Prof. Dr. Thomas Cottier - Nationaler Garantiefonds Schweiz

Die Europäische Union: Institutionen
und Rechtsetzung
Prof. Thomas Cottier
1. November 2007
Claims Conference 2007 Lucerne
Swiss National Bureau of Insurance
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Mitgliedstaaten der EU
• 1957: Gründung: D, F, I, NL, B, Lux
• 1963: Ablehnung UK
• 1973: Beitritt von UK, D, Irland
• 1981: Beitritt von GR
• 1986: Beitritt von SP und P
• 1995: Beitritt von A, S, SF (vormals EFTA)
• 1998: Verhandlungen mit CZ, H, PL, SLO, EST, CY
• 2000: Verhandlungen mit Malta, RO, BG, LV, LT, SK
• 2004: Beitritt von CZ, H, PL, SLO, EST, CY, Malta, LV,LT, SK;
• 2007: Beitritt von Bulgarien, Rumänien
• Kandidaten: Türkei, Mazedonien, Kroatien
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Agenda
•
•
•
•
Grundanliegen und Entwicklung der EU
Institutionen und Wirkungsweise
Rechtssetzung und Verfahren
Hinweise auf den Reformvertrag 2007
• http://europa.eu/pol/inst/index_de.htm
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Grundanliegen
der Europäischen Integration
„ ... la conscience européenne est presque
synonyome de l‘aspiration à la paix.“
Jacques Delors*
Préface, Denis de Rougemont, 28 Ciècle d‘Europe
* Präsident der Europäischen Kommission 1985-1995
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Vertrag über die Europäische
Union: Art. 6
Art. 6
Grundlagen der Europäischen Union, nationale Identität,
Menschenrechte, Mittelausstattung
Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit der Demokratie, der
Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der
Rechtsstaatlichkeit; diese Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam.
Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der am 4. Nov. 1950 in Rom
unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen
Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des
Gemeinschaftsrechts ergeben.
Die Union achtet die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten.
Die Union stattet sich mit den Mitteln aus, die zum Erreichen ihrer Ziele und
zur Durchführung ihrer Politiken erforderlich sind.
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Europäische Innenpolitik
• Wirtschaftliche Integration durch:
– Marktzugang: „4 Freiheiten“
•
•
•
•
Abschaffung der Zölle, QRs, TBTs ( Freier Warenverkehr)
Freier Personenverkehr, Niederlassung
Dienstleistungsfreiheit
Freier Kapital- und Zahlungsverkehr
– Nichtdiskriminierung (Art. 12 EGV)
– Wettbewerbsbedingungen (Art. 81 ff EGV)
– Währungsunion (EURO)
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Andere innenpolitische Zusammenarbeit
Art 29 ff. EUV
• Allgemeine Massnahmen zur Verhütung und
Bekämpfung der Kriminalität
• Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit (EJPZ)
• Einreise (Schengener Vertrag; Art 61 ff. EGV)
• Einzelne Bereiche, z.B. Europäische
Patentorganisation (EPO) ausserhalb EU
• Prozess der schrittweisen Vergemeinschaftung (z.B.
Asyl)
• Supranationale Integrationen dieser Bereiche im
Reformvertrag
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Europäische Aussenpolitik
Untrennbarkeit von Innen- und Aussenpolitik
1. Aussenwirtschaftspolitik: Zollunion, Handelspolitik
als Kernbereiche der EG (WTO, bilaterale Verträge)
2. Militärische Kooperation: WEU, Eurocorps, NATO,
OSZE
3. GASP (Gemeinsame Aussen- und
Sicherheitspolitik)
 Kooperation oder Integration?
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Von der wirtschaftlichen zur
politischen Integration
• Wirtschaftliche Integration verlangt schrittweisen Einbezug
weiterer Politikbereiche und Entwicklung der Organe
(Demokratische Legitimation):
• 1974: Europäischer Rat, EPZ
• 1986: Einheitliche Europäische Akte (EEA, Mehrheitsprinzip)
• 1992: Unionsvertrag als Quantensprung
•
•
•
•
– Währungsunion (EURO)
– Ziel der GASP
– Ziel der Zusammenarbeit in Justizsachen
1997: Amsterdamer Vertrag
2001: Vertrag von Nizza
2004: Vertrag über eine Verfassung für Europa (abgelehnt)
2007 Reform Vertrag (pendent)
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Strukturwandel des Rechts
• Bildung von Nationalstaaten (1648
Westfälischer Friede)
•  nationale Betrachtung des Rechts
• Zivilrecht, Strafrecht, öffentliches Recht
•  Gebiete des nationalen Rechts
• Internationales Recht: regelt das Verhältnis
zwischen den Staaten (Entwicklung zum
regionalen und globalen Recht)
• Starke Wirkung des EG Rechts auch auf die
Schweiz (Europakompatibilität)
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11
Schichten der Rechtsordnung
Global (WTO, UNO u.a.)
Regional (EU u.a.)
National (Bund)
Sub-National (Kanton)
Lokal (Gemeinde)
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STRUKTUR UND
ORGANE DER EU
Die Struktur der EU
Europäische Union
Keine Rechtrspersönlichkeit
Europäische
Gemeinschaften
Supranational
RechtsPersönlichkeit
GASP
PJZS
International
Kooperation
International
Kooperation
2007: Unionsvertrag und Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union
Getrennt – koordiniert
- Rechtspersönlichkeit
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Hauptorgane der EU
•
•
•
•
•
•
•
Das Europäische Parlament
Der Europäische Rat
Der Rat (Ministerrat)
Die Kommission
Der Gerichtshof
2007: EZB, Rechnungshof,
Sodann: spezielle Agenturen und Ausschüsse
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Checks and Balances
• Das Zusammenwirken der Organe ist geprägt
durch das Prinzip des institutionellen
Gleichgewichts
• Machtkontrolle vertikal und horizontal
• Nichtigkeit wegen Verletzung wesentlicher
Formvorschriften
• Prinzip der Subsidiarität
• Integration durch Recht: ausgeprägter
Rechtsschutz
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Das Europäische Parlament
(Art. 189 ff. EGV)
• Anzahl Mitglieder darf 732 nicht überschreiten
(Reformvertrag: 750 maximal)
• seit 1979 in direkten Wahlen gewählt
• Ständige Kommissionen
• Fraktionen nach politischen Parteien, nicht nach
Ländern
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Fraktionen im EU Parlament
27
37
Europäische Volkspartei, EVP
(Christdemokraten) und
Europäische Demokraten
Sozialdemokratische Partei
Europas
29
42
268
41
Liberale und Demokratische
Partei Europas
Vereinigte Europäische Linke /
Nordische Grüne Linke
Grüne / Freie Europäische
Allianz
88
Union für das Europa der
Nationen
198
Europa der Demokratien und
Unterschide
Fraktionslose
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Aufgaben des Europäischen
Parlaments
• Stellung des Europäischen Parlaments wurde in
den letzten 15 Jahren wesentlich gestärkt
• Gesetzgebung
–
Verfahren der Mitentscheidung (eingeführt 1993
durch den EU-Vertrag, Art. 251 EG-Vertrag); im
Reformvertrag neu ordentliches Verfahren
• Bestätigung der Kommission; wählt künftig
Kommission und ihren Präsidenten
(Reformvertrag)
• Kontrollrechte gegenüber der Kommission
• Mitwirkung im Haushaltverfahren
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Der Europäische Rat (Art. 4 EUV)
• Pol. Leitungsorgan der Europäischen Union (1974
eingerichtet)
• Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten und
Präsident der Kommission
• Politische Zielsetzungen und Impulse
• Ernennt den Präsidenten der Kommission (im Rat mit
qualifizierter Mehrheit ) (künftig Wahl durch EP)
• Wählt künftig den Hohen Vertreter f¨ür Aussen- und
Sicherheitspolitik
• Konsensprinzip;
• Reformvertrag: Wahl des Präsidenten der Europäischen
Union für 2 ½ Jahre (einmalige Wiederwahl möglich)
• Einführung qualifiziertem Mehrheitsprinzip wie im Rat
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Der Rat (Ministerrat), Art. 202
ff. EGV
• Wichtigstes Beschlussfassungsorgan der EG
• Vertretung der Regierungen der Mitgliedstaaten
durch Fachminister
• Tagt in rund 25 Konstellationen
– Neu: Rat für allgemeine Angelegenheiten (Koordination)
– Rat für Auswärtige Angelegenheiten (Koordination)
Vorsitz: Hoher Vertreter für Aussen- und
Sicherheitspoliitik
• Vorsitz durch einen Mitgliedstaat für jeweils 6
Monate (wird neu geregelt durch Rat)
• Wahl der Kommission (mit Bestätigung EP)
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Die Aufgaben des Rates
• Gesetzgebung (Art. 290 EGV)
• Beitritt von Mitgliedstaaten (Art. 49 EUV)
• Aussenbeziehungen (Art. 300 EGV)
• Initiative (Art. 208 EGV, Art. 115 EGV)
• Kontrolle gegenüber anderen Organen (Art. 230
EGV)
• Haushalt (Art. 272 EGV)
• Tätigkeit im Bereich der GASP und PJZS
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Beschlussfassung im Rat (Art. 205
EGV)
• Konsensus Politik
• Einfache Mehrheit
• qualifizierte Mehrheit  Stimmengewichtung
(74 Prozent)
• Einstimmigkeit (z.B. Steuerrecht)
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Stimmengewichtung (2007)
Deutschland
Vereinigtes Königreich
Frankreich
Italien
Spanien
Polen
Niederlande
Griechenland
Tschechische Republik
Belgien
Ungarn
Portugal
Schweden
Österreich
Slowakei
Dänemark
Finnland
29
29
29
29
27
27
13
12
12
12
12
12
10
10
7
7
7
Irland
Litauen
Lettland
Slowenien
Estland
Zypern
Luxemburg
Malta
Rumänien
Bulgarien
14
10
Insgesamt
345
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7
7
4
4
4
4
4
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Reform des Qualifizierten
Beschlusses
• Art. 205 Abs. 4 EGV (Nizza)
(4) Ein Mitglied des Rates kann beantragen, dass bei einer
Beschlussfassung des Rates mit qualifizierter Mehrheit
überprüft wird, ob diese qualifizierte Mehrheit mindestens
62 % der Gesamtbevölkerung der Union umfasst. Falls
sich erweist, dass diese Bedingung nicht erfüllt ist, kommt
der betreffende Beschluss nicht zustande.
• Übergang zu doppeltem Mehr im
Reformvertrag (per 1.1.2014)
55 % MS, mindestens 15 MS und 65% der
Gesamtbevölkerung (Art. I-25 ECT); zusätzlich 72% bei
Eigeninitiativen; Sperrminorität mindestens 4 MS.
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Die Kommission (Art. 211 ff.
EGV)
• Zusammensetzung: 27 Mitglieder (ein pro
Mitgliedstaat)
• Wahl und Bestätigung Art. 214 EGV
• Amtsenthebung Art. 216 EGV
• Kollegialbehörde; kein gebundenes Mandat
Art. 213 II EGV
• Reduktion auf 2/3 Mitgliedstaaten im
Reformvertrag (per 1.11.2014) ohne
Sitzanspruch grosser Mitgliedstaaten
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Aufgaben der Kommission
• Initiativmonopol Art. 250 EGV
• Kontrolle über die Einhaltung des
Gemeinschaftsrechts Art. 226 EGV
(„Hüterin der Verträge“)
• Rechtsetzung
• Aussenbeziehungen Art. 133, 300, 302
EGV, GASP (Verhandlung von Verträgen)
• Haushalt Art. 274, 275 EGV
• Gesamtbericht Art. 212 EGV
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Der Europäische Gerichtshof
(EuGH, Art. 220 ff.)
• Zusammensetzung: 27 Richter (pro Mitgliedstaat ein
Richter)
• Amtszeit: 6 Jahre, Wiederernennung zulässig, alle 3 Jahre
teilweise Neubesetzung
• 8 Generalanwälte (Art. 222 EGV)
• Aufgaben:
– Wahrung des Gemeinschaftsrechts bei der Auslegung
und Anwendung der Verträge (Art. 220 EGV),
Vorabentscheidungen (Art. 234)
– Gutachten (Art. 300 Abs. 6 EGV)
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Vorabentscheidungsverfahren
Art. 234 EGV
Vorlageberechtigung Art. 234 Abs. 2 EGV
– Jedes Gericht eines Mitgliedstaates
Vorlageverpflichtung Art. 234 Abs. 3 EGV
– Gerichte, die letztinstanzlich entscheiden (kein
innerstaatliches Rechtsmittel)
• Rechtsfolgen:
– Auslegung: Bindung des vorlegenden Staats im
zu beurteilenden Fall and die Auslegung des
EuGH (inter partes)
– Präjudizwirkung des Urteils
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Das Gericht erster Instanz (Art.
225, 225a EGV)
• Entlastung des EuGH, seit 1989
• Aufgaben
– Zuständig für die Anfechtung von Entscheidungen
der Kommission (zB. Kartellrecht)
– Streitigkeiten zwischen der EG und ihren
Bediensteten
• Organisation
– Ähnlich wie EuGH
– Fachkammern Art. 225a IV
• Reformvertrag: Bildung von Fachgerichten
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RECHTSSETZUNG IN DER EU
Vertragsänderungsverfahren
Art. 48 EUV
• Seit dem Maastrichter Vertrag (1992): einheitliches
Verfahren zur Änderung von EGV, EAGV und EUV
• Spezialfall zwangsläufiger Vertragsänderung:
Art. 49 EUV (Beitritt zur EU)
• Vertragsänderungsverfahren als völkerrechtliches
Verfahren mit Gemeinschaftselementen (z.B.
Initiativrechte und Stellungnahmen der Kommission,
Stellungnahme des Rates, Anhörungsrechte des EP
und der EZB, Initiativrechte der Mitgliedstaaten)
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Völkerrechtliche Verträge
•
•
•
•
Mandat des Rates
Aushandlung durch die Kommission
Teilweise Genehmigung durch Parlament
Staatsverträge mit Drittstaaten als Teil der
Gemeinschaftsordnung
• Unmittelbare Anwendbarkeit von Integrationsverträgen in
der EU (z.B. FHA, Bilaterale I und II mit der Schweiz)
• Keine unmittelbare Anwendbarkeit des WTO Rechts in der
EU
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Sekundäres Gemeinschaftsrecht
Art. 249 EGV
• Sekundäres Recht ist von den Organen der EG
geschaffenes Recht:
– Verordnung
– Richtlinie
– Entscheidung
– Empfehlung
– Stellungnahme
• Weitere Instrumente
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Verordnung
“Die Verordnung hat allgemeine Geltung.
Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und
gilt in allen Mitgliedstaaten” (Art. 249:1
EGV)
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Die Richtlinie
“Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat,
an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu
erreichenden Ziels verbindlich, überlasst
jedoch den innerstaatlichen Stellen die
Wahl der Form und der Mittel.” (Art. 249:2
EGV)
Umsetzung in der Regel in 18 Monaten
erforderlich; Möglichkeit der direkten Anwendung
bei Säumnis der Umsetzung
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Richterrecht
• Herausragende Bedeutung im Europarecht
• kontinental-europäische Tradition: Präjudizien
i.S. einer Berücksichtigungs-Pflicht
• In Staatsverträgen z.T. vereinbart, dass
Präjudizien verbindliche Wirkung haben
sektorielle Abkommen Schweiz - EG 1999
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Gesetzgebung: Das Initiativrecht
(1/2)
• Kommission  Initiativmonopol
Der Kommission kommt die Funktion zu, die Entwicklung
des Gemeinschaftsrechts in Gang zu halten: „Motor der
Integration“
– Exploration, Studien, Grünbücher, Weissbücher
– Abklärung der Subsidiarität
– Konsultationen mit Zivilgesellschaft (Verbände,
Lobbies)
– Wahl der Rechtsgrundlage durch die Kommission
(entscheidend für die Beteiligung des EP /
Mehrheitsbeschluss im Rat)
– Vorschlag
–  Untätigkeitsklage Art. 232 EGV
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Gesetzgebung: Das Initiativrecht
(2/2)
• Rat
 Art. 208 EGV: Aufforderung der Kommission
• Europäisches Parlament
 Art. 190 Abs. 4 EGV: Bestimmungen über die
Wahl zum EP (Erlass durch Rat ohne Kommission!)
 Art. 192 Abs. 2 EGV: Aufforderung der
Kommission zu Initiativen
 Art. 251 EGV „hinkendes Initiativrecht“
• Reformvertrag:
 Europäisches Bürgerbegehren (1 Mio Unterschriften
aus verschiedenen Mitgliedstaaten)
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Rechtsetzungsverfahren
in der EG – Übersicht
•
5 Hauptverfahren mit ca. 27 Varianten!
(Sachspezifische Zuweisungen)
– Anhörungsverfahren
(Art. 250 EGV – Ursprüngliches Verfahren)
– Zusammenarbeitsverfahren
(Art. 252 EGV, eingeführt durch EEA, 1986)
– Mitentscheidungsverfahren
(Art. 251 EGV, eingeführt durch Vertrag von Maastricht,
1992)
– Zustimmungsverfahren
(Art. 49 EUV, Art. 105 VI EGV, Art. 161 EGV)
– Weitere Verfahren
z.B. Staatsvertragsverfahren (Art. 133, 300 EGV)
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Mitentscheidungsverfahren (1/2)
Art. 251 EGV
• Durch den Unionsvertrag von Maastricht eingeführt;
im Reformvertrag: „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ von EP und Rat (mit Anpassungen)
• Gemeinsamer Standpunkt Rat
• Parlamentarische Lesungen
• Vermittlungsverfahren
• Beidseitige Zustimmung erforderlich
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Mitentscheidungsverfahren (2/2)
Art. 251 EGV
• Die einzelnen Verfahrensschritte:
- erste Phase (1. Lesung)
 Beratung über den Vorschlag der Kommission
- zweite Phase (2. Lesung)
 Beratung über den gemeinsamen Standpunkt des
Rates
- dritte Phase (Vermittlungsverfahren)
 Beratungen des Vermittlungsausschusses
 Entwicklung zum Zweikammersystem
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Delegation der Rechtssetzung des
Rates an die Kommission
• Komitologie-Beschlüsse 87/373/EWG +
1999/468/EG + 2006/512/EG (zur Änderung
des Beschlusses 1999/468/EG)
• Ausschussverfahren
I. Beratungsverfahren
II. Verwaltungsausschussverfahren
III. Regelungsausschussverfahren
(IV. Verfahren bei Schutzmassnahmen)
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Zustimmung zu Staatsverträgen
• Zustimmung EP zu gewissen Staatsverträgen
erforderlich
• keine Einwirkung auf Inhalt
• Anwendung: Art. 49 EUV (Beitritt neue
Staaten); Art. 300 Abs. 3 UAbs. 2 EGV
(Assoziierungsabkommen, Abkommen
Drittstaaten)
• Ausbau Zustimmung im Reformvertrag
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Anhörung zu Staatsverträgen
• Parlamentarische Mitwirkungsrechte
– kein Anhörungsrecht bei Handelsverträgen Art.
133 Abs. 5 EGV (aber wohl in der Praxis)
– Anhörungsrecht bei andern Verträgen Art. 300
Abs. 3 EGV, vorbehältlich Zustimmung
• Ausbau im Rahmen des Reformvertrages zu
Genehmigung
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Demokratiedefizit?
• EG traditionell
exekutivlastig
• Starke Stellung von Rat
und Kommission und der
Gerichte
• Fehlen einer europäischen
Öffentlichkeit und
gesamteuropäischer
Debatte
• Nationale Themen
dominieren in EU Fragen
• Rat ist demokratisch
legitimiert
• Checks and Balances
• Schrittweise Stärkung des
EP (Zweikammersystem)
• Einfluss Lobbies und
Interessenvertreter
• Stärkung der nationalen
Parlamente
• Volksbegehren
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Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit!
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