 ff. Meinhard Schröder, Vertikale Kompetenzverteilung und Subsidiarität im Konventsentwurf für eine europäische Verfassung, JZ 2004, 8 ff. Peter M. Huber, Das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und Europäischem Parlament in der künftigen Verfassung für Europa, EuR 2004, 574 ff. neue Verfassung für Europa, 5 Vorlesung Koen Lenaerts/Damien Gerard, The structure of the Union according to the Constitution for Europe: the emeror is getting dressed, ELRev. 29 (2004), 289 ff. Niels Petersen, Europäische Verfassung und europäische Legitimität – Ein Beitrag zum kontraktualistischen Argument in der Verfassungstheorie, ZaöRV 64 (2004), 429 ff. Christiane Trüe, Das System der EU-Kompetenzen vor und nach dem Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags, ZaöRV 64 (2004), 391 ff. Daniel Thym, Die neue institutionelle Architektur europäischer Außen- und Sicherheitspolitik, AvR 42 (2004), S. 44 ff. Miguel Poires Maduro/Ingolf Pernice (eds.), A Constitution for the European Union: First Comments on the 2003-Draft of the European Convention, 2004. Ingolf Pernice/Jíri Zemanek (Hrsg.), A Constitution for Europe: The IGC, the Ratification Process and Beyond, European Constitutional Law Network-Series, Vol. 5, 2005. Olivier Beaud/Arnaud Lechevalier/Ingolf Pernice/Sylvie Strudel (eds.), L’Europa en voie de Constitution. Pour un bilan critique des travaux de la Convention, 2004. Anne Peters, Europäische Öffentlichkeit ‘Verfassungsprozess, EuR 2004, 375. Martin Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, EuR 2004, 511. im europäischen 4. Zur Zukunft der Verfassung: Ratifikationsproblematik Daniel Thym, Weiche Konstitutionalisierung - Optionen der Umsetzung einzelner Reformschritte des Verfassungsvertrags ohne Vertragsänderung, Integration 2005, 307 ff. C. Gerichtsentscheidungen 1. Bundesverfassungsgericht (S. auch unter http://www.bverfg.de/cgi-bin/link.pl?entscheidungen – Urteile seit 1998) BVerfG Urt. v. 18.7.2005, DVBl. 2005, 1119 = JZ 2005, 838 – Europ. Haftbefehl E 111, 307, 315 ff. - Görgülü E 106, 275, 294 ff. - Arzneimittel-Festbeträge E EuZW 2001, 255, 256 - Teilzeitarbeit E 102, 147 - Bananenmarktordnung E EuZW 2000, 445 – Alcan E 97, 350 - Euro-Beschluß E 92, 203 - Fernsehrichtlinie 6 Ingolf Pernice E 89, 155 – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182 E 85, 191 - Nachtbackverbot E 80, 74 - eA Fernsehrichtlinie E 75, 223 - Kloppenburg (Kreditvermittler) = M/H Nr. 19 S. 93 E 73, 339 - Solange II = M/H Nr. 17 S. 77 E 58, 1 - Eurocontrol E 37, 271 - Solange I E 31, 145 - Lütticke E 22, 293 - EG-Verordnung 2. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Entscheidungen ab 1997: bin/form.pl?lang=de; ältere Rspr.: lex/de/search/search_case.html ) http://curia.eu.int/jurisp/cgihttp://europa.eu.int/eur- EuGHE 1963, 1 - Van Gend = M/H Nr. 1 S. 1 – HV 1 EuGHE 1964, 1251 - Costa/ENEL = M/H Nr. 2 S. 5 – HV 33 EuGHE 1978, 629 - Simmenthal II = M/H Nr. 8 S. 35 – HV 36, 136 EuGHE 1979, 649 – Cassis de Dijon = M/H Nr. 9 S. 38 – HV 456 EuGHE 1997, I-1591 - Alcan = M/H Nr. 46 S. 248 – HV 220, 727 EuGHE 1991, I-5357 – Francovich = M/H Nr. 34 S. 160 – HV 188 EuGH Rs. C-224/01 EuZW 2003, 718 - Köbler – HV 195 EuGH Rs. C-453/00, EuR 2004, 590 - Kühne & Heitz – HV 39 EuGH Rs. C-94/00, EuZW 2003, 14 - Roquette – HV 313 EuGHE 2002, I-7091 – Baumbast – HV 350 EuGH Urt. v. 7.9.2004, Rs. C-456/02, Trojani 3. Europ. Gerichtshof für Menschenrechte Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte: www.echr.coe.int EGMR EuZW 1999, 308 – Matthews EGMR Urt. v. 30. Juni 2005 No. 45036/98 – Bosphorus D. Rechtsprechungsübersichten und Case-Books Ute Mager/Danielle Herrmann, Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Europarecht, 2004 (abgekürzt zitiert als: M/H Nr. ... S. ...). Waldemar Hummer, Christoph Vedder, Europarecht in Fällen, 4. Aufl. 2005 (abgekürzt zitiert als: HV). 7 Vorlesung Hans D. Jarass, Sasa Beljin, Casebook Grundlagen des EGRechts, 1. Aufl., 2003. Christian Koenig/Matthias Pechstein, Entscheidungen des EugH Studienauswahl, 2. Aufl. 2003. Stefan U. Pieper, Andreas Schollmeier, Europarecht, Das Casebook, 2. Aufl. 2000. Hans-Joachim Schütz, Thomas Bruha, Doris König, Casebook Europarecht, 1. Aufl. 2004. Astrid Epiney, Neuere Rechtsprechung des EuGH in den Bereichen institutionelles Recht, allgemeines Verwaltungsrecht, Grundfreiheiten, Umwelt- und Gleichstellungsrecht, NVwZ 2002, 1429 ff., NVwZ 2004, 555 ff., 1067 ff. Dieter Krimphove, E. Vorlesungsskript §1 Einführung: Laeken und der Prozess der Europäischen Verfassung Lesen: EuGHE 1963, 1 - Van Gend & Loos (M/H Nr. 1 S. 1 = HV 1)1 EuGHE 1964, 1141 - Costa/ENEL (M/H Nr. 2 S. 5 = HV 33)2 Ingolf Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148. I. Vertrag oder Verfassung? Verfassungsbegriff und Rechtsprechung 1. Die "europäische Option des Grundgesetzes" (Präambel) a. Die Präambel des Grundgesetzes 1945: Das Verhältnis von Wiedervereinigung und europäischer Integration b. Staatszielbestimmung oder Rechtspflicht? c. Präambel und Art. 23 I GG (neu): Das Integrationsgebot des GG nach der Novelle v. 21. 12. 1992 d. Verfassungsvergleich: Integrationsklauseln anderer Mitgliedstaaten (insbes. Dänemark: Art. 20, Frankreich Art. 88, Polen Art. 90) 2. Der "Integrationshebel": Art. 23 und 24 I GG, und die Gesamtakts-Theorie Ipsens (Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 58 ff.) a. Gründung der EG als "Gesamtakt staatlicher Integrationsgewalt" (Ipsen); der einfache Gesetzgeber als (zweiter) Verfassungsgeber (J. H. Kaiser, VVDStRL 23 (1966); Art. 24 I GG als Integrationshebel vgl. BVerfGE 58, 1/28 - Eurocontrol (H/S/V S.96) "Diese Verfassungsbestimmung öffnet die deutsche Rechtsordnung derart, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen wird". b. Primärrecht als "materielles Verfassungsrecht", vgl. auch BVerfGE 22, 293/296 - EWG-Verordnung (HV S. 44): 1 http://www.lrz-muenchen.de/~Lorenz/urteile/eugh1963,1.htm. 2 http://www.lrz-muenchen.de/~Lorenz/urteile/eugh1964,1151.htm. 8 Ingolf Pernice "Der EWG-Vertrag stellt gewissermaßen die Verfassung dieser Gemeinschaft dar". EuGHE 1991 I 6079 - EWR-Gutachten I (M/H Nr. 35 S. 167 = HV S. 434), Rn. 21 : "Der Europäische Wirtschaftsraum ist nämlich auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrags zu verwirklichen, der Rechte und Pflichten im wesentlichen zwischen seinen Vertragsparteien begründet und keine Übertragung von Souveränitätsrechten auf die mit ihm eingesetzten zwischenstaatlichen Organe vorsieht. Dagegen stellt der EWG-Vertrag, obwohl er in der Form einer völkerrechtlichen Übereinkunft geschlossen wurde, nichtsdestoweniger die Verfassungsurkunde einer Rechtsgemeinschaft dar". c. Die Eigenständigkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung, vgl. ebd.: "Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs haben die Gemeinschaftsverträge eine neue Rechtsordnung geschaffen, zu deren Gunsten die Staaten in immer weiteren Bereichen ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben und deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch deren Bürger sind... Die wesentlichen Merkmale der so verfassten Rechtsordnung der Gemeinschaft sind ihr Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten und die unmittelbare Wirkung zahlreicher für ihre Staatsangehörigen und für sie selbst geltenden Bestimmungen" (mit Verweis auf EuGHE 1963, 1 - Van Gend & Loos). d. Wirkung der Übertragung von Hoheitsgewalt: BVerfGE 58, 1/36 - Eurocontrol: "bewirkt einen Eingriff in und eine Veränderung der verfassungsrechtlich festgelegten Zuständigkeitsordnung und damit materiell eine Verfassungsänderung". Folge: Das Grundgesetz als "mutierte" Verfassung (Ipsen, FS Hallstein), vgl. jetzt Art. 23 Abs. 3 GG. Frage: Welche Verfassungsbestimmungen wurden materiell verändert? Empfiehlt sich eine textliche Anpassung des Grundgesetzes? Lesen: BVerfGE 22, 293/296 - EWG-Verordnung (HV S. 44). Dagegen jetzt die Betonung der Souveränität in BVerfGE 111, 307/319 Görgülü, Rn. 35: „Das Grundgesetz... verzichtet aber nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassungs liegende Souveränität... Selbst die weitreichende supranationale europäische Integration, die sich für den aus der Gemeinschaftsquelle herrührenden innerstaatlich unmittelbar wirkenden Normanwendungsbefehl öffnet, seht unter einem, allerdings weit zurückgenommenen Souveränitätsvorbehalt (Art. 23 Abs. 1 GG)“. 3. Die Unionsverträge als völkerrechtliche Verträge nach Art. 59 II GG a. Dualistischer Ansatz des BVerfG in E 89, 155/187, 200 f. - Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182, lesen! (dazu Kokott, Der Grundrechtsschutz im europäischen Gemeinschaftsrecht, AöR 119 (1994), S. 212 ff.); s. auch S. Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht und Recht der europäischen Gemeinschaften, 1998: zwei verschiedene Grundnormen. aa. Zustimmungsgesetz als "Brücke" für den Durchgriff des Gemeinschaftsrechts (vgl. P. Kirchhof, HStR VII § 183 Rn. 65: "Das Europarecht erreicht nur über die Brücke des Art. 24 Abs. 1 GG die deutsche Rechtsordnung" (zu den Konsequenzen Kirchhof, "Die Gewaltenbalance zwischen staatlichen und europäischen Organen" , www.whi-berlin.de/kirchhof.htm ). bb. Die Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge" – Staatenverbund oder Bürgerunion? Ausgangspunkt: BVerfGE 89, 155/190 - Maastricht (M/H Nr. 37 S. 182 / HV 64 ff.) - lesen! dazu Ulrich Everling, Das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und seine Bedeutung für die Entwicklung der Europäischen Union, Integration 9 Vorlesung 1994, 165/169: "Staaten- und Bürgerverbund", und jetzt A. Puttler, EuR 2004, 669 ff. cc. Das Gemeinschaftsrecht als abgeleitetes Recht (BVerfGE 89, 115 – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182) oder originäre Rechtsordnung (Badura, Bewahrung und Veränderung demokratischer und rechtsstaatlicher Verfassungsstruktur in den internationalen Gemeinschaften, VVDStRL 23 (1966), S. 34 (57). dd. Kündigung, Austritt oder Sezession? Zulässigkeit der Beendigung der Mitgliedschaft, BVerfGE 89, 155/190/200, 204 f. – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182 / HV 79: Aufhebung der Zugehörigkeit durch "gegenläufigen Akt", "Lösung aus der Gemeinschaft" als ultima ratio bei Scheitern der Stabilitätsgemeinschaft, Verlassen der "vertragliche(n) Konzeption" der Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft ("Grundlage und Gegenstand des deutschen Zustimmungsgesetzes") - Kündigung, Austritt nach Völkerrecht (Kündigungsklausel)?, vgl. Art. 54 WVK (Beendigung nach Maßgabe der Vertragsbestimmungen o. durch Einvernehmen zwischen allen Vertragsparteien), Art. 56 WVK (Kündigung oder Rücktritt ohne Klausel) - Art. 62 WVK: clausula rebus sic stantibus. Voraussetzungen? - Verfassungsrechtliche Schranken des Austritts? (Art. 23 I GG, Präambel: Integrationsgebot des GG?) - Sezession aus Staaten- und Bürgerverbund: Wer hat "verfassungsgebende Gewalt", Rechte der Bürger? Supranationale Union versus internationale Organisation. - jetzt: Art. I-60 VE (hierzu: Thomas Bruha, Recht auf Austritt aus der Europäischen Union?, AVR 42 (2004), 1 ff. b. Die parlamentarische Mitwirkung nach Art. 59 II GG, Grenzen des Art. 38 I GG, Parlamentsvorbehalt und Kompetenz-Kompetenz aa. Art. 38 I GG als Grundrecht auf effektive Teilhabe an der Ausübung substantieller Staatsgewalt (krit. Zuleeg, Die Aufteilung der Hoheitsgewalt der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten aus der Sicht der deutschen Verfassung - FCE 5/98 u. www.whiberlin.de/zuleeg.htm ): BVerfGE 89, 155/171 f. – Maastricht M/H Nr. 37 S. 182 / HV 67: "Art. 38 GG schließt es im Anwendungsbereich des Art. 23 GG aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation von Staatsgewalt und Einflussnahme auf deren Ausübung durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird". bb. Parlamentarische Verantwortbarkeit des Zustimmungsgesetzes Bestimmtheitsanforderungen an das Integrationsprogramm (BVerfGE 58, 1/37 - Eurocontrol, BVerfGE 89, 155/191 f. – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182 / HV 50 ff. lesen! cc. Kompetenz-Kompetenz der EG aufgrund des Art. 6 IV EUV (ebd., S. 195 ff.), Tragweite des Art. 308 EGV als Generalermächtigung (ebd., S. 210, lesen! - Art. 5 Abs. 1 und 6 Abs. 1 S. 2 EGV: Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (dazu ebd., S. 193, 211, lesen!) 4. Verfassungscharakter der EG/EU-Verträge? (zur Debatte: Bieber/Widmer (Hg.), Der europäische Verfassungsraum, 1995; Schilling, The Autonomy of the Community Legal Order: An Analysis of Possible Foundations, Harvard International Law Journal 37 (1996), S. 389 ff.; Weiler/Haltern, Response: The Autonomy of the Community Legal Order - Through the Looking Glass, 10 Ingolf Pernice ebd., S. 411 ff.). Nach Dieter Grimm, Stw & Stpr 1995, 512, sind Aufgaben bzw. Merkmale einer Verfassung: a. Festlegung des Legitimitätsprinzips politischer Herrschaft sowie der grundlegenden Legitimitätsbedingungen ihrer Ausübung b. Bestimmungen über Einrichtung und Ausübung der Staatsgewalt (Organisations-, Verfahrensregeln, Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit) c. Grenzziehung zwischen staatlicher Zwangsgewalt und individueller Freiheit bzw. gesellschaftlicher Autonomie d. Rechtswirkung als Integrationsfaktor. Grimm (ebd., S. 513 ff., 516) hält diese Bedingungen im wesentlichen für gegeben, aber: "Zu einer Verfassung im vollen Sinn des Begriffs gehört es dagegen, dass sie auf einen Akt zurückgeht, den das Staatsvolk setzt oder der ihm zumindest zugerechnet wird und in dem dieses sich selbst politische Handlungsfähigkeit beilegt. Eine solche Quelle fehlt dem primären Gemeinschaftsrecht. Es geht nicht auf ein europäisches Volk, sondern auf die einzelnen Mitgliedstaaten zurück und bleibt auch nach seinem Inkrafttreten von diesen abhängig. Während Nationen sich selbst eine Verfassung geben, wird der Europäischen Union eine Verfassung von Dritten gegeben. Infolgedessen kann sie auch nicht über ihre eigene Grundordnung verfügen. 'Herren der Verträge', wie es gern ausgedrückt wird, bleiben vielmehr die Mitgliedstaaten, die nicht etwa in der Union aufgegangen sind". Anders: Weiler,Mestmäcker u.a.: Der "contrat social" der Unionsbürger als Grundlage einer europäischen Verfassung durch Vertrag (vgl. auch Pernice/Mayer/Wernicke,“ Renewing the European Social Contract“ WHIPaper 11/01, www.whi-berlin.de ). 5. Ergebnis: Die EU als Rechtsgemeinschaft (Walter Hallstein) II. Europäischer Verfassungsverbund 1. Struktur der Europäischen Union: a. Drei-Säulen-Tempel: Der EU-Vertrag als Rahmen für das Gesamtsystem b. EU und Mitgliedstaaten als einheitliches System: aa. Supranationaler Föderalismus (v. Bogdandy) bb. Transnationales Gemeinwesen (Müller-Graff, Europäische Föderation als Revolutionskonzept im europäischen Verfassungsraum?, Integration 2000, 157) cc. Verfassungsverbund (Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, Bericht, VVDStRL 60 (2001), 148 ff., 163 ff.) c. Nationale Organe als europäische Funktionsträger: europäische Loyalitätspflichten von Regierung, Parlament, Verwaltung und Gerichten als „europäische Organe“. 2. Grundlagen und Bedeutung der Vertragsänderungen und Erweiterungen. a. Grundlagen: aa. auf der Ebene der EU: Art. 48, 49 EUV, mit nur geringer Beteiligung der Institutionen der EU, wichtig: bb. auf der Ebene der Mitgliedstaaten: Integrationsklauseln in den Verfassungen als Öffnung und Verfahrensvorschrift für Akte der Europäischen Integration. b. Bedeutung: aa. Materielle Verfassungsänderung oder: Gesamtänderung der nationalen Verfassung (vgl. Österreich) bb. Begründung bzw. Erstreckung des status der Unionsbürgerschaft auf die neuen Mitgliedstaaten 11 Vorlesung cc. D.h. letztlich: Verhandlung und Abschluss durch Regierungen, ratifiziert von den Parlamenten oder durch Volksentscheid: Erweiterter "contrat social" ? 3. Ungleichzeitigkeit und Europäische Verfassung (näher: Daniel Thym, Ungleichzeitigkeit und Europäisches Verfassungsrecht, 2004) a. Formen der Ungleichzeitigkeit auf Verfassungsebene: Sozialprotokoll, Schengen, Wirtschafts- und Währungsunion b. Verstärkte Zusammenarbeit: Art. 43 ff. EU, Art. 11 EG, künftig Art. I-44 iVm. Art. III-416 ff. VE c. Besonderheiten im Strafrecht (Art. III-271 IV VE) und bei der gemeinsamen Sicherheits und Verteidigungspolitik: „strukturierte Zusammenarbeit“ 4. Bundesstaatlichkeit im europäischen Kontext (dazu BVerfGE 92, 203 Fernsehrichtlinie, sowie Martin Meißner, Die Bundesländer und die Europäischen Gemeinschaften. Eine Untersuchung zur Garantie des Bundesstaatsprinzips unter Berücksichtigung der Kompetenzkompensation und der Regelung des Art. 23 GG n.F., 1996): Kooperation zwischen Bund und Ländern oder "gemischte Kompetenz" der Bundes- und Landesregierungen? Lesen: Ingolf Pernice, Föderalismus im Umbruch, WHI-Paper 06/04www.whi-berlin.de/foederalismus-europafaehigkeit.htm, ferner die Arbeiten der Bundesstaatskommission mit umfangreichen Dokumenten unter: http://www1.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE / III. Die Erklärung von Nizza und die Stadien im europäischen Verfassungsprozess 1. Konsequenzen aus Nizza: Neue Aufgaben für die öffentliche Diskussion europäischer Verfassung 2. Verfahrensprobleme: Konventslösung, Steering Gruppe, Regierungskonferenz - welches ist das adäquate Verfahren für die Reform der Verträge? S. Erklärung von Laeken (http:europa.eu.int/futurum): Verfassungskonvent, mit über 60 Fragen konfrontiert. Erstmalig wird der Begriff Verfassung offiziell von den Staats- und Regierungschefs verwendet. 3. Organisation der Konventsarbeit: a. Drei Phasen der Konventsarbeit b. Die Arbeitsgruppen und ihre Bedeutung für das Gesamtergebnis c. Die Schlußphase des Konvents – Konsensfindung 4. Entwurf eines Vertrages über eine Verfassung für Europa (unter: http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.de03.pdf) 5. Vertrag über eine Verfassung für Europa (unter: http://ue.eu.int/igcpdf/de/04/cg00/cg00087.de04.pdf ) * * * §2 Institutionelles System der EU und Verfassung der Mitgliedstaaten Lesen: EuGHE 1980, 3333 - Isoglucose (HV 164 f.) Matthias Herdegen, Europarecht, S. 82-125. Wolfgang Wessels, Die institutionelle Architektur der EU nach der Europäischen Verfassung, Integration 3/04, S. 161 ff. I. Die Institutionen von EG und EU: Eine einheitliche Organstruktur: 1. Grundsätzliches: 12 Ingolf Pernice a. Der einheitliche institutionelle Rahmen: Art. 3-5 EUV, Art. 7-9 EGV, vgl. auch die Bezugnahme in Art. 43 EUV, Art. 11 EGV (Flexibilität) b. Aufbau des institutionellen Systems auf den Verfassungsstrukturen der Mitgliedstaaten: aa. Zwei Säulen demokratischer Legitimation: Nationale Parlamente und europäisches Parlament (vgl. auch BVerfGE 89, 155 – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182); s. jetzt Art. I-46 VE bb. Aufteilung der Vollzugskompetenzen zwischen EU und nationalen Behörden: Grundsatz und Grenzen der innerstaatlichen Autonomie in Organisation und Verfahren des Vollzugs cc. Dritte Gewalt als einheitliches System: Verschränkung der Ebenen, EuGH als “gesetzlicher Richter“ iSd. Art. 101 I 2 GG (s. auch I. Pernice, Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, EuR 1996, 27 ff.) c. Auswirkungen auf den Erweiterungsprozess der EU 2. Europäisches Parlament: Art. 189 ff. EGV qualifiziert von den einen nur als Versammlung (P. Kirchhof, FCE), von den anderen als wirkliches Parlament, so EuGHE 1980, 3333 – Isoglucose, Rn. 33, zur Beteiligung des EP am Rechtsetzungsverfahren: „Diese Befugnis ist für das Vom Vertrag gewollte institutionelle Gleichgewicht wesentlich. Sie spiegelt auf Gemeinschaftsebene, wenn auch in beschränktem Umfang, ein grundlegendes demokratisches Prinzip wider, nach dem die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt sind“. Ebenso der EGMR Urt. v. 18. 2. 1999, EuZW 1999, 308 ff., 310, 311 (Matthews, Verstoß gegen Art. 3 des 1. Zusatzprot. Zur EMRK wegen Nichteinbeziehung von Gibraltar in EP-Wahlen: "the European Parliament represents the principal form of democratic, political accountability in the Community system. The Court considers that whatever its limitations, the European Parliament, which derives democratic legitimation from the direct elections by universal suffrage, must be seen as that part of the European Community structure which best reflects concerns as to "effective political democracy" (Rn. 52). a. Sitz (Prot. Nr. 8 zum AV, S. 244) vor allem Straßburg. Neue Webseite : http://www.europarl.eu.int/. Sekretariat ist in Luxemburg. Sitzungen der Ausschüsse finden in Brüssel statt. b. Wahl der Abgeordneten (vgl. dazu Wolfgang Schreiber, Die Wahl zum Europäischen Parlament in der Bundesrepublik Deutschland, NVwZ 2004, 21 ff.). Tabellarische Übersicht über die Systeme in den Mitgliedstaaten : http://www.wahlrecht.de/ausland/europa.htm . aa. Höchstzahl 732, Art. 189 II EGV, Zuteilungsquoten Art. 190 II EGV mit Anpassungsklausel, Art. 2 des Protokolls über die Erweiterung der EU -PEE). Quoten für die Mitgliedstaaten Art. 190 II EGV neue Quoten nach Nizza: Art. 2 PEE bb. Art. 190 I EGV: Direktwahl: Beschluss des Rates zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten einer Versammlung v. 20. 9. 1976 (ABl. 1976 L 278/1, Art. II Nr. 266, ratifiz. BGBl. 1977 II, S. 734), EuropawahlG in Fassg. v. 8.3.1994 (BGBl. I, S. 424) zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 15. August 2003, BGBl. I S. 1655)3, und Europawahlordnung v. 27.7.1988, BGBl. I, s. 1453), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 12. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2551)4. 3 http://www.europarl.de/files/europawahlgesetz.pdf . 4 http://www.europarl.de/files/europawahlordnung.pdf . 13 Vorlesung cc. Einheitliches Wahlverfahren: Art. 190 IV EGV: Entwurf des EP s. ABl. 1998 C 292/66 – Beschluss des Rates v. 26.6. und 23.9. 2002 ABl. 2002 L 283/1, der Ratifikation durch die Mitgliedstaaten empfohlen. Der Beschluss lässt indessen die 25 innerstaatlichen Systeme nebeneinander bestehen, immerhin: Festschreibung der Verhältniswahl (Art. 2, 8), Art. 1 III: „allgemeine, unmittelbare, freie und geheime Wahl“, Sperrklausel bis 5% erlaubt (Art. 3), Art. 7 II 1: Inkompatibilität mit nationalem Abgeordnetenmandat (§ 1 II EuWG inzw. geändert) etc., deutsches ZustimmungsG BGBl. 2003, II 810, vgl. dazu Schreiber, NVwZ 2004, 25 ff. dd. Unionsbürgerwahlrecht: Art. 19 II EGV ee. Politische Parteien: politischer Wille der Bürger der Union Art. 191 EGV mit Erklärung zum Statut und Finanzierung europäischer Parteien! Zum kürzlich erlassenen Parteien-Statut in der VO (EG) Nr. 2004/2003 (ABl. 2003 Nr. L 297 S. 1) und dem gescheiterten Entwurf der Kommission siehe Groeben/Schwarze (Hrsg.), Kommentar zum EUV/EGV, Art. 191 Rn. 6 ff. c. Statut der Abgeordneten vom EP 2003 beschlossen 5, aber vom Rat wegen der problematischen Regelung der Diäten nicht angenommen: Art. 190 V EGV. In Deutschland : Vom 18. Februar 1977 (BGBl. 1 S. 297) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Februar 1996 (BGBl. I S. 326), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. August 2005 (BGBl. 1 S. 2482)6 d. Aufgaben: aa. Rechtsetzung (192 EGV), Verfahren: 250 ff. EGV bb. Budgetrechte Art. 272 EGV: Haushaltsverfahren, zur Finanzierung der Politiken, s. auch Art. 28 IV, 41 IV EUV, 269 EGV: System der Eigenmittel, Art. 272 EGV:, Art. 276 EGV: Entlastung der Kommission cc. Kontrolle (Untersuchungsausschuss Art. 193 EGV, Kontrolle der Kommission: Art. 197 III EGV: Interpellation; Misstrauensantrag, Art. 201 EGV, Anhörungsrecht Art. 21, 39, 42 EUV) dd. Beziehung zum Bürger: Petitionsrecht der Unionsbürger: Art. 194 EGV und Bürgerbeauftragter: Art. 195 EGV ee. Kreationsrechte: (Art. 214 II EGV: Kommission) e. Sitzungen Art. 196 EGV, Beschlüsse mit absoluter Mehrheit der abgegebenen Stimmen, Art. 198 EGV, Geschäftsordnung nach Art. 199 EGV Stand 2003.7 f. Verhältnis zu nationalen Parlamenten: Protokoll Nr. 9 AV, S. 245 f.; Beteiligung im Europaausschuss des BT nach Art. 45 GG iVm. § 93 a VI GOBT, s. insbesondere die COSAC und dazu die Geschäftsordnung der Konferenz der Ausschüsse für Gemeinschafts- und EuropaAngelegenheiten der Parlamente der Europäischen Union (2004/C 270/01)8. 3. Die Kommission: Art. 211 ff. EGV Wichtig: Art. 214 ff. EGV durch den Vertrag von Nizza geändert. a. Besetzung Art. 213 ff. EGV, Prot. Nr. 7 zum AV (S. 243): Gewähr der Unabhängigkeit der Kommissare: Art. 213 II EGV, Beendigung durch 5 http://www.elisabeth-schroedter.de/downloads/ep_beschluss_statut_06-2003.pdf. S. auch http://www.europarl.eu.int/omk/sipade3?PUBREF=-//EP//NONSGML+REPORT+A5-20030193+0+DOC+PDF+V0//DE&L=DE&LEVEL=2&NAV=S&LSTDOC=Y. die offiz. 6 http://www.bundestag.de/parlament/gesetze/abgges.pdf. 7 http://europa.eu.int/eur-lex/pri/de/oj/dat/2003/l_061/l_06120030305de00010138.pdf. 8 http://www.cosac.org/en/documents/basic/procedures/gernman/ . 14 Seite Ingolf Pernice Ausscheiden oder Rücktritt (Art. 215 EGV), Misstrauensvotum (Art. 201 EGV), Amtsenthebung (Art. 216 EGV) - Nach Nizza: Art. 214 neu EGV: aa. Benennung des Kommissionspräsidenten durch den Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs bb. Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit, nicht mehr im Einvernehmen cc. Zusammensetzung der Kommission ab 27 MSt. (neue Fassung des Art. 213 EGV gilt ab 2005, vgl. Art. 4 PEE: Rotationsprinzip) dd. Bei Ausscheiden eines Mitglieds: Neue Ernennung durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit (Art.- 215 II neu EGV). Frage: Welche Verfahren gibt es in den Mitgliedstaaten und welche Rolle spielen diese bei der Auswahl der Mitglieder der Kommission und der Bestimmung ihrer Aufgaben ? b. Politische Führung und Entscheidung über innere Organisation durch den Präsidenten Art. 219 I EGV, im übrigen Kollegialprinzip mit Mehrheitsbeschluss: Art. 219 II EGV - Stärkung der Rechte nach Nizza (Art. 217 neu EGV) aa. Interne Organisation bb. Ernennung der Vizepräsidenten cc. Aufforderung zum Rücktritt einzelner Kommissionsmitglieder: Art. 217 IV neu EGV c. Funktion und Aufgaben: Hüter des Gemeinschaftsinteresses und der Verträge, Vorabklärung eines möglichen politischen Kompromisses bei der Rechtsetzung, Schutz der Interessen der kleineren Mitgliedstaaten (dazu: John Temple Lang, How Much do the Smaller Member States Need the European Commission? The Role of the Commission in a Changing Europe, CMLRev. 39 (2002), S. 315), in einzelnen aa. Art. 211 EGV, insbesondere Vorschlagsmonopol (aber Initiativen des EP (Art. 192 II, 208 EGV) bb. Rechtsetzung: Durchführungsbefugnisse der Kommission nach Art. 202, 3. Spiegelstrich EGV iVm. Komitologiebeschluss II 1999/468/EG v. 28. Juni 1999 (ABl. L 184 vom 17.7.1999, S. 23) cc. Kontrolle (Art. 226 EGV) d. Beteiligung der Kommission in GASP und PJZS: Art. 18 IV, 22, 27 bzw. Art. 36 II, 40 III, 42, 45 EUV 4. Der Rat: Art. 202 ff. EGV (nach Nizza: Erklärung zum Tagungsort: Treffen ab 18 MSt. in Brüssel sowie Reorganisation des Rates, beschlossen auf dem ER in Sevilla, vgl. Schlussfolgerungen des Rates SN 200/02) a. Zusammensetzung Art. 203 EGV, je ein Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, Vorsitz im Turnus je 6 Monate b. Ausschuss Ständiger Vertreter (AStV): Art. 207 EGV und Hoher Vertreter für die GASP (Abs. 2) c. Transparenzanforderungen Art. 207 Abs. 3 EGV, insbes., wenn der Rat als Gesetzgeber tätig wird (Veröff. der Abstimmungsergebnisse) d. Stimmgewichtung bei qualifizierter Mehrheit: Art. 205 II EGV. Nach Nizza: Art. 3 PEE ab 1.1.2005 neue Verteilung sowie 62%-Klausel und Tabelle für neue Mitgliedstaaten e. Aufgaben des Rates: generell Art. 202 EGV, daneben konkret in allen Kompetenzbestimmungen sowie Art. 210 EGV: Festlegung der Gehälter und Vergütungen. f. Art. 202, 3. Strich EGV iVm dem „Beschluss des Rates zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse“ (Sart. II Nr. 236): Übertragung von Dur15 Vorlesung chführungsbefugnissen auf Kommission im Rahmen von Verwaltungs-, Regelungs-, Beratungsverfahren. 5. Gerichtshof und EuG, Art. 220 ff. EGV: Aufgabe ist Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge - Bestimmungen über Richter und Generalanwälte, Organisation (Kammern) und Verfahren in der Satzung (nach Nizza neu) a. Zusammensetzung des EuGH: 15 Richter, Große und kleine Kammern, 8 (9) Generalanwälte (Art. 221, 222 EGV) Persönlichkeiten mit Qualifikation nach Art. 223 EGV, Ernennung im gegenseitigen Einvernehmen von den Regierungen der Mitgliedstaaten auf sechs Jahre b. Art. 224 f. EGV: Gericht erster Instanz: 15 Mitglieder, Zuständigkeit nach dem Beschluss v. 24. 10. 1988, für alle Individualklagen, seit Nizza auch für bestimmte Vorlageverfahren (Art. 223 III EGV) sowie für Rechtsmittel gegen Entscheidungen gerichtlicher Kammer nach Art. 225a neu EGV c. Verfahrensarten, insbesondere: aa. Vertragsverletzung, Art. 226 ff. EGV, bb. Nichtigkeitsklage, Art. 230 EGV, cc. Untätigkeitsklage Art. 232 EGV, dd. Vorabentscheidung: Art. 234 EGV: richterlicher Dialog, Teil des innerstaatlichen Rechtschutzverfahrens, ee. Art. 235 iVm. 288 EGV: Haftung der Gemeinschaft, ff. Gutachtenverfahren nach Art. 300 Abs. 6 EGV (seit Nizza auch auf Antrag des EP). d. Zusammenfassung zur Reform des Gerichtshofs und GEI nach Nizza: Art. 223 ff. EGV aa. Weitere Zuständigkeit des GEI Art. 225 I-III EGV, insbesondere bb. Zuständigkeit auch für Vorlageverfahren mit Überprüfung durch EuGH in Ausnahmefällen, cc. Einrichtung von gerichtlichen Kammern für bestimmte Gruppen von Klagen in besonderen Sachgebieten, vgl. Art. 225a EGV neu; jetzt eingerichtet: Gerichtliche Kammer für Beamtenstreitigkeiten: „Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union" 9. dd. Privilegiertes Klagerecht auch für das EP (Art. 230 II neu EGV), ee. Gleitklausel für neue Zuständigkeit des EuGH für Streitsachen über gemeinschaftsrechtliche Titel im gewerblichen Rechtsschutz, Art. 229a EGV, ff. Neue Satzung des Gerichtshofs: Protokoll in Anlage V zum Vertrag von Nizza. 6. Der Rechnungshof: Art. 7 I, 246 ff. EGV: a. Mitglieder nach Zahl der Mitgliedstaaten auf 6 Jahre vom Rat seit Nizza mit qualifizierter Mehrheit nach Anhörung des EP ernannt, Wiederwahl möglich (Art. 247 I-III EGV) b. Unabhängigkeit: Art. 247 II, IV EGV, Inkompatibilität Abs. 5. Status und Gehälter, Vorrechte und Befreiungen Abs. 8, 9 c. Amtsenthebung: Art. 247 VII EGV d. Aufgaben: Art. 248 II EGV: aa. Rechnungsprüfung: Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben, bb. Prüfung vor Ende des Rechnungsjahres, ggf. vor Ort (Art. 248 III EGV: in Verbindung mit den innerstaatlichen Rechnungsprüfungsorganen und Dienststellen) 9 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/oj/2004/l_333/l_33320041109de00070011.pdf. 16 Ingolf Pernice cc. Vorlage einer Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung an Parlament und Rat, Veröffentlichung: Art. 248 I EGV dd. Jahresbericht nach Abschluss des Haushaltsjahres wird im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (Abs. 4) e. Nach Nizza: ein Mitglied pro MSt., Ernennung auf 6 Jahre, Wiederwahl zulässig, Spezifische Beurteilungen, Bildung von Kammern. Kontaktausschuss zu Präsidenten der einzelstaatlichen Rechnungshöfe (Erklärung) 7. Andere Institutionen der EG a. Wirtschafts- und Sozialausschuss: Art. 257 ff. EGV: "höchstens dreihundertfünfzig Mitglieder", Art. 258 I neu EGV, Verteilung der Sitze nach Tabelle. Ernennung durch den Rat nach Liste mit qualifizierter Mehrheit, Art. 259 I neu EGV. b. Ausschuss der Regionen: Art. 263 ff. EGV: wichtig jetzt: höchstens 350 Mitglieder (s. Tabelle), dabei nur Mitglieder, "die entweder ein auf Wahlen beruhendes Mandat in einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft innehaben oder gegenüber einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sind", Art. 263 I neu EGV. c. Europäische Investitionsbank: Art. 266 EGV d. ESZB und Europäische Zentralbank: Art. 8, Art. 105 ff. EGV, vor allem Art. 107 EGV 7. Der Europäische Rat: Art. 4 EUV, vgl. auch Art. 99 II 2 EGV: Wirtschaftspolitik, 128 EGV: Beschäftigungspolitik, anders Art. 121 II-IV EGV Übergang zur 3. Stufe der WWU. II. Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts Lesen: Peter M Huber, Das institutionelle Gleichgewicht zwischen Rat und Europäischen Parlament in der künftigen Verfassung für Europa, EuR 2003, 574 ff.) 1. Zur Definition vgl. EuGHE 1990, I-2041 (2069 ff.) - Tschernobyl (H/S/V S. 261, 263 (Rn. 22): "(21) Diese Befugnisse (sc. Mitwirkungsbefugnisse des EP) sind jedoch Bestandteil des von den Verträgen gewollten institutionellen Gleichgewichts. Die Verträge haben nämlich ein System der Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Organen geschaffen, das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des institutionellen Gefüges der Gemeinschaft und bei der Erfüllung der dieser übertragenen Aufgaben zuweist. (22) Die Wahrung des institutionellen Gleichgewichts gebietet es, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübt. Sie verlangt auch, dass eventuelle Verstöße gegen diesen Grundsatz geahndet werden können..." Konsequenz war die Einräumung eines Klagerechts des EP zur Wahrung seiner Rechte gegenüber den anderen Institutionen. Art. 230 III EGV hat das nach dem Amsterdamer Vertrag übernommen. Jetzt nach Nizza: Gleichstellung des EP mit Rat und Kommission für privilegierte Klagen nach Art. 230 II EGV. Ebenso Art. 365 II VE. 2. Gewaltenteilung und Kooperation in der EU nach dem institutionellen System, insbes. das Initiativmonopol der Kommission 3. Bedeutung der Kompetenznormen und ihrer Verfahrensbestimmungen sowie der Reformvorschläge für das institutionelle Gleichgewicht III. Verfassungshomogenität und Funktionsfähigkeit der Institutionen in der EU 1. Der Grundsatz der Verfassungshomogenität: Art. 6, 7 EUV, 309 EGV, Protokoll (20) über das Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der EU, S. 297. - Stärkung der Kontrolle nach Nizza: Art. 309 neu EGV. 17 Vorlesung 2. Differenzierte institutionelle und personelle Verflechtung (Parlament, Gerichtshof Kommission, Rat, Europäischer Rat) mit den Mitgliedstaatlichen Organen als Merkmal des Verfassungsverbunds 3. Funktionsfähigkeit der EU als Mehrebenensystem: Europäische Funktionen und Loyalitätsverpflichtungen nationaler Organe a. Regierungschefs im Europäischen Rat, Minister im Rat als Gesetzgeber und Exekutivorgan: Legitimation und Kontrolle durch demokratische gewählte Parlamente in den Mitgliedstaaten : als « europäische Parlamente » b. Mitglieder des Europäischen Parlaments : Bedeutung demokratischer politischer Kultur und fairer Wahlsysteme in den Mitgliedstaaten (insbes. auch Parteienfinanzierung) c. Mitglieder der Kommission : Benennung durch die Regierungen der Mitgliedstaaten, Kontrolle durch das EP, aber auch durch den Rat d. Insbesondere : Europäische Funktion und Loyalitätspflichten der nationalen Verwaltungsbehörden im Vollzug des Gemeinschaftsrechts : Bedeutung rechtsstaatlicher Verfahren e. Insbesondere : Nationale Gerichte als europäische Gerichte bei der Durchsetzung unmittelbar geltender europäischer Normen, ggf. bei Nichtanwendung entgegenstehenden nationalen Rechts : Bedeutung der Formel « Gesetz und Recht » in Art. 20 III GG. 4. Bei allem: Einfluß nationaler Rechtstraditionen und –grundsätze in der Praxis der europäischen Behörden und Gerichte: Wechelwirkung der Einflüsse * * * §3 Rechtsquellen, Normativität und Vorrang des EG-Rechts Lesen: EuGHE 1982, 53 - Becker (M/H Nr. 12 S. 53 = HV 15 ff.) BVerfGE 75, 223 - Kloppenburg (HV 18) Hans D. Jarass/Sasa Beljin, Unmittelbare Anwendung des EGRechts und EG-rechtskonforme Auslegung, JZ 2003, 768 ff.* I. Primär- (Verfassungs-), Sekundär- und Kooperationsrecht: 1. Grundsätzliches: Formen und Verfahren des Gemeinschaftshandelns Unterscheidung von a. Primär (Verfassungs-)recht und Sekundärrecht, b. geschriebenem und ungeschriebenem Gemeinschaftsrecht, c. Vertragskonkurrenz (Art. 305 EGV, Art. 47 EUV: formelle Eigenständigkeit der Rechtsordnungen aller drei Gemeinschaften), Einheit des Unionsrechts (v. Bogdandy/Nettesheim, Die Europäische Union: Ein einheitlicher Verband mit eigener Rechtsordnung, EuR 1996, S. 1 ff.) 2. Die Handlungsformen und das Übermaßverbot in Art. 5 III EGV (vgl. näher: Jürgen Bast, Handlungsformen, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 479 ff.). Ausgangspunkt Art. 249 EGV (vgl.): a. Das Europäische Gesetz: Die Verordnung (Art. 249 II EGV) b. Die EG-Richtlinie als Instrument kooperativer Rechtsetzung - Zusammenwirken von Richtlinie und nationalem Recht, Probleme der (dezentralen) Durchsetzung (Anforderungen an die Umsetzung, s. unten) interessant Art. 34 II b) EUV: Rahmenbeschluss (ohne unmittelb. Wirkung). Vgl. auch die Vorschläge der Kommission im Weißbuch Governance (KOM[2001] 428) zur Anwendung von „RahmenRL“ innerhalb der 1. Säule. Wichtig: aa. Nach st. Rspr. 18 Ingolf Pernice "müssen die Vorschriften einer Richtlinie so umgesetzt werden, dass sie unzweifelhaft verbindlich und so konkret, bestimmt und klar sind, dass sie dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügen" (EuGHE 1991, I-2607, Rn. 24 - Blei in der Luft, EuGHE 1996, I-4845, Rn. 48 - Dillenkofer), insbesondere keine Berufung auf zu kurze Frist (Verlängerung mit Kommission verhandeln) oder andere innerstaatlichen Probleme, ebd. bb. Bindung der MSt. an die Richtlinie auch schon vor Ablauf der Umsetzungsfrist: Zuwiderlaufendes nationales Recht kann gültig nicht mehr zustandekommen, vgl. EuGH EuZW 1998, 167 ff. Interenvironnement Wallonie cc. Bindung der Exekutive der Mitgliedstaaten an Richtlinie unabhängig davon, ob diese dem Einzelnen Rechte gewährt EuGHE 1995 I-2189 – Großkrotzenburg. c. Die Entscheidung (Art. 249 IV EGV) als Verwaltungsakt der EG d. Unverbindliche Stellungnahmen, Empfehlungen, Beschlüsse e. Übereinkommen nach Art. 293 EGV (dazu Joachim Wuermeling, Kooperatives Gemeinschaftsrecht, 1988) aa. Beispiel: Übereinkommen "Schiedsverfahren" über die Beseitigung der Doppelbesteuerung im Falle von Gewinnberichtigungen zwischen verbundenen Unternehmen, ABl. 1990 L 225/10, seit 1. 1. 1995 in Kraft (dazu EuZW 1994, 706). bb. Geltungsweise: Als Völkerrecht, allerdings mit verbindlicher Auslegung (Art. 234 EGV) durch den Gerichtshof: Protokoll über die Auslegung des Übereinkommens... durch den Gerichtshof v. 3.6.1971. Das wichtigste wirksame Übereinkommen (EuGVÜ) ist jetzt als Verordnung Teil des EG-Rechts (vgl. Art. 65 I lit.a EG und darauf gestützt: Verordnung 44/2001/EG ABl. 2001 L 12/1). Das zweite in Kraf gesetzte Übereinkommen Nr. 90/436/EWG beseitigt die Doppelbesteuerung bei Gewinnberichtungen verbundener Unternehmen (ABl. 1990 L 225/10, seit 1.1.95 in Kraft, BGBl 1995 II S. 84). cc. Sonderfall: Übereinkommen im Rahmen der PJZS nach Art. 34 II lit. d) EUV, so etwa das Europol-Übereinkommen mit Auslegungszuständigkeit des EuGH (s. Schlussfolgerungen des Europ. Rats Florenz, Juni 1996): Art. 35 EUV Fakultativkompetenz des EuGH für die im Rahmen der 3. Säule angenommenen Handlungen. f. Abkommen mit Drittstaaten oder Internationalen Organisationen (Art. 300 Abs. 7 EGV) Wirkung: Rang „zwischen“ Primär- und Sekundärrecht, Unmittelbare Anwendbarkeit möglich, str. GATT, vgl. EuGHE 2001, I3159 – OGT Fruchthandelsgesellschaft; Problem der Gemischten Abkommen (dazu aktuell EuGH EuZW 2002, 113 m. Anm. Pitschas – Protokoll von Cartagena). g. Assoziierungsabkommen nach Art. 182 ff., 310 EGV 2. Allgemeine Rechtsgrundsätze (vgl. Art. 288 II EGV) und das Richterrecht des EuGH, grundlegend EuGHE 1959, 89 – Nold; 1979, 3727 - Hauer = M/H Nr. 10 S. 42 (Grundlage: Art. 220 EGV: Wahrung des Rechts) 3. Soft Law: Grundrechte-Charta, Interinstitutionelle Vereinbarungen etc. II. Vorrang und Normativität des Gemeinschaftsrechts im Verfassungsverbund 1. Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts: Grundsätze des EuGHE 1964, 1251 - Costa/ENEL (M/H Nr. 2 S. 5 = HV S. 33) und EuGHE 1978, 629 – Simmenthal II (HV 36 lesen!), bestätigt durch BVerfGE 75, 223/244 Kloppenburg (HV 18 ff. lesen!). Wichtig auch EuGHE 1990 I 22433/2473 Factortame (M/H Nr. 26 S. 125 = HV 38), Rn. 20: "... dass jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung oder jede Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis mit den in der Natur des 19 Vorlesung Gemeinschaftsrechts liegenden Erfordernissen unvereinbar wäre, die dadurch zu einer Abschwächung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts führen würde, dass dem für die Anwendung dieses Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen wird, bereits zum Zeitpunkt dieser Anwendung alles Erforderliche zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften auszuschalten (!), die unter Umständen ein wenn auch nur vorübergehendes Hindernis für die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen bilden... Die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts würde auch dann abgeschwächt, wenn ein mit einem nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht durch eine Vorschrift des nationalen Rechts daran gehindert werden könnte, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen. Ein Gericht, das unter diesen Umständen einstweilige Anordnungen erlassen würde, wenn dem nicht eine Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstünde, darf diese Vorschrift somit nicht anwenden". Entsprechend wichtig die Einsicht des britischen Lordkanzlers, Lord Mackay of Clashfern, als Ratspräsident zum 40. Geb. des EuGH (zit. nach Zuleeg, Die Rolle der rechtsprechenden Gewalt in der europäischen Integration, JZ 1994, 1 ff., 4 f.): "Es verdient nochmals hervorgehoben zu werden, dass es eine neuartige, nach wie vor einzigartige Verpflichtung ist, die im Völkerrecht und in den internationalen Beziehungen keine Parallele findet, dass sich souveräne Staaten im vorhinein und ohne weitere Bedingungen den bindenden Entscheidungen einer so weitreichenden unabhängigen Rechtsprechungsgewalt über die Rechtmäßigkeit ihres Handelns unterwerfen. Diese Unterwerfung als Ausdruck des Glaubens in die Herrschaft des Rechts kann kaum unterschätzt werden... Gleichwohl erregte das erste Urteil des EuGH, mit dem dieser direkt die Aussetzung eines Gesetzes des Vereinigten Königreiches verlangte (Factortame), bei Politikern und der Presse Erstaunen, nicht aber bei britischen Richtern oder Ministern, so sehr wir auch gewünscht hätten, dass die Entscheidung in der Sache anders ausgefallen wäre, so waren wir doch nicht über die Ausübung einer Befugnis erstaunt, die in den Verträgen und im britischen European Communities Act unzweideutig eingeräumt war". S. auch die Formulierung in Protokoll 30 zum Vertrag von Amsterdam, über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, Ziff. 2: „Die Grundsätze der Subsidiarität“ und der Verhältnismäßigkeit werden unter Beachtung der allgemeinen Bestimmungen und der Ziele des Vertrags angewandt... dabei werden die vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze für das Verhältnis zwishen einzelstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht nicht berührt“. Der Vorrang erfasst nicht nur abstrakte Rechts- und Verwaltungsvorschriften, sondern auch individuelle Verwaltungsentscheidungen, vgl. EuGHE 1999, I2517 – Ciola (HV 41 f.), Rn. 32 ff., 34: „Nach alledem muss ein gegen die Dienstleistungsfreiheit verstossendes Verbot, das vor dem Beistritt eines Mitgliedstaats zur Europäischen Union nicht durch eine generell-abstrakte Rechtsvorschrift, sondern durch eine individuellkonkrete, bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung eingefürht wurde, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe, die nach dem Zeitpunkt des Beitritts wegen der Nichtbeahctung dieses Verbots verhängt wurde, unangewendet bleiben“. 2. Grenzen der Integrationsgewalt und damit des Vorrangs: a. BVerfGE 37, 271/279 ff. - Solange I (HV 45 ff. lesen!): Keine Änderung der "Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht" durch sekundäres EG-Recht, nach Art. 24 GG keine Änderung des Vertrages, "die die Identität der geltenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in die sie konstituierenden Strukturen aufgeben würde". Folge: Normenkontrolle der fraglichen Regelung des 20 Ingolf Pernice Gemeinschaftsrechts nach Art. 100 I GG "zulässig und geboten" (ebd., S. 285). b. BVerfGE 73, 339/387 - Solange II (M/H Nr. 17 S. 77 = HV 52 ff.): Umkehrung der Solange-Formel, lesen! (ebd., S. 60). Kriterium ist, ob "der Gerichtshof bei seiner Auslegung die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Grundrechte schlechthin und generell nicht anzuerkennen oder zu schützen bereit und in der Lage und dass damit das vom Grundgesetz geforderte Ausmaß an Grundrechtsschutz auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts generell und offenkundig unterschritten" ist. c. Das "Kooperationsverhältnis" zwischen BVerfG und EuGH: BVerfGE 89, 155/175 - Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182, HV 64 ff.) bei der Überprüfung der "Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland" (s. auch ebd. S. 178); aber: Unanwendbarkeit kompetenzwidrigen Gemeinschaftsrechts, d.h. Prüfung des BVerfG, "ob Rechtsakte der europäischen Einrichtungen und Organe sich in den Grenzen der ihnen eingeräumten Hoheitsrechte halten oder aus ihnen ausbrechen". d. Zum Grundrechtsschutz zuletzt: BVerfG EuR 2000, 799 (807) - Bananenmarkt (dazu auch F. Mayer, Grundrechtsschutz gegen europäische Rechtsakte durch das BVerfG: Zur Verfassungsmäßigkeit der Bananenmarktordnung, EuZW 2000, 685): „Vorlagen zu Regelungen des sekundären europäischen Gemeinschaftsrechts zur verfassungsrechtlichen Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht entsprechend Art. 100 Abs. 1 GG sind nur dann zulässig, wenn ihre Begründung im einzelnen darlegt, dass die gegenwärtige Rechtsentwicklung zum Grundrechtsschutz im europäischen Gemeinschaftsrecht, insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, den jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet.“ Zum Thema „ausbrechende Rechtsakte“ vgl. BVerfG EuR 2000, 257 (260) - Alcan: „Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die Fristregelung nicht anzuwenden, beruht auf dem Grundsatz, dass dem Gemeinschaftsrecht Vorrang vor dem einfachen deutschen Recht zukommt. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach entschieden, dass dieser Grundsatz verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist... Die Frage nach einem ausbrechenden Rechtsakt im Sinne des Maastricht-Urteils des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 89, 155, 187 f.) stellt sich im vorliegenden Verfahren nicht. Die Entscheidung des EuGH... dient allein der Durchsetzung der in Art. 88 Abs. 2 Uabs. 1 EGV... ausdrücklich vorgesehenen Befugnis der Kommission, die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen anzuordnen. Sie wirkt damit im Einzelfall und schafft kein allgemeines gemeinschaftsunmittelbares Verwaltungsverfahrensrecht“. e. Verfassungsvergleich: Das Urteil des Dänischen Obersten Gerichtshofs v. 6. 4. 1998, EuGRZ 1999, 49 ff., 52, mit der Auffassung (ebd., iff. 9.6), „dass aus dem Bestimmtheitsgebot des § 20 Abs. 1 des Grundgesetzes, verbunden mit der Befugnis dänischer Gerichte, die Vereinbarkeit von Gesetzen mit dem Grundgesetz zu überprüfen, folgt, dass den Gerichten nicht die Zuständigkeit genommen werden kann, Rechtsfragen zu behandeln, ob ein Rechtsakt der Gemeinschaft die Grenzen der durch das Beitrittsgesetz vorgenommenen Souveränitätsübertragung überschreitet. Die dänischen Gerichte können daher einen Rechtsakt der Gemeinschaft für in Dänemark unanwendbar erklären, falls die außergewöhnliche Situation entstehen sollte, dass mit der notwendigen Sicherheit festgestellt werden kann, dss ein Rechtsakt der Gemeineschaft, der vom Gerichtshof bestätigt wurde, auf einer anwendung des Vertraages gegründet ist, die außerhalb der vom Beitrittsgesetz bewirkten Souveränitätsübertragung liegt... Es mag als im Grundgesetz vorausgesetzt angesehen werden, dass eine solche Übertragung von Befugnissen nicht in einem solchen Umfang geschehen kann, 21 Vorlesung dass Dänemark nicht länger als ein souveräner Staat angesehen werden kann. Die Festlegung der Grenzen hierfür mögen in einem ganz überwiegenden Grad auf Überlegungen politischen Charakters beruhen“. Dazu auch G. Ring/L. Ohlson-Ring, EuZW 1998, 589 ff. Anders : Urteil des franz. Conseil Constitutionnel vom Juni 2004 (Décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004 Loi pour la confiance dans l'économie numérique)10 „6. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions seraient entachées d'incompétence négative et porteraient atteinte à la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration de 1789, à l'article 66 de la Constitution, aux droits de la défense, ainsi qu'au droit à un procès équitable garanti par l'article 16 de la Déclaration ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : " La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences " ; qu'ainsi, la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution ; qu'en l'absence d'une telle disposition, il n'appartient qu'au juge communautaire, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne“ ; S. auch: Décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 Traité établissant une Constitution pour l'Europe11 6. Considérant que ces textes de valeur constitutionnelle permettent à la France de participer à la création et au développement d'une organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les Etats membres ; 7. Considérant, toutefois, que, lorsque des engagements souscrits à cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution, remettent en cause les droits et libertés constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle... 10. Considérant, en particulier, que n'appelle pas de remarque de constitutionnalité la dénomination de ce nouveau traité ; qu'en effet, il résulte notamment de son article I-5, relatif aux relations entre l'Union et les Etats membres, que cette dénomination est sans incidence sur l'existence de la Constitution française et sa place au sommet de l'ordre juridique interne; 11. (mit Bezug auf Art. 88-1) ... que le constituant a ainsi consacré l'existence d'un ordre juridique communautaire intégré à l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article I-1 du traité : « Inspirée par la volonté des citoyens et des Etats d'Europe de bâtir leur avenir commun, la présente Constitution établit l'Union européenne, à laquelle les Etats membres attribuent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. L'Union coordonne les politiques des Etats membres visant à atteindre ces objectifs et exerce sur le mode communautaire les compétences qu'ils lui attribuent » ; qu'en vertu de l'article I-5, l'Union respecte l'identité nationale des Etats membres « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles » ; qu'aux termes de l'article I-6 : « La Constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union, dans l'exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci, priment le droit des Etats membres » ; qu'il résulte d'une déclaration annexée au traité que cet article ne confère pas au principe de primauté une portée autre que celle qui était antérieurement la sienne ; 10 http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2004/2004496/2004496dc.htm. 11 http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2004/2004505/2004505dc.htm. 22 Ingolf Pernice 13. Considérant que, si l'article I-1 du traité substitue aux organisations établies par les traités antérieurs une organisation unique, l'Union européenne, dotée en vertu de l'article I-7 de la personnalité juridique, il ressort de l'ensemble des stipulations de ce traité, et notamment du rapprochement de ses articles I-5 et I6, qu'il ne modifie ni la nature de l'Union européenne, ni la portée du principe de primauté du droit de l'Union telle qu'elle résulte, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par ses décisions susvisées, de l'article 88-1 de la Constitution ; que, dès lors, l'article I-6 du traité soumis à l'examen du Conseil n'implique pas de révision de la Constitution...“. Übersetzung der Urteile bei Franz C. Mayer, Vereinbarkeit des Vertrags über eine Verfassung für Europa mit der französischen Verfassung, EuR 2004, 911 ff., mit Anmerkung, ders., Europarecht als französisches Verfassungsrecht. Das spanische Verfassungsgericht hat ebenfalls zur Vorrangklausel des Art. I-6 VVE Stellung genommen (Erklärung DTC 1/2004 v. 13. 12. 2004, übersetzt und kommentiert von A. Becker, EuR 2005, 339, 343). Mit Bezug auf die Erklärung (s.u.) stellt es fest: „Dieser Vorrang (primacía) stellt sich nicht als hierarchische Überordnung, sondern als ein ‚existenzielles Erfordernis‘ dieses Rechts dar, um in derr Praxis die unmittelbare Geltung und die einheitliche Anwendung in allen Staaten zu errreichen.“ Das Gericht sieht diesen Vorrang durch die Prinzipien und Werte der Art. I-5 I und I-2 VVE Unionsimmanent begrenzt, so wie die Vorbehalte anderer Verfassungsgerichte dies fordern. Der „primacía“ wird die „supremacía“ der Verfassung gegenübergestellt (ebd., S. 346): „Hinter der Vorherrschaft (supremacía) steht der hierarchisch höherrangige Charakter einer Norm, weswegen sie Geltungsgrund der ihr nachgeordneten Normen ist, mit der Folge der Ungültigkeit der niedrigeren Normen, wenn sie gegen das in der hörherrangigen Norm zwingend Angeordnete verstoßen. Der Vorrang (primacía) dagegen behauptet sich nicht notwendigerweise über Hierarchie, sondern besteht in der Unterscheidung der Anwendungsbereiche verschiedener, grundsätzlich gültiger Normen, von denen trotzdem die eine oder einige die Fähigkeit besitzen, andere aus verschienenen Gründen aufgrund ihrer vorzugsweisen oder vorgehenden Anwendung zu verdrängen... Zusammenfassend: Es war die Verfassung selbst, die, kraft ihres Art. 93 CE, den Vorrang (primacía) des Unionsrechts in dem ihm zustehenden Bereich, aktzeptiert hat, so, wie man ihn jetzt ausdrücklich in Art. I-6 des Vertrags anerkennt“. f. Die Erklärung zum Vorrang lautet: „Die Konferenz stellt fest, dass Artikel I-6 die geltende Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften und des Gerichts erster Instanz zum Ausdruck bringt“. 3. Unmittelbare Wirkung des Gemeinschaftsrechts - Begründung und Bedeutung der unmittelbaren Wirkung: grundlegend EuGHE 1963, 1 - Van Gend (M/H Nr. 1 S. 1 = HV S. 1, lesen!); s. auch EuGHE 1973, 981 - Variola (HV 4). 4. Insbesondere: Verbindliche Kraft (Art. 189 III EGV) und unmittelbare Wirkung von Richtlinien: a. Grund und Voraussetzungen der unmittelbaren Wirkung von Richtlinien: EuGHE 1982, 53 - Becker; dazu BVerfGE 75, 223 - Kloppenburg): aa. Nicht fristgerechte oder unrichtige Umsetzung der Richtlinie bb. inhaltlich unbedingt (weder an eine Bedingung geknüpft, noch zu ihrer Erfüllung und Wirksamkeit einer Maßnahme der Gemeinschaftsorgane oder der Mitgliedstaaten bedarf, so EuGHE 1994 I 483/502 - Comitato) und hinreichend genaue Norm (wenn sie unzweideutig eine Verpflichtung begründet, ebd.) einer Richtlinie, 23 Vorlesung daran fehlte es im Fall EuGHE 1994 I 483/502 - Comitato ( zu Art. 4 der Abfallrichtlinie 75/443/EWG) cc. Rechte des einzelnen gegenüber dem Staat (auch als Arbeitgeber!), denn die Richtlinie ist nach Art. 189 EGV für die Mitgliedstaaten verbindlich: wer nicht rechtzeitig umgesetzt hat, soll den einzelnen nicht entgegenhalten können, dass er seine Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht erfüllt hat (EuGHE 1986, 723 - Marshall, (H/S/V S. 66 ff., Rn. 47). MaW.: Es soll verhindert werden, dass "der Staat aus seiner Nichtbeachtung des Gemeinschaftsrechts Nutzen ziehen kann" (EuGHE 1994, I-3325, - Faccini Dori = M/H Nr. 40 S. 205 = H/S/V S. 75 ff.). dd. Also: Keine "Horizontalwirkung" von Richtlinien derart, dass sie Pflichten für den Bürger begründen (ebd., S.3355 f., lesen!, s. aber GA Lenz, ebd., S. 3338 ff.); s. auch EuGH EuZW 1996, 236/237 - El Corte Inglès (zum Verbraucherschutz Ri 87/102) und EuGHE 2000, I-7535 – Unilever Italia ee. BVerfGE 85, 191 - Nachtarbeitsverbot: Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts. Folge: Unzulässigkeit einer Normenkontrolle nach Art. 100 I GG, wenn fragliches Gesetz schon im konkreten Fall wegen Verstoßes gegen EG-Recht unanwendbar ist (H/S/V S. 125). b. Verpflichtung zur richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts: EuGHE 1990 I 4135/4159 - Marleasing M/H Nr. 27 S. 128. Danach muss "ein nationales Gericht, soweit es bei der Anwendung des nationalen Rechts gleich, ob es sich um vor oder nach der Richtlinie erlassene Vorschriften handelt - dieses Recht auszulegen hat, seine Auslegung soweit wie möglich am Wortlaut und Zweck der Richtlinie ausrichten..., um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen und auf diese Weise Artikel 189 Absatz 3 EWGVertrag nachzukommen". S. schon EuGHE 1984, 1891 - Von Colson u. Kamann(M/H Nr. 15 S. 69), sowie EuGH EuZW 1994, 182 - Miret, EuGHE 1994, I-3325 - Faccini Dori (HV 24 ff. mit Schlussanträgen GA Lenz = M/H Nr. 40 S. 205., Rn. 20 f.). Wichtig jetzt BGH EuR 1999, 110: Vergleichende Werbung jetzt grundsätzlich zulässig, nach richtlinienkonformer Auslegung des § 1 UWG iSd. Richtlinie 97/55/EG, Änderung der BGH-Rechtsprechung sowie BGH NJW 2002, 1881– Heininger nach EuGH EuZW 2002 87 mit Anm. Reich/Rörig – Heininger: auf Grund richtlinienkonformer Auslegung Widerrufsrecht nach VerbrKrG auch bei Realkreditverträgen. Dazu Staudinger, Drum prüfe, wer sich ewig an Immobilien bindet - BGH, NJW 2002, 1881, JuS 2002, 953. Problem: Grenze der richtlinienkonformen Auslegung? 5. Objektive Wirkung: Bindung der Verwaltungsbehörden unmittelbar an Bestimmungen einer Richtlinie, wenn deren Anwendung Lasten der einen und Vorteile der anderen Bürger mit sich bringt (EuGHE 1995, I-2189/2220, 2224 = EuZW 1995, 743 ff. – Großkrotzenburg, HV 30) 6. Staatshaftung bei Verletzung des Gemeinschaftsrechts - Die Vorlagefragen des LG Bonn, EuZW 1994, 442 ff. - Pauschalreisen; Urt. EuGHE 1996, I4845 (insbes. Rz. 20) = EuZW 1996, 654 ff. (hier betr. § 651 k BGB) Dazu die Rechtsprechung des EuGH: EuGHE 1991 I 5357 - Francovich, EuGHE 1991, I-5357 (M/H Nr. 34 S. 160 = HV 188), EuGH EuZW 1994, 498 Faccini Dori = M/H Nr. 40 S. 205. Instruktiv: Friedrich Schoch, Staatshaftung wegen Verstoßes gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht, JURA 2002, 837 ff. a. Voraussetzungen des Schadensersatzanspruchs aa. Verletzung einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung bb. Ziel der verletzten Norm (Richtlinie) muss die Verleihung von Rechten an einzelne Bürger sein 24 Ingolf Pernice cc. Der Inhalt der Rechte muss aus der Norm (Richtlinie) eindeutig bestimmbar sein dd. Kausalzusammenhang zwischen Pflichtverletzung und Schaden b. Präzisierungen: Die BGH-Vorlage im Bier-Fall: EuZW 1993, 226 (dazu Streinz, EuZW 1993, 599) und ihre Beantwortung in EuGH EuZW 1996, 205 ff. = EuGHE 1996 1029 - Brasserie du Pêcheur (M/H Nr. 44 S. 231 = HV 176 ff. lesen !) aa. der Anspruch besteht unabhängig davon, welches staatliche Organ die Rechtsverletzung begangen hat, also auch bei "legislativem Unrecht" (Rn. 32-35), ebenso für judikatives Unrecht, vgl. EuGH Rs. C-224/01 EuZW 2003, 718 – Köbler bb. es gelten die Grundsätze, die auch für die Haftung der Gemeinschaft nach Art. 288 II EGV gelten: Haftung bei gesetzgeberischem Ermessen nur, wenn der Gesetzgeber die Grenzen des Ermessens offenkundig und erheblich überschritten hat (Rn. 45-56). (1) Gesichtspunkte dafür sind u.a. Klarheit des Gesetzes, Vorsatz, Entschuldbarkeit eines evtl. Rechtsirrtums, Verhalten der EGOrgane. (2) Im Fall: Einfuhrverbot ausländischer Biere unter der Bezeichnung "Bier" ist klarer Verstoß gegen Art. 30 EGV; Verbot von Zusatzstoffen war erst nach Bier-Urteil des EuGH (E 1987, 1227 = M/H Nr. 18 S. 87) "hinreichend qualifizierter" Verstoß. (3) Wenn bei Umsetzung dem Mitgliedstaat keine Wahl zwischen verschiedenen Möglichkeiten eröffnet, sein Ermessensspielraum erheblich verringert oder gar auf Null reduziert war, reicht die bloße Verletzung des EG-Rechts (EuGHE 1996, I-2553, Rn. 28 - Hedley Lomas = EuZW 1996, 435). cc. darüber hinaus kann die Haftung nicht von einem Verschulden (Vorsatz oder Fahrlässigkeit) abhängig gemacht werden (Rn. 79 f.) dd. Schadensersatz "gemäß den innerstaatlichen Bestimmungen" muss angemessen sein (incl. entgangener Gewinn), nicht ungünstiger als in entsprechenden innerstaatlichen Fällen und nicht an Voraussetzungen geknüpft, die die Entschädigung praktisch unmöglich machen oder erheblich erschweren (Rn. 90) ee. Dabei kann die verspätet eingeführte nationale Gesetzgebung rückwirkend zum Maßstab der Entschädigung gemacht werden (etwa Antikumulierungsvorschriften etc.), es sei denn, der Betroffene kann zusätzliche Einbußen geltend machen, die dadurch entstanden sind, dass die in der Richtlinie garantierten Vergünstigungen nicht rechtzeitig gezahlt wurden (EuGH Rs. C-375/95 - Federica Maso, EuZW 1997, 530) ff. Ausschlussfrist von einem Jahr (nach Umsetzung der Richtlinie im Falle der Verspätung der Umsetzung) für die Geltendmachung des Schadensersatzes nach innerstaatlichem Recht ist mit EG-Recht vereinbar, wenn sie auch für innerstaatliche Haftung gilt (EuGH Rs. C-261/95 - Palmisani = EuZW 1997, 538 c. Seit EuGHE 2003, I-10239 – Köbler (= EuZW 2003, 718, HV 195 lesen !), besteht kein Zweifel mehr, dass sich die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung auch auf die richterliche Gewalt erstreckt – wenn auch unter engeren Voraussetzungen – an die Prüfung der „Offenkundigkeit“ 25 Vorlesung eines Verstoßes ist aufgrund der richterlichen Unabhängigkeit ein strenger Maßstab anzulegen.12 d. Innerstaatliche Regelung in Deutschland: Haftung nach § 839 BGB iVm. Art. 34 GG ist ausgeschlossen, da keine Amtspflicht gegenüber Dritten, BGH EuZW 1996, 761 ff., entscheidet sich für einen eigenständigen Anspruch entsprechend der Brasserie-Rechtsprechung des EuGH. e. Haftung der Gemeinschaft nach Art. 215 II EGV (vgl. unten § 7 IV) 13 8. Sachliche Begründung des Vorrangs (vgl. I. Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001): a. Das europäische allgemeine Gesetz als Gewährleistung der Gleichheit und Rechtseinheit; b. Funktionsfähigkeit der Europäischen Union und Gegenseitigkeit der Achtung der gemeinsamen Rechtsordnung (z.T. als Bedingung der Integrationsklausel im nationalen Verfassungsrecht) c. Verfassungsrechtliche Basis: Art. 23 I GG, der eine funktionsfähige Union zum Staatsziel erklärt (vgl. auch Günter Hirsch, Europäischer Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht - Kooperation oder Konfrontation, NJW 1996, 2457 ff.). III. Konsequenzen: Normative Verschränkung der Handlungsebenen: 1. Die Bedeutung von „Gesetz und Recht“ nach Art. 20 III GG und von „Wahrung des Rechts“ in Art. 220 EGV 2. Grundrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit als allgemeine und übergreifende Prinzipien der Verfassungshomogenität a. Art. 6 I EUV: Grundsätze für beide Ebenen verbindlich, Sanktion nach Art. 7 EUV (verstärkt durch Vertrag von Nizza) b. Bindung der europäischen Gewalt an die Grundrechte nach Art. 6 I EUV, auf der Basis der Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und EMRK. Jetzt konkretisiert durch Grundrechte-Charta. c. Grundrechtsbindung der staatlichen Gewalt nach Art. 1 III GG: „doppelte Grundrechtsloyalität“. Wichtig dabei jetzt BVerfG EuR 2000, 799 (808) Bananenmarkt, mit der etwas gebogenen Auslegung des MaastrichtUrteils: „Der Europäische Gerichtshof sei unter den Voraussetzungen, die der Senat in BVerfGE 73, 339 - Solange II - formuliert hat, auch für den Grundrechtsschutz der Bürger der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Akten der nationalen (deutschen) öffentlichen Gewalt, die auf Grund von sekundärem Gemeinschaftsrecht ergehen, zuständig. Das Bundesverfassungsgericht werde erst und nur dann im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit wieder tätig, wenn der Europäische Gerichtshof den Grundrechtsstandard verlassen sollte, den der Senat in BVerfGE 73, 339 (378 bis 381) festgestellt hat... Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG (eingefügt durch Gesetz vom 21. Dezember 1992 - BGBl. I S. 2086 -) hat diese Rechtsprechung bekräftigt“. 3. Prüfungs- und Verwerfungskompetenz von Gerichten und Behörden im Verhältnis EG-Recht, innerstaatliches Recht: Zuständigkeitsfragen und Prüfungsmaßstäbe a. BVerfG hat Verwerfungsmonopol für formelles, nachkonstitutionelles deutsches Recht wegen Verstoßes gegen das GG: Art. 100 I GG b. Jedes zuständige innerstaatliche Gericht hat Prüfungs- und Verwerfungspflicht innerstaatlichen Rechts wegen Anwendungsvorrangs des EG-Rechts, vgl. BVerfGE 31, 145/174 f. - Milchpulver (HV 43): 12 Überblick bei Winfried Kluth, Die Haftung der Mitgliedstaaten für gemeinschaftsrechtswidrige höchstrichterliche Entscheidungen, DVBl. 2004, 393 ff. 13 S. im einzelnen Ingolf Pernice, L'accès á la justice dans l'Union Européenne: Le recours en indemnité, CDE 1995, 641 ff. 26 Ingolf Pernice "Zur Entscheidung der Frage, ob eine innerstaatliche Norm des einfachen Rechts mit einer vorrangigen Bestimmung des Europäischen Gemeinschaftsrechts unvereinbar ist und ob ihr deshalb die Geltung versagt werden muss, ist das Bundesverfassungsgericht nicht zuständig; die Lösung dieses Normenkonflikts ist daher der umfassenden Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der zuständigen Gerichte überlassen". c. Entsprechend darf auch eine Verwaltungsbehörde EG-widriges nationales Recht nicht anwenden: Verwerfungskompetenz der Verwaltung, EuGHE 1989, 1839/1870 f. – Costanzo = M/H Nr. 23 S. 110: "Wenn sich die einzelnen... vor den nationalen Gerichten auf die Bestimmungen einer Richtlinie berufen können, so deshalb, weil die Verpflichtungen, die sich aus diesen Bestimmungen ergeben, für alle Behörden der Mitgliedstaaten gelten. Es wäre im übrigen widersprüchlich, zwar zu entscheiden, dass die einzelnen sich vor den nationalen Gerichten auf die Bestimmungen einer Richtlinie... berufen können, um das Verhalten der Verwaltung beanstanden zu lassen, trotzdem aber die Auffassung zu vertreten, dass die Verwaltung nicht verpflichtet ist, die Bestimmungen der Richtlinie dadurch einzuhalten, dass sie die Vorschriften des nationalen Rechts, die damit nicht im Einklang stehen, unangewendet lässt... folglich (sind) alle Träger der Verwaltung einschließlich der Gemeinden und der sonstigen Gebietskörperschaften verpflichtet, diese Bestimmungen (der Richtlinie) anzuwenden" (s. auch EuGHE 1995, I-2189/2224 - Großkrotzenburg, sowie die Schlussanträge des GA Emer, ebd., S. 2200) d. EuGH-Zuständigkeit für aa. Auslegung des EG-Rechts nach Art. 234 EGV bb. Ungültigkeitserklärung von EG-Normen: Verwerfungsmonopol für alle Normen des EG-Rechts, EuGHE 1987, 4199 - Foto Frost (M/H Nr. 21 S. 104 = HV 261 lesen!) cc. Einschränkung im einstweiligen Verfahren: EuGHE 1991 I 415/542 ff. - Zuckerfabrik Süderdithmarschen = M/H Nr. 28 S. 130, HV 220 lesen! (Voraussetzungen der Aussetzung des Vollzugs eines Verwaltungsakts, der auf einer EG-Verordnung beruht, welche das Gericht für ungültig hält). Dazu gehört auch Ungültigkeit wegen Kompetenzüberschreitung! e. Wichtig: BVerfG NJW 2001, 1267 - Teilzeitarbeit: Nationale Gerichte sind verpflichtet, vorzulegen wenn ein Gemeinschaftsakt möglicherweise gegen Gemeinschaftsgrundrechte verstößt, hier gilt die „Willkürlichkeitsrechtsprechung“ nicht. f. Ausnahmsweise: Nichtanwendbar-Erklärung des BVerfG im Falle des generellen Verlassens des Standards grundrechts- bzw. kompetenzkonformer Rechtsprechung etwa im Blick auf eine Serie besonders krasser und offensichtlicher Fälle von Missachtung der Grenzen des Art. 79 III GG (Eingriffsschwelle und Maßstab entsprechend Solange II (s.o.); kein systematischer Kontrollvorbehalt!, vgl. Günter Hirsch, Europäischer Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht - Kooperation oder Konfrontation, NJW 1996, 2457 ff., lesen!!). 4. Ergebnis: Die Rechts- und Verfassungsordnung der EU als einheitliches Rechtssystem * * * 27 Vorlesung §4 Verfahren der Rechtsetzung, demokratische und föderale Legitimation Lesen: EuGHE 1991 I 2867/2900 – Titandioxid (M/H Nr. 30 S. 143 = HV 153) I. Die Typenvielfalt der Rechtsetzungsverfahren und ihre Problematik 1. Das (bzw. die über 22) Verfahren der Rechtsetzung (nach Amsterdam und auch nach Nizza keine Besserung, wohl aber Art. I-33 ff. VVE) a. Auswahl des relevanten Verfahrens: Maßgeblichkeit der jeweiligen Kompetenznorm. Hier ist immer festgelegt, welches Verfahren zur Anwendung kommt. aa. Beispiele: - Entscheidung ohne Beteiligung des EP: Art. 133 IV, 300 III 1 EG als Ausnahme (nach Art. 300 II Uabs. 3 bei bestimmten Beschlüssen aber nachträgliche Information des EP, wichtig die interinstitutionelle Vereinbarung über Anhörung des EP in allen Fällen. - Anhörungsverfahren: Art. 37 Abs. 3, 83 I, 89, 93, 94 EG, vgl. auch Art. 300 Abs. 3 EG: Anhörung bei internationalen Abkommen auch dort, wo bei internen Regelungen Art. 251 gilt. - Mitentscheidungsverfahren nach 251 EG: etwa für Art. 40 I, 95 EGV; - Zusammenarbeitsverfahren Art. 252 EG: ab Amsterdam nur noch im Rahmen der WWU, etwa Art. 99 V, 102 II, 103 II EG - Zustimmungsverfahren: Art. 18 II, 161 I, 190 IV, 300 III UAbs. 2 iVm. Art. 310 EGV, Beitritt Art. 49 EUV - Art. 86 III (Richtlinien der Kommission) bb. Frage nach einer Systematik in den Kompetenznormen? Differenzierung der (Intensität der) Parlamentsbeteiligung nach Bedeutung der Materie, Souveränitätsbezug? cc. Beteiligung von Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 257 ff. EGV), Ausschuss der Regionen (Art. 263 ff. EGV) – Sinnhaftigkeit der Ausschüsse? b. Das Zustandekommen eines Rechtsakts nach den Regeln des EGV, Art. 249 ff. EGV Merke : Art. 250 EG: Änderungen des Kommissionsvorschlags durch den Rat grds. nur einstimmig, außer bei Einschaltung des Vermittlungsausschusses, in dem die Kommission ehrlicher Makler ist. Änderung durch die Kommission, solange ein Beschluß des Rates nicht ergangen ist (Abs. 2). aa. Anhörungsverfahren: Drei Stufen Vorschlag der Kommission, Anhörung des EP, Erörterung und ggf. Änderung durch den Rat bzw. die Kommission bb. Kooperationsverfahren des Art. 252 EGV: 6 Stufen (Vorschlag, Anhörung, Gemeinsamer Standpunkt, EP-2. Lesung, Ratsbeschluss bzw. bei Änderungsvorschlägen des EP: überprüfter Kommissionsvorschlag, Ratsbeschluss) dd. Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EGV, vgl. Schaubild: Stufen sind: (1) Vorschlag an Rat und EP, (2) Stellungnahme des EP, je nach Inhalt Beschluss durch den Rat oder: 28 Ingolf Pernice (3) Gemeinsamer Standpunkt des Rats, Mitteilung an Parlament, Stellungnahme der Kommission an Parlament (4) 2. Lesung EP, dann je nach Ergebnis: bei (5) Annahme: Ratsbeschluss mit QMV, gegen Stellungnahme der Kommission ist Einstimmigkeit nötig (6) Absicht der Ablehnung im EP oder Änderungsvorschläge: Vermittlungsausschuss (Art. 251 Abs. 4) (7) Neubefassung von Rat und Parlament mit dem gemeinsamen Entwurf des Vermittlungsausschusses. ee. Zustimmungsverfahren: Rechtsakt bedarf positiv der Zustimmung des EP und des Rates. c. Verfahren für den Abschluss internationaler Abkommen (Art. 300 EGV): Eine Kodifizierung der bisherigen Praxis d. Das Ausschussverfahren oder: Rechtsfragen der "Comitologie" (grundsätzliches dazu: C. Joerges/J. Falke (Hrsg.), Das Ausschusswesen der Europäischen Union. Praxis der Risikoregulierung im Binnenmarkt und ihre rechtliche Verfassung, 2000) aa. Die Bedeutung des Art. 202 Sps. 3 EGV: Delegation von Durchführungs- bzw. Konkretisierungsbefugnissen bb. Der Komitologie-Beschluss vom 28. 6. 1999, ABl. L 184 vom 17.7.1999, S. 23, Sart. II Nr. 236 (ersetzt den ersten KomitologieBeschluss vom 13. 7. 1987, ABl. 1987 L 197/33), und führt eine stärkere Information des EP sowie der Öffentlichkeit ein - Beratungsverfahren: nur Anhörung durch die K, die an Stellungnahme nicht gebunden ist, diese wird aber in Protokoll aufgenommen - Verwaltungsverfahren zur Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik oder Fischereipolitik oder zur Durchführung von Programmen mit erheblicher Auswirkung auf den Haushalt: Ausschuss nimmt mit qualifiz. Mehrheit Stellung, keine Befugnisse des EP. Bei abweichender Meinung des Ausschusses legt Kommission die getroffenen Maßnahmen dem Rat vor, der kann sie durch andere Entscheidung ersetzen. - Regelungsverfahren: zur Anpassung nicht wesentlicher Bestimmungen des Rechtsaktes: Ausschuss nimmt Stellung mit qualifiz. Mehrheit, bei abweichendem oder fehlendem Votum legt die Kommission dem Rat einen Vorschlag vor und unterrichtet das EP. Dieses kann feststellen, dass Vorschlag über die Durchführung des Basisrechtsakts hinausgeht. Dann kann Rat gleichwohl mit qualif. Mehrheit dem Vorschlag zustimmen, oder er lehnt Vorschlag ab. Dann kann Kommission ihren Vorschlag überprüfen und legt dem Rat erneut vor. Falls der nicht mit qM dafür oder dagegen entscheidet, kann Kommission die Maßnahme endgültig erlassen - Schutzmaßnahmen cc. Probleme der "Komitologie" (Sobotta, Transparenz in den Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Union, 2001, 235 f.), aber auch Chancen? (Joerges/Voss, EU Committees, 1999). Vorschlag der Kommission im GVC-Weißbuch (KOM [2001]428): Abschaffung von Verwaltungs- und Regelungsausschussverfahren; zur Kritik Scharpf, 29 Vorlesung European Governance: Common Concerns vs. The Challenge of Diversity, Jean Monnet Working Paper 6/01, 1 ff. 14 dd. Das Ausschusswesen im übrigen (vgl. etwa Art. 14 V0 1/2003, Rolle der beratenden Fachausschüsse bei der KOM im Vorstadium der Vorschläge, Vorwurf der Expertokratie etc.) ee. siehe hierzu aus jüngster Zeit: EuGHE 2003, I-937 – Kommission/Rat und EP 3. "Konstitutionelle" Verfahren (vgl. zum vereinfachten Vertragsänderungsverfahren jetzt Art. 444 und 445 VE): a. Die Vertragsänderung: Art. 48 EUV. Problem der Beteiligung des Volkes (Maastricht II?) b. Einfache „Gleitklausel“: Vgl. Art. 67 II 2. Strich EGV fünf Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam : simpler Beschluss des Rates, aber einstimmig. c. Verfahren mit Beteiligung der Mitgliedstaaten: Art. 42 EUV, Art. 22 II EGV: Unionsbürgerschaft; Art. 190 IV EGV: EP einheitl. Wahlrecht, Art. 269 II EGV: Eigene Mittel. Merke: Immer nötig ist hier die Annahme durch die Mitgliedstaaten „gemäß ihren verfassungsrechtlichen Bestimmungen“. Was bedeutet das für Deutschland? d. Aufnahme neuer Mitglieder in die EG, Art. 49 EUV (Zustimmung des EP) e. Assoziierungsverträge: Art. 310 iVm. Art. 300 III 2 EGV (Beispiele: Türkei, EWR, Europa-Abkommen) II. Vorschlagsmonopol und Kontrollrechte im Rechtsetzungsverfahren 1. Die Kommission als Initiator und politischer Vermittler im System der Gewaltenbalance: a. Initiativmonopol der Kommission (aber Art. 208 EGV: Anregung durch EP oder Rat) b. Ausnahmen: Art. 284 EGV Auskünfte, 290 EGV Sprachenfrage: Entscheidung des Rats ohne Mitwirkung anderer Organe); Sonderregeln 2. und 3. Säule c. Art. 250 I EGV Änderung des Kommissionsvorschlags im Rat grds. nur einstimmig 2. Das Parlament als demokratisches Kontrollorgan (Bürgerkammer) a. Die Beteiligungsformen des EP im Rechtsetzungsverfahren (s.o.) b. Schutz der Mitwirkungsrechte durch den EuGH, vgl. E 1980, 3333/3376 ff. - Isoglucose M/H Nr. 11 S. 49 = H/S/V S. 213, lesen!). Demokratie und die Wahl der Rechtsgrundlage: EuGHE 1991 I 2867/2900 - Titandioxid (M/H Nr. 30 S. 143 = H/S/V S. 204); Klagerecht des EP: EuGHE 1990 I 2041 - Tschernobyl (H/S/V S. 221 ff., lesen!) d. Klagerecht des EP in dem Fall, dass der Rat den Vorschlag wesentlich abgeändert hat, ohne vorher das EP erneut zu hören, EuGHE 1994, I2067 - Kabotageverordnung. 3. Der Ministerrat als „föderales Kontrollorgan“: a. Hier werden idR. mit qualifizierter Mehrheit – Art. 205 II EG: 232 Stimmen und die Mehrheit der Mitglieder des Rates (Stimmgewichtung: Luxemburg und Slowenien 4 –Stimmen, die vier großen Mitgliedstaaten 29, Polen und Spanien 27, Österreich 10). b. Art. 205 IV EG : Auf Antrag kann Feststellung erfolgen, ob die Mehrheit der Bevölkerung der EU von den ja-Stimmen vertreten ist. 14 http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/010701.html. 30 Ingolf Pernice c. Transparenz (grundlegend : Christoph Sobotta, Transparenz in den Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Union. Stand und Perspektiven des Gemeinschaftsrechts unter besonderer Berücksichtigung des Grundrechtes auf Zugang zu Informationen, 2001): aa. Zugang zu Dokumenten des Rates und der Kommission: Art. 255 EG: Grundsätze für die Praxis festgelegt durch Art. 3 VII GO Rat und die VO 1049/2001 (ABl. 2001 L 145/43)15. Zu Modalitäten im Falle, dass es sich um Dokumente aus dem Bereich der Mitgliedstaaten handelt: EuG Rs. T-187/03 Urt.v.17.3.2005 - Scippacercola16. bb. Ratstagungen grundsätzlich unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Aber in der Praxis allmähliche Öffnung. So jetzt: Beschluss des Rates v. 21.12.2005 „Improving openess and transparency in the Council“17, The Council - 2702nd session (AGRICULTURE AND FISHERIES) - adopted today the following conclusions (15834/05 + ADD1): "In recent years, the Council's work has become much more open and visible. As the Union's main decision-making institution, co-deciding many of the Union's legislative acts with the European Parliament, the Council's proceedings are already open to a very large extent. Part of ist deliberations are open to the public, and most of its official documents are accessible to the public in accordance with existing EU rules. In order to further open up its work in accordance with the existing Treaties and rules, the Council has decided to take practical steps to improve openness and transparency of its formal sessions and to reach the widest possible audience. The Council has decided to give immediate effect to the following measures which concern formal sessions of the Council: 1. All legislative proposals under the co-decision procedure which, given their importance, are presented orally by the Commission in a Council session, and the ensuing debate on them, are open to the public. 2. All final Council deliberations on legislative proposals under the co-decision procedure, i.e. all debates that take place once the other institutions or bodies have submitted their opinions, will be open to the public. The relevant items which are marked on the provisional agenda for the Council session concerned by an asterisk (*) will be marked with the words "public deliberation". 3. When drawing up the agenda for each Council session, Coreper may consider making other deliberations on co-decision items at the Council, in addition to 1. or 2., open to the public in accordance with Article 8 (3) of its Rules of Procedure.“ cc. Vgl. auch Art. I-24 VI und Art. I-50 II VVE: Das EP tagt öffentlich, ebenso der Rat, „wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt“. III. Die Rolle der nationalen Parlamente 1. Mitwirkungsmöglichkeiten der nationalen Parlamente bzw. des Bundesrates im Rechtsetzungsverfahren der EG (Art. 23 Abs. 2-7 GG mit Ausführungsgesetzen). 2. Das Protokoll 9 AV (S. 245) zur Rolle der mitgliedstaatlichen Parlamente (künftig das Protokoll Nr. 1 zur VE) 3. Rechtsvergleichende Aspekte: s. vor allem Dänemark, Finnland, Frankreich, Österreich. 4. Vorschläge im Konvent a. Zweite parlamentarische Kammer (Fischer, Blair, Jospin) b. Parlamentarischer Subsidiaritätsausschuss (Pernice, Schwarze) 15 http://europa.eu.int/eur-lex/pri/de/oj/dat/2001/l_145/l_14520010531de00430048.pdf. 16 http://curia.eu.int/jurisp/cgibin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&alldocs=alldocs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=& datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=INST&mots=Transparenz&resmax=100. 17 http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/misc/87778.pdf. 31 Vorlesung c. Ergänzung des jeweiligen Ministers durch je zwei Parlamentarier im Rat (Barnier) d. Mitwirkung der nationalen Parlamente bei Rechtsetzung auf Grund „flexibler“ Vorschriften (Art. 95/308) (z. B. Huber, Öff. Anhörung des BT zur Verfassungsdebatte, BT-Drs. 14/1449) 5. Neuerungen im Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE): a. Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union : Unterrichtung der nationalen Parlamente, Zusammenarbeit (auch COSAC). b. Frühwarnverfahren zur Kontrolle der Subsidiarität nach Art. I-11 III VVE, iVm. 1. und 2. Protokoll zum VVE – verstärkte Unterrichtungspflichten der Kommission und Klagerechte der „Mitgliedstaaten im Namen ihrer Parlamente“; c. Speziell für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts : aa. Ausdrücklicher Verweis auf Frühwarnverfahren in Art. III-259 VVE bb. Unterrichtung der nationalen Parlamente und EP über Bewertung der Durchführung der Unionspolitik durch die Behörden der Mitgliedstaaten: Art. III-260 VVE. Ebenso: Art. III-261 VVE Ausschuss für die Koordinierung der Maßnahmen der zuständigen nationalen Behörden, Information der nationalen Parlamente. cc. Bewertung von Eurojust gemäß Art. III-273 I Uabs. 3 VVE dd. Art. III-276 II Uabs. 2 VVE: Kontrolle von Europol durch das EP: „an dieser Kontorlle werden die nationalen Parlamente beteiligt“ 6. Zur Legitimationsfunktion der nationalen Parlamente im Verfahren der europäischen Verfassungsgebung und –änderung: Art. IV-443 II VVE Stärkung durch das Konventsmodell IV. Ansätze einer (mehrstufigen?) „föderalen“ Legitimation 1. Die Rolle des Rates als föderales Kontrollorgan (Staatenkammer). 2. Mitwirkung der Länder im Rechtsetzungsverfahren nach Art. 23 II, IV-VI GG und entsprechenden Bestimmungen anderer Verfassungen (insbes. Belgien und Österreich) - Art. 203 I EGV: Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene kann auch ein Landesminister sein. 3. Die Rolle des Ausschusses der Regionen: Reform nach Nizza Art. 263 I neu EGV sieht vor, dass nur Vertreter regionaler und lokaler Gebietskörperschaften Mitglied werden, die ein auf Wahlen beruhendes Mandat innehaben oder einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sind. * * * §5 Die Kompetenzordnung der EG Lesen: EuGH Rs. C-376/98, Slg. 2000, I-8419 – Tabakwerbung = EuZW 2000, 694 ff., = M/H Nr. 52 S. 274, HV 143 EuGHE 1996, I-1759, 1789 = EuZW 1996, 309 - EMRK-Beitritt (M/H Nr. 45 S. 243 = HV 131) Martin Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, EuR 2004, 511 ff. I. Grundsätze der Kompetenzordnung der Europäischen Union. Drei Grundsätze: 1. Unterteilung der Kompetenzen nach Intensität: a. Ausschließliche Kompetenzen (vgl. Art. 5 II EGV). Beispiel: Art. 133 EGV: Handelspolitik, Zolltarife (Art. 26 EGV, s. aber Art. 135 EGV), Fischerei, Landwirtschaft, Geldpolitik, str.: Binnenmarkt (Art. 95 EGV). 32 Ingolf Pernice Beachte Art. 10 EGV und das Vorrangprinzip: im EG-geregelten Bereich geht die Handlungskompetenz auf EG über. b. Konkurrierende oder „parallele“ Rechtsetzungskompetenz: Alle sonstigen Politiken der EG: Transport, Umwelt, Verbraucher, Sozialpolitik (Art. 136 ff. EGV) etc. c. Koordinierungs- und Überwachungskompetenzen: Wirtschaftspolitik (Art. 99 ff. EGV), Beschäftigungspolitik (Art. 128 EGV), Transeuropäische Netze (Art. 154 EGV, s. aber Abs. 1: ggf. mit Harmonisierung). Sonderfälle: Außen- und Sicherheitspolitik, polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit d. Förderung und Ergänzung der Politik der Mitgliedstaaten (zur Kategorie jetzt Art. I-12 V, I-17 VVE): aa. Art. 149, 151, 152 EGV: Bildung, Kultur, Gesundheit (mit Negativklauseln); bb. Art. 157 EGV: Industriepolitik; cc. Art. 158 ff. EGV: Regionalpolitik, Kohäsion, Strukturfonds; dd. Art. 163 ff. EGV: Forschungspolitik e. Ausschlussklauseln: Keine Harmonisierung (Art. 149 IV EGV), Anwendung des Strafrechts und Strafrechtspflege (Art. 135 EGV), Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Schutz der inneren Sicherheit (Art. 64 I, 68 II EGV, Art. 33, 35 V EUV); Art. 152 V EGV: Organisation des Gesundheitswesens, medizinische Versorgung, Organ- und Blutspende. 2. Funktionelle Zuständigkeitsverteilung: a. Einzelzuweisung für die Gesetzgebung, b. Ausführung des Gemeinschaftsrechts ist grds. Sache der Mst. (außer etwa Kartellrecht, Beihilfen, Strukturfonds, Importlizenzen für FCKW nach der Ozon-Verordnung etc.), aa. Art. 175 IV EGV bb. Erklärung (43) zum AV über Anwendung des Subsidiaritätsprotokolls (S. 330) cc. Art. I-37 I VVE: „Die Mitgliedstaaten ergreifen alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union erforderlichen Maßnahmen nach innerstaatlichem Recht“. c. Gerichtsbarkeit liegt bei Mitgliedstaaten, vorbehaltlich Kompetenzen des EuGH 3. Der Grundsatz der begrenzten (Einzel-)Ermächtigung: Art. 5 I EGV (Lesen: EuGH Gutachten 2/94, EuGHE 1996, I-1759, 1789 = EuZW 1996, 309, Rn. 25, 30 - EMRK-Beitritt = M/H Nr. 45 S. 243, HV 131, im Vergleich mit BVerfGE 89, 155/210 – Maastricht (M/H Nr. 37 S. 182, HV 64 ff.); krit. zum Grundsatz Eberhard Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, Art. 235 Rn.1) a. Normierung in Art. 5 I EGV b. Die Vertragsergänzungskompetenz in Art. 308 EGV aa. Rückgriff auf Art. 308 EGV nur möglich, wenn keine andere Bestimmung des Vertrags Befugnis zum Erlas der Maßnahme gibt (EuGHE 1987, 1493 - APS (HV 130) Rn. 13. Frage: Zulässigkeit von Harmonisierungsmaßnahmen Bildungsbereich nach Art. 149/151 EGV? im Kultur- oder bb. Praxis der Anwendung von Art. 308 (früher 235) EGV seit dem Pariser Gipfel 1972, insbesondere für den Umweltschutz (als wesentliches Ziel der Gemeinschaft, vgl. EuGHE 1985, 531/548 f. ADBHU, Art. 308 EGV als Grundlage einer Umweltkompetenz, EuGHE 1980, 1099/1106 - Detergentien. 33 Vorlesung cc. Grenzen für die Anwendung des Art. 308 EGV: Keine doppelte Rechtsgrundlage bei unterschiedlichen Verfahren, Art. 48 EUV Vertragsauslegung/Vertragserweiterung (vgl. BVerfGE 89, 155 – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182, HV 64) d. Rechtsangleichungskompetenz für den Binnenmarkt: Art. 95 EGV - Abgrenzungsprobleme zu Art. 152 EGV (Gesundheitswesen) und Errichtung von Agenturen, dazu insbesondere aa. EuGH EuZW 2000, 694 ff. - Tabakwerbe-Richtlinie = M/H Nr. 52 S. 274, HV 143, insbes. Rn. 76 ff.), 153 EGV (Verbraucherschutz), 175 EGV (Umweltschutz), Art. 94 EGV (Gemeinsamer Markt, dazu Grabitz/v. Bogdandy, JuS 1990, S. 170 ff). bb. Schlussanträge GA Kokott, EuGH Rs. C-217/04 – ENISA, zur Frage der Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 460/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 zur Errichtung der Europäischen Agentur für Netz- und Informationssicherheit: Gründung einer Agentur nach Art. 95 EG ohne Heranziehung des Art. 308 EG: unzulässig.18 cc. GA Geelhood, EuGH Rs. C-154/04 - Nutri-Link, zur Vereinbarkeit der Richtlinie 2002/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Nahrungsergänzungsmittel: Frage der Rechtsgrundlage und der Verletzung der Art. 28 und 30 EG d. Ungeschriebene Gemeinschaftskompetenzen: "implied powers" oder aus Sachzusammenhang: EuGHE 1971, 263/275 – AETR = M/H Nr. 4 S. 14; EuGHE 1976, 1297 - Kramer; EuGHE 1977, 743 - Stillegungsfonds: Außenkompetenz dort, wo EG im Binnenbereich Recht setzen darf. Frage: Art. 6 IV EUV: Zielnorm oder Kompetenz-Kompetenz? vgl. BVerfGE 89, 155/191 ff. – Maastricht = M/H Nr. 37 S. 182) - s. aber: EuGHE 1995, 3723 (3749) - Unternehmensregister: Das Fehlen von Abstimmungsregeln (Art. 213 EGV) hindert den Rat nicht, auf diese Bestimmung eine Maßnahme zu stützen. Auch "der Umstand, dass Art. 213 EWG-Vertrag weder ein Vorschlagsrecht der Kommission noch das Tätigwerden des Europäischen Parlaments oder des Wirtschafts- und Sozialausschusses vorsieht, steht diesem Ergebnis nicht entgegen". e. Systematisierung und Neuordnung der Kompetenzen zur Steigerung der Rechtsicherheit und -klarheit (die Perspektive 2004, vgl. dazu auch den Überblick bei v. Bodandy/Bast, EuGRZ 2002, 459 sowie die Entschließung des EP zur Abgrenzung der Zuständigkeit, EuGRZ 2002, 365), jetzt Art. 12 ff. VE 4. Grenze der Kompetenz der Gemeinschaftsorgane zur Rechtsetzung auch aufgrund von Art. 308 EGV dort, wo Änderungen von "verfassungsrechtlicher Dimension" vorgenommen werden, EuGH Gutachten 2/94, EuGHE 1996, I-1759, 1789 = EuZW 1996, 307/309 - EMRK-Beitritt (M/H Nr. 45 S. 243, HV 131 - lesen), hier ist eine Vertragsänderung nötig: Beitritt zur EMRK als "wesentliche Änderung des gegenwärtigen Gemeinschaftssystems des Schutzes der Menschenrechte..., die grundlegende institutionelle Auswirkungen sowohl auf die Gemeinschaft als auch auf die Mitgliedstaaten hätte, wäre von verfassungsrechtlicher Dimension und ginge daher ihrem Wesen nach über die Grenzen des Artikels 235 hinaus. Sie kann nur im Wege der Vertragsänderung vorgenommen werden". 18 http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&docj=docj&docop=docop&numaff=&datefs=1998-0101&datefe=2005-12-10&nomusuel=&domaine=&mots=Tabakwerb%25&resmax=100. 34 Ingolf Pernice Vgl. auch BVerfGE 89, 155 – Maastricht (M/H Nr. 37 S. 182; HV 64 lesen!), wo zwischen Vertragsanwendung bzw. -auslegung und -erweiterung (nur durch förmliche Änderung) unterschieden wird. II. Subsidiaritätsprinzip und Verhältnismäßigkeit (mehr als "nur ein Wort" - Grimm?) 1. Vorgeschichte: a. Prinzip der katholischen Soziallehre (1931, Enzyclica quadragesimo anno, Papst Pius XXIII, O.v. Nell-Breuning, Baugesetze der Gesellschaft, Solidarität und Subsidiarität, 1990). b. Vom vertragsimmanenten Prinzip über Art. 130 r IV EWGV zur "Grundnorm" des Art. 5 EGV im Lichte der Grundsätze des EUV c. Zusammenhang mit dem Grundsatz der Bürgernähe, Präambel des EUV 2. Voraussetzung der Anwendung: Keine ausschließliche Gemeinschaftskompetenz. Bereiche der ausschließlichen Kompetenz: a. Handelspolitik und Fischereimanagement (st. Rspr., zuletzt Gutachten 1/94 - WTO), Währungs- bzw. Geldpolitik, Beihilfenkontrolle, Zölle; nach Auffassung der Kommission auch: Binnenmarkt insgesamt, vgl. M. Hauschild, Eine bessere Rechtsetzung, ZG 1998, S. 79; dagegen R. v. Borries/M. Hauschild, Implementing the Subsidiarity Principle, ColJEL 5 (1999), S. 369 (377). b. Abschließend geregelte Bereiche konkurrierender Kompetenz c. Binnenmarkt-Harmonisierung (str.) Bereiche der ausschließlichen Kompetenz ersichtlich jetzt in der Systematik im neuen VE (Art. I-13.) 3. Präzisierungen des Subsidiaritätsprinzips als Kompetenzausübungsregel, nicht heranzuziehen zur Begründung neuer Kompetenzen (Prot. 21 Ziff. 3, anders G. Ciavarini-Azzi, Better Lawmaking - The Experience and the View of the European Commission, ColJEL 4 (1998), S. 617 (621). a. durch den Europäischen Rat von Edinburgh (vgl. die Schlussfolgerungen, EA 1993, S. D 2 ff., dazu Ingolf Pernice, Maastricht, Staat und Demokratie, Die Verwaltung 1993, 456 ff.; v. Borries, FS. Deringer, S. 29 ff. b. durch die Interinstitutionelle Erklärung von 1993 (EuGRZ 1993, 603) c. S. auch Anhörung der Bundestags- und -ratsausschüsse für Fragen der Europäischen Union über das Subsidiaritätsprinzip v. 8. 5. 1996 sten. Prot. Nr. 32 (Beitrag G. Winter Subsidiarität und Deregulierung im Gemeinschaftsrecht, EuR 1996, 247 ff.). e. Prot. 21 zum EGV (Amsterdam), S. 299 ff.: verbindliche Auslegungshilfe bzw. Subsidiaritätsprotokoll zur VE f. VVE : Protokoll (2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. 4. Die konkrete Bedeutung: (Autonomieschonung, Bürgernähe / Solidarität und Hilfeleistung: R. v. Borries/M. Hauschild, Implementing the Subsidiarity Priniple, ColJEL 5 (1999), S. 369-388), das Prinzip wirkt nach unten und oben. a. Der doppelte Subsidiaritätstest: aa. Ineffizienz des Handelns auf Ebene der Mitgliedstaaten. Aber: Problem der Definition: gilt das allgemein oder auch, wenn kleinen bzw. finanzschwachen MSt. eine individuelle Lösung nicht möglich ist? - wohl letzteres bb. Mehrwert der europäischen Lösung: d.h. Effizienzvorteile infolge der grenzüberschreitenden Natur des Problems, dazu: 35 Vorlesung cc. Leitlinien in Ziff. 5 des Subsidiaritätsprotokolls Amsterdam (Prot. 21 S. 299) lesen!, dazu die Erklärung (Nr. 43) von Amsterdam zum Protokoll ebd., S. 330 b. Grundsatz der "Autonomieschonung" der Mitgliedstaaten (Bürgernähe, vgl. auch Art. 1 II, 2 , Präambel Abs. 12 EUV) c. Begründungslast und Kontrolle des Gemeinschaftsgesetzgebers aa. Allgemeine Pflichten für alle Organe, vgl. Ziff. 1 u. 4 Prot. 21, bb. Besondere Pflichten der Kommission: Ziff. 9 Prot. 21 cc. gerichtliche Überprüfung (Justiziabilität durch den EuGH, Ziff. 13 Prot. 21). EuGHE 1997, I-2441: Gründe für Notwendigkeit des Handelns auf EG-Ebene müssen in Begründungserwägungen angegeben werden. dd. Nach VVE jetzt: Frühwarnsystem, vgl. Subsidiaritätsprotokoll zur 5. Das Subsidiaritäts-Prüfungs-System a. der Bundesregierung, vgl. § 85a GGO-BReg.; Subsidiaritäts-Berichte des BMWi/BMF jährlich veröffentlicht19 b. entspr. Prüfung im Bundesrat: Folge der Kontrolle: starke Abnahme der zweifelhaften Rechtsakte im Rat: vgl. v. Borries/Hauschild, aaO., S. 379 ff. c. Die jährlichen Berichte der Kommission über "Bessere Gesetzgebung" von 1996 ff.20 6. Die Positivierung des Verhältnismäßigkeitsprinzips in Art. 5 Abs.3 EGV (Lektüre zusammen mit Art. 6 II EUV)? III. Abgrenzung und Wahl der richtigen Rechtsgrundlagen Lesen: Breier, Der Streit um die richtige Rechtsgrundlage in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, EuR 1995, 46 ff. 1. Die politische und rechtliche Bedeutung der Abgrenzungsfrage (u.a. Klagen des EP gegen den Rat, s. insbes. EuGHE 1991 I 2867/2900 – Titandioxid = M/H Nr. 30 S. 143 HV 153, wegen der Rechte des EP deutlicher: EuGH EuZW 1996, 403 ff. - US-Abkommen (betr. öffentliche Aufträge, Art. 133 EGV reicht nicht; EuGH EuZW 1996, 416 - Telematiknetze (Art. 308 EGV durch 156 EGV ausgeschlossen). 2. Zur Diskussion: Kriterien der Abgrenzung a. Ansätze in der Literatur (vgl. Voß/Venner, NVwZ 1994, 334 ff.; mit etwas anderem System: Wolfgang Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993, S. 275 ff.) aa. Doppelabstützung - Verfahren je nach der strengeren Regelung (Everling) bb. Lex spezialis-Regel (Pernice/Scheuing) cc. (Haupt-)Ziel oder Wirkung (Glaesner/Epiney) dd. Schwerpunkt oder Sachnähe (Breuer/Krämer/Middeke), Intensitätsmethode (Ehlermann/Schröer) ee. Bilanzierungstheorie (Kahl, aaO.) b. Die Rechtsprechung des EuGH: Gegenstand und Ziel, bzw. Ziel und Inhalt des Rechtsakts (EuGH EuZW 1992, 676 - Studentenrichtlinie; EuGH EuZW 1993, 290 - Abfallrichtlinie, EuGHE 1994, I-2857 –Abfallverbringung; EuGHE 1995, I-3723 - Unternehmensregister). 19 BT Drs. 1996, 13/5180; 1997, 13/8174, 1998, 13/11074 ; 2000, http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage26599/Subsidiaritaetsbericht-2002.pdf http://www.bundesfinanzministerium.de/Europa-und-internationale-Beziehungen/Aktuell-.534.htm 14/7130; 2002: 20 COM (96) 7, COM (97) 626, COM (98) 715 endg. Für 2002 unter: http://www.bundesfinanzministerium.de/Europa-undinternationale-Beziehungen/Aktuell-.534.htm 36 Ingolf Pernice aa. Herleitung des Ziels aus Begründungserwägungen (EuGHE 1991 I 4564 - Tschernobyl II) bb. Inhalt: Regelungsgegenstand ergibt sich aus den Artikeln des Rechtsakts (vgl. EuGH EuZW 1993, 291: Bewirtschaftung von Industrie- und Haushaltsabfällen im Einklang mit den Erfordernissen des Umweltschutzes) cc. Schwerpunkt: Wenn "nebenbei eine Harmonisierung der Bedingungen für den freien Warenverkehr" regelt, dann ist Art. 95 (100 a) EGV nicht anzuwenden: frühere Rechtsgrundlage (Art 94/308 [100/235] EGV). S. auch EuGH EuZW 2002, 113 (116) – Protokoll von Cartagena "...fragen, ob das Protokoll nach seinem Zusammenhang, seiner Zielsetzung und seinem Inhalt ein hauptsächlich im Bereich des Umweltschutzes geschlossener Vertrag ist, der Nebenwirkungen auf den Handel mit LVO haben kann, ob es umgekehrt den Charakter eines Vertrages im Bereich der internationalen Handelspolitik hat, bei dem ergänzend bestimmte Umwelterfordernisse berücksichtigt wurden, oder ob es in untrennbarer Weise sowohl den Umweltschutz als auch den internationalen Handel betrifft." - Erg.: Art. 175 (nicht 133 und nicht 174 IV) EGV. Bei Gleichgewichtigkeit der Ziele sind beide Rechtsgrundlagen zu nennen, soweit hierdurch nicht Rechte des Parlaments beeinträchtigt werden, so jetzt zu Art. 133 und Art. 175 I EG: EuGH Rs. C-94/03, Urt. v. 11. 1. 2006 – Rotterdamer Übereinkommen, Rn. 34 ff.21 „Einleitend ist darauf zu verweisen, dass sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines gemeinschaftlichen Rechtsakts einschließlich des im Hinblick auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages gewählten nach ständiger Rechtsprechung auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen muss, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (vgl. Urteile vom 26. März 1987, Kommission/Rat, Randnr. 11, vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C‑ 300/89, Kommission/Rat, „Titandioxid“, Slg. 1991, I‑ 2867, Randnr. 10, vom 3. Dezember 1996 in der Rechtssache C‑ 268/94, Portugal/Rat, Slg. 1996, I‑ 6177, Randnr. 22, und vom 13. September 2005 in der Rechtssache C‑ 176/03, Kommission/Rat, Slg. 2005, I‑ 0000, Randnr. 45). 35 Ergibt die Prüfung eines Gemeinschaftsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert (vgl. Urteile vom 30. Januar 2001 in der Rechtssache C‑ 36/98, Spanien/Rat, Slg. 2001, I‑ 779, Randnr. 59, vom 11. September 2003 in der Rechtssache C‑ 211/01, Kommission/Rat, Slg. 2003, I‑ 8913, Randnr. 39, und vom 29. April 2004 in der Rechtssache C‑ 338/01, Kommission/Rat, Slg. 2004, I‑ 4829, Randnr. 55). 36 Steht dagegen fest, dass der Rechtsakt gleichzeitig mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nur zweitrangig und mittelbar ist, so wird ein solcher Rechtsakt ausnahmsweise auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen gestützt werden müssen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 19. September 2002 in der Rechtssache C‑ 336/00, Huber, Slg. 2002, I‑ 7699, Randnr. 31, vom 12. Dezember 2002, Kommission/Rat, Randnr. 35, und vom 11. September 2003, Kommission/Rat, Randnr. 40). ... 52 Zwar ist, wie der Gerichtshof in den Randnummern 17 bis 21 seines Urteils Titandioxid im Wesentlichen ausgeführt hat, der Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage ausgeschlossen, wenn sich die für die beiden 21 http://curia.eu.int/jurisp/cgibin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&alldocs=alldocs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=& datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=INST&mots=Transparenz&resmax=100. 37 Vorlesung Rechtsgrundlagen jeweils vorgesehenen Verfahren nicht miteinander vereinbaren lassen und/oder wenn die Verbindung der Rechtsgrundlagen die Rechte des Parlaments beeinträchtigen würde (vgl. in diesem Sinne auch Urteile vom 25. Februar 1999 in den Rechtssachen C‑ 164/97 und C‑ 165/97, Parlament/Rat, Slg. 1999, I‑ 1139, Randnr. 14, und vom 29. April 2004, Kommission/Rat, Randnr. 57). Im vorliegenden Fall hätte aber ein gemeinsamer Rückgriff auf Artikel 133 EG und Artikel 175 Absatz 1 EG keine dieser Folgen. 53 Zum einen gehört das Übereinkommen nämlich nicht zur Kategorie der Abkommen, die nach Artikel 133 Absatz 5 EG Einstimmigkeit im Rat erfordern, so dass der zusätzliche Rückgriff auf Artikel 133 EG hier keine Auswirkungen auf die im Rat geltenden Abstimmungsregeln haben konnte, da diese Vorschrift grundsätzlich ebenso wie Artikel 175 Absatz 1 EG vorsieht, dass der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließt. 54 Zum anderen ist der gemeinsame Rückgriff auf die Artikel 133 EG und 175 Absatz 1 EG auch nicht dazu angetan, die Rechte des Parlaments zu beeinträchtigen, da zwar der erste dieser beiden Artikel in Verbindung mit Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 1 EG die Anhörung dieses Organs vor dem Abschluss eines Abkommens im Bereich der Handelspolitik nicht vorsieht, wohl aber der zweite zu diesem Ergebnis führt. Anders als in der Rechtssache Titandioxid bewirkt die Verbindung der Rechtsgrundlagen somit im vorliegenden Fall keinerlei Beeinträchtigung der Rechte des Parlaments. 55 Schließlich ist zu beachten, dass die Gemeinschaft, indem sie den Beschluss über die Genehmigung des Übereinkommens auf die doppelte Rechtsgrundlage der Artikel 133 EG und 175 EG stützt, auch den anderen Parteien des Übereinkommens Hinweise gibt zum Umfang der Zuständigkeit der Gemeinschaft in Bezug auf das Übereinkommen, das, wie oben gezeigt wurde, sowohl in den Bereich der gemeinsamen Handelspolitik als auch in den der gemeinschaftlichen Umweltpolitik fällt, und zudem zur Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten, wobei diese Aufteilung auch im Stadium der Durchführung des Übereinkommens auf Gemeinschaftsebene zu berücksichtigen ist.“ c. Kritik: Objektivität durch Abstellen auf das Ziel? Im Fall der Abfallrichtlinie: Vgl. Zielbestimmung mit der der Richtlinie über gefährliche Abfälle, Problem des Einklangs von Abfallwirtschaft und Binnenmarkt, vgl. Abfallstrategiepapier. Außerdem: Gefahr der Manipulation durch den Rat (vgl. Mückenhausen, EuZW 1994, 519/520: "Die Mehrheit der Mitgliedstaaten bestand aber zusätzlich auf Art. 99 EGV als Rechtsgrundlage, um für das Gesamtpaket der Richtlinie das Erfordernis der Einstimmigkeit herbeizuführen" Wer stellt den Schwerpunkt fest? Sind hier objektive Kriterien möglich? 3. Festigung der EuGH-Rechtsprechung: EuGHE 1994, I-2857 – VerbringungsVO (zur Richtlinie 259/93/EWG zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft, ABl. 1993 L 30/1). S. auch EuGHE 1995, I-3723/3752 ff. Unternehmensregister, mit der Präzisierung von "Hauptziel" (Statistik) und "Nebenfolge" (Binnenmarkt). Der Abstimmungsmodus richtet sich dann nach Art. 205 I EGV (ebd., S.3749). Frage: Welche Vorschriften des Vertrags sind Ermächtigungsgrundlagen? "Der Rat erlässt...". Vorschriften über den Abstimmungsmodus oder die Mitwirkung anderer Organe (Vorschlag der Kommission, Anhörung des EP etc.) sind keine Voraussetzung, vgl. EuGHE 1995, 3723/3749 - Unternehmensregister, zu Art. 213 EGV, ähnl. Art. 217 EGV (vgl. auch oben zu Art. 6 III EUV). 3. Neu: Zur Abgrenzung von den Kompetenzen der EU in der 3. Säule nach Art. 34 EUV gegenüber der Kompetenz der EG a. EuGH Rs. C-170/96, Urt. v. 12.5.98 – Flughafentransit, HV 157 : Der Gerichtshof prüft die Zuständigkeit der EG für den betreffenden Rechtsakt, die nach Art. 47 EUV vom Unionsvertrag unberührt bleibt. Nach Art. 46 lit. f EUV ist der Gerichtshof zuständig. Also kann er entscheiden, ob 38 Ingolf Pernice eine Maßnahme, die der Rat nach Vorschriften der 3. Säule erläßt, in EG-Komptenzen eingreift. b. Zum wirksamen Umweltschutz nach Art. 174 EGV kann der Rat auch strafrechtliche Bestimmungen erlassen, werden sie auf den EUV gestützt, so erklärt sie der EuGH für nichtig: Urteil vom 13. Sept. 2005, Rs. C-176/03 = EuZW 2005, 632 ff., Umweltstrafrecht.22 IV. Grundfragen und Kompetenzen im Bereich der Finanzverfassung der EU 1. Die Finanzierung der Europäischen Union und ihrer Politiken: Art. 269 EG: Finanzierung aus „sonstigen Einnahmen“ und aus Eigenmitteln a. Traditionelle Eigenmittel : Zölle, Agrarabschöpfungen, auch Buß- und Zwangsgelder b. Eigenmittel aus einem Prozentsatz der Mehrwertsteuer g. BIP- Prozentsatz aus dem Brutto-Inlandsprodukt der Mitgliedstaaten als Restfinanzierung Wichtig dabei : Nach gegenwärtigem Eigenmittelbeschluss (bis 2006) gilt die Obergrenze von 1,24 % des BIP der Mitgliedstaaten. Der EMB wird erst wirksam, wenn er von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen wurde. 2. Das Haushaltsverfahren der EG (Gesamthaushalt +- 100 Mrd. €/Jahr.). Einzelheiten vgl. a. Art. 268, 270, 271 (Grundsätze), b. Art. 272 Haushaltsverfahren c. Durchführung durch die Kommission (Art. 274), Rechnungslegung gegenüber dem EP (Art. 275), Entlastung der Kommission (Art. 276) 3. Perspektiven der Verfassung für Europa: Abschaffung der Unterscheidung zwischen obligatorischen und fakultativen Ausgaben. Die Stärkung des europäischen Parlaments. Vgl. Art. I-54 VVE, zur Ausgabenseite Art. III-402 ff. VVE. *** § 6 Innerstaatlicher Vollzug des EG-Rechts Lesen: EuGHE 1983, 2633 - Milchkontor (M/H Nr. 14 S. 62 = HV 205) EuGHE 1997, I-1591 - Alcan (M/H Nr. 46 S. 248 HV 727) BVerfG EuZW 2000, 445 - Alcan (mit Anm. Vögler) Armin Hatje, Europäische Rechtseinheit durch einheitliche Rechtsdurchsetzung, EuR Beih. 1/1998, S. 7 ff. I. Grundsatz des Vollzugs des EG-Rechts durch die Mitgliedstaaten 1. Grundlage: Prinzip der begrenzten Ermächtigung, für die Mitgliedstaaten Verpflichtung aus Art. 10 EGV; vgl. auch EuGHE 1983, 2633 - Milchkontor (M/H Nr. 14 S. 62 = 205, Rn. 17): "Im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen, auf denen das institutionelle System der Gemeinschaft beruht und die die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten beherrschen, ist es gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag Sache der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet für die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen, namentlich im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik zu sorgen. Soweit das Gemeinschaftsrecht 22 http://curia.eu.int/jurisp/cgibin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&alldocs=alldocs&docj=docj&docop=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff=C176%2F03&datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100. 39 Vorlesung einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei dieser Durchführung der Gemeinschaftsregelungen nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor, wobei dieser Rechtssatz freilich, wie der Gerichtshof in [der Rs. 9/73. Schlüter] ausgeführt hat, mit den Erfordernissen der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in Einklang gebracht werden muss, die notwendig ist, um zu vermeiden, dass die Wirtschaftsteilnehmer ungleich behandelt werden". S. jetzt auch die Erkl. Nr. 43 zum AV sowie schon Art. 175 IV EGV (Umwelt) 2. Ausnahmen: Art. 83 EGV mit VO 1/2003, 85, 86 III, 88 EGV - Direkter Vollzug durch EG-Verwaltung im Bereich des Wettbewerbs 3. Frage: Gibt es einen Grundsatz der mitgliedstaatlichen Durchführungs- und Verfahrens- oder gar Verfassungsautonomie (näher jetzt: Werner Schroeder, Nationale Maßnahmen zur Durchführung von EG-Recht und das Gebot der einheitlichen Wirkung. Existiert ein Prinzip der „nationalen Verfassungsautonomie“?, AöR 129 (2004), S. 3) ? a. EuGHE 1983, 2633 – Milchkontor, s.o. b. Zur Zuständigkeit der Kommission vgl. Art. 211 EGV, zur Zuständigkeit für die Gewährleistung eines gerechten und billigen Verfahrens hinsichtlich des Schutzes geistigen Eigentums EuGHE 1994, 5267/5418 f. WTO-Gutachten (kein vorbehaltener Bereich der Mitgliedstaaten, EG zuständig nach Art. 94 EGV, soweit sie sich unmittelbar auf die Errichtung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken); c. Zulässigkeit von Einzelentscheidungen der Kommission im 3b-Verfahren aufgrund einer Harmonisierungsrichtlinie nach Art. 95 EGV: EuGHE 1994, I-3681 = EuZW 1994, 627/630 - Produktsicherheit (HV 137: der EuGH weist das Argument zurück, diese Durchführungskompetenz der Kommission ginge über die "Befugnisse hinaus, die in einem Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland dem Bund gegenüber den Ländern zustünden", ebd., S. 3712, dazu GA Jacobs aaO., S. 3694). d. S. auch die Erklärung Nr. 43 zum Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit (Amsterdam 1997), „wonach die adminstrative Durchführung des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten gemüß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften bleibt“. II. Der "legislative" Vollzug: Die „europäische Loyalität“ der Gesetzgeber 1. Gewissenhafte Befolgung einer Richtlinie für die einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts unerlässlich, Art. 10, 249 EGV (EuGHE 1980, 1473 Betriebserlaubnis): "Jeder Mitgliedstaat hat die Richtlinien in einer Weise durchzuführen, die den Erfordernissen der Eindeutigkeit und Bestimmtheit des Rechtszustands voll gerecht wird, auf den die jeweilige Richtlinie im Interesse der in den anderen Mitgliedstaaten ansässigen Wirtschaftsteilnehmer abzielt". 2. Bei Umsetzungsproblemen keine Berufung auf: a. etwaige Verspätung in anderen Mitgliedstaaten: EuGHE 1976, 277 Gemüsesaatgut, HV 168) b. zu kurze Umsetzungsfristen: Verlängerung nicht ausgeschlossen (ebd.) c. "Bestimmungen, Übungen und Umstände des innerstaatlichen Rechts" (ebd., S. 133), die unmittelbare Anwendbarkeit der betreffenden Bestimmungen (EuGHE 1980, 1473 - Betriebserlaubnis, HV 173), ebenso: EuGH EuZW 1995, 636 - öffentliche Aufträge, Rn. 24 zur Berufung auf die unmittelbare Wirkung: "Diese Mindestgarantie, die sich aus dem zwingenden Charakter der Verpflichtung ergibt, die den Mitgliedstaaten nach Art. 189 III durch die 40 Ingolf Pernice Richtlinien auferlegt ist, kann keinem Mitgliedstaat als Rechtfertigung dafür dienen, dass er sich der Verpflichtung entzieht, rechtzeitig zur Erreichung des Ziels der jeweiligen Richtlinie geeignete Durchführungsmaßnahmen zu ergreifen". d. Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts, auch wenn diese Verfassungsrang haben, vgl. EuGHE 1980, 1473 - Betriebserlaubnis, HV 173. e. Die Nichtanwendung einer Richtlinie im Einzelfall kann nach Ablauf der Umsetzungsfrist nicht damit gerechtfertigt werden, dass es noch an der Umsetzung fehle (EuGHE 1995, I-2189 - Großkrotzenburg) 3. Form bzw. Umsetzungsmittel: es müssen rechtsverbindliche Maßnahmen ergriffen werden, insbes. soweit subjektive Rechte einzelner begründet werden (s. im einzelnen Pernice, Kriterien der normativen Umsetzung von Umweltrichtlinien der EG im Lichte der Rechtsprechung des EuGH, EuR 1994, 325 ff.) a. ungenügend sind eine richtlinienkonforme Praxis (EuGHE 1991 I 825/868 - Grundwasser), eine bestehende Verwaltungspraxis oder auch administr. Rundschreiben (EuGHE 1986, 3645 – Giftmüll). S. auch EuGHE 1980, 1473 - Betriebserlaubnis, HV 173): "Eine bloße Verwaltungspraxis, welche die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, kann nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtung angesehen werden". b. Immerhin können - allgemeine verfassungs- oder verwaltungsrechtliche Grundsätze (EuGHE 1985, 1661 - Krankenschwestern) oder - ein allgemeiner rechtlicher Kontext (EuGHE 1987, 1733 - Giftmüll; vgl. auch EuGHE 1991, I-2567 - TA Luft (M/H Nr. 29 S. 139 = HV 170 lesen, Rn.15), genügen, wenn tatsächlich die vollständige Anwendung der Ri gewährleistet ist und ggf. die Ansprüche der einzelnen bekannt und gerichtlich durchsetzbar sind. c. Insbes., wo Rechte bzw. Pflichten einzelner begründet werden, genügen nicht aa. bloße Verwaltungsvorschriften: EuGHE 1991 I 2567/2601 Schwefeldioxid (zur TA Luft, M/H Nr. 29 S. 139 = HV 170) "... dass die Betroffenen in allen Fällen, in denen die Überschreitung der Grenzwerte die menschliche Gesundheit gefährden könnte, in der Lage sein müssen, sich auf zwingende Vorschriften zu berufen, um ihre Rechte geltend machen zu können. Im übrigen ist die Festlegung von Grenzwerten in einer Vorschrift, deren Verbindlichkeit unbestreitbar ist, auch deshalb geboten, damit all jene, deren Tätigkeiten Immissionen zur Folge haben können, genau wissen, welche Verpflichtungen sie haben". ebenso: EuGHE 1991 I 4327 - Circulaires; EuGHE 1991 I 4983/5023 - Oberflächenwasser; EuGH EuZW 1995, 636 - öffentliche Aufträge, Rn. 19 f. bb. bei genauen und detaillierten präzisen Vorschriften über das Verfahren (etwa der Genehmigung der Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser) die gemeinschaftsrechtskonforme Anwendung allgemeinerer Normen des innerstaatlichen Verfahrensrechts (EuGHE 1991 I 825/878 f. - Grundwasser) 2. Grundrechtsbindung des Gesetzgebers bei der Umsetzung von Gemeinschaftsrichtlinien, a. BVerfG EuR 1989, 270 - Tabakrichtlinie (HV 61, lesen!), dazu Gert Nicolaysen, EuR 1989, 215. EA gegen Zustimmung der BReg. im Rat : Diese ist kein den Einzelnen berührender Rechtsakt (Rn. 18). Bei der Umsetzung besteht erheblicher Gestaltungsspielraum, aber: 41 Vorlesung "Der nationale Gesetzgeber ist bei der Umsetzung an die Vorgaben des Grundgesetzes gebunden. Die Frage, ob er bei der Umsetzung im Rahmen des ihm von der Richtlinie eingeräumten Gestaltungsspielraums Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte der Antragstellerinnen verletzt, unterliegt in vollem Umfang verfassungsrechtlicher Überprüfung. Soweit die Richtlinie den Grundrechtsstandard des Gemeinschaftsrechts verletzen sollte, gewährt der Europäische Gerichtshof Rechtsschutz. Wenn auf diesem Wege der vom Grundgesetz als unabdingbar gebotene Grundrechtsstandard nicht verwirklicht werden sollte, kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden". b. Wichtig BVerfGE 95, 173 (181 ff.) = EuZW 1997, 734 - Rauchen: Die Vorschriften der fraglichen VO über die Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen und über Höchstmengen von Teer im Zigarettenrauch (TabKTHmVO) haben eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 21 LMBG und "genügen auf dieser Geltungsgrundlage den Anforderungen der vom Grundgesetz gewährleisteten Grundrechte. Deshalb kommt es im Ergebnis bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des § 3 TabKTHmV durch das BVerfG nicht darauf an, ob die zur Umsetzung der entsprechenden Kenzeichnungsvorschriften verpflichtenden EG-Richtlinien gemeinschaftsrechtlich gültig sind, welche innerstaatlichen Verbindlichkeiten sie begründen, ob die Bf. beim EuGH ein Verfahren der konkreten Normenkontrolle anhängig machen können und welcher grundrechtliche Maßstab auf abgeleitetes Gemeinschaftsrecht anwendbar ist". (Dazu Dauses, EuZW 1997, 705: Eine Lanze für Solange III) III. Der Verwaltungsvollzug Verzahnung von nationalem und Gemeinschaftsrecht im Vollzug Vorgaben des EG-Rechts versus Vorgaben des innerstaatlichen Verwaltungs- bzw. Verfassungsrechts: 1. Terminologie: Unterscheide zwischen a. direktem Vollzug durch die Kommission selbst: Kartellverfahren, Beihilfen, Strukturfonds, europ. Beamtenrecht, Ausschreibungen für LieferBau- und Dienstleistungsaufträge, Förderprogramme, Umweltagentur, Markenamt etc.) b. indirektem Vollzug des EG-Rechts durch die Behörden der Mitgliedstaaten als Regelfall, wobei unterteilt wird in: - indirekten unmittelbaren Vollzug: Verordnungen, unmittelbar anwendbare Vorschriften des EG-Vertrags oder von Richtlinien der EG werden durch die innerstaatlichen Behörden vollzogen, Beispiele: Art. 26, 32 EGV, Zollrecht, Landwirtschaft, AbfallverbringungsVO; - indirekten mittelbaren Vollzug: innerstaatliche Behörden vollziehen nationales Recht, das in Ausführung des EG-Rechts (Verordnungen, insbes. Richtlinien) erlassen wurde, Beispiel: Umweltrichtlinien, Harmonisierte Bereiche im Binnenmarkt, Berufsrecht, öffentliches Auftragswesen. c. Rechtsschutz bei direktem Vollzug: EuGH, bei indirektem Vollzug nur die innerstaatlichen Gerichte evtl. mit Vorlage nach Art. 234 EGV bei EuGH. Geltung europäischer Grundrechte bei direktem und indirektem Vollzug, bei letzterem "doppelte Grundrechtsloyalität" der nationalen Behörden (Art. 1 III GG!), aber grds. Anwendungsvorrang des EG-Rechts 2. Grundsätze: Pflicht zur Durchführung des EG-Rechts, mangels gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften nach innerstaatlichem Recht: EuGHE 1983, 2633 - Milchkontor (Rückzahlung zu Unrecht gezahlter EG-Beihilfen, M/H Nr. 14 S. 62 = HV 205 Rn. 17 lesen). Grenzen aus GemR: a. Effizienzgebot: Tragweite und praktische Wirksamkeit des GemR nicht beeinträchtigen 42 Ingolf Pernice b. Diskriminierungsverbot: Keine Schlechterstellung gemeinschaftsrechtlicher Ansprüche gegenüber innerstaatlichen vergleichbaren Ansprüchen (aaO., Rn. 19) c. Berücksichtigung der Gemeinschaftsinteressen in vollem Umfang, soweit eine Abwägung zwischen öffentlichen und Vertrauensschutzinteressen vorgesehen ist (aaO., Rn. 32) aa. Harmonisierungspflicht: Im Zweifel bei zu großen Unterschieden der Durchführung in den einzelnen MSt.: EG muss Anwendungsvorschriften harmonisieren Beispielsfall: Rückzahlung rechtswidrig erlangter Beihilfen, EuGHE 1987, 901 Deufil (dazu Streinz, Europarecht, Rn. 490 ff.). S. auch die Vorlage des BVerwG an den EuGH, EuZW 1994, 314/ ff. Aluminiumhütte Ludwigshafen. Dazu EuGHE 1997, I-1591 - Alcan = M/H Nr. 46 S. 248 = EuZW 1997, 276, mit Anm. Hoenike (s. auch mit Anm. Berrisch, EuR 1997, 148; Classen, JZ 1997, 722; Happe, NVwZ 1998, 26, sowie krit. Scholz, DÖV 1998, 261; dagegen Frowein, DÖV 1998, 806/807): Grds. keine Berufung auf innerstaatlichen Vertrauensschutz, Entreicherung etc. entschieden in: BVerfG EuZW 2000, 445 – Alcan bb. Anders: Für EG-Beihilfen: EuGHE 1998, I- 4767 (4790 ff.) - Ölmühle: nationales Recht anwendbar, soweit die drei obigen Vorrauss. erfüllt sind, s.u. cc. Konkretisierungen in EuGH EuZW 1998, 499 - Nowaco (mit Anm. Gündisch): Ausschluss der Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen gemäß nationalen Bestimmungen nach Grundsätzen des Milchkontor-Urteils, wenn (1) guter Glaube als Grundlage berechtigten Vertrauens gegeben ist, (2) lange Zeit (5-10 Jahre) seit Zahlung der Beihilfe verstrichen ist, Ausschluss der Rückzahlung aus Billigkeitsgründen (Dänemark) (3) der Verzicht nach denselben Grundsätzen erfolgt wie bei rein nationalen Zahlungen (4) das Gemeinschaftsinteresse voll berücksichtigt wird Dabei dürfen auch Gründe berücksichtigt werden, die bei der Verwaltung selbst liegen (Versäumnisse bei der gebotenen Kontrolle durch die Verwaltung können zum Ausschluss der Rückzahlung führen) Lesen: EuGH EuZW 1998, 603 ff. - Oehlmühle: Bei Rückforderung einer EGBeihilfe unter Berufung auf den Wegfall der Bereicherung und Gutgläubigkeit des Betroffenen, "...da dieser Grundsatz nämlich auch zur Gemeinschaftsrechtsordnung gehört." d. Wegfall der Bereicherung nur, wenn aa. der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil weitergegeben hat bb. der Betroffene keinerlei Regressmöglichkeit hat, wobei cc. der gute Glaube des Beihilfenempfängers nachgewiesen sein muss und dd. für die Rückforderung die gleichen Voraussetzungen gelten, wie bei der Rückforderung rein nationaler finanzieller Leistungen. e. Der Fall der Rückzahlung von Gemeinschaftsbeihilfen ist anders gelagert als der des Art. 88 EGV, "insbesondere fehlt bei den Gemeinschaftsbeihilfen der den nationalen Unternehmen eingeräumte Wettbewerbsvorteil, der die staatlichen Beihilfen kennzeichnet" (aaO., Rn. 37). Im Klartext: es fehlt die Gefahr der Kollusion. 43 Vorlesung f. Neu: VO 800/1999 der Kommission v. 15. 4. 1999 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABl. 1999 L 102/11. g. Vertrauensschutz und Bestandskraft von Verwaltungsakten EuGH v.13.1.04 Rs. C-453/00, EuZW 2004, 215 = JZ 2004, 619 – Kühne & Heitz mit Anm. Ruffert: aa. Bestandskraft von Verwaltungsakten anerkannt, auch wenn sie gegen EG-Recht verstoßen, also grundsätzlich keine Pflicht zur Rücknahme bb. Aber wegen der Gemeinschaftstreue und der daraus folgenden Pflicht zur Zusammenarbeit im indirekten Vollzug Verpflichtung der zuständigen Behörde, einen bestandskräftigen VA zu überprüfen: „Der in Artikel 10 EG verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichtet eine Verwaltungsbehörde auf entsprechenden Antrag hin, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zu überprüfen, um der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung der einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen, wenn - die Behörde nach nationalem Recht befugt ist, diese Entscheidung zurückzunehmen, - die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden ist, - das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung des Gerichtshofes zeigt, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruht, die erfolgt ist, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht wurde, obwohl der Tatbestand des Artikels 234 Absatz 3 EG erfüllt war, und - der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofes erlangt hat, an die Verwaltungsbehörde gewandt hat.“ 3. Probleme des einstweiligen Rechtsschutzes: a. Aufschiebende Wirkung nach § 80 I VwGO: EuGHE 1990 I 2879/2903 ff. - Tafelwein = M/H Nr. 25 S. 120 = HV 209, lesen!! (aufschiebende Wirkung von VAen in Ausführung des EG-Rechts): Aus VO 337/79 Destillationspflicht für 68.322 hl Wein in D (614 VA, davon 506 Widerspruch, 80 I VwGO, 9.140 hl wurden destilliert. Art. 46 I VO 337/79: MSt. ergreifen die "notwendigen Maßnahmen, um die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften im Weinsektor zu gewährleisten": aa. nationale Vorschriften sind so auszulegen oder anzuwenden, dass die praktische Wirksamkeit des EG-Rechts gesichert ist, durch (gesetzgeberische Maßnahmen oder Einzelfallregelungen, Rn. 16; vgl. auch EuGHE 1990 I-3437/3458 - BUG-Alutechnik) bb. Notfalls: Art. 10 EGV: Kommission und MSt. unterliegen einer "gegenseitigen Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit" b. Aussetzung der Vollziehung eines auf EG-Verordnung beruhenden VA nach § 80 V VwGH: EuGHE 1991 I 415 - Süderdithmarschen = M/H Nr. 28 S. 130, HV 220 (- besondere Tilgungsabgabe) aa. Art. 249 II EGV: praktische Wirksamkeit gefährdet, Ungültigkeit von EG-Recht stellt allein der EuGH fest (EuGHE 1987, 4199 - Foto Frost (M/H Nr. 21 S. 104; HV 261), mit Vorbehalt, Rn. 19, lesen!): Abweichungen möglich „im Falle eines Verfahrens einstweiliger Anordnung“. bb. Aussetzung der Vollziehung ist Gebot des effektiven Rechtsschutzes, den über Art. 234 EGV (auch) die innerstaatlichen Gerichte vermitteln, Art. 242 EGV: "Kohärenz des Systems des vorläufigen Rechtsschutzes" (entspr. Factortame, Rn. 19) 44 Ingolf Pernice cc. Gemeinschaftsrechtliche Voraussetzungen der Aussetzung (wegen der einheitlichen Anwendung des EG-Rechts, entsprechend Art. 242 EGV): - erhebliche Zweifel an der Gültigkeit der zu vollziehenden Norm -- zugleich Vorlage nach Art. 234 EGV - Dringlichkeit zur Vermeidung eines schweren, nicht wiedergutzumachenden Schadens --> reiner Geldschaden genügt idR. nicht - Berücksichtigung des Interesses der Gemeinschaft -> der fraglichen VO darf nicht die praktische Wirksamkeit dadurch genommen werden, dass sie nicht sofort angewendet wird - stellt die Aussetzung ein finanzielles Risiko für die EG dar, dann Sicherheitsleistung (Kaution, Hinterlegung u.a.) c. Entsprechend die Voraussetzungen für den Erlass einstweiliger Maßnahmen nach § 123 VwGO, vgl. EuGHE 1995, I-3761 - Atlanta (Bananen) = EuZW 1995, 837 ff. (HV 223), die grundsätzlich zulässig sind, wegen der Kohärenz des Rechtsschutzsystems und iSd. Gleichbehandlung von Zweifeln an der Gültigkeit nationalen oder EG-Rechts wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht (S. 3789 f.). EuGH präzisiert Voraussetzungen: aa. Gericht muss Gründe angeben, warum EuGH die fragliche Norm für nichtig erklären "muss" (Rn. 36), dabei ist das legislative Ermessen des Rates zu berücksichtigen.; bb. Vorläufigkeit der Maßnahmen. Sie müssen enden, sobald der EuGH die Gültigkeit der Norm bestätigt (Rn. 38); cc. Dringlichkeit ist nur gegeben, wenn Anwendung der Norm schwere und irreversible Schäden verursacht, die nicht wiedergutzumachen sind (Rn. 41); dd. Das Gemeinschaftsinteresse an der praktischen Wirksamkeit der Norm muss voll berücksichtigt werden (kumulative Wirkung ähnlicher Entscheidungen anderer Gerichte/Besonderheit der Situation des Antragstellers, Rn. 42-44); dd. Hat der EuGH bereits über die Gültigkeitsfrage entschieden, so ist jedes nationale Gericht nach Art. 10 EGV verpflichtet, diese Entscheidung zu beachten; einstweiligen Maßnahmen verbunden mit einer Vorlage nach Art. 234 EGV sind nur zulässig, wenn neue Nichtigkeitsgründe vorgetragen werden (Rn. 46 ff.). d. Besonderes Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes in Härtefällen, wenn eine Entscheidung der Kommission notwendig wäre, aber nicht erlassen wurde (Fall der Bananenmarktordnung)EuGHE 1996, I-6065 – TPort, HV 227: Kein einstweiliger Rechtsschutz durch nationale Gerichte, aber wenn nur positive Härteentscheidung durch die Kommission das Unternehmen noch retten könnte, kann vor dem EuGH nach Art. 175 III EG geklagt werden, wegen Untätigkeit : „Im Rahmen dieser Untätigkeitsklagen könnte das Gemeinschaftsreicht auf Antrag der Kläger einstweilige Anordnungen nach Artikel 196 des Vertrages treffen. Diese Bestimmung ist allgemein formuliert und sieht keine Ausnahme für bestimmte Verfahren vor.“ 4. Billigkeitserlass nach nationalen Vorschriften nicht gegenüber Gemeinschaftsabgabe möglich, EuGHE 1977, 1177 (1188 f.) - Balkan, EuGHE 1985, 3663/3688 f. - Neumann. Aber bei sachlicher Unbilligkeit ggf. Vorlage an den EuGH wegen Verstoßes gegen Übermaßverbot (ebd., S. 3689 f.). Bei Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen Billigkeit nach EuGH EuZW 1998, 499 - Nowaco (s.o.) 45 Vorlesung IV. Vollzug/Rechtsschutz durch die innerstaatlichen Gerichte. * * * § 7 Das Rechtsschutzsystem der Europäischen Union Lesen: EuGHE 1991, I-415 - Zuckerfabrik Süderdithmarschen = M/H Nr. 28 S. 130 BVerfG NJW 2001 1267 - Teilzeitarbeit EuGHRs. C-224/01 - Köbler José Miguel Olivares Tramon/ Norbert Tüllmann, Die künftige Gestaltung der EU-Gerichtsbarkeit nach dem Vertrag von Nizza, NVwZ 2004, 43 ff.* Grundsatz: Zuständigkeit der innerstaatlichen Gerichte, Zuständigkeit von EuGH und EuG nach Art. 220 ff., 225 EGV (neu nach Nizza). Art. 225a EGV: Bildung von Kammern, die für Entscheidungen im ersten Rechtszug über bestimmte Kategorien von Klagen zuständig sind, die in besonderen Sachgebieten erhoben werden, so jetzt das Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union23, errichtet durch Beschluss 2004/752/EG v. 2.11.200424. Rechtsmittel zum EuG: Art. 225a III EGV. Literatur: Rengeling/Middeke/Gellermann, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 2. Auf. 2003, zur weiteren Entwicklung: Pernice/Kokott/Sounders (eds.), The Future of the European Judicial System, 2006 (in Vorbereitung), vgl. www.ecln.net unter “Berlin 2005”. I. Der richterliche Dialog nach Art. 234 EGV (BVerfGE 75, 223 – Kloppenburg, HV 18) 1. Vorlagerecht: EuGHE 1994 I 711/732 - Eurico = EuZW 1994, 477 alle Gerichte, nicht aber Behörden, nicht private Gerichte und Schiedsgerichte (so EuGHE 1982, 1095 ff. – Nordsee, HV 252). Voraussetzungen: a. Mitgliedstaatliches Gericht : nicht Drittstaat, nicht privates Gericht, wohl aber Spruchkörper, die nach staatlichem Recht mit Streitentscheidung betraut und unter behördlicher Aufsicht sind, wo staatliche Stellen mitwirken etc., vgl. EuGHE 1981, 2311 – Broekmeulen, HV 254 f. b. Unabhängiger Spruchkörper c. Durch Gesetz eingerichtet, oder aufgrund eines Gesetzes d. Im Rahmen einer obligatorischen (nicht gewillkürten) Gerichtsbarkeit e. Entscheidung von Rechtsstreitigkeiiten f. Nach Rechtsnormen (nicht Billigkeit) und g. Entscheidung rechtlich verbindlich. Zum Begriff des Gerichts sehr instruktiv: EuGH EuZW 1997, 625 (627, mwN.) – Dorsch, HV 256, zum Vergabeüberwachungsausschuß nach § 57 c HGrdsG (alt; Vergaberecht nun im GWB, §§ 97 ff.): er ist wegen seiner Zusammensetzung, Unabhängigkeit und seines Verfahrens als Gericht eines Mitgliedstaats gemäß Art. 234 II EGV anzusehen (krit. Fragen noch bei Dreher, EuZW 1995, 637 f.); zuletzt: EuGHE 2002, I-4839 – Holto Ltd.; EuGHE 2002, I-4573 – Walter Schmid. 2. Vorlagepflicht für letztinstanzliche Gerichte und bei Zweifeln an der Gültigkeit einer Maßnahme der EG 23 http://www.curia.eu.int/de/instit/presentationfr/index_tfp.htm. 24 http://www.curia.eu.int/de/instit/presentationfr/index_tfp.htm. 46 Ingolf Pernice a. Vorlagepflichtig sind alle letztinstanzlichen Gerichte (auch bei vorläufigem Rechtsschutz). aa. Letztinstanzliches Gericht: abstrakte oder konkrete Theorie (vgl. R/M/G, S. 206 f.). Nach EuGH EuZW 2002, 476 - Lykeskog, ist eine Vorlagepflicht nicht gegeben, wenn ein Rechtsmittel gegen das Urteil des betreffenden Gerichts eingelegt werden kann, selbst wenn die Zulassung des Rechtsmittels der Entscheidung des Rechtsmittelgerichts unterliegt. bb. Problem bei Nichtzulassung der Revision: vgl. BVerwG NJW 1988, 664; EuZW 1993, 263. cc. Anerkennung der Vorlagepflicht: EuGH als gesetzlicher Richter, Verletzung des Art. 101 I 2 GG bei willkürlicher Nichtvorlage: BVerfG EuR 1998, 190 (HV 268). Weitergehend bei Grundrechtsverletzungen: BVerfG EuZW 2001, 255 = NJW 2001, 1267 - Teilzeitarbeit, s. bereits oben (sehr wichtig!). S. auch: BVerfG EuR 2002, 236 NPD-Verbot, mit Anm. F. C. Mayer, ebd., S. 239, sowie die neue Bestimmung in der VE b. Die Grenzen der Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte nach Art. 234 III EGV (EuGHE 1982, 3415 - CILFIT, M/H Nr. 13 S. 58 = HV 257, lesen!), Vorlage nötig, es sei denn aa. die Frage wurde bereits in gleichgelagertem Fall beantwortet bb. betreffende Rechtsfrage ist durch gesicherte Rechtsprechung bereits gelöst cc. Anwendung des Gemeinschaftsrechts derart offenkundig, dass keinerlei vernünftiger Zweifel an der Entscheidung der gestellten Frage besteht, aber berücksichtigen: Sprachproblem, eigene EG-Terminologie, Kontextund Zeitabhängigkeit jeder Auslegung c. Vorlagepflichten auch unterinstanzlicher Gerichte bei Gültigkeitsfragen: EuGHE 1987 4199/4230 ff. - Foto Frost = HV 261, M/H Nr. 21 S. 104 (Einschränkungen im einstweiligen Verfahren: EuGHE 1991 I 415/540 Süderdithmarschen = HV 220, M/H Nr. 28 S. 130; s. auch EuGHE 1995, I-3761 – Atlanta, HV 223, s. unten) d. Rechtsschutz gegenüber pos. (Pfeiffer, NJW 1994, 1996) oder neg. Vorlagebeschlüssen innerstaatlicher Gerichte: aa. EG-rechtlich nicht ausgeschlossen (EuGHE 1974, 139/148 Rheinmühlen), aber nach deutschem Recht nicht möglich, da einer prozessleitenden Verfügung ähnl., (Hailbronner, Handkommentar zum EWG-Vertrag, Art. 177 Rn. 24; OLG Köln WRP 1977, 734, zu § 252 ZPO: Aussetzung führt nicht zum Stillstand, sondern fördert den Prozess, hM.; a.A. Pfeiffer, Keine Beschwerde gegen EuGHVorlagen? NJW 1994, 1996). bb. Bei Nichtvorlage sofortige Beschwerde § 252 ZPO analog (ebd., S. 2001), jedenfalls bei objektiv willkürlicher Verletzung der Vorlagepflicht: Art. 101 I 2 GG verletzt: Recht auf gesetzlichen Richter, BVerfGE 73, 339 - Solange II (HV 52, Rn. 65 ff.; M/H Nr. 17 S. 77), ähnl. Österr VerfGH v. 11.12.95, HV 273 ff. Schn mit strengerem Maßstab hinsichtlich der Willkür: BVerfG EuR 1988, 190 – Denkavit, HV 268, wonach das Gericht : „entscheidungserhebliche Fragen... auf die es für jeden erfahrenen und kundigen Juristen offensichtlich und vernünftigerweise nicht lediglich eine zweifelsfreie Antwort gibt, dem EuGH vorzulegen hat“. Nach BVerfG EuZW 2001, 255 = NJW 2001, 1267 – Teilzeitarbeit (HV 272) ist in Grundrechtsfragen regelmäßig vorzulegen: „Denn der Grundrechtsschutz der Beschwerdeführerin liefe ins Leere, wenn das Bundesverfassungsgericht mangels Zuständigkeit keine materielle Prüfung 47 Vorlesung anmhand der Grundrechte vornehmen kann und der Europäische Gerichtshof mangels Vorabentscheidungsersuchens nicht die Möglichkeit erhält, sekundäres Gemeinschafts anhand der für die Gemeinschaft entwickelten Grundrechtsverbürgungen zu überprüfen. In Fällen dieser Art verletzt das letztinstanzlich zuständige Fachgericht Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine Nichtvorlage an den Europäischen Gerichtshof“. II. Vertragsverletzungsverfahren: Art. 226 ff. EGV 1. Initiative der Kommission (Individualbeschwerde möglich, aber kein Anspruch auf Eröffnung des Verfahrens nach Art. 226 EGV st. Rspr., zuletzt: EuG EuZW 1996, 121/125 - Lefebvre (Rn. 60), ex officio (Art. 234 EGV), EParl. u.a.), Kommunikation mit dem betroffenen MSt. 2. Vorverfahren: Fristsetzungsschreiben, begründete Stellungnahme. Wichtig: Die begründete Stellungnahme begrenzt den Streitgegenstand der Klage, wegen dem Gebot des effektiven Rechtsschutz kann er nicht mehr erweitert werden, st. Rsp., EuGHE 1993 6273 Rdnr. 15 ff – Kommission/Dänemark 3. Hauptverfahren: a. Klage der Kommission vor dem EuGH nach Art. 226 II EG, das Gericht erster Instanz ist nicht zuständig, da Art. 226 EG nicht in Art. 225 EG genannt ist. b. Entsprechend Klage eines Mitgliedstaats nach Art. 227 I EG, allerdings ist das Vorverfahren (Fristsetzungsschreiben und begründete Stellungnahme der Kommission) einzuhalten (Art. 227 II und III EG), außer im Fall des Art. 227 III EG : Dreimonatsfrist c. Feststellungsurteil : Art. 228 I EG d. Sanktionen nach Art. 228 II EG zugunsten des Kontos « Eigenmittel » der EG dann, wenn ein Mitgliedstaat der Feststellung und entsprechenden Pflicht zur Beendigung der Vertragsverletzung nicht nachkommt. Begründete Stellungnahme, Frist zur Äußerung und erneute Klage vor dem EuGH, mit dem Antrag auf : aa. Zwangsgeld, vgl. EuGH Rs. C-387/97 – Griechenland-Abfall (HV 281): 20.000,- € pro Tag;25 EuGH Rs. C-304/02, Urt. v. 12.7.05 – Frankreich-Fischerei: 57.761.250,- € pro Halbjahr26. EuGH Rs. C278/01 – Spanien-Badegewässer, Rn. 62:27 „Daher ist das Königreich Spanien zu verurteilen, an die Kommission auf das Konto Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaft ein jährliches Zwangsgeld in Höhe von 624 150 Euro für jedes Prozent der Badegebiete im Bereich der spanischen Binnenbadegewässer zu zahlen, das nach der Feststellung für das fragliche Jahr nicht den gemäß der Richtlinie festgelegten Grenzwerten entspricht, und zwar von der Feststellung der in der ersten Badesaison nach der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache erreichten Qualität der Badegewässer an bis zu dem Jahr, in dem das Urteil Kommission/Spanien vollständig durchgeführt ist.“ bb. Pauschalbetrag, vgl. EuGH Rs. C-304/02, Urt. v. 12.7.05 – Frankreich-Fischerei (lesen!): 20.000.000,- € cc. Frage: Kann beides nebeneinander beantragt und auferlegt werden ? Antwort des EuGH Rs. C-304/02, Urt. v. 12.7.05 – Fischerei, Rn. 80 ff.: Zweck der Vorschrift ist Sicherstellung der Vertragstreue, beides kann nebeneinander stehen, vor allem wenn die Verletzung lange andauerte und voraussichtlich weiter bestehen würde. 25 http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&docj=docj&numaff=C387%2F97&datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100. 26 http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&docj=docj&numaff=C304%2F02&datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100. 27 http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=de&Submit=Suchen&docj=docj&numaff=C278%2F01&datefs=&datefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100. 48 Ingolf Pernice „81 Ob die eine oder die andere dieser beiden Maßnahmen angewandt wird, hängt von ihrer Eignung zur Erfüllung des verfolgten Zweckes nach Maßgabe der Umstände des konkreten Falles ab. Während die Verhängung eines Zwangsgelds besonders geeignet erscheint, um einen Mitgliedstaat zu veranlassen, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, sich fortzusetzen, so schnell wie möglich abzustellen, beruht die Verhängung eines Pauschalbetrags mehr auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden hat. 82 Unter diesen Umständen ist es nicht ausgeschlossen, auf die beiden in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehenen Sanktionsarten zurückzugreifen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung sowohl von langer Dauer war als auch die Tendenz hat, sich fortzusetzen.“ Dem steht nicht entgegen: - das „oder“ im Text des Art. 228 II Uabs. 2 und 3 EG, denn dieses oder ist im Lichte der Zielsetzung kumulativ zu verstehen; - der Satz non bis in idem, weil jede Sanktionsart ihre eigene Funktion hat: „Coercion and deterrence“; - die Rechtssicherheit, bevor die Kommission Richtlinien für die Sanktionen festgelegt hat, denn die Befugnis des EuGH ist solchen Richtlinien nicht unterworfen und solche binden ihn nicht; - der Gleichheitssatz im Blick auf die Tatsache, dass der EuGH bislang nur alternativ Geldbußen oder Zwangsgelder auferlegt hatte, denn jeder Fall ist individuell zu entscheiden. dd. Ermessen des Gerichtshofs bei der Zumessung der Sanktionen: Es ist eine rechtliche, keine politische Frage, vgl. EuGH ebd., Rn. 90 f.: „90 Was das Argument der deutschen Regierung angeht, dass dem Gerichtshof die politische Legitimität für den Erlass einer von der Kommission nicht vorgeschlagenen finanziellen Sanktion fehle, so ist zwischen den verschiedenen Abschnitten des Verfahrens nach Artikel 228 Absatz 2 EG zu unterscheiden. Sobald die Kommission von ihrem Ermessen hinsichtlich der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens Gebrauch gemacht hat (vgl. u. a. in Bezug auf Artikel 226 EG Urteile vom 25. September 2003 in der Rechtssache C‑ 74/02, Kommission/Deutschland, Slg. 2003, I‑ 9877, Randnr. 17, und vom 21. Oktober 2004 in der Rechtssache C‑ 477/03, Kommission/Deutschland, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 11), ist die Frage, ob der betreffende Mitgliedstaat ein früheres Urteil des Gerichtshofes durchgeführt hat, Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens, in dem politische Erwägungen unerheblich sind. Der Gerichtshof prüft in Ausübung seiner Rechtsprechungsfunktion, inwieweit die Lage in dem betreffenden Mitgliedstaat dem ursprünglichen Urteil entspricht, und beurteilt gegebenenfalls die Schwere einer fortbestehenden Vertragsverletzung. Folglich können, wie der Generalanwalt in Nummer 24 seiner Schlussanträge vom 18. November 2004 ausgeführt hat, die Zweckmäßigkeit der Verhängung einer finanziellen Sanktion und die Wahl der Sanktion, die am besten den Umständen des Einzelfalls angepasst ist, nur im Licht der Feststellungen des Gerichtshofes in dem nach Artikel 228 Absatz 2 EG zu erlassenden Urteil beurteilt werden und sind somit der politischen Sphäre entzogen. 91 Das Argument, dass der Gerichtshof, wenn er von den Vorschlägen der Kommission abweiche oder über sie hinausgehe, gegen einen allgemeinen zivilprozessualen Grundsatz verstoße, wonach das Gericht nicht über die Anträge der Parteien hinausgehen dürfe, ist ebenfalls nicht begründet. Das in Artikel 228 Absatz 2 EG vorgesehene Verfahren ist ein besonderes gerichtliches Verfahren des Gemeinschaftsrechts, das nicht einem Zivilverfahren 49 Vorlesung gleichgestellt werden kann. Die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds und/oder eines Pauschalbetrags zielt nicht auf den Ausgleich irgendeines von dem betreffenden Mitgliedstaat verursachten Schadens ab, sondern soll auf diesen Staat wirtschaftlichen Zwang ausüben, der ihn dazu veranlasst, die festgestellte Vertragsverletzung abzustellen. Die verhängten finanziellen Sanktionen sind daher nach dem Grad der Überzeugung anzuordnen, der erforderlich ist, damit der fragliche Mitgliedstaat sein Verhalten ändert.“ ee. Methode und Kriterien zur Feststellung der Höhe der Sanktionen: vgl. Mitteilung 97/C 63/02 v. 28.2.1997, ABl. 1997 C 63/2 28. III. Direktklagen vor dem EuGH 1. Die Nichtigkeitsklage: Art. 230 EGV a. Zulässigkeitsvoraussetzungen: aa. Sachliche Zuständigkeit (Art. 225, 230 I EGV iVm Art. 51 Satzung des Gerichtshofes: für Klagen der Mitgliedstaaten, der Gemeinschaftsorgane und der EZB: EuGH, sonst: EuG) bb. Aktive Beteiligtenfähigkeit (Kläger): - Rat, Kommission, Mitgliedstaat, Parlament --> alle Rechtshandlungen der EG - Rechnungshof und EZB, soweit sie auf die Wahrung ihrer Rechte abzielen - natürliche oder juristische Personen --> an sie gerichtete Entscheidungen (keine Zwischenentscheidungen) oder VO u. E, die sie unmittelbar und individuell betreffen. Dabei meint der Begriff hier nicht nur Entscheidungen iSv Art. 249 EGV, sondern der Begriff beschreibt alle Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, welche die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen können (EuGHE 1967 122 ff. - Cimenteries) cc. Passive Beteiligtenfähigkeit: Art. 230 I EGV (auch EP, Rspr. übernommen, EuGHE 1986, 1339/1366 - Les Verts, sowie EZB) dd. Klagegegenstand: (1) bei Organklagen jede Rechtshandlung, sonst Entscheidungen der EG-Organe (auch Vollzugsmaßnahmen nationaler Stellen, soweit diese keinen eigenen Entscheidungsspielraum haben, EuGHE 1971, 411/422 - International Fruit; wenn die KOM keinen Einfluss auf die Auslegung hat EuGHE 1982, 2233/2248 - Interagra. (2) Auch die Nichtannahme eines Rechtsakts kann anfechtbar sein, wenn damit verbindliche Rechtswirkungen erzeugt werden, wie etwa bei Ablauf einer Frist zur Annahme eines von der Kommission vorgeschlagenen Anti-Dumping-Zolls, vgl. EuGH v. 30.9.03, EuZW 2003, 763 ff. (3) Dagegen keine Anfechtbarkeit der Nichtannahme der Empfehlung der Kommission durch den Rat wegen anderer Umstände im Fall EuGH EuZW 2004, 485 ff. – Defizitverfahren). ee. Klagebefugnis: (1) Klage gegen Verordnungen grundsätzlich unzulässig, weil es an der individuellen Betroffenheit fehlt: vgl. zuletzt: EuGH EuZW 1993, 486 - Atlanta; anders für den Ausnahmefall einer 28 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y0228(01):DE:HTML . 50 Ingolf Pernice individuellen Bestimmbarkeit der Betroffenen: EuGH EuZW 1994, 432 - Codorniu (crémant) = M/H Nr. 39 S. 202 (2) Klage gegen an Dritte gerichtete Entscheidungen nur (EuGHE 1963, 213 - Plaumann), "wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten" (3) EuGH EuZW 1994, 534 - Air France (Kl. war Beschwerdeführer, wurde in E besonders berücksichtigt und im Vorfeld beteiligt); s. auch zur Konkurrentenklage im Beihilfenrecht EuGHE 1986, 391/414 ff. - Cofaz: individuelle Betroffenheit nur bei Beschwerdeführer oder verfahrensbeteiligten (Äußerung im Vorverfahren) Konkurrenten, bei spürbarer Beeinträchtigung. Ähnl. im Anti-Dumping-Verfahren, EuGHE 1983, 2937/2947 - FEDIOL, vgl. auch R/M/G, S. 87, mwN. (4) Neu: im Blick auf die Grundrechte-Charta Art. 47 - die Erweiterung des Klagerechts für Einzelne auch gegen Verordnungen, dazu: GA Jacobs, Schlussanträge zur Rs. C50/00 P Unión de Pequeños Agricultores, Rn. 102: „4. Die einzige zufriedenstellende Lösung liegt deshalb darin, anzuerkennen, dass ein Kläger von einer Gemeinschaftshandlung individuell betroffen ist, wenn die Handlung erhebliche nachteilige Auswirkungen auf seine Interessen hat oder haben kann. Diese Lösung hat folgende Vorteile: - Sie löst alle soeben dargelegten Probleme: Dem Kläger wird ein tatsächliches Recht auf Zugang zu einem Gericht gewährt, das Abhilfe schaffen kann, Fälle möglicher Rechtsverweigerung werden vermieden, und der gerichtliche Rechtsschutz wird in verschiedener Hinsicht verbessert; - durch sie wird die unter der gegenwärtigen Rechtsprechung bestehende Anomalie beseitigt, dass der Zugang zu einer effektiven gerichtlichen Überprüfung mit der steigenden Zahl von Betroffenen immer unwahrscheinlicher wird; - die zunehmend komplizierten und unvorhersehbaren Regeln zur Klagebefugnis werden durch eine viel einfachere Prüfung ersetzt, durch die sich der Schwerpunkt in Rechtssachen vor den Gemeinschaftsgerichten von formellen Zulässigkeitsfragen auf materielle Fragen verlagert; - eine solche neue Auslegung entspricht der allgemeinen Tendenz in der Rechtsprechung, die Reichweite des gerichtlichen Rechtsschutzes als Reaktion auf die Ausweitung der Befugnisse der Gemeinschaftsorgane auszudehnen (AETR, Les Verts, Tschernobyl). Ähnlich EuG T-177/01 EuZW 2002 412 (mit Anm. Lübbig), JégoQuéré (HV 240) Rn. 51: „Demnach ist, um einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz der Einzelnen zu gewährleisten, eine natürliche oder juristische Person als von einer allgemein geltenden Gemeinschaftsbestimmung, die sie unmittelbar betrifft, individuell betroffen anzusehen, wenn diese Bestimmung ihre Rechtsposition unzweifelhaft und gegenwärtig beeinträchtigt, indem sie ihre Rechte einschränkt oder ihr Pflichten auferlegt. Die Zahl und die Lage anderer Personen, deren Rechtsposition durch die Bestimmung ebenfalls beeinträchtigt wird oder werden kann, sind insoweit keine relevanten Gesichtspunkte“ Dennoch keine erweiterte Klagebefugnis, denn EuGH folgt dem nicht EuGH EuZW 2002, S. 529 (mit Anm. Feddersen): Er - erkennt den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes als allgemeinen Rechtsgrundsatz an (Rn. 39), - verweist auf das vollständige Rechtsschutzsystem im Blick auch auf Art. 234 und 241 EGV (Rn. 40), 51 Vorlesung - die Pflicht der Gerichte der Mitgliedstaaten, im Sinne der Kooperationspflicht über Art. 234 EGV den Rechtsschutz sicherzustellen (Rn. 41 f.) und - stellt fest "dass nach dem durch den EG-Vertrag beschaffenen System der Rechtmäßigkeitskontrolle eine natürliche oder juristische Person nur dann Klage gegen eine Verordnung erheben kann, wenn sie nicht nur unmittelbar, sondern auch individuell betroffen ist. Diese Voraussetzung ist zwar im Licht des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes unter Berücksichtigung der verschiedenen Umstände, die einen Kl. individualisieren können, auszulegen... doch kann eine solche Auslegung nicht, ohne dass die den Gemeinschaftsgerichten durch den Vertrag verliehenen Befugnisse überschritten würden, zum Wegfall der fraglichen Voraussetzung, die ausdrücklich im EG-Vertrag vorgesehen ist, führen" (Rn. 44). Ausführlich auch in EuGH Rs. C-263/02 – Jégo Quéré II, HV 245, wo das Urteil des EuG aufgehoben wird. Als Folge jetzt: Art. 365 IV VVE: Klagen einzelner zulässig auch gegen „Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen“. 2. 3. 4. 5. ff. Geltendmachung eines Klagegrundes: Art. 230 II EGV gg. Klagefrist: Art. 230 V EGV, dazu die Verlängerung wegen räumlicher Entfernung, Art. 81 § 2 VerfO-EuGH, Art. 102 § 2 VerfG-EuG: für D 6 Tage. Fristbeginn Art. 81 § 1/102 § 1 VerfO: Bekanntgabe oder Veröffentlichung, vgl. dazu EuGE 1991 II 219/225 - Bayer. b. Begründetheit: Bei Vorliegen eines der vier Klagegründe. c. Urteilsfolge: Nichtigkeit, Art. 231 I EGV, aber Erklärung der Fortdauer der Wirkungen 231 II EGV; seit EuGH EuZW 1992, 676 - Studentenrichtlinie Die Untätigkeitsklage: Art. 232 EGV (Beispiel: EuGHE 1985, 1513 – Verkehrspolitik (HV 248), zur Untätigkeit des Rats im Bereich der Verkehrspolitik nach Art. 74 ff. jetzt 70 ff. EGV) Vorläufiger Rechtsschutz durch den EuGH: a. Art. 242 EG: Aussetzung des Vollzugs b. Art. 243 EG : Einstweilige Anordnungen, vgl. dazu EuGHE 1990, I-3351 – Schwerverkehrsabgabe, HV 277. Vollstreckung der Urteile des EuGH nach Art. 244 iVm. 256 EG wie bei Entscheidungen von Rat oder Kommission: Zwangsvollstreckung nach den Vorschriften des Zivilprozessrechts des betr. Mitgliedstaats. Keine Vollstreckung gegen Mitgliedstaaten. Verfahrensvereinfachung zur effektiveren Kontrolle: Art. 95 IX, 88 II 2 EGV, neuer Interventionsmechanismus, vgl. F. Schorkopf, Neuer Interventionsmechanismus der Kommission zur Gewährleistung der Warenverkehrsfreiheit, EuZW 1998, 237. S. auch Art. 8 Subsidaritätsprotokoll zum VVE. IV. Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft(sorgane) Merke: Die Schadensersatzklage ist selbständiger Rechtsbehelf ggü. Nichtigkeitsklage, EuGHE 1966, 257 - Lütticke; EuGHE 1971, 975 - Schöppenstedt wegen heftiger Kritik in Abkehr von der früheren Rechtsprechung (EuGHE 1963, 211 - Plaumann, dazu GA Roemer). 1. Zuständigkeit des EuG a. Art. 3 I der E 88/591, in Bezug auf alle Handlungen eines Gemeinschaftsorgans. Neuregelung durch Vertrag von Nizza in Art. 225 I 1 EGV - Verweis auf Art. 235 EGV. 52 Ingolf Pernice b. Problem bei Durchführung von EG-Regelungen durch die innerstaatlichen Behörden: EuGHE 1986, 753/767 f. – Krohn (HV 289): entscheidend ist, von wem die Rechtswidrigkeit ausgeht, KOM haftet, wenn innerstaatliche Behörden von ihren Weisungen abhängen 2. Klagefrist (nach Vertrag keine, aber Art. 43 S. 3 Satzung EWG: 2 Monate) 3. Begründetheitsvoraussetzungen a. Ausübung einer Amtstätigkeit der EG oder ihrer Organe: Nicht im Falle des Primärrechts (von EuG Urt. v. 29. 1. 1998 Rs. T-113/96, EuR 1998, 350 ff. - Dubois, als völkerrechtliche Verträge, "die - ohne Beteiligung der Gemeinschaftsorgane - allein von den Mitgliedstaaten ausgehandelt werden und deren Wirksamkeit sich nach dem allgemeinen Völkerrecht richtet"). b. Rechtsverletzung, bei aa. administrativem Unrecht: Verletzung höherrangiger Rechtsnormen, die auch Interessen des Kl. zu schützen bezwecken (EuGHE 1967, 331 - Kampffmeyer) bb. Legislatives Unrecht: EuGHE 1971, 975 - Schöppenstedt (H/S/V S.405), EuGE EuZW 1992, 450 - Mulder II (M/H Nr. 36 S. 176), erstmals EuGHE 1979, 2955 – Quellmehl, HV 286: Haftung nur bei einer hinreichend qualifizierten Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz einzelner dienenden Rechtsnorm, in Bereichen mit weitem wirtschaftspolitischem Ermessen muss das Organ "die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten haben" (Rn. 12). Vgl. EuG EuZW 1996, 121/125 - Lefebvre , und Urt. Dubois, aaO., EuR 1998, 359 ff. cc. Haftung für rechtmäßiges Handeln der EG vgl. zum Irak Embargo EuGH EuR 1998, 542 - Dorsch Consult: bei gegenwärtigem Schaden, der besondere Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern gegenüber den anderen unverhältnismäßig belastet und die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken der Tätigkeit in dem betreffenden Sektor überschreitet (außergewöhnlicher und besonderer Schaden), ohne dass die betreffende Regelung durch ein allgemeines wirtschaftliches Interesse gerechtfertigt ist (Rn 59 ff., 80 ff.), dazu Stefan Haak, Die außervertragliche Haftung der EG für rechtmäßiges Verhalten, EuR 1999, 395; s. auch I. Pernice, Le recours en indemnité, CDEur 1995, 641 (652 ff.), weitere Nachw. in R/M/G, § 9 Rn. 46; demnächst: Jan Schröder, Rechtsschutz gegenüber rechtmäßigem Handeln der Europäischen Union – Ausgleich für Embargoschäden, Diss. Bln. 2004. c. Verschulden: nicht eigens geprüft. Erfordernis str. (vgl. R/M/G, § 9 Rn. 47). Prüfung einer "verschuldensunabhängigen Haftung" in EuG EuR 1998, 357 ff. Dubois. d. Schaden: jede Einbuße an Vermögen oder sonst geschützten Rechtsgütern, EuGHE 1973, 1229/1245 - Wehrhahn; Differenztheorie (EuGHE 1979, 2955 - Quellmehl (HV 286, 288), dazu gehört auch entgangener Gewinn, EuGH EuZW 1992, 452, Rn. 26 ff. - Mulder II M/H Nr. 35 S. 176. e. Kausalität: gewisse Eingrenzung im Sinne der Adaequanztheorie (vgl. R/M/G, § 9 Rn. 49). V. Inzidente Normenkontrolle: Art. 241 EGV 1. Wichtiger Weg des individuellen (Grund-) Rechtsschutzes. 2. Problematik der restriktiven Rspr. des EuGH hinsichtlich rechtswidriger Normen s. C. Busse, Art. 241 EG in der Rechtsprechung des EuGH, EuZW 2002, 715 ff. 53 Vorlesung VI. Das Gutachtenverfahren nach Art. 300 VI EGV Beispiele: Gutachten EuGH EuZW 1996, 307 - EMRK-Beitritt (M/H Nr. 45 S. 243) und EuGH EuZW 2002, 113 – Protokoll von Cartagena VII. Die Überprüfung von Urteilen des EuG durch den EuGH nach Art. 225 I 2 EGV: Grenzen EuGH EuZW 1994, 316 - Hilti VIII. Problematik: "Gouvernement des juges" (Colin). S. auch Christian Tomuschat, Das Europa der Richter, in: FS Georg Ress, 2005, S. 875 ff. Lesen: Zur Rechtsfortbildung durch den EuGH (Torsten Stein, Richterrecht wie anderswo auch?, in: Richterliche Rechtsfortbildung, FS Heidelberg, 1986, S. 619 ff.) ; wichtig : BVerfGE 75, 223 – Kloppenburg, HV 18, 20 ! 1. Funktionen des EuGH: a. Effektiver Rechtsschutz insbes. als Verfassungs- und Verwaltungsgericht, vgl. Art. 220 EGV: EG als Rechtsgemeinschaft, begründet, begrenzt und gesteuert durch das Recht, Rechtsschutzfunktion mittels allgemeiner Rechtsgrundsätze in Anbindung an das innerstaatliche Recht (-> Integrationsfunktion) b. Motor der Integration (vgl. Zuleeg, Die Rolle der rechtsprechenden Gewalt in der europäischen Integration, JZ 1994, 1). Vertragsziele als Richtschnur, zugleich aber Zurückhaltung des EuGH in politischen Fragen (zB. EuGHE 1994, I-4973 Rn. 91 - Bananen, dazu Schockweiler, Die richterliche Kontrollfunktion: Umfang und Grenzen in Bezug auf den Europäischen Gerichtshof, EuR 1995, 196 f.) c. EuGH jetzt weniger dynamisch: auch Ausgleichsfunktion zwischen EG und Mitgliedstaaten, wegen Subsidiaritätsprinzip: "europäisches Bürgergericht" (P. Häberle, AöR 119 (1994), S. 205). Zurückhaltung auch spürbar im Urteil UPA (s.o.) d. Regelbindung im selbstreflexiven System (vgl. Ladeur, Richterrecht und Dogmatik - eine verfehlte Konfrontation?, KritV 1996, 77/87 ff.,92 ff.): Die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts: "effet utile" und Dezentralisierung (Internalisierung) der Kontrolle. e. Legitimation der Rechtsprechung (des EuGH) als kommunikativer Prozess im Gespräch mit Beteiligten und Wissenschaft: "Offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten" (Häberle), s. auch Pernice, Die Dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, EuR 1996, 27/33 ff., 38 ff. 2. Der EuGH im Lichte der Rechtsprechung des BVerfG (BVerfGE 75, 223 – Kloppenburg, HV 20, BVerfGE 89, 155 – Maastricht = HV 64; M/H Nr. 37 S. 182): "Das Gerede vom gerichtlichen Kooperationsverhältnis", Rüdiger Zuck, Das Gerede vom gerichtlichen Kooperationsverhältnis, NJW 1994, 978; Hirsch, Europäischer Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht Kooperation oder Konfrontation?, NJW 1996, 2457-2466. – S. auch Beiträge zur FS BVerfG (2001). 3. Der EuGH im Gewaltenteilungssystem des EGV, vgl. EuGHE 1990 I 1889 Barber, dazu EU-Protokoll zu Art. 119 EGV und EuGH DB 1993, 2132 - ten Oever, Anm. Borchardt, dazu Zuleeg, Die Rolle der rechtsprechenden Gewalt in der europäischen Integration JZ 1994, 7; Engelbrecht, "Barber" und die Folgen, EuZW 1996, 395 ff., sowie die Vorlageentscheidung LAG Hamburg, EuZW 1996, 412 ff., anders BAG EuZW 1996, 416 = NZA 1996, 48. 4. Die Bedeutung und Legitimation der Dritten Gewalt als Wächter und Medium der Rechtseinheit im europäischen Verfassungsverbund. Dazu: Pernice, EuR 1996, 27 ff., und in Dreier, Grundgesetz Kommentar, Bd. 2 54 Ingolf Pernice (1998), Art. 23 Rn. 20 ff. - Krit. Pernthaler, Die Herrschaft der Richter im Recht ohne Staat. JBl. 122 (2000), S. 691 ff. * * * §8 Der rechtliche Status des Bürgers in der Europäischen Union Lesen: EuGH“ 2002, I-7091 – Baumbast (HV 350) Dieter H. Scheuing, Freizügigkeit als Unionsbürgerrecht, EuR 2003, 744 ff. Ingolf Pernice, Der verfassungsrechtliche Status der Unionsbürger im Vorfeld des Vertrags über eine Verfassung für Europa, in: FS Rodriguez Iglesias, 2003, 177-194. I. „Status negativus“ : Freiheits- und Gleichheitsrechte des Unionsbürgers 1. Die Grundfreiheiten des EG-Vertrags: Pflichten der Mitgliedstaaten, Rechte der Marktbürger a. Der EGV als Ausdruck leistungsstaatlicher Grundrechtspolitik der Mitgliedstaaten: Grundrechtsverwirklichung und -erweiterung durch Freiheits- und Gleichheitsgarantien im EGV b. Die vertraglichen Garantien im einzelnen (Träger sind die Marktteilnehmer bzw. bei der Freizügigkeit die Unionsbürger, Adressaten grds. die MSt., aber auch EG, vgl. EuGHE 1985, 531 - ADBHU, zum Grundsatz der Handelsfreiheit, beschränkt durch die Belange des Umweltschutzes): aa. Freiheit des Handels: (Abbau der Zollschranken, Art. 25 EGV, der mengenmäßigen Beschränkungen, Art. 28 bis 30, der Diskriminierung durch inländische Abgaben: Art. 90 EGV, der Diskriminierungen im öff. Auftragswesen, privater Behinderung: Art. 81 ff. EGV bb. Freiheit des Wettbewerbs: Art. 3 g, 81/82, 86, 87 ff., 94 ff. EGV Problem der staatlichen Beschränkungen des Wettbewerbs: EuGH EuZW 1993, 769 - Reiff, zum Tarifsystem im Güterkraftverkehr cc. Garantien der Freizügigkeit (Personenverkehr) und der Berufsfreiheit (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) - Entwicklung vom Diskriminierungsverbot zur effektiven Freiheitsgarantie (Herkunftslandprinzip), vgl. EuGHE 1987, 4097/4117 - Heylens: "Der freie Zugang zum Beruf ist ein Grundrecht, das jedem Arbeitnehmer der Gemeinschaft individuell vom Vertrag verliehen ist. " Ebenso EuGH EuZW 1996, 82/90 - Bosman = M/H Nr. 43 S. 219, HV 545 (Rn. 129). Wichtig auch EuGH v. 29.4.03, EuZW 2004, 402 – Orfanopoulos, Rn. 64 f.: „Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist der Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer weit auszulegen..., während die Ausnahmen von diesem Grundsatz eng auszulegen sind. 65. Ferner erfordert der Unionsbürgerstatus eine besonders enge Auslegung der Ausnahmen von dieser Freiheit. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, soll dieser Status der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten sein“. dd. Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs: Von der Annexgarantie zum eigenständigen Freiheitsrecht: Art. 56 ff. EGV, siehe die ersten Urteile hierzu: EuGHE 2002, I-4371 - Golden Shares = M/H Nr. 55 S. 293 55 Vorlesung ee. Art. 30, 295 EGV: Respekt vor der innerstaatlichen Eigentumsordnung, freilich in Grenzen (s. Golden Shares-Urteile) c. Effektivierung der Rechtsgarantien aa. Unmittelbare Wirkung für den einzelnen; Rechtsschutz durch innerstaatliche Gerichte; vom Diskriminierungsverbot zum Beschränkungsverbot? (vgl. auch Martin Nettesheim, Die europarechtlichen Grundrechte auf wirtschaftliche Mobilität, NVwZ 1996, 342 ff.; Thomas von Danwitz, Zur Grundlegung einer Theorie der subjektiv-öffentlichen Gemeinschaftsrechte, DÖV 1996, 481; T. Kingreen/R. Störmer, Die subjektiv-öffentlichen Rechte des primären Gemeinschaftsrechts, EuR 1998, 263 ff.) bb. Vorlageverfahren nach Art. 234 EGV und Vertragsverletzungsklage der Kommission nach Art. 226 EGV (Beschwerderechte für den einzelnen) cc. Innerstaatliches Rechtsmittelverfahren als Teil der Freiheitsgarantien: EuGHE 1987, 4079 - Heylens. Nach EuGHE 1991 I 1275/1314 - Pharmazeutische Produkte, "gebietet nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, dass jedermann vor den nationalen Gerichten ein effektiver Rechtsschutz gegenüber nationalen Entscheidungen zu gewähren ist, die ein durch die Verträge anerkanntes Recht beeinträchtigen können" (mwN.). d. Durch Erzwingung der Grundfreiheiten und Gleichheitsrechte wird der Unionsbürger zugleich zum "Funktionär der Integration" (so T. Kingreen/R. Störmer, Die subjektiv-öffentlichen Rechte des primären Gemeinschaftsrechts, EuR 1998, 289), indem er die Verwirklichung des gemeinsamen Marktes und seiner Prinzipien betreibt. e. Schutzpflichtdimension der Grundfreiheiten: EuGHE 1997, I-6959 – Agrarblockaden (HV 106, M/H Nr. 47 S. 252), aus jüngster Zeit: EuGHE 2003, I-5659 – Schmidberger/Österreich (HV 527) Anmerkung Koch in EuZW 2003, 598 f. Grenzen: Keine Anwendung auf rein nationale Sachverhalte, EuGH EuZW 1992, 189 - Volker Steen, zu Art. 7 und 48 EGV 2. Die Garantie der Grundrechte durch EuGH und Grundrechts-Charta (s. § 9) II. Der Status der Gleichheit nach den Regeln des europäischen Rechts 1. Art. 17 EGV: a. Unionsbürgerschaft auf der Basis der Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten, insbes. Abs. 2 „Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten“, und zwar alle, in gleicher Weise, unabhängig von der Staatsangehörigkeit. In diesem Sinne EuGHE 2002, I-7091 – Baumbast, Rn. 82: „Nach Artikel 17 Absatz 1 EG ist Unionsbürger jede Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Dabei ist die Unionsbürgerschaft dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein (in diesem Sinne Urteil vom 20. September 2001 in der Rechtssache C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, I-6193, Randnr. 31).“ b. Aber: EuGH EuR 2001, 422 - The Queen/Home Department: die Mitgliedstaaten sind zuständig, festzulegen, unter welchen Bedingungen jemand ihre Staatsangehörigkeit besitzt 2. Art. 12 EGV: Verbot jeder Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit - im Anwendungsbereich des EG-Rechts: vgl. dazu Art. 18 I EGV. Zur Problematik der Drittwirkung dieser Grundrechte: a. Privatwirkung der Grundfreiheiten: EuGH EuR 2000, 926 (929) Rn. 30 ff.) zu Art. 48 (jetzt 39) EGV: Bindung auch privater Personen, vgl. dazu T. Körber, Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreihei56 Ingolf Pernice ten, EuR 2000, 932 ff.; S. Wernicke, Privatwirkung des Gemeinschaftsrechts, 2002). b. EuGH, EuZW 2000, 468 - Angonese (M/H Nr. 51 S. 270) m. Anm. Streinz/Leible, ebd. 459 ff. aa. Sachverhalt: Italienische Bank fordert als Einstellungsvoraussetzung den Nachweis von deutschen Sprachkenntnissen durch ein Diplom, das nur in der Region Bozen verliehen wird. Italienischer StA, der in Österreich studiert hat, bewirbt sich und wird mangels Bozener Diploms abgewiesen. bb. Entscheidung: Art. 39 EGV gilt auch gegenüber der Bank, weil der Wortlaut dies nicht ausschließe, es der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht entspräche, private Diskriminierungen zuzulassen und Art. 39 EGV einheitlich gelten müsse. Schließlich sei die Drittwirkung auch in Art. 12 EGV und Art. 141 EGV anerkannt. cc. Kommentar Streinz/Leible: Art. 39 EGV doch auf staatliches Handeln zugeschnitten (Art. 40 EGV sowie RfGründe in 39 III, IV EGV); Analogie von Art. 12, 141 EGV auf 39 EGV nicht zwingend; praktische Wirksamkeit ist systemgerechter zu schützen, wenn eine staatliche Schutzpflicht aus Art. 39, 10 EGV angenommen wird, private Diskriminierungen in bestimmten Fällen zu verbieten. Das ermögliche dem Staat immerhin ein Auswahlermessen und vermeide eine Zuständigkeitsverlagerung von nationaler Legislative auf europäische Judikative (aaO 464 ff.). Statt unmittelbarer Drittwirkung sei mittelbare Drittwirkung angemessen (wie bei Art. 28 EGV – frz. Bauernfall). 3. Aktive Bekämpfung jeglicher Diskriminierung nach Art. 13 EGV iSd "affirmative action" 4. Verbot der Diskriminierung der Geschlechter im Arbeitsleben durch Art. 141 EGV und entsprechende Richtlinien, a. Unzulässig auch indirekte Diskriminierungen: EuGHE 1991, I-4047 Stoeckl : Nachtarbeitsverbot - dazu auch BVerfGE 85, 191. b. Frauen in der Bundeswehr: EuGHE 2000 I 69 – Tanja Kreil = HV 330, M/H Nr. 50 S. 266 (Anm. T. Stein, EuZW 2000, 209, 213) b. Probleme der innerstaatlichen „affirmative action“ gegenüber dem Prinzip der Gleichbehandlung: EuGHE 1995, I-3051 - Kalanke, wonach ein automatischer Vorrang für Frauen bei der Einstellung unzulässig ist, nur mit Öffnungsklausel zur Prüfung im konkreten Fall geht es „Eine natinale Regelung, die den Frauen bei Ernennungen oder Beförderungen absolut und unbedingt den Vorrang einräumt, geht aber über eine Förderung der Chancengleichheit hinaus und überschreitet damit die Grenzen der in Art. 2 IV Richtlinie (sc:76/207) vorgesehenen Ausnahme“. Vgl. auch EuGHE 1997, I-6363 - Marschall, wobei die Einschränkung auch für den neuen Art. 141 Abs. 4 EGV gelten dürfte. 5. Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes in der EU, wie er in Art. 34 II 2 EGV seinen spezifischen Ausdruck findet: EuGHE 1994, I-4973 Deutschland/Rat, zuletzt: EuGHE 1998, I-7447 - SFI. III. Der status activus/positivus: Mitwirkungsrechte des Unionsbürgers 1. Kommunalwahlrecht als Teil der Freizügigkeit oder als europäischer Verfassungsstatus; vgl. noch BVerfGE 83, 37/50 ff, 59, sowie BVerfGE 60, 71 ff. - Kommunalwahlrecht für Ausländer, mit einem engen an Art. 20 GG knüpfenden Volksbegriff (zum Wahlrecht s. Peter Oliver, Electoral rights under Article 8B of the Treaty of Rome, CMLRev. 1996, 473 ff. 2. Der Unionsbürger und "sein" Parlament a. Begründung der Unionsbürgerschaft: Art. 17 EGV - föderaler Ansatz: Doppelstatut für jeden Bürger. Rechte des Unionsbürgers: 57 Vorlesung aa. Aufenthaltsrecht - unter den Bedingungen des Vertrags- und Sekundärrechts: Art. 18 EGV. Rechtsetzung für effektive Erleichterungen im Mitentscheidungsverfahren, einstimmig (Abs. 2). Dazu schon EuGH 1998, I-7637 Rn. 15 f. - Bickel und Franz (deutschsprachiges Verfahren für Österreicher in Bozen), bb. Weitergehend jetzt EuGH Urt. v. 20. 9. 01, Rs. C-184/99 - Grzelczyk, EuR 2001, 872 ff. = HV 354, M/H Nr. 54 S. 287: zwar fällt Förderung für den Lebensunterhalt nicht in den Anwendungsbereich des Vertrags, aber es ist nicht mit Art. 12 und 17 EGV vereinbar, „dass die Gewährung einer beitragsunabhängigen Sozialleistung wie des Existenzminimums bei Angehörigen anderer Mitgliedstaaten als des Aufnahmemitgliedstaats, in dem sie sich rechtmäßig aufhalten, von der Voraussetzung abhängt, dass sie in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1612/68 fallen, während für die Angehörigen des Aufnahmemitgliedstaats eine derartige Voraussetzung nicht gilt“. Im Gefolge hat der EuGH in der Rs. C-413/99 (EuGHE 2002, I-7091 – Baumbast, HV 350, lesen!) die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 18 bejaht. Zum Für und Wider einer unmittelbaren Anwendbarkeit: Ahlt/Deisenhofer, Europarecht, S. 74 f.; jetzt ausführlich: Dieter H. Scheuing, Freizügigkeit als Unionsbürgerrecht, EuR 2003, 744 ff. cc. Kommunalwahlrecht, Art. 19 I EGV, s. auch Art. 28 I 3 GG: Bedingungen werden festgelegt durch Richtlinie 94/80 des Rats (ABl. 1994 L 368/38) dd. Europawahlrecht am Wohnsitzort: Art. 19 II EGV mit Konkretisierung durch Rat mit Anhörung des EP: Richtlinie 93/109/EG des Rates v. 6. 12. 1993 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Wahlen zum Europäischen Parlament für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, ABl. 1993 L 329/34. ee. Diplomatischer Schutz nach Vereinbarung mit Drittstaaten, Art. 20 EGV ff. Petitionsrecht, Bürgerbeauftragter, Recht auf Verwendung der eigenen Sprache im Umgang mit den Institutionen der EU Art. 21 EGV (schon bisher in GOEP) b. Fortentwicklung der Rechte der Unionsbürgerschaft, Art. 22 EGV c. Repräsentation der Völker der Mitgliedstaaten (Art. 137 EGV) bzw. der Unionsbürger durch das Europäische Parlament aa. Rspr. des EuGH: Anerkennung der Mitwirkungsrechte des EP als Ausdruck eines "grundlegenden demokratischen Prinzips", EuGHE 1980, 3333 - Isoglucose (M/H Nr. 11 S. 49); s. auch EuGHE - 1991 I 2867/2900 – Titandioxid (Rn. 20 - HV 153, M/H Nr. 30 S. 143) bb. Das EP als Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten, BVerfGE 89, 155/184 ff. – Maastricht, Rn. 43 = HV 64, M/H Nr. 37 S. 182: Legitimation der EG-Hoheitsgewalt primär durch die nationalen Parlamente, abgestützt durch das EP (S. 184 f. lesen!) cc. Europäische Parteien (vgl. dazu R. Stentzel, Der normative Gehalt des Art. 138a EGV - Rechtlicher Grundstein eines europäischen Parteiensystems, EuR 1997, 174 ff., 189: "doppelt visionärer Charakter"), jetzt Art. 191 EGV, der enthält: - die Anerkennung der europ. polit. Parteien als Institution - die Bestimmung ihrer Rolle als Faktor der Integration - ihre Aufgabe, Bewusstseins Beitrag zur Bildung eines europäischen 58 Ingolf Pernice - ihre Bedeutung als Sprachrohr der Bürger der Union (lesen !) c. "Politische Parteien" als "europäischer Rechtskulturbegriff", vgl. Dimitrios Tsatsos, Erste Überlegungen zur Auslegung des Parteienartikels des Maastrichter Vertrages - Art 138 a EGV, EuGRZ 1994, 45). Art. 191 EGV als Zielformel. Problem der Ausfüllung, vgl. Art. 21 I GG, §§ 2 I, III PartG, Diskriminierung der politischen Arbeit von EG-Ausländern für Europawahlen: Art. 8 und 9 GG d. Der status activus des Unionsbürgers im Verfahren: aa. Vor dem europäischen Parlament: Petitionsrecht: Art. 21 und 194 EGV - die Funktion des Bürgerbeauftragten nach Art. 195 EGV, s. den 1. Jahresbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten Jacob Södermann (1996), ABl. 1996 C 234, 1 - 20; vgl. auch Rüdiger Strempel, Ombudsman für Europa, DÖV 1996, 241. bb. Vor dem europäischen Gerichtshof: Als Beteiligter im Kommunikationsprozeß der richterlichen Rechtsfortbildung (vgl. I. Pernice, Die dritte Gewalt im europäischen Verfassungsverbund, Eur 1996, 27/38 ff.). ee. Neu eingeführt durch den Vertrag von Amsterdam, Art. 207 III, 255 EGV und Erklärung 41: Transparenz des Entscheidungsprozesses der EU, Informationszugang des Bürgers (vgl. zuletzt EuG Rs. T124/96, EuR 1998, 362 ff. - Interporc. Dazu C. Sobotta Transparenz in den Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Union, 2001. Neue Initiativen vgl. oben § 4 III.2.c. ff. Neu in Verfassungs für Europa: Europäisches Bürgerbegehren, Art. I-47 IV VE 3. Bedeutung dieser Statusrechte für den Vergleich der EG mit anderen zwischenstaatlichen Einrichtungen. Vgl. schon das Urteil „Van Gend & Loos“ IV. Auswirkungen auf das Grundgesetz: Die mutierte Verfassung (Ipsen): Politische Rechte des Bürgers müssen auf die EG-Angehörigen erweitert werden, Art. 21, PartG etc. * * * §9 Prätorischer Grundrechtsschutz und Europäische Grundrechte-Charta Lesen: EuGHE 1979, 3727 - Hauer (M/H Nr. 10 S. 42 = HV 304) Matthias Cornils, Art. 23 Abs. 1 GG: Abwägungsposten oder Kollisionsregel?, AöR 129 (2004), S. 336 Jürgen Schwarze, Der Schutz der Grundrechte durch den EuGH, NJW 2005, 3459 ff. I. Die Grundrechtsjudikatur des EuGH im Dialog mit dem BVerfG 1. Die prätorische Bewältigung des Grundrechtsproblems durch den EuGH a. Grundrechtsdefizit im positiven Gemeinschaftsrecht - deutsche Querelen? aa. Von Solange I (HV 45, lesen!) zu Solange II (M/H Nr. 17 S. 77 = HV 52, lesen!) : Zurückhaltung des BVerfG im Schutz von Grundrechten gegenüber europäischen Rechtsakten bb. BVerfGE 89, 155/174 f. – Maastricht (M/H Nr. 37 S. 182 = HV 64 ff.): Wächteramt im "Kooperationsverhältnis" 59 Vorlesung cc. BVerfGE 102, 147 – Bananen (HV 93 lesen): Wichtig zu den engen Voraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde, Zuständigkeit des EuGH für den Grundrechtsschutz gegen europäische Rechtsakte und ihre deutsche Durchführung. b. Prätorischer Grundrechtsschutz durch EuGH (Legitimation: ursprünglich Art. 220 EGV, jetzt auch Art. 6 II EGV) . Zuletzt : Jürgen Schwarze, Der Schutz der Grundrechte durch den EuGH, NJW 2005, 3459 ff. aa. Grundrechte als Geschöpfe des Richterrechts: von EuGHE 1969, 419 - Stauder (HV 301), EuGHE 1974, 491 - Nold (HV 303 - lesen! "dass die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, die er zu wahren hat, und dass er bei der Gewährleistung dieser Rechte von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten auszugehen hat. Hiernach kann er keine Maßnahmen als Rechtens anerkennen, die unvereinbar sind mit den von den Verfassungen dieser Staaten anerkannten und geschützten Grundrechten. Auch die internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind, können Hinweise geben, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen sind", bb. Einzelfälle: (1) EuGHE 1979, 3727 - Hauer (M/H Nr. 10 S. 42 = HV 304 lesen!) zum Eigentum und zur Berufsfreiheit. (2) Zum Wohnungsgrundrecht EuGHE 1989, 2859 - Hoechst ((HV 307, vgl. aber EGMR NJW 1993, 718 = HV 312, M/H Nr. 24 S. 113); dann jetzt EuGHE 2002, I-9039 – Roquette (HV 313: "dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten diesen allgemeinen Grundsatz zu beachten haben, wenn die Kommission an sie ein Unterstützungsersuchen nach Art. 14 VI Verordnung Nr. 17/62 gerichtet hat... Bei der Bestimmung der Tragweite dieses Grundsatzes hinsichtlich des Schutzes der Geschäftsräume von Unternehmen ist die nach dem Urteil Hoechst/Kommission ergangene Rechtsprechung des EGMR zu berücksichtigen, aus der sich zum einen ergibt, das der Schutz der Wohnung, um den es in Art. 8 EMRK geht, unter bestimmten Umständen auf Geschäftsräume ausgedehnt werden kann..., und zum anderen, dass der Eingriffsvorbehalt nach Art. 8 II EMRK bei beruflichen oder geschäftlichen Tätigkeiten oder Räumen sehr wohl weiter gehen könnte als in anderen Fällen". Bei allem: Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit "Nach der Rechtsprechung des EuGH obliegt eine Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit sowohl den Gerichten der Mitgliedstaaten, soweit sie im Rahmen ihrer Befugnisse handeln..., als auch den Gemeinschaftsorganen, die mit den Mitgliedstaaten in einem Verhältnis der Gegenseitigkeit loyal zusammenzuarbeiten haben" (mit Verweis auf EuGHE 1983, 255 Rn. 38 Luxembourg/Parlament, und EuGHE 1990, I-3365, Rn. 17 - Zwartveld.) (3) EuGH NJW 1994, 3005 - Aidstest: Verletzung des Rechts auf Achtung des Privatlebens aus Art. 8 EMRK. Es "erfordert, dass die Weigerung des Betroffenen umfassend berücksichtigt wird...". (4) EuGHE 1992, I-2575/2609 - Arzneimittel: Recht auf Achtung der Privatsphäre und das Recht auf Schutz des Arztgeheimnisses, das einer der Aspekte des erstgenannten Rechts ist, stellen von der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützte Grundrechte dar". Die Rechtfertigung von Beschränkungen des freien Warenverkehrs aufgrund von Art. 36 EGV ist "im Lichte der allgemeinen Rechtsgrundsätze und insbesondere der Grundrechte auszulegen". (5) EuGHE 1994, 4973/5561 ff. - Bananen: Neue Marktordnung verstößt nicht gegen Gleichheitssatz, Eigentumsrecht, Berufs60 Ingolf Pernice freiheit. EuGHE 1994, I-5555 = EuZW 1995, 109 - Winzersekt, wonach die Verwendung der Bezeichnung "methode champenoise" nicht zum Eigentum gehört, ihr Verbot die Berufsfreiheit nicht verletzt: kein Eingriff in den Wesensgehalt, da nur "Modalitäten der Ausübung", nicht "Bestand" des Rechts berührt, Verhältnismäßigkeit gegeben (krit. dazu: Nettesheim, Grundrechtliche Prüfdichte durch den EuGH, EuZW 1995, 106).(6) Menschenwürde: EuGH v. 9.10.01, EuZW 2001, 691 – Biopatentrichtlinie. Jetzt EuGH Rs. C-36/02, EuZW 2004, 753 ff. – Omega (HV 316): Menschenwürde kann gegen Dienstleistungsfreiheit eingewendet werden: „33 In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Grundrechte nach ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat; dabei lässt er sich von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind. Hierbei kommt der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten besondere Bedeutung zu (vgl. insbesondere Urteile vom 18. Juni 1991 in der Rechtssache C‑ 260/89, ERT, Slg. 1991, I‑ 2925, Randnr. 41, vom 6. März 2001 in der Rechtssache C‑ 274/99 P, Connolly/Kommission, Slg. 2001, I‑ 1611, Randnr. 37, vom 22. Oktober 2002 in der Rechtssache C‑ 94/00, Roquette Frères, Slg. 2002, I‑ 9011, Randnr. 25, und vom 12. Juni 2003 in der Rechtssache C‑ 112/00, Schmidberger, Slg. 2003, I‑ 5659, Randnr. 71). 34 Wie die Generalanwältin in den Nummern 82 bis 91 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, zielt die Gemeinschaftsrechtsordnung unbestreitbar auf die Gewährleistung der Achtung der Menschenwürde als eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes ab. Somit ist das Ziel, die Menschenwürde zu schützen, unzweifelhaft mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, ohne dass es insoweit eine Rolle spielt, dass in Deutschland dem Grundsatz der Achtung der Menschenwürde die besondere Stellung eines selbständigen Grundrechts zukommt. 35 Da die Grundrechte sowohl von der Gemeinschaft als auch von ihren Mitgliedstaaten zu beachten sind, stellt der Schutz dieser Rechte ein berechtigtes Interesse dar, das grundsätzlich geeignet ist, eine Beschränkung von Verpflichtungen zu rechtfertigen, die nach dem Gemeinschaftsrecht, auch kraft einer durch den EG‑ Vertrag gewährleisteten Grundfreiheit wie des freien Dienstleistungsverkehrs, bestehen (vgl. in Bezug auf den freien Warenverkehr Urteil Schmidberger, Randnr. 74). 36 Jedoch können Maßnahmen, durch die der freie Dienstleistungsverkehr eingeschränkt wird, nur dann durch Gründe der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt werden, wenn sie zum Schutz der Belange, die sie gewährleisten sollen, erforderlich sind, und auch nur insoweit, als diese Ziele nicht mit Maßnahmen erreicht werden können, die den freien Dienstleistungsverkehr weniger einschränken (vgl. in Bezug auf den freien Kapitalverkehr Urteil Église de scientologie, Randnr. 18). 37 Insoweit ist es nicht unerlässlich, dass die von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene beschränkende Maßnahme einer allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Auffassung darüber entspricht, wie das betreffende Grundrecht oder berechtigte Interesse zu schützen ist. Zwar hat der Gerichtshof in Randnummer 60 des Urteils Schindler auf die sittlichen, religiösen oder kulturellen Erwägungen Bezug genommen, aufgrund deren alle Mitgliedstaaten die Veranstaltung von Lotterien oder anderen Glücksspielen Beschränkungen unterwerfen, er hat jedoch mit der Erwähnung dieser gemeinsamen Auffassung kein allgemeines Kriterium für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit nationaler Maßnahmen formulieren wollen, mit denen die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit beschränkt wird.“ 61 Vorlesung cc. Grenzen des Grundrechtsschutzes: Nur gegenüber der Hoheitsgewalt der EG, EuGHE 1985, 2605 - Cinéthèque (HV 327); dagegen im Falle der Durchführung einer gemeinsamen Marktorganisation: EuGHE 1986, 3477 - Klensch und EuGHE 1989, 2609 - Wachauf (HV 328, lesen!), ebenso im Falle, dass die betreffende nationale Regelung in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fällt: EuGHE 1991 I 2925/2964 - ERT (M/H Nr. 31 S. 148 = HV 329) "dass die Beschränkungen der Befugnis der Mitgliedstaaten, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit die in Artikel 66 in Verbindung mit Artikel 56 genannten Regelungen anzuwenden, unter Beachtung des allgemeinen Grundsatzes der in Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention verbürgten Meinungsfreiheit zu beurteilen ist". vgl: Thomas Jürgensen/Irene Schlünder, EG-Grundrechtsschutz gegenüber Maßnahmen der Mitgliedstaaten, AöR 121 (1996), S. 200 ff. 2. Die Übernahme des Konzepts durch den Verfassungsgeber: a. Europäische Ebene Art. 6 II EUV: Grundrechtsbindung durch Verweisung? (vgl. Präambel der franz. Verfassung). Wichtig nach Amsterdam die Zuständigkeit des EuGH für die Anwendung des Art. 6 II (Art. 46 lit.d, mit Verweis auf Art. 6 II EUV), dazu W. Pauly, Strukturfragen des unionsrechtlichen Grundrechtsschutzes. Zur konstitutionellen Bedeutung des Art. 6 Abs. 2 EUV, EuR 1998, 242/249 ff. b. Art. 23 I GG : Struktursicherungsklausel in Anerkennung der Rechtsprechung des EuGH (zit. Im BVerfGE 102, 163 - Bananen) c. Ergänzend: Garantie des Übermaßverbots in Art. 5 III EGV. 4. Vorschlag eines Beitritts der EG zur EMRK ? Vgl. dazu Julia IliopoulosStrangas (Hrsg.), Grundrechtsschutz im europäischen Raum. Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 1993. Dagegen wegen mangelnder Rechtsgrundlage EuGHE 1996, I-1763 - EMRK-Beitritt (HV 131, M/H Nr. 45 S. 243): „35 Eine solche Änderung des Systems des Schutzes der Menschenrechte in der Gemeinschaft, die grundlegende institutionelle Auswirkungen sowohl auf die Gemeinschaft als auch auf die Mtigliedstaaten hätte, wäre von verfassungsrechticher Dimension und ginge daher ihrem Wesen nach über die Grenzen des Artikels 235 hinaus. Sie kann nur im Wege einer Vertragsänderung vorgenommen werden“. II. Entwicklung und Status der Europäischen Grundrechte-Charta 1. Braucht eine EG-Verfassung einen Grundrechtskatalog? a. Er könnte sicherlich zur Integration, als Kodex der gemeinsamen Werte eine wichtige Rolle spielen. Es geht um Transparenz, Demokratie und Handlungsfähigkeit, ohne die sie vom Bürger nicht akzeptiert und ihren Herausforderungen nicht gerecht werden kann (vgl. Ingolf Pernice, Eine Grundrechte-Charta für die Europäische Union, DVBl. 2000, S. 847-859. b. Dagegen spricht : Er würde sowieso nur das geltende Recht kodifizieren, evtl. sogar die Dynamik der Grundrechts-Rechsprechung des EuGH bremsen, evtl. nur zu einem niedrigsten gemeinsamen Nenner führen. Dagegen jetzt aber : 2. Die Grundrechte-Charta und ihre Entstehung (vgl. I. Pernice, Eine Grundrechtecharta für die Europäische Union, DVBl. 2000, 847). a. Das Mandat von Köln und Tampere (Juni/Okt. 1999): Errichtung eines Konvents zur Erarbeitung einer Charta mit 62 Mitgliedern b. Anhörungen im öff. Prozess der Verfassungsgebung: Bundestag, Bundesrat, Konvent. Publizität durch web-Seite: http:\\db.consilium.eu.int 62 Ingolf Pernice c. Die fünf Kapitel der in Nizza (Dez. 2001) feierlich proklamierten Charta: Klassische Freiheitsrechte und soziale Grundrechte als unteilbare Einheit: aa. Würde des Menschen - Art. 1 ff. GRC bb. Freiheiten - Art. 6 ff. GRC cc. Gleichheit - Art. 20 ff. GRC dd. Solidarität - Art. 27 ff. GRC ee. Bürgerrechte - Art. 39 ff. GRC ff. Justizielle Rechte - Art. 47 ff. GRC d. Schlussbestimmungen über Anwendungsbereich der Charta, Tragweite der Rechte, Schutzniveau und Missbrauchsverbot (Art. 51-54 GRC) 3. Zum rechtlichen Status der Charta a. Die feierliche Proklamation durch Kommission, Rat und Parlament, nicht durch den EuGH b. Die Erklärung Nr. 23 von Nizza: Status muss im Post-Pizza-Prozess geklärt werden -> Aufnahme in den Vertrag über eine Verfassung für Europa als Teil II c. Die Haltung des EuGH: Generalanwälte zitieren, EuGH zurückhaltend bis negativ: EuG EuR 2001, 427 - Mannesmann: „Was die Frage der Bedeutung der Charta, auf die sich die Klägerin beruft..., für die Beurteilung des vorliegenden Falles anbelangt, ist zu beachten, dass die Charta erst am 7. Dezember 2000 vom Europäischen Parlament, vom Rat und von der Kommission proklamiert wurde. Daher kann die Charta keine Auswirkung auf die Beurteilung der angefochtenen Maßnahme haben, da diese vorher ergangen ist“. III. Nationale Grundrechte, Grundrechte-Charta und EMRK - im Wettstreit? 1. Der Anwendungsbereich der nationalen Grundrechte (vgl. auch Art. 1 III und 23 I GG) - Problematik des Art. 53 GRC: Schutzniveauklausel 2. Die Anwendung der Charta: Art. 51 GRC: nur gegenüber EG-Recht und seiner Anwendung durch die Organe der Mitgliedstaaten (Einschränkung der EuGH-Rechtsprechung?) 5. Das Verhältnis der EMRK zur Charta: Geltung der EMRK aufgrund einer Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten für Verletzungen der Konvention durch die EG: Nach EGMR Urt.v. 18.2.1999 – Matthews, NJW 1999, 3107 (HV 323): „Der Gerichtshof stellt fest, dass Rechtsakte der Gemeinschaft als solche nicht vor ihm angefochten werden können, weil die Gemeinschaft selbst nicht Vertragspartei der EMRK ist. Die EMRK schließt die Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf internationale Organisationen nicht aus, vorausgesetzt, die Rechte der EMRK sind weiterhin „zugesichert“. Die Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten besteht also auch nach einer solchen Übertragung fort“. Konkret findet die Frage der Bindung an die EMRK eine Lösung in EGMR Urt. v. 30. Juni 2005 No. 45036/98 – Bosphorus: Die Mitgliedstaaten sind an die EMRK gebunden, auch soweit sie Hoheitsrechte auf die EU übertragen haben: „1. In the Court's view, State action taken in compliance with such legal obligations is justified as long as the relevant organisation is considered to protect fundamental rights, as regards both the substantive guarantees offered and the mechanisms controlling their observance, in a manner which can be considered at least equivalent to that for which the Convention provides (see the above-cited M. & Co. decision, at p. 145, an approach with which the parties and the European Commission agreed). By “equivalent” the Court means “comparable”: any requirement that the organisation's protection be “identical” could run counter to the interest of international co-operation pursued (paragraph 150 above). However, any such finding of equivalence could not be 63 Vorlesung final and would be susceptible to review in the light of any relevant change in fundamental rights' protection. 2. If such equivalent protection is considered to be provided by the organisation, the presumption will be that a State has not departed from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligations flowing from its membership of the organisation. However, any such presumption can be rebutted if, in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient. In such cases, the interest of international co-operation would be outweighed by the Convention's role as a “constitutional instrument of European public order” in the field of human rights (Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgment of 23 March 1995, Series A no. 310, § 75).... 3. In such circumstances, the Court finds that the protection of fundamental rights by EC law can be considered to be, and to have been at the relevant time, “equivalent” (within the meaning of paragraph 155 above) to that of the Convention system. Consequently, the presumption arises that Ireland did not depart from the requirements of the Convention when it implemented legal obligations flowing from its membership of the EC (see paragraph 156).“ Also Kontrolle von Akten der EG oder aufgrund einer Verordnung der EG durch den EGMR nach vier Grundsätzen: a. Die EMRK hindert Vertragsparteien nicht « from transferring sovereign power to an international (including supranational) organisation in order to pursue co-operation in certain fields of activity ». (Rn. 152). b. Jede Vertragspartei bleibt aber verantwortlich nach der Konvention für alle seine Handlungen, auch wenn diese in Erfüllung vertraglicher Pflichten aus einer solchen Kooperation erfolgen (Rn. 153). c. Staatliches Verhalten in Erfüllung solcher Vertragspflichten ist gerechtfertigt, solange die Organisation Grundrechte in der EMRK im wesentlichen vergleichbarer Weise und Strenge schützt, was idR vermutet wird, aber bei Nachweis eindeutiger Mängel widerlegt werden kann. * * * § 10 Die Außenseite des Binnenmarktes - Außenhandelspolitik (EuGH, Gutachten 1/1994, Slg. 1994, 5267 – WTO, HV 387) Lesen: EuGHE 1971, 263 – AETR, HV 380 EuGHE 2002, I-9855 = EuZW 2003 S. 82 ff. – Open Skies EuGH Rs. C-149/96, Slg. 1999 I-8395 - Portugal/Rat, HV 414 I. Die Europäische Union als Subjekt des Völkerrechts 1. Besitzt die EU Völkerrechtsfähigkeit? Dazu v. Bogdandy/Nettesheim, Die Europäische Union: Ein einheitlicher Verband mit eigener Rechtsordnung, EuR 1996, 3/23 ff.; Oliver Dörr, Zur Rechtsnatur der Europäischen Union, EuR 1995, 334 ff.: VVE enthält explizit Völkerrechtssubjektivität, Art. I-7, implizit sogar für die bisherige EU auch Art. 438 I VVE. Noch (leicht) str., Argumente: a. Art. 18 Abs. 1 EUV Vertretung der EU durch den Vorsitz in Angelegenheiten der GASP, wobei er nach Art. 18 Abs. 2 EUV durch den Hohen Vertreter für die GASP (Art. 26 EUV) „unterstützt“ wird b. Art. 48 Vertragsänderung nur der EU insgesamt, Art. 49 EUV: „Mitglied der Union“, Beschluß durch den Rat, Zustimmung des EP sowie Abs. 2: „Aufnahmebedingungen“ - aber Regelung durch ein „Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat“. 64 Ingolf Pernice c. Vertragsschlüsse durch die EU nach Art. 24 EUV nach dem Amsterdamer Vertrag 2. Die Fortentwicklung des Art. 24 EUV im Vertrag von Nizza a. Verträge der Europäischen Union b. Abschluß durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit c. Opting out - Bindung der Mitgliedstaaten und der Organe der Union 3. Praxis: Abkommen zwischen der EU und der Bundesrepublik Jugoslawien am 25. 4. 2001 (Agreement between the European Union and the Federal Republic of Yugoslavia on the activities of the European Union Monitoring Mission (EUMM) in the Federal Republic of Yugoslavia of 25/04/2001 signed at Belgrade, in Kraft seit 25/04/2001, ABL. L 125 (05/05/01) II. Außenkompetenzen der EG als Völkerrechtssubjekt (Art. 281 EGV) 1. Art. 133 EGV: Ausschließliche Kompetenz für den Außenhandel (sehr ausdrücklich EuGHE 1995, I-3231 – Leifer, HV 375, Rn. 13 a. Begriff der Handelspolitik (vgl. Art. 131 ff. EGV; s. auch Armin von Bogdandy, Die Handelspolitik der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, Jura 1992, 407 aa. Warenverkehr mit Drittstaaten, incl. Ausfuhrbeihilferegelungen (EuGHE 1975, 1355 - Lokale Kosten, HV 371), Rohstoffabkommen, trotz Bezug zur Entwicklungshilfe (EuGHE 1979, 2871 Naturkautschuk, HV 368), allgemeine Zollpräferenzen, EuGHE 1987, 1493 – APS) bb. Dienstleistungen, soweit eine Überschreitung der Grenzen durch Personen nicht stattfindet analog zum Warenhandel EuGHE 1994, I5267/5401 - WTO-Gutachten, HV 387), ebenso wohl Kapitalverkehr mit Drittländern (Art. 57 II EGV). cc. Bei Dienstleistungen, die mit Grenzübertritt von Personen verbunden sind bzw. durch eine (Zweig-)Niederlassung erbracht werden, gilt jetzt Art. 133 Abs. 5 EGV: Ausdehnung der Kompetenz, aber Beschluß mit Einstimmigkeit, insbes. Auch bei kulturellen und audiovisuellen Dienstleistungen. dd. Schutz des geistigen Eigentums (TRIPS) betrifft zwar den Handel, ist aber nicht Teil der Handelspolitik (ebd., S. 5404 ff.). - Siehe jetzt Art. 133 Abs. 5 u. 6 EGV: Ausdehnung durch Nizza der Kompetenz auf Dienstleistungen, Besonderheiten für Kultur und Gesundheit, sowie für Verkehr, ggf. durch gemischte Abkommen. b. Ausschließlichkeit der Gemeinschaftszuständigkeit - „gemischte Abkommen“: aa. EuGHE 1975, 1355 - Lokale Kosten, HV aaO., lesen!, vgl. auch EuGHE 1994, I-5267/5395 (HV 387) - WTO-Gutachten (Rn. 34): mit dem Ergebnis , "dass die Gemeinschaft für den Abschluß der multilateralen Handelsübereinkünfte gemäß Art. 113 EG-Vertrag allein zuständig ist". bb. Bei Finanzierung durch die Mitgliedstaaten: EuGHE 1979, 2871 Naturkautschuk, nur als gemischtes Abkommen. Bei Möglichkeit der Annahme des Abkommens nur durch MSt. (ILO-Mitglieder) und teilweise nationalen Zuständigkeiten (Schutzverstärkungsklauseln, EG-Mindestnormen): gemischtes Abkommen mit Kooperationspflicht der MSt. nach Art. 10 EGV, vgl. EuGHE 1993, I-1061/1076 f. (HV 385)- ILO-Gutachten: "Ob die Zuständigkeit der Gemeinschaft ausschließlich ist, bestimmt sich nicht nur nach dem EWG-Vertrag (sc.: zB. Art. 113), sondern auch danach, in welchem Umfang die Gemeinschaftsorgane zur Durchführung des EWGVertrags Maßnahmen getroffen haben; aufgrund solcher Maßnahmen können 65 Vorlesung die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten verlieren, die sie zuvor übergangsweise ausüben konnten". Sie "können außerhalb des Rahmens der Gemeinschaftsorgane keine Verpflichtungen eingehen, welche Gemeinschaftsrechtsnormen, die zur Verwirklichung der Ziele des EWGVertrags ergangen sind, beeinträchtigen oder in ihrer Tragweite ändern können"... S. auch EuGHE 1994, I-5267/5411 - WTO-Gutachten, HV 387: Die Mitgliedstaaten "verlieren das Recht zum Eingehen von Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten nur in dem Maße, wie gemeinsame Rechtsnormen erlassen werden, die durch diese Verpflichtungen beeinträchtigt werden könnten. Nur in dem Maße, wie gemeinsame Vorschriften auf interner Ebene erlassen werden, wird die externe Zuständigkeit der Gemeinschaft zu einer ausschließlichen" (s. auch ebd., S. 5416 f.). Bei gemeinschaftsrechtlichen Mindestvorschriften bleibt den Mitgliedstaaten die Freiheit, weitergehende Regelungen auch durch internationale Abkommen zu treffen, sonst ist die EG zuständig (EuGHE 1993, I-1061/1076 f. - ILO-Gutachten, S. 1079 ff., HV 386). Im Falle gemischter Verträge müssen EG und MSt. zusammenarbeiten bei Verhandlung, Abschluß und Durchführung (ebd., 387; s. auch EuGHE 1994, 5267/5419 ff. - WTO-Gutachten, HV 392, Rn. 109). c. Handelspolitische Instrumente - Antidumpingpolitik , vgl. insbes. aa. AntisubventionsVO 2026/97, ABl. 1997 L 288/1 bb. Anti-Dumping VO 384/96 des Rates über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern, ABl. 1996 L 56/1: Antidumping-Zölle werden durch Verordnung erhoben, wenn der Ausfuhrpreis nach der Gemeinschaft niedriger ist, als der Normalwert der gleichartigen Ware (entsprechend Art. VI GATT und den GATT Antidumping- und Antisubventions Kodices), vgl. im einzelnen Fritz-Harald Wenig, Antidumping- und Antisubventionsrecht, in: Dauses, Handbuch des Europäischen Wirtschaftsrechts, 1993, K II. 2. Materielle Kompetenzzuweisungen (auch abzuschließen als gemischte Abkommen - s. zum Begriff erstmals im Vertrag Art. 133 VI Uabs. 2 EUV nach Nizza): a. Art. 111 I EGV: Währungsabkommen mit Drittländern b. Art. 170 II: Forschungskooperation c. Art. 175 IV: Umweltabkommen (dazu EuGH – Gutachten v. 6. 12. 2001 – Gutachten 2/00, EuZW 2002 113 m. Anm. Pitschas) – Cartagena d. Art. 182 EGV: Kooperationsabkommen e. Assoziierungsabkommen, Art. 182 ff. (Lomé IV) e. Assoziierung von Drittstaaten: Art. 310, insbes. aa. Türkei, zu deren Geltung in der EG EuGHE 1987, 3719 – Demirel, HV 376, insbes. Rn. 7: „...dass die Bestimmungen eines solchen Abkommens seit dessen inkrafttreten einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung bilden und dass der Gerichtshof in dem durch dieses Rechtsordnung gesteckten Rahmen zur Vorabentscheidung über die Auslegung dieses Abkommens zuständig ist“. Eine unmittelbare Geltung des Art. 7 des Abkommens mit der Türkei lehnt der EuGH ab (ebd., Rn. 14 ff., 26). Beschlüsse der in den Abkommen vorgesehenen Assoziationsräten können aber unmittelbare Geltung haben, so EuGHE 1990, I-3461 – Sevince, HV 400 zum Recht auf freien Auftenhalt nach einer bestimmten Wartefrist. 66 Ingolf Pernice bb. EWR-Vertrag v. 2.5. 1992 (1.1.94, vgl. dazu die Gutachten 1/91 und 1/92 des EuGHE 1991 I 6079/6100 ff. - EWR I (HV 432), und EuGHE 1992, I, 2821 - EWR II HV 437), und die cc. Europa-Abkommen, vgl. dazu Fiebig, Integration 1992, 47; Schulz, ZfZ 1992, 140. 3. Außenkompetenzen als Annexkompetenzen a. EuGHE 1971, 263 - AETR (HV 380, lesen!): Ausschließliche EGZuständigkeit zum Abschluß internationaler Abkommen, die das Sachgebiet einer schon bestehenden internen Regelung betreffen (Gemeinschaftsnormen beeinträchtigen oder in ihrer Tragweite ändern können) b. EuGHE 1976, 1279 - Kramer (HV 383), Rn. 33: "Die Erhaltung der biologischen Schätrze des Meeres kann wirksam und zugleich gerecht nur durch eine Regelung sichergesttellt werden, die für alle interessierten Staaten einschließlich der Drittländer verbindlich ist. Aus den Pflichten und Befugnissen, die das Gemeinschaftsrecht im Innenverhältnis den Gemeinschaftsorganen zugewiesen hat, ergibt sich daher die Zuständigkeit der Gemeinschaft, völkerrechtliche Verpflichtungen zur Erhaltung der Meeresschätze einzugehen". c. Inhaltliche Grenzen der Vertragsschlußkompetenzen: Autonomie der Gemeinschaftsordnung, EuGHE 1977, 741 (HV 427)- Stillegungsfonds und EuGHE 1991 I 6079/6100 - EWR I (HV aaO.), mit Betonung des Unterschieds zwischen völkerrechtlichem Vertrag und verfassungsrechtlichem Charakter des EGV. d. „Implied powers“ im Außenverhältnis: aa. auch potentielle, intern noch nicht genutzte Kompetenzen können als Kompetenzgrundlage für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen genutzt werden, s. EuGH Gutachten 1/76, Slg. 1977, 741. bb. Zurückhaltender EuGH EuGH Rs. C-476/98, EuZW 2003 S 82 ff. Rn. 83 – Open Skies. So auch Pitschas, EuZW 2003, 92: „Ausnahmefall“, nur wenn das primärrechtliche Ziel allein durch den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages erreicht werden kann, ist die Annahme einer stillschweigenden ausschließlichen Außenkompetenz gerechtfertigt. 4. Das Verfahren zum Abschluß internationaler Verträge: Art. 300 EGV (Abweichung: Art. 111 I, III und IV EGV): Wichtig die Bestimmungen über die interne Kompetenzverteilung: Verhandlung durch die Kommission, Abschluß idR. durch den Rat. 5. Wirkung internationaler Abkommen der EG als Teil der Gemeinschaftsrechtsordnung: Vgl. insbes. Art. 300 VII EGV: EuGHE 1982, 3641 Kupferberg (HV 396), RN. 13: "Indem die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß die Verpflichtungen aus einem von den Gemeinschaftsorganen geschlossenen Abkommen eingehalten werden, erfüllen sie eine Pflicht, die nicht nur dem betroffenden Drittland, sondern auch und vor allem der Gemeinschaft gegenüber besteht, die die Verantwortung für die ordnungsgemäße Durchführung des Abkommens übernommen hat. Insoweit bilden die Bestimmungn eines solchen Abkommens... einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung". (zit. in Urt. Demirel Rn. 11, ohne Hinweis auf Pflicht gegenüber Drittland). a. Qualität als EG-Recht schon EuGHE 1974, 449 - Haegeman II „Abkommen stellt für die Gemeinschaft die Handlung eines Gemeinschaftsorgans im Sinne des Artikels 177 Absatz 1 Buchstabe b dar. Die Bestimmungen eines solchen Abkommens bilden, sobald sie in Kraft treten, einen integrierenden Bestandtteil der Gemeinschaftsrechtsordnung“. 67 Vorlesung Der Vertrag ist Teil des EG-Rechts also, das uU. auch unmittelbar Rechte für den einzelnen erzeugt: EuGHE 1982, 3641 - Kupferberg (H. 396), Rn. 26. Grundsatz in EuGHE 1987, 3790 - Demirel (Rn. 14): „Eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommens ist als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlaß eines weiteren Aktes abhägen". (s. auch oben). b. Anders aber beim GATT und WTO, deren Regelungen wegen der Ausnahmen in besonderen Fällen und trotz des Streitbeilegungsverfahrens nicht als inhaltlich unbedingt gelten. Also aa. keine Pflicht aus dem Abkommen, seine Regeln als unmittelbar anwenbar zu behandeln (s. schon EuGHE 1972, 1219 – International Fruit, HV 414: Nach „Sinn, Aufbau und Wortlaut dieses Abkommens“ (Rn. 19 ff.); s. auch EuGHE 1995, I-4533 Rn. 37 - Chiquita Italia, Rn. 26 ff.: Entscheidend ist das System der zwischenstaatlichen Aushandlung von Lösungen und der Ermächtigung zu Gegenmaßnahmen im Falle des Verstoßes (lesen, EuZW 1996, 119 Rn. 25-28. Vgl. auch EuGHE 1994, I-4973/5073, Bananen, HV 409. Danach können die Bestimmungen des GATT auch nicht zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer EG-Verordnung herangezogen werden. Krit. José Maria Beneyto, The EU and the WTO, EuZW 1996, 295, mit Plädoyer für eine Bindung an die PanelEntscheidungen im Streitschlichtungsverfahren des GATT. bb. Auch nach dem Inkrafttreten des WTO-Übereinkommens 1995 und dem diesen u.a. als Anhang beigefügten GATT 1994 änderte sich die Auffassung des EuGH nicht: Die Übereinkommen enthielten zwar als wesentliche Neuerung zum GATT 1947 ein verbindliches Streitbeilegungsverfahren (DSU) und strengere Schutzregelungen, was die Annahme einer klaren und eindeutigen Verpflichtung im Sinne der obigen Definition eigentlich nahe legt. Dem trat der EuGH allerdings mit dem Hinweis entgegen, dass das Streitbeilegungsverfahren nach Art. 22 DSU politische Verhandlungen vorsieht, die einzuleiten sind, wenn eine Vertragspartei die Empfehlungen oder Entscheidung des Streitbeilegungsgremiums nicht innerhalb eines angemessenen Zeitraums umsetzt. Hier wird dann mit den anderen Streitparteien über eine Entschädigung für den Aufschub verhandelt. Vgl. EuGHE 1999, I-8395 - Portugal/Rat (HV 414, lesen) = EuZW 2000, 276, Rn. 36 ff., 40: « Dürften die Gerichte mit den WTO-Übereinkünften unvereinbare innerstaatliche Rechtsvorschriften nicht anwenden, so würde den Legislativ- und Exekutivorganen der Mitglieder somit die ihnen in Art. 22 DSU eingeräumte Befugnis genommen, auf dem verhandlungsweg Lösungen zu erreichen, selbst wenn diese nur als vorübergehede zulässig sind ». cc. Anders als im Fall Kupferberg spielt die Gegenseitigkeit hier eine besondere Rolle, denn die WTO wie das GATT 1947 bestehen « auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen ». Die unmittelbare Anwendbarkeit nehme den Organen der EG einen « Spielraum..., über den die entsprechenden Organe der Handelspartner der Gemeinschaft verfügen » (so ebd., Rn. 42 ff., 46.). c. Positiv zur unmittelbaren Anwendbarkeit beim Verbot zollgleicher Abgaben im Jaounde-Vertrag: EuGHE 1976, 129 – Bresciani : nach "Sinn, Aufbau und Wortlaut dieses Abkommens". d. Auch Beschlüsse eines Assoziationsrats können als integrierender Teil des EG-Rechts unmittelbar anwendbar sein: EuGHE 1990 I 3461/3500 Sevince (s.o.), wobei eine Regelung zum freien Zugang zur Beschäf68 Ingolf Pernice tigung sogar auf das Aufenthaltsrecht durchgreift: EuGHE 1992, I-6781 Kazim Kus, Rn. 29 ff. 6. Beziehungen zu und Stellung in internationalen Organisationen: a. Art. 302-304 EGV - 306 (Benelux) b. Die Stellung der EU in der UNO und ihren Unterorganisationen, Programmen und Konventionen (Regimen); aa. Koordinierung der EG-Positionen in der UNO als Teil GASP, s. dazu unten. bb. Mitgliedschaft in der FAO und ihre Probleme, vgl. dazu J. Sack, Europäische Gemeinschaften Mitglied der FAO, EuZW 1992, 2. J. Schwob, L’amendement à l’acte constitutif de la FAO visant à permettre l’admission en qualité de membre d’organisation d’intégration économique régionale et la Communauté Economique Européenne, RTDE 29 (1993), p. 1; R. Frid, The European Economic Community: A Member of a Specialized Agency of the United Nations, EJIL 2 (1993), p. 239. Zur Abstimmungskompetenz im Rahmen der FAO im Bereich der EG-Zuständigkeit: EuGHE 1996, I-1469 (HV 394) - FAOGutachten. cc. Stellung und Mitwirkung der EG im Ozon-Regime, Klima- und Artenschutzkonvention: Als Vertragspartei voll eingebunden, wichtig dabei die besondere Schlußklausel hinsichtlich der "Regional Economic Integration Organisations", die Beitritt und Mitwirkung der EU ermöglichen. Zur Klima-Konvention: S. Breier, Die geschlossene völkerrechtliche Vertretung der Gemeinschaft am Beispiel der 3. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kyoto, EuZW 1999, 11 dd. Im Rio-Prozess: Sonderstellung der EG wegen ihrer einschlägigen Kompetenzen ("full participation") aber Probleme, weil EG nicht Mitglied der UNO und nicht Staat ist. Vgl. auch U. Beyerlin, RioKonferenz 1992: Beginn einer neuen globalen Umweltrechtsordnung?, ZaöRV 1994, 124 (132 ff); G. Corcelle, 20 ans après Stockholm: La conférence des Nations Unies de Rio de Janeiro sur l’environnement et le développement: point de départ ou aboutissement?, RMC 1993, 107 ff. c. Die Beteiligung der EG an WTO, GATT und GATS. Grundsatz: EG und Mitgliedstaaten in den Gremien vertreten, Notwendigkeit der internen Absprache, wer wann abstimmungsberechtigt ist, vorherige Mitteilung an Sekretariate/Vorsitz, dazu Bernhard Jansen, Die neue Welthandelsorganisation, EuZW 1994, 333. 7. Alte völkerrechtliche Bindungen der Mitgliedstaaten: Art. 307 EGV: Da diese Vorschrift nach EuGHE 1980, 2787 – Borgoa (HV 424), Rn. 63, dazu dient, „alle Folgen des Beitritts eines Mitgliedstaats zur Gemeinschaft zu beseitigen, die ihn an der Einhaltung füher geschlossener Übereinkünfte mit dritten Länern hindern könnten, kann er keine Änderung der natur de Rechte zur Folge haben, die sich aus solchen Übereinkünften möglicherweise ergeben“. III. GASP und ESVP: Die Dritte Säule des EU-Vertrags 1. Vorläufer der GASP: Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) 2. Ziele der GASP 3. Der intergouvernementale Ansatz a. Vertretung durch den Vorsitz: Art. 18 EU b. Handlungsformen : Art. 12 ff. EU, Beschlussmodalitäten : Art. 23, 24 EU, Beteiligung von Parlament und Kommission : Art. 21, 22 EU c. Koordinierung in internationalen Organisationen : Art. 19, diplomatische Zusammenarbeit : Art. 20 EU 69 Vorlesung d. Verstärkte Zusammenarbeit : Art. 27a ff. EU 4. Europäische Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik (ESVP): Art. 17 EU: insbesondere im Bereich der Petersberg-Aufgaben. * * * § 11 Der Vertrag über eine Verfassung für Europa Lesen: Stefan Hobe, Bedingungen, Verfahren und Chancen europäischer Verfassunggebung: Zur Arbeit des Brüsseler Verfassungskonvents, EuR 2003, 1. Matthias Ruffert, Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft. Grundrechte - Institutionen – Kompetenzen – Ratifizierung, EuR 2004, 165 Niels Petersen, Europäische Verfassung und europäische Legitimität – Ein Beitrag zum kontraktualistischen Argument in der Verfassungstheorie, ZaöRV 64 (2004), 429 ff. I. Was bedeutet die Verfassung für Europa für die EU und ihre Bürger? 1. Eine neue Sprache: a. Der Begriff Verfassung für Europa: Verfassungsvertrag ? b. Bürgerinnen und Bürger als Legitimationssubjekte (Präambel, Art. 1 I, Art. 46 VE) c. Systematik der Kompetenzen – 3 Kategorien und Sonderbereiche (Art. 10 ff. VE) d. Der Katalog der Handlungsinstrumente: Hierarchie der Normen (Art. 33 ff. VE) e. Vorrang des Unionsrechts nach Art. I-6 – im Rahmen der EU Kompetenzen 2. Eine neue Struktur: Auf dem Wege zum Leitbild einer Verfassung a. Konsolidierung in einen Vertragstext (aber Protokolle, Erklärungen) b. Abschaffung der Säulenstruktur – Rechtspersönlichkeit der EU (Art. I-7 VE, vgl. dazu Bardo Fassbender, Die Völkerrechtssubjektivität der Europäischen Union nach dem Entwurf des Verfassungsvertrages, AvR 42 (2004), S. 26 ff.) c. Voraussetzungen der Mitgliedschaft in der EU: Das System der gegenseitigen Systemstabilisierung, vgl. Art. I-58 VVE. d. Demokratisierung der Europäischen Union durch: aa. Wahl des Kommissionspräsidenten durch das EP (Art. 20 I 3 , 27 VVE) bb. Kompetenz des EP als Mitgesetzgeber (Art. 20 I, 34 I VVE) cc. Stärkung der Rechte im Haushaltsverfahren (Abschaffung der Unterscheidung von obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben), Art. 53 ff., 56, 404 VVE 3. Verfahren der Verfassungsänderung. a. Konventsverfahren mit Einstimmigkeit bei der Ratifikation (Art. 443 Ve) b. Vereinfachtes Verfahren zur Abschaffung der Einstimmigkeit und besonderen Rechtsetzungsverfahren im Bereich von Teil III: Beschluss mit Einstimmigkeit im Europäischen Rat, Zustimmung des EP und Widerspruchsmöglichkeit seitens der nationalen Parlamente (Art. 444 VE) c. Vereinfachtes Verfahren im Bereich der Politiken der EU (Teil III), soweit keine Kompetenzübertragung damit verbunden ist, Art. 445 d. Gleitklauseln (etwa Art. I-41 VII, I-55 IV, III-269 III 2 VE, etc.) 70 Ingolf Pernice e. Problem: Die Austrittsklausel in ihre Implikationen (Art. 60 VE, vgl. auch Thomas Bruha, Recht auf Austritt aus der Europäischen Union?, AVR 42 (2004), 1 ff.) 4. Das neue System des Grundrechtsschutzes: Transparenz und Effizienz ? a. Integration der Grundrechte-Charta: aa. Zwei Präambeln in einer Verfassung ? bb. Grund- und Bürgerrechte: Doppelungen im Verfassungstext cc. Grundrechte und Zielklauseln in Charta und Verfassung b. Das Verhältnis zur Europäischen Menschenrechtskonvention aa. Art. I-9 II und II, Art. II-112 III, II-113 VE bb. Der Beitritt der EU zur EMRK und die Implikationen c. Die allgemeinen Rechtsgrundsätze und die Rolle des Gerichtshofs aa. Art. I-9 III und Art. II-112 IV, II-113 VE (national Constitutions) bb. Die Rechtsschutzfunktion der nationalen Gerichte (Art. I-29 I 2, s. auch BVerfG Teilzeitarbeit (s.o.) cc. Fortbildung des Grundrechtsschutzes durch den EuGH ? d. Stärkung des Rechtsschutzes durch den EuGH und die Gerichte der Mitgliedstaaten aa. Verpflichtung der Gerichte der Mitgliedstaaten: Art. I-29 II VE bb. Jurisdiktion des EuGH über den Europäischen Rat nach Art. III-365 I VE cc. Direktklage gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter nach Art. III 365 IV VE 5. Die Systematisierung der Kompetenzordnung und der effektivere Schutz nationaler Handlungsspielräume a. Grundprinzipien der Kompetenzzuweisung nach Art. I-11 VE b. Die Wahrnehmung nationaler Subsidiaritätsinteressen im Rat c. Das Frühwarnsystem zur Subsidiaritätskontrolle (Protokoll Nr. 2), s. auch die Beteiligung der nationalen Parlamente nach Art. I-42 II II. Der Prozess der Inkraftsetzung der Verfassung und ihre Legitimation 1. Konventsverfahren, Regierungskonferenz und Ratifikation durch die Mitgliedstaaten 2. Nationale Referenden und europäisches Referendum als Option ? 3. Neuer europäischer Gesellschaftsvertrag? Das Legitimationsproblem III. Strategien für den Fall der Ablehnung durch einzelne Mitgliedstaaten 1. Bedingungen für Beitritt, Mitgliedschaft und Austritt nach der neuen Verfassung 2. Art. IV-443 IV und die Erklärung Nr. 30 zur Verfassung: Beratungen im Europäischen Rat 3. Lösungsoptionen: Austritt, Ungleichzeitigkeit, Kerneuropa ? IV. Kritische Fragen: 1. Das Ziel der Vereinfachung: Ja, in Teil I und IV, nicht aber in den Punkten a. Zu langer Text, mit zwei Präambeln, Protokollen, Erklärungen b. Doppelungen der Grundrechte und Staatsziele c. Zu komplexe Kompetenzbestimmungen in den Politiken 2. Unklarheiten in der Repräsentation (Präsident des Europäischen Rats, Kommissionspräsident, Aussenminister) 71 Vorlesung 3. Die Austrittsklausel in ihre Implikationen (Art. 60 VE, vgl. auch Thomas Bruha, Recht auf Austritt aus der Europäischen Union?, AVR 42 (2004), 1 ff.) V. Die Finalität Europas – Perspektiven der Verfassung 1. Gibt es eine Finalität Europas ? a. Vergleich zu Staaten b. Frage der Einordnung der EU c. Globale Rechtsgemeinschaft ? Von Europa lernen für eine globale Verfassungsordnung 2. Verabschiedung der Staats-Analogie für die Europäische Union zugunsten eines Modells der gestuften Ordnung mit verbindlichem Recht (iSd. multlilevel constitutionalism) auch auf globaler Ebene, für die aber die (funktionsfähigen) Staaten als Heimat der Bürger und als tragender Ordnungsfaktor Ausgangs- und Angelpunkt sind (vgl. näher: Ingolf Pernice, Zur Finalität Europas, in: Schuppert/Pernice/Haltern (Hrsg.), Handbuch der Europawissenschaften, 2005, i.E.). 72
